徐玉德　溫泉

【摘要】新中國(guó)成立以來(lái)， 我國(guó)國(guó)家審計(jì)管理體制經(jīng)歷了初步探索、 逐步重建、 體制確立、 深化改革四個(gè)階段， 為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。 在系統(tǒng)梳理新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家審計(jì)管理體制變遷脈絡(luò)的基礎(chǔ)上， 分析、 總結(jié)變遷的基本規(guī)律、 經(jīng)驗(yàn)及未來(lái)走向， 以期更好地推動(dòng)國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì);管理體制;變遷;審計(jì)委員會(huì)

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）14-0091-6

國(guó)家審計(jì)是由審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)公共資金、 國(guó)有資產(chǎn)、 國(guó)有資源管理、 分配、 使用的真實(shí)合法效益， 以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)及生態(tài)保護(hù)責(zé)任情況所進(jìn)行的獨(dú)立監(jiān)督活動(dòng)。 國(guó)家審計(jì)管理體制主要涉及審計(jì)管理體系、 審計(jì)職責(zé)確立方面的內(nèi)容， 偏重于審計(jì)內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題的處理與制度安排[1] 。 新中國(guó)成立以來(lái)， 國(guó)家審計(jì)管理體制隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家治理的需要?dú)v經(jīng)了歷史性、 系統(tǒng)性的變遷， 為拓展國(guó)家審計(jì)覆蓋面、 提升國(guó)家審計(jì)效能提供了堅(jiān)實(shí)保障。 本文在梳理新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的基礎(chǔ)上， 分析總結(jié)了其變遷的規(guī)律、 經(jīng)驗(yàn)及未來(lái)走向， 以期推動(dòng)國(guó)家審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

一、國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的歷史脈絡(luò)

第一階段（1949 ～ 1977年）：初步探索， 機(jī)構(gòu)撤并。 新中國(guó)成立初期的國(guó)家審計(jì)制度延續(xù)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)的紅色政權(quán)審計(jì)制度， 即自中央到地方各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)， 配備審計(jì)人員， 履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。 在審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上， 審計(jì)機(jī)關(guān)大致分為四級(jí)： 第一級(jí)為中央人民政府財(cái)政部所設(shè)審計(jì)處; 第二級(jí)為地方大行政區(qū)（如東北、 華北、 中南等區(qū)）在人民政府（軍政委員會(huì)）財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的審計(jì)處， 審計(jì)處下設(shè)若干職能科室， 履行多項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督職能; 第三級(jí)為大行政區(qū)下省財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政廳內(nèi)設(shè)的審計(jì)處或?qū)徲?jì)科; 第四級(jí)為省級(jí)以下政府所設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)。

審計(jì)工作主要以支出預(yù)決算審計(jì)為重點(diǎn)， 通過(guò)開展財(cái)政收支、 公營(yíng)單位、 軍費(fèi)審計(jì)以及與其他部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法檢查等途徑， 監(jiān)督各級(jí)政府、 機(jī)關(guān)、 部隊(duì)等經(jīng)費(fèi)支出和財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況[2] 。 其中， 中央人民政府財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)審計(jì)處的職責(zé)主要是“執(zhí)行年度開支計(jì)劃; 審計(jì)各項(xiàng)支出的合法性、 合規(guī)性， 并書面通知主計(jì)處開出‘支付令憑證; 巡視檢查違法亂規(guī)的專案事項(xiàng)”。 各省及以下各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)主要接受政府委托， “審核稽察財(cái)政供給人數(shù)、 各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、 歲入歲出預(yù)算、 各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃、 公有事業(yè)單位財(cái)務(wù)等具體事項(xiàng)”。 這一階段的國(guó)家審計(jì)管理體制如圖1所示。

