李學(xué)剛，韓術(shù)合，燕 鳴

(1.赤峰市礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000； 2.赤峰市國(guó)土資源行政服務(wù)中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

0 引言

礦產(chǎn)資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[1-2]，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展依賴于礦產(chǎn)資源大規(guī)模開發(fā)[3]和集中快速供給。然而，由于我國(guó)地質(zhì)環(huán)境總體上具有明顯的先天脆弱性[4]，礦產(chǎn)資源高度開發(fā)導(dǎo)致的礦山地質(zhì)環(huán)境問題日益突顯[5-6]，為此國(guó)家不斷加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，逐步實(shí)施了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度并取得了積極成效。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市礦業(yè)開發(fā)歷史悠久且礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出，在礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施方面具有廣泛代表性。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰地區(qū)為例，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行了研究。

1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度發(fā)展歷程

內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度經(jīng)歷了萌芽探索、試行推廣、全面實(shí)施、健全完善、廢止退出5個(gè)發(fā)展階段(表1)。

表1 內(nèi)蒙古礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度發(fā)展歷程簡(jiǎn)表

1.1 萌芽探索階段(2005年及以前)

礦產(chǎn)資源多年來粗放式開發(fā)導(dǎo)致的礦山地質(zhì)環(huán)境問題逐步突顯且亟待解決，為此相關(guān)行政管理部門和業(yè)內(nèi)學(xué)者對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的建立進(jìn)行了廣泛探索，以期推動(dòng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理工作。20世紀(jì)90年代，我國(guó)就開始了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度探索工作[7]。在2000年的一次國(guó)土資源部工作會(huì)議上我國(guó)首次提出了建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度[8]，此后原國(guó)土資源部多次就盡快探索建立我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金法律制度提出了相關(guān)要求[7]。相關(guān)學(xué)者[9-10]從法制建設(shè)層面探討了征收地質(zhì)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和地質(zhì)環(huán)境稅、逐步建立完善礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度，以強(qiáng)化礦山地質(zhì)環(huán)境管理。2003年我國(guó)第一部《礦產(chǎn)資源政策》白皮書提出，建立多元化礦山環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制及礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾履約保證金制度[8]。2005年國(guó)務(wù)院決定全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，于2005年8月18日印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))，明確提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。

綜上所述，截止2005年我國(guó)已從法律、制度、機(jī)制等方面對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度開展了深入探討，為礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度的建立和實(shí)施做了有益探索。尤其是《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))的印發(fā)標(biāo)志著正式從國(guó)家層面部署了以礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度為代表的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度的探索工作，礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作開啟了新紀(jì)元。

1.2 試行推廣階段(2006—2007年)

為切實(shí)貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))精神，加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理工作，2006年財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2006〕215號(hào))，明確提出從2006年起逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，選擇煤炭等行業(yè)的礦山開展試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，同時(shí)要求各地根據(jù)實(shí)際情況自行制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金具體管理辦法。2007年國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕130號(hào))，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制試點(diǎn)工作，合理確定提取礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金標(biāo)準(zhǔn)，并明確了試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)?？梢?，2006—2007年我國(guó)已完成了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度試行推廣工作的頂層設(shè)計(jì)。

1.3 全面實(shí)施階段(2008—2012年)

各省份《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》的發(fā)布標(biāo)志著礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的建立和實(shí)施。截止2011年，全國(guó)已有30個(gè)省份建立并實(shí)施了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度[11]，其中2007—2008年共有17個(gè)省份發(fā)布了《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度開始實(shí)施的主要時(shí)段。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2008年印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》(內(nèi)政發(fā)〔2008〕43號(hào))，規(guī)定了全區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金的適用范圍、存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)返條件、監(jiān)管原則等內(nèi)容，明確了內(nèi)蒙古自治區(qū)自2008年8月1日起實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度。

1.4 健全完善階段(2013—2015年)

