謝曉曉

(中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073)

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，農(nóng)村居民收入水平快速提高，農(nóng)村生活垃圾總量也隨之增長迅速且成分日益復雜?！芭K、亂、差”以及垃圾圍村等現(xiàn)象已經(jīng)嚴重影響到當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量[1]。同時，農(nóng)村生活垃圾在組成成分和處理模式上都與城市生活垃圾差別較大，在處理技術、資金投入方面也明顯滯后[2]。近年來，我國公共政策制定的價值取向由側(cè)重追求經(jīng)濟效率逐步演進為更加重視社會公平，致力于統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會福利的雙重目標[3]。PPP(Public Private Partnership)模式能夠有效融合政府和社會資本的優(yōu)勢，緩解政府財政壓力，為農(nóng)村生活垃圾處理提供充足資金。然而，目前PPP模式在國內(nèi)的融資仍面臨著一些棘手的問題，例如法律規(guī)范不完善、社會資本承擔風險性較高、項目執(zhí)行率低、政府監(jiān)管不力等。因此，如何構建一個政府和社會資本之間高效的合作模式依然是一個重要的研究話題。本文選取了財政部PPP項目庫中公布的兩個國家級示范項目：河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項目、安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目，比較分析了兩個項目的融資模式，并試圖探索如何來填補農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口。

二、農(nóng)村生活垃圾處理資金來源狀況及問題分析

(一)財政性資金是重要來源渠道，但政府財力有限

農(nóng)村生活垃圾處理資金來源的主要渠道為公共財政支出。目前，公共財政預算中只單列出了全國環(huán)境污染治理的總投資，還沒有專門的農(nóng)村環(huán)境綜合治理款項；在住房和城鄉(xiāng)建設部公布的村莊建設投入中，市政公用設施投入包括農(nóng)村生活垃圾處理投入。因此，本文采用了農(nóng)村生活垃圾處理投入情況來反映當前中國農(nóng)村生活垃圾處理資金的財政來源狀況(表1)，并分析了農(nóng)村生活垃圾處理設施投資強度及其變化情況(表2)。

從表1中可以看出，2013—2017年全國公共財政支出數(shù)額呈持續(xù)增長的情況，2013年全國公共財政支出為140212億元，到2017年增加至203085億元，共增加了62873億元。全國環(huán)境污染治理投資總額在2014年達到了歷史最高9575.5億元，但是在2015年出現(xiàn)了嚴重下降的情況。同樣單從支出數(shù)額角度來看，農(nóng)村生活垃圾處理支出的絕對數(shù)額也是呈持續(xù)增長的狀況。但是從增長率來看，除了2015年的全國公共財政支出增長率較高，其他年份的全國公共財政支出增速略有放緩。如圖1所示，從2013年到2015年環(huán)境污染治理支出增長率幾乎呈直線下降趨勢，尤其是2015年出現(xiàn)負增長，負增長率達8.03%，總體來看，污染治理投資總額支出的增長率呈波折下降狀況。如圖2所示，農(nóng)村生活垃圾處理支出增速呈持續(xù)放緩狀況。

表1 2013—2017年中國公共財政、環(huán)境污染治理、農(nóng)村生活垃圾處理支出

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》。

根據(jù)目前農(nóng)村生活垃圾處理資金來源狀況，本文又分析了當前投入狀況下農(nóng)村生活垃圾處理設施投資情況及其變化。計算投資強度的方式有兩種：一種是按全國農(nóng)村戶籍人口計算，另一種是按全國行政村數(shù)量計算。如表2所示，2013年人居生活垃圾處理設施投資強度為5.57元，2017年人均生活垃圾處理設施投資強度為17.94元，2013年到2017年的農(nóng)村生活垃圾處理設施投資強度增加量為12.37元，增長率為222.08%。2013年每個行政村的垃圾處理設施投資強度為0.82萬元，2017年每個行政村的垃圾處理設施投資強度為2.54萬元，2013年到2017年每個行政村的垃圾處理設施投資強度增加量為1.72萬元，增長率為209.76%。雖然農(nóng)村生活垃圾處理設施投資強度增長率分別達到了222.08%、209.76%，但是從其增長量和實際投資強度來看，在當今材料費用、人工費用日益攀升的情況下，平均每個行政村2.54萬元、每人17.94元的生活垃圾處理費用顯然是不夠的。