新中國(guó)成立后， 在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式下， 我國(guó)引入了蘇聯(lián)的國(guó)家監(jiān)察模式， 即經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與行政相互融合， 經(jīng)濟(jì)監(jiān)督發(fā)揮著國(guó)家審計(jì)的作用（職能類似于目前的國(guó)家審計(jì)）。 1950年10月發(fā)布的《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》規(guī)定： 中央財(cái)政部設(shè)財(cái)政檢查司， 各大行政區(qū)財(cái)政部設(shè)財(cái)政檢查處， 各省市財(cái)政廳局設(shè)財(cái)政檢查處或科， 各專署及省屬市財(cái)政局（科）設(shè)財(cái)政檢查科（股）， 各縣財(cái)政局（科）設(shè)財(cái)政檢查員。 財(cái)政檢查司受財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)， 省市縣之下的各級(jí)財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)則實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)， 同時(shí)受上級(jí)檢查機(jī)關(guān)和所在機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。 當(dāng)所在機(jī)關(guān)和上級(jí)檢查機(jī)關(guān)的意見不一致時(shí)， 則執(zhí)行上級(jí)檢查機(jī)關(guān)的指示和決定。 隨著該辦法的貫徹實(shí)施， 1952年前后絕大多數(shù)已設(shè)置運(yùn)行的審計(jì)機(jī)構(gòu)陸續(xù)被撤銷或合并， 相關(guān)審計(jì)職能也歸入隨后成立的財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)（后改稱監(jiān)察機(jī)構(gòu)）。 財(cái)政檢查模式下的國(guó)家審計(jì)體制如圖2所示。

受“大躍進(jìn)”時(shí)期冒進(jìn)思想的影響以及為貫徹“整風(fēng)整編”精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精神， 財(cái)政部于1958年將財(cái)政檢查司撤銷， 地方各級(jí)監(jiān)察部門也被相繼撤銷， 財(cái)政監(jiān)督的缺失嚴(yán)重影響了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。 1962年4月， 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》明確了中央及地方各部門要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。 根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院要求， 1962 ～ 1963年全國(guó)部分地區(qū)的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)先后恢復(fù)， 財(cái)政監(jiān)察工作在一定范圍內(nèi)開始正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 然而1966年后， 社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)所必不可缺的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度又被全盤否定， 全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)再次被撤銷。

第二階段（1978 ～ 1987年）： 重回正軌， 逐步重建。 1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開后， 我國(guó)重新恢復(fù)了財(cái)政監(jiān)察制度， 在財(cái)政部?jī)?nèi)部增設(shè)財(cái)政監(jiān)察司。 1980年， 國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《關(guān)于監(jiān)察工作的幾項(xiàng)規(guī)定》對(duì)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)進(jìn)行了明晰， 主要包括監(jiān)察國(guó)家機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體等對(duì)財(cái)政政策等的執(zhí)行情況以及財(cái)政、 財(cái)務(wù)部門及有關(guān)人員對(duì)財(cái)政政策等的遵守情況。 隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的逐步放寬， 地方及各部門相應(yīng)權(quán)限擴(kuò)大， 隨之而來(lái)的各種亂象層出不窮， 如隱瞞、 截留財(cái)政收入， 虛列財(cái)政支出， 資金管理不嚴(yán)以及私設(shè)“小金庫(kù)”等， 而此時(shí)內(nèi)設(shè)于財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察受制于其專業(yè)性、 獨(dú)立性和權(quán)威性不足， 難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。 在這種情況下， 建立一個(gè)獨(dú)立于財(cái)政部門的客觀公正、 獨(dú)立權(quán)威的審計(jì)機(jī)構(gòu)， 以推動(dòng)依法開展審計(jì)監(jiān)督工作顯得尤為迫切。