相關(guān)省份對(duì)已發(fā)布《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》的修訂標(biāo)志著對(duì)現(xiàn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的健全完善。截止2015年全國(guó)已有12個(gè)省份對(duì)已發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》進(jìn)行了修訂[11]，這12個(gè)省份修訂前的《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》平均執(zhí)行年限為6.6年，最短執(zhí)行年限為4年，最長(zhǎng)執(zhí)行年限為11年，說明部分省份及時(shí)對(duì)現(xiàn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度進(jìn)行了健全完善。2015年以后僅有4個(gè)省份修訂了《礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》[11]，說明截止2015年絕大部分省份礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度已基本定型。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》(內(nèi)政發(fā)〔2008〕43號(hào))的全面實(shí)施，既有效貫徹了國(guó)家關(guān)于建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度精神，又創(chuàng)新了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作監(jiān)管方式，首次提出了礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理模式，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理工作起到了明顯的促進(jìn)作用。但隨著礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作的深入開展，不斷暴露出新問題，現(xiàn)有礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度已難以適應(yīng)新情況、新要求。因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)本著實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的原則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)現(xiàn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度進(jìn)行了兩次健全完善。

第一次健全完善(2013年)：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2013年2月22日重新修訂并印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境保證金管理辦法》(內(nèi)政發(fā)〔2013〕23號(hào))，進(jìn)一步完善了礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理模式，根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況細(xì)化并提高了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

第二次健全完善(2015年)：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2015年3月27日廢止《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境保證金管理辦法》(內(nèi)政發(fā)〔2013〕23號(hào))，并印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理辦法》(內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令第212號(hào))?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理辦法》首次將礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度以內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令的形式加以規(guī)定，提升了法律效力。同時(shí)，進(jìn)一步完善了礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理模式，并根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況再次提高了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

1.5 廢止退出階段(2016—2019年)

2017年11月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2017〕638號(hào))，要求取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度。2019年8月21日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于廢止<內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理辦法>的決定》(內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令第240號(hào))，標(biāo)志著礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度在內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施11年后，正式退出歷史舞臺(tái)。

2 赤峰市礦山地質(zhì)環(huán)境問題及治理保證金制度實(shí)施概況

2.1 礦山地質(zhì)環(huán)境問題概況

赤峰市共發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)83種、礦產(chǎn)地1 660余處[12]。全市共設(shè)置過采礦權(quán)1 203處，按開采方式劃分，露天開采的712處、占比59.2%，地下開采的489處、占比40.6%，混合開采的2處，占比0.2%；按開采礦種劃分，金屬礦314處、占比26.1%，非金屬礦838處，占比69.7%，煤礦46處，占比3.8%，水氣礦5處，占比0.4%。新中國(guó)成立后，特別是改革開發(fā)以來，境內(nèi)開展了大規(guī)模集中粗放式礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，赤峰市境內(nèi)因采礦活動(dòng)壓占和損毀的土地面積達(dá)148.2 km2、造成的地質(zhì)災(zāi)害及隱患369處、產(chǎn)生的固體廢棄物堆積量109噸[13]。

綜上所述，赤峰市礦山數(shù)量大、露天開采礦山比例高，且經(jīng)歷了粗放式礦業(yè)開發(fā)過程，因采礦活動(dòng)造成了嚴(yán)重的地形地貌景觀、植被、土地資源的破壞，礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出。