表2 農(nóng)村生活垃圾處理設施投資強度及其變化

資料來源：《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》。

綜上所述，公共財政支出為農(nóng)村生活垃圾處理資金的重要來源渠道，但是近幾年公共財政支出增速呈低速放緩情況，并且農(nóng)村生活垃圾處理設施投資強度明顯不足，平均每個行政村2.54萬元、每人17.94元的生活垃圾處理費用明顯難以維持，僅僅依靠公共財政支出已經(jīng)不能有效滿足日益增長的農(nóng)村生活垃圾處理資金需求。

圖1 2013—2017年環(huán)境污染治理支出及增長率資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》。

圖2 2013—2017年農(nóng)村生活垃圾處理支出及增長率資料來源：《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》。

(二)生活垃圾處理財政投資存在明顯的重城市輕農(nóng)村傾向

當前我國城市獲得了快速發(fā)展，與此同時，城市發(fā)展所產(chǎn)生的廢物、垃圾等不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使我國農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境遭到了嚴重破環(huán)，并且相對于城市建設而言，農(nóng)村人居環(huán)境整治是近幾年才受到人們的關注，大部分人對農(nóng)村環(huán)境的關注度低于對城市環(huán)境的關注度。另外，公共財政投資中的很大一部分都用來進行城市建設，而承載中國大部分人口的農(nóng)村地區(qū)卻嚴重缺乏發(fā)展和建設資金[4]?！吨袊青l(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2017年城市市容環(huán)境衛(wèi)生固定資產(chǎn)投資為1759.6億元，其中2017年城市垃圾處理投資為508.1億元，2017年農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生建設投入為294.45億元，其中2017年農(nóng)村生活垃圾處理投入約為135.63億元。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生投入占城市市容環(huán)境衛(wèi)生投入的比重為16.73%，農(nóng)村生活垃圾處理投入占城市垃圾處理投入的比重為26.69%，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生總投入在城市垃圾處理這一項投入中的占比為57.95%，也就是說農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的總投入僅僅是城市生活垃圾處理這一項投入資金的一半。農(nóng)村地區(qū)也承載了較大的人口量，并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人對美好生活的需求與渴望也日益強烈，目前，改善農(nóng)村人居環(huán)境應當受到人們思想上的重視。

(三)國家鼓勵社會資本參與農(nóng)村生活垃圾處理，但仍存在瓶頸

近年來，國家鼓勵社會資本參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治中，并出臺了一系列政策法規(guī)，對社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理領域進行了引導，也取得了比較顯著的成就。越來越多的農(nóng)村開始和社會資本合作進行農(nóng)村人居環(huán)境整治，在財政部PPP項目庫公布的第四批次示范項目中，水環(huán)境綜合治理及農(nóng)村環(huán)境綜合治理項目共46個，投資額超過806億，其中關于農(nóng)村生活垃圾處理的PPP項目為10個，投資額約16億元。

雖然社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)取得了較大的進展，但仍存在瓶頸，仍有很多因素阻礙社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性，尤其是參與到農(nóng)村生活垃圾處理中去[5]。第一，公益屬性的制約。農(nóng)村生活垃圾處理PPP項目所提供的產(chǎn)品具有受益的非排他性和消費的競爭性特征，農(nóng)村生活垃圾處理屬于準公共物品。第二，投資回報周期長，風險大。農(nóng)村環(huán)境治理是一項投資大、風險大、回報周期長的項目，尤其是農(nóng)村生活垃圾處理收益更低、風險更大，所以相比較農(nóng)村生活垃圾處理，一部分社會資本傾向于易操作、收益較高且風險相對較小的農(nóng)村生活污水處理。第三，農(nóng)村生活垃圾處理難度較大。首先，由于地形地勢原因，丘陵地區(qū)、山區(qū)的交通較為落后，居民居住較分散，垃圾集中裝運難度較大。其次，農(nóng)村生活垃圾在組成成分、種類等方面與城市生活垃圾差異較大，不能完全按照城市生活垃圾的處理方式來進行處理，目前農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾處理還沒有形成系統(tǒng)的模式[6]。