1981年6月， 財(cái)政部在《關(guān)于設(shè)立全國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)的建議》中提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立審計(jì)機(jī)構(gòu)， 由其承擔(dān)獨(dú)立監(jiān)督職能。 根據(jù)該建議， 國(guó)務(wù)院撤銷了隸屬于財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察司， 并將財(cái)政監(jiān)察的職能劃入審計(jì)機(jī)構(gòu)籌備組。 1982年12月全國(guó)人大五屆五次會(huì)議通過(guò)修訂的《憲法》中規(guī)定： 國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)， 在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下， 依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán); 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)， 對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。 從根本法層面確立了國(guó)家審計(jì)的法律地位。 1983年9月審計(jì)署設(shè)立， 此后兩年多時(shí)間地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐步建立， 獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)， 國(guó)家審計(jì)組織框架基本形成。 但在審計(jì)機(jī)關(guān)建立后的一段時(shí)間內(nèi)囿于有限的審計(jì)力量， 審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用無(wú)法得到充分發(fā)揮。 為此， 1985年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》明確指出， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。 次年我國(guó)在沈陽(yáng)、 武漢、 上海、 廣州試設(shè)特派員， 由其根據(jù)審計(jì)署的授權(quán)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督并直接對(duì)審計(jì)署負(fù)責(zé)， 在特派員領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)有辦事處， 負(fù)責(zé)辦理審計(jì)方面的具體工作。 這一時(shí)期國(guó)家審計(jì)管理體制逐漸恢復(fù)和完善， 為改革開放初期國(guó)家審計(jì)工作有序恢復(fù)、 快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)， 也拉開了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的序幕。

第三階段（1988 ～ 2012年）： 體制確立， 穩(wěn)步推進(jìn)。 盡管國(guó)家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)相繼建立， 但是權(quán)限劃分不清、 監(jiān)督職責(zé)不明抑制了國(guó)家審計(jì)作用的充分發(fā)揮。 為此， 1988年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《審計(jì)條例》對(duì)審計(jì)監(jiān)督的原則、 范圍、 領(lǐng)導(dǎo)體制等做出明確規(guī)定： 審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制， 對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作， 審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。 該條例是憲法關(guān)于審計(jì)工作規(guī)定的具體化， 標(biāo)志著國(guó)家審計(jì)管理體制向著制度化、 法制化方向邁出了一大步。 1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革準(zhǔn)許審計(jì)署在國(guó)務(wù)院41個(gè)部門設(shè)置派出機(jī)構(gòu)， 該機(jī)構(gòu)由審計(jì)署及駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。 1998年國(guó)務(wù)院撤銷審計(jì)署原駐國(guó)務(wù)院各部門的41個(gè)審計(jì)局， 新設(shè)立25個(gè)審計(jì)署派出審計(jì)局， 將派出審計(jì)局的領(lǐng)導(dǎo)體制由審計(jì)署和駐在部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫徲?jì)署為主的領(lǐng)導(dǎo)， 同時(shí)也剝離了派出審計(jì)局承擔(dān)的駐在部門的內(nèi)部審計(jì)職能， 使其只具有政府審計(jì)的職能。 因此， 這一時(shí)期， 國(guó)家審計(jì)管理體制在中央由審計(jì)署作為最高審計(jì)行政管理機(jī)關(guān)主管全國(guó)審計(jì)工作， 并通過(guò)在一些地方和部門設(shè)立派出機(jī)構(gòu)， 代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)， 負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)和部門的審計(jì)監(jiān)督以及在地方由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作， 接受本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)體制逐步確立。 雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下的國(guó)家審計(jì)管理體制如圖3所示。

國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)成立之初的主要職責(zé)是對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行及各級(jí)行政機(jī)關(guān)、 人民團(tuán)體等的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督， 力圖通過(guò)對(duì)合法性等實(shí)施有效監(jiān)督， 努力維持良好的經(jīng)濟(jì)秩序。 隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌， 國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開始主要關(guān)注財(cái)政、 稅務(wù)、 金融、 重點(diǎn)行業(yè)及專項(xiàng)資金的使用， 體現(xiàn)在法律法規(guī)上， 如1994年《審計(jì)法》及1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》中增加了社會(huì)保障資金審計(jì)、 社會(huì)捐助資金審計(jì)等， 明確了財(cái)政審計(jì)“上審下”和“同級(jí)審”相結(jié)合的審計(jì)模式， 著力監(jiān)督宏觀調(diào)控政策的落實(shí)情況， 為國(guó)家宏觀調(diào)控政策的制定提供決策參考。 2006年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法〉的決定》增加了國(guó)家審計(jì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職責(zé)， 賦予審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)定的“屬于國(guó)家機(jī)關(guān)及屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位主要負(fù)責(zé)人， 在任職期間對(duì)所任職地區(qū)、 部門或單位的財(cái)政收支、 財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況”進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力。 黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步從發(fā)展社會(huì)主義民主政治的高度， 強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性， 提出重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督， 健全質(zhì)詢、 問(wèn)責(zé)、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、 引咎辭職、 罷免等制度。