2.2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施概況

(1)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施理念

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度要求采礦權(quán)人在進(jìn)行采礦活動(dòng)時(shí)，依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境治理方案》或開采面積、開采礦種、生產(chǎn)規(guī)模、采礦周期、開采方式等因素核算并存儲(chǔ)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理?yè)?dān)保資金，并計(jì)入礦山生產(chǎn)成本，規(guī)定采礦權(quán)人按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理、邊破壞、邊治理”的原則對(duì)其因采礦活動(dòng)造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行治理，如采礦權(quán)人能夠按要求履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)，可按規(guī)定為其退還礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金，否則將按規(guī)定加收礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金。因此，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施理念為，明確采礦權(quán)人是礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任主體，以礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金為約束手段，規(guī)范采礦權(quán)人礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，摒棄重開發(fā)輕保護(hù)的慣性思維，保護(hù)和治理礦山地質(zhì)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)退還概況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度全面實(shí)施以來，截止2018年底赤峰市1 203個(gè)采礦權(quán)人共存儲(chǔ)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金8.2×108元(表2)，礦均存儲(chǔ)金額68萬(wàn)元，年均存儲(chǔ)金額7 468萬(wàn)元。礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)額度在一定程度上反映了礦山地質(zhì)環(huán)境破壞程度和治理難易程度。按開采礦種劃分，煤及金屬類礦山實(shí)際礦均存儲(chǔ)金額遠(yuǎn)大于非金屬及水氣類礦山實(shí)際礦均存儲(chǔ)金額，與全市煤及金屬類礦山開采規(guī)模大、礦山地質(zhì)環(huán)境破壞程度高的實(shí)際情況相符。按開采方式劃分，地下開采礦山實(shí)際礦均存儲(chǔ)金額大于露天開采礦山實(shí)際礦均存儲(chǔ)金額，與全市露天開采的普通建筑用黏土碎石礦數(shù)量大、開采規(guī)模小的實(shí)際情況相符，全市共有露天開采普通建筑用黏土碎石類采礦權(quán)508個(gè)(占露天開采礦權(quán)總數(shù)的71.3%)。可見，赤峰市礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度符合礦山地質(zhì)環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律，總體上具有科學(xué)性、合理性。然而，因?yàn)槁短扉_采礦山對(duì)地質(zhì)環(huán)境破壞程度高于地下開采礦山，露天開采礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)額度也應(yīng)相對(duì)較高，所以在一定程度上反映了露天開采礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步提高。

2015—2018年累計(jì)為履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)的462個(gè)采礦權(quán)人退還礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金2.2×108元，年均退還0.55×108元，其余未退還的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金繼續(xù)留作礦山地質(zhì)環(huán)境治理?yè)?dān)保資金，說明礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度對(duì)采礦權(quán)人履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)具有持續(xù)約束性和激勵(lì)性。

表2 赤峰市礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金存儲(chǔ)情況統(tǒng)計(jì)表

3 礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度現(xiàn)實(shí)意義

3.1 創(chuàng)新了礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式

以往的礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作缺乏行之有效的模式，礦山地質(zhì)環(huán)境治理成效也缺乏科學(xué)的監(jiān)管方法。礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施以來，創(chuàng)造性的提出了礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理模式，要求礦權(quán)人堅(jiān)持“邊生產(chǎn)、邊治理”的原則，以三年為一個(gè)治理分期，和礦山開采活動(dòng)同步實(shí)施分期治理，結(jié)合礦山開采進(jìn)度和礦山地質(zhì)環(huán)境問題現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)期應(yīng)當(dāng)治理且可以治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行集中治理，以遏制礦山地質(zhì)環(huán)境問題增量、減少礦山地質(zhì)環(huán)境問題存量，最終實(shí)現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境破壞與治理的平衡。礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理包括如下實(shí)施步驟。

(1)編制方案。采礦權(quán)人根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀編制《礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理方案》，對(duì)本治理分期(三年)內(nèi)的治理工作進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，治理范圍為現(xiàn)狀下應(yīng)治可治的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，治理內(nèi)容一般包括消除地質(zhì)災(zāi)害及隱患、恢復(fù)地形地貌景觀植被、恢復(fù)損毀的土地、防止含水層破壞等，詳細(xì)設(shè)計(jì)切實(shí)可行的治理工程并做出治理資金預(yù)算。

(2)評(píng)審方案?！兜V山地質(zhì)環(huán)境分期治理方案》由自然資源行政主管部門組織評(píng)審，一般采取室內(nèi)會(huì)議評(píng)審的方式，地質(zhì)環(huán)境問題復(fù)雜情形可采取戶外實(shí)地評(píng)審的方式。主要審查方案的科學(xué)性、合理性、適用性、可操作性等，評(píng)審后的方案將做為采礦權(quán)人進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理和自然資源行政主管部門驗(yàn)收治理成效的依據(jù)。

(3)實(shí)施治理。采礦權(quán)人依據(jù)評(píng)審后的《礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理方案》對(duì)本礦區(qū)當(dāng)期礦山地質(zhì)環(huán)境問題實(shí)施治理，治理工程達(dá)到預(yù)期效果后申請(qǐng)驗(yàn)收。

(4)工程驗(yàn)收。自然資源行政主管部門依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理方案》對(duì)治理工程組織驗(yàn)收以確保工程質(zhì)量。驗(yàn)收合格后出具驗(yàn)收意見書，并按規(guī)定為采礦權(quán)人退還礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金。至此，本分期礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作實(shí)施完畢，進(jìn)入下一分期治理階段，如此往復(fù)直至礦山閉坑。