三、PPP模式的融資經(jīng)驗：基于兩個國家級示范項目的比較分析

(一)項目概況

河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項目和安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目都進行了項目前期調(diào)研和論證，具有科學的項目設計和規(guī)劃、規(guī)范合理的項目實施方案，并且兩個項目都進行了科學的評價，通過了財政承受能力論證，加上兩個項目都具有良好的創(chuàng)新價值和示范意義，因此，兩個項目均入選了財政部第四批次國家級PPP示范項目。武邑縣生活垃圾綜合處理項目的服務范圍為武邑縣內(nèi)545個行政村，服務人口為33.5萬人，總投資額為9100萬元人民幣，項目合作期限為25年。岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目采用TOT+BOT的運作模式，服務范圍為岳西縣城建成區(qū)和縣內(nèi)182個行政村，總投資額為59623萬元人民幣，項目合作期限為10年。兩個項目的回報機制均為可行性缺口補助，項目收益來源為垃圾處理服務費和二次增值性收入。

(二)兩個示范項目的比較

武邑縣生活垃圾綜合處理項目的總投資額為9100萬元，投資總額相對較小，采取了由社會資本全資設立項目公司的方式，同時政府對項目的實施也提供了大力支持。首先，政府方要保證項目建設用地和其他用地，并且政府方還要負責項目的配套投入，比如項目用電、用水等基礎設施的投入；其次，政府方負責垃圾收運，也就是要負責垃圾收集和垃圾運輸，垃圾收集和運輸過程中所產(chǎn)生的人力資本費用和設備費用均由政府方承擔。岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目的總投資額為59623萬元，投資總額相對較大，采取了由社會資本方和政府出資方代表共同出資(社會資本占股90%，政府方出資代表占股10%)成立項目公司的方式，其中，社會資本方以貨幣出資，政府方以實物等價出資，主要包括岳西縣存量環(huán)衛(wèi)設備、車輛等。河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項目和安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目均屬于政府和社會資本進行合作實現(xiàn)雙方共贏的典型案例。對比發(fā)現(xiàn)，兩個項目在合作主體出資方式、合作標的、融資方式、資金來源渠道等方面表現(xiàn)出不同的特點，在融資保障、回報機制、風險分擔機制等方面大同小異(見表3)，另外，兩個項目的實施均依靠政府有力的政策支持和堅實的制度保障。

表3 兩個國家級示范項目融資合作關系比較

資料來源：根據(jù)《武邑縣生活垃圾綜合處理項目實施方案》《岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目實施方案》進行信息收集整理。

(三)兩個示范項目的優(yōu)勢比較

1.武邑縣生活垃圾綜合處理項目的特點。第一，完備的參與和退出機制。農(nóng)村生活垃圾處理項目需要一定的資金支持和技術支持，對此，武邑縣生活垃圾綜合處理項目在招投標階段進行了嚴格的資格審查，由項目實施機構、采購代理機構以及專家組成不少于5人的單數(shù)評審小組對社會資本的資質(zhì)進行嚴格評審。武邑縣還組織了投標單位進行現(xiàn)場勘查，目的是讓投標單位進一步確定自身在資金方面、技術方面是否能夠滿足招標單位的需求。只有經(jīng)過資格審查，自身經(jīng)濟實力強、技術過硬的社會資本方才可以參與進來。并且特許經(jīng)營期滿時，武邑縣生活垃圾綜合處理項目從移交范圍、移交委員會和移交程序、移交前的維修、零配件和備品零件、人員和人員培訓、缺陷責任期、移交效力以及歸還乙方其他無關用品等方面設計了嚴密的退出機制。第二，以激勵為導向的考核機制。武邑縣生活垃圾綜合處理項目制定了清晰的績效標準，并且根據(jù)社會資本方的績效完成度設置了不同程度的獎勵措施，可以有效的提高社會資本方的運營能力、建設能力。