第四階段（2013年至今）： 深化改革， 體制轉(zhuǎn)軌。 十八大以來(lái)， 國(guó)家審計(jì)改革力度和深度不斷加大， 以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視審計(jì)工作， 對(duì)完善審計(jì)制度做出了總體部署， 使國(guó)家審計(jì)在查錯(cuò)糾弊的同時(shí)， 能更好地起到識(shí)別、 防范風(fēng)險(xiǎn)， 服務(wù)國(guó)家治理的作用。 2014年， 黨的十八屆四中全會(huì)要求加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)， 探索實(shí)行省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理; 強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的組織及業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)， 從審計(jì)計(jì)劃制訂、 具體實(shí)施以及審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)等多方面統(tǒng)籌管理， 進(jìn)一步整合審計(jì)資源， 對(duì)包括公共資金、 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)全覆蓋， 形成全國(guó)審計(jì)“一盤棋”。 同年， 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》明確要“實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋， 促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。 2015年審計(jì)署對(duì)特派辦機(jī)關(guān)黨建管理體制進(jìn)行了變革， 先后將18個(gè)特派辦機(jī)關(guān)黨的關(guān)系由駐地?。ㄊ校┲睂贆C(jī)關(guān)工委管理調(diào)整到審計(jì)署機(jī)關(guān)黨委統(tǒng)一管理， 通過(guò)優(yōu)化整合部門黨建工作資源， 進(jìn)一步加強(qiáng)了審計(jì)署對(duì)特派機(jī)關(guān)的管理。

十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出“組建中央審計(jì)委員會(huì)， 作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求， 統(tǒng)籌安排全國(guó)審計(jì)資源， 協(xié)調(diào)處理審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)等”。 十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確， “繼續(xù)健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度， 發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、 統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用， 以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)， 推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、 相互協(xié)調(diào)”。 國(guó)家審計(jì)管理體制作為國(guó)家治理體系的重要組成部分， 未來(lái)將從加強(qiáng)制度建設(shè)和能力建設(shè)入手， 加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 進(jìn)一步健全集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系， 充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的職能作用， 為推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做出貢獻(xiàn)， 這對(duì)國(guó)家審計(jì)管理體制變遷提出了新的更高要求。

二、國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

1. 經(jīng)濟(jì)體制改革決定國(guó)家審計(jì)管理體制的變遷方向。 始終與經(jīng)濟(jì)體制改革步履一致是我國(guó)社會(huì)變革過(guò)程中國(guó)家審計(jì)管理體制發(fā)展的一條基本規(guī)律。 審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生， 因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。 各級(jí)政府及其委托的國(guó)有企事業(yè)單位對(duì)人民負(fù)有公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任， 而公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任的履行情況經(jīng)由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。 新中國(guó)成立初期百?gòu)U待興， 處于初級(jí)階段的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要表現(xiàn)為受托財(cái)務(wù)責(zé)任， 國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)性、 合法合規(guī)性。 隨著生產(chǎn)的不斷恢復(fù)， 公共資源支出規(guī)模日漸擴(kuò)大， 作為公共受托責(zé)任委托方的人民群眾對(duì)公共資源使用效率及達(dá)成的效果日趨關(guān)注， 國(guó)家審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)也從財(cái)務(wù)狀況真實(shí)性等方面拓展至公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、 效率性和效果性， 從而需通過(guò)實(shí)施績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)并解決公共資源使用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。 與此相適應(yīng)， 國(guó)家審計(jì)職能逐漸從財(cái)政部門中獨(dú)立出來(lái)， 由審計(jì)署專門負(fù)責(zé)， 并確立了上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