綜上所述，礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理模式可伴隨礦山服務(wù)周期全過程，科學(xué)指導(dǎo)并嚴(yán)格約束采礦權(quán)人與采礦活動(dòng)同步實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理，較好的解決了礦山地質(zhì)環(huán)境治理和監(jiān)管中無章可循的難題。

3.2 推動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度通過以下幾個(gè)方面推動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。

(1)拉動(dòng)了治理投資。2008—2018年赤峰市采礦權(quán)人共存儲(chǔ)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金8.2×108元，累計(jì)為履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)的采礦權(quán)人退還礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金2.2×108元。因礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的約束性和激勵(lì)性，2015—2019年全市礦權(quán)人共投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金5.39×108元(表3)。由此可知，每存儲(chǔ)1元礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金可約束采礦權(quán)人投入約0.7元礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金，每退還1元礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金可激勵(lì)采礦權(quán)人投入約2.5元礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度為礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作拉動(dòng)了投資。

(2)達(dá)到了治理效果。治理面積是衡量礦山地質(zhì)環(huán)境治理成效的重要參數(shù)，2015—2019年全市礦權(quán)人累積完成治理面積29.46 km2，占因采礦活動(dòng)損毀土地面積的19.9%。由此可知，每存儲(chǔ)1萬(wàn)元礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金可約束采礦權(quán)人完成約0.036 ha治理面積，每退還1萬(wàn)元礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金可激勵(lì)采礦權(quán)人完成約0.134 ha治理面積，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度推動(dòng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作實(shí)現(xiàn)了較好的治理成效。

(3)保證了治理工程質(zhì)量。礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程驗(yàn)收意見書是礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程驗(yàn)收合格的憑證。2015—2019年自然資源主管部門累積為保質(zhì)保量完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)的采礦權(quán)人出具礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程驗(yàn)收意見書971份，年均出具194份，持續(xù)保證了治理工程質(zhì)量。

表3 赤峰市礦山地質(zhì)環(huán)境治理情況統(tǒng)計(jì)表

4 礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度面臨的難題

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施多年來，雖然在規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序、促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面顯示出了重要的現(xiàn)實(shí)意義，但該制度本身也存在著缺陷、面臨著難題。

4.1 面臨資金閑置的困局

礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度明確規(guī)定，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金為礦權(quán)人礦山地質(zhì)環(huán)境治理的擔(dān)保資金，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金實(shí)行“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、專賬核算”，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用，導(dǎo)致存儲(chǔ)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金長(zhǎng)期閑置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施以來，赤峰市有多達(dá)6×108元礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金長(zhǎng)期閑置。

4.2 和“放管服”改革精神不相符

國(guó)家大力倡導(dǎo)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度要求礦權(quán)人設(shè)置采礦權(quán)時(shí)編制《礦山地質(zhì)環(huán)境治理方案》、存儲(chǔ)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金，而后按期編制《礦山地質(zhì)環(huán)境分期治理方案》并進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理接收驗(yàn)收，尤其是在采礦權(quán)人缺乏周轉(zhuǎn)資金的情況下，存儲(chǔ)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金長(zhǎng)期閑置，給礦權(quán)人增加了負(fù)擔(dān)，和“放管服”改革精神不相符，不利于激發(fā)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活力，有礙于良好營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)造。

5 結(jié)論

本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰地區(qū)為例對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度實(shí)施情況進(jìn)行了研究，揭示了礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)意義，主要結(jié)論如下。

(1)內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度經(jīng)歷了萌芽探索(2005年及以前)、試行推廣(2006—2007年)、全面實(shí)施(2008—2012年)、健全完善(2013—2015年)、廢止退出(2016—2019年)5個(gè)發(fā)展階段。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度的實(shí)施，創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式，推動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(3)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度在實(shí)施過程中面臨資金閑置等困局，與“放管服”改革精神不相符。建議創(chuàng)新礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度，探索實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理基金制度，逐步提升礦權(quán)人資金使用效率、減輕礦權(quán)人負(fù)擔(dān)、激發(fā)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)保的雙贏。