2.岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目的特點。第一，運作規(guī)范。首先，岳西縣制定了完整、詳盡的融資方案，項目的融資流程規(guī)范、嚴謹。其次，所有的融資活動都依現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行，嚴格遵守PPP相關政策法規(guī)。第二，融資多元化。首先，岳西縣采用了多元化的融資方案，政府在項目初期投入10%的建設資金一定程度上減輕了社會資本方的資金壓力。其次，政府方為社會資本方提供了融資方案，項目公司可以通過基金、銀行貸款、股東借款等多種方式進行融資。

(四)兩個示范項目的成功經(jīng)驗借鑒

1.政策和資金支持。農(nóng)村環(huán)境治理領域本身就存在極高的項目風險、較長的投資回報期，社會資本方往往會望而卻步，政府需要提供政策和資金支持為社會資本方進行融資提供保障，社會資本方也需要關注并合理利用政府的相關政策[7]。在武邑縣生活垃圾綜合處理項目和岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目中，社會資本方依據(jù)國務院、發(fā)改委、財政部等出臺的相關政策法規(guī)的支持。武邑縣政府、岳西縣政府大力支持社會資本方參與到農(nóng)村環(huán)境治理領域中來，武邑縣實施了以激勵為導向的考核政策來鼓勵社會資本方提高運營能力、建設能力；岳西縣政府則為項目注入10%的資金為項目提供資金支持，一定程度上緩解了社會資本方的融資壓力。

2.設計風險分擔機制。農(nóng)村環(huán)境治理領域相比較其他領域的PPP項目而言，社會資本方往往面對著更大的風險，政府部門需要設計科學的風險分擔機制來合理分配風險。武邑縣和岳西縣兩個PPP項目根據(jù)風險分配最優(yōu)、風險收益對等、風險可控等原則建立了風險分配的基本框架，將項目風險細分，明確規(guī)定了政府和社會資本方各自需要承擔的風險，并設立了一定的風險防范措施。

3.多主體共同監(jiān)督機制。監(jiān)督、監(jiān)管是保證項目運行的及其重要的一個環(huán)節(jié)，政府和公眾要對項目進行必要的監(jiān)督，尤其是政府部門要注重對項目的監(jiān)管，有利于督促社會資本方專注于項目運營，防止社會資本方攫取短期利益而置項目發(fā)展于不顧的現(xiàn)象[8]。武邑縣生活垃圾綜合處理項目和岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目均建立了相對完整的監(jiān)管架構，項目監(jiān)管方式包括履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督。主要通過對項目進行日常監(jiān)管、績效監(jiān)管以及對項目進行中期評估等方式對項目進行監(jiān)管，并且對項目前期階段、建設階段以及運行階段各個階段進行全程跟蹤管理，公眾也可以通過重大事項公示、公眾意見反饋渠道、媒體溝通平臺等方式對項目進行監(jiān)督。岳西縣住房和城鄉(xiāng)建設局在制定項目績效考評評價指標體系時設置了公眾評價因子，并給予一定的權重。

4.PPP相關法律制度保障。制定PPP相關法律制度，更有利于規(guī)范PPP項目的運行，為社會資本方融資、運營提供了法律保障，為社會資本方獲得投資收益的正當性提供了法律上的認可[9]。對此，武邑縣和岳西縣兩個PPP項目在進行設計和規(guī)劃時均依據(jù)了國務院、發(fā)改委、財政部以及地方政府出臺的相關政策文件，同時，各部委和各地方政府出臺的政策文件也為PPP項目順利落地、高效運行提供了保障，這將更有利于社會資本方選擇進入農(nóng)村環(huán)境治理領域。

四、我國農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口的PPP模式填補路徑

農(nóng)村環(huán)境治理類PPP項目投資額較大、項目風險較高、投資回報周期較長，社會資本方往往望而卻步，同時，政府部門又沒有足夠財力獨立運行此類PPP項目，從兩個國家級示范項目的融資經(jīng)驗來看，需要政府部門提供更堅實的制度保障，確保社會資本方的投資收益，進一步優(yōu)化雙方的合作關系，才能進一步促進社會資本方選擇進入農(nóng)村環(huán)境治理領域并且進一步加大對該領域類PPP項目的投資力度，來填補農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口。

(一)提供堅實的融資保障

政策支持、資金支持能夠為PPP項目的開展提供一定的融資保障，除了政府的政策支持、資金支持外，農(nóng)村生活垃圾處理領域內(nèi)PPP項目融資順利進行還需要考慮到以下幾個方面：第一，進一步完善合同體系，尤其是融資合同，通過強化合同約束促使政府和社會資本方融資更加規(guī)范化。由于農(nóng)村人口流動性較大、農(nóng)村環(huán)境治理效果標準尚未統(tǒng)一等因素，社會資本參與到農(nóng)村生活垃圾治理中面臨著較大的不確定性，需要在合同中體現(xiàn)能夠隨周圍環(huán)境變化而相應調(diào)整和改變的合同條款，通過設立更加具有彈性的合同約束，可以強化社會資本對農(nóng)村生活垃圾處理領域的投資信心[10]。第二，設立專門的PPP項目融資管理機構。PPP項目融資管理機構負責全程管理政府和社會資本兩方的融資運作，并且財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要組建由各部門專家組成的專家小組，對PPP項目的融資進行專業(yè)方面的指導與監(jiān)督。

(二)進一步降低社會資本方的投資風險

合理劃分政府方和社會資本方的風險，進一步降低社會資本方在農(nóng)村環(huán)境治理領域的投資風險。對于政府方而言，政府在雙方的合作中居于優(yōu)勢地位，所以，面對項目運行中的問題和挑戰(zhàn)，政府部門要以更加積極、理性、真誠的態(tài)度去應對，積極建立雙方良好的伙伴關系、合作關系；政府部門也要提高自身履約率，進一步強化契約精神，積極對項目運行狀況承擔責任，減少社會資本方對政府部門違約、不作為的擔憂，降低項目運行中的違約風險。另外，要創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理領域PPP項目的融資模式，增加PPP項目融資渠道,比如通過股權、債券等市場化的方式增加農(nóng)村生活垃圾處理PPP項目的融資渠道；發(fā)揮好國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的作用，進一步開發(fā)與農(nóng)村環(huán)境治理領域PPP模式相匹配的融資類產(chǎn)品，降低社會資本方的投資風險[11]。

(三)增強對項目的監(jiān)管力度，提高雙方合作效率

解決目前農(nóng)村環(huán)境治理領域PPP項目監(jiān)管缺失的問題，首先要因地制宜，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)，政策方面可以稍有差異[12]；其次是要避免多頭監(jiān)管的問題，當前，發(fā)改委、財政部、國家環(huán)保部門、地方環(huán)保部門等對我國農(nóng)村環(huán)境治理領域PPP項目都具有監(jiān)管權限，這會阻礙PPP項目的專業(yè)化發(fā)展，可以建立農(nóng)村環(huán)境治理領域PPP項目專門的監(jiān)管部門；最后，對于社會資本方的績效監(jiān)管要更加透明化，對其績效監(jiān)管結(jié)果要更加公開化。因此，PPP模式并非是將政府管理排斥在外，反而是需要政府進一步提高其治理能力。所以，政府部門要不斷加強對項目的監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效率，提高自身治理能力，從而提高雙方的合作效率[10]。

(四)進一步完善農(nóng)村環(huán)境治理領域內(nèi)相關PPP法律制度

近年來，國家出臺了一系列有關PPP的政策與法律文件，國家也鼓勵PPP模式涉及到更多的領域，為進一步解決農(nóng)村生活垃圾處理資金緊缺的問題，需要更加完善的法律制度。對此，要具有專門的農(nóng)村環(huán)境治理領域內(nèi)的PPP法律制度，專門規(guī)范和指導農(nóng)村環(huán)境治理領域中PPP項目的問題，尤其是涉及項目融資的問題，需要出臺相應的法律制度，對PPP模式融資進行更深入地引導，法律制度要規(guī)范到PPP模式融資的細微中去[13]。