隨著我國(guó)國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)， 如何確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行以及國(guó)家權(quán)力的合理運(yùn)用成為國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。 為有效預(yù)防、 揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題， 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展， 十九屆三中全會(huì)決定設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)， 協(xié)調(diào)審計(jì)資源的合理配置， 構(gòu)建覆蓋黨政軍、 人和事的審計(jì)監(jiān)督體系， 促進(jìn)審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用。 十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確， 要開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)， 對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追究， 將生態(tài)補(bǔ)償、 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫嚷涞綄?shí)處， 這也為未來(lái)國(guó)家審計(jì)管理體制改革指明了方向。

2. 國(guó)家審計(jì)管理體制變遷以服務(wù)國(guó)家治理為目標(biāo)。 國(guó)家審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是國(guó)家治理體系中兼具預(yù)防、 揭示、 抵御等功能的“免疫系統(tǒng)”。 國(guó)家審計(jì)在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)， 其目標(biāo)、 任務(wù)、 重點(diǎn)和方式， 都隨著國(guó)家治理的目標(biāo)、 任務(wù)、 重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變， 始終在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用[3] 。 新中國(guó)成立初期， 國(guó)家治理保留著明顯的革命性特征， 黨政高度融合， 依賴行政力量進(jìn)行自上而下的管控。 為貫徹國(guó)家治理的革命性， 我國(guó)延續(xù)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)的紅色政權(quán)審計(jì)制度， 并借鑒蘇聯(lián)模式， 將發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作用的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與行政相互融合， 國(guó)家審計(jì)管理體制采用財(cái)政部門內(nèi)設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)或財(cái)政檢查機(jī)關(guān)的形式， 監(jiān)督各級(jí)政府、 機(jī)關(guān)、 部隊(duì)等經(jīng)費(fèi)支出和財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況。

改革開放后， 國(guó)家治理轉(zhuǎn)化為基于現(xiàn)代民主觀念的法治化治理， 注重治理手段的系統(tǒng)化和科學(xué)化， 我國(guó)開始在全國(guó)范圍內(nèi)建立審計(jì)機(jī)構(gòu)， 將其作為人民代表大會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)， 并在多地設(shè)置了審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)， 國(guó)務(wù)院撤銷了隸屬于財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察司， 設(shè)置審計(jì)署專司國(guó)家審計(jì)之責(zé)。 黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 國(guó)家審計(jì)的重要性日益凸顯。 當(dāng)前， 由審計(jì)署在中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌開展國(guó)家審計(jì)工作， 統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系正逐漸成形。 總體看來(lái)， 國(guó)家治理的需求、 目標(biāo)模式?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的方向和路徑， 即國(guó)家審計(jì)管理體制變遷始終以服務(wù)國(guó)家治理為目標(biāo)， 并與國(guó)家治理目標(biāo)、 范圍、 理念、 方式等實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成， 不斷適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要。

3. 法制建設(shè)為國(guó)家審計(jì)管理體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。 新中國(guó)成立后尤其是改革開放以來(lái)， 我國(guó)在法制建設(shè)方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步， 國(guó)家審計(jì)管理體制作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 其改革進(jìn)程也充分彰顯著法治精神。 從《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》的出臺(tái)、 1982年憲法相關(guān)法的修訂增補(bǔ)， 到1985年《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》、 1988年《審計(jì)條例》的頒布， 再到1994年《審計(jì)法》、 1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》的出臺(tái)及后續(xù)修訂， 國(guó)家審計(jì)法律規(guī)范體系日益健全， 對(duì)國(guó)家審計(jì)管理體制變遷發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。 目前我國(guó)已初步形成以憲法相關(guān)法為統(tǒng)帥， 以審計(jì)法等組成的專門法為法律主干， 以審計(jì)法實(shí)施條例等組成的行政法規(guī)、 國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則等部門規(guī)章為補(bǔ)充的一整套較為完善的國(guó)家審計(jì)法律規(guī)范體系（見圖4）。 上述法規(guī)體系通過(guò)合理劃分各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)， 高效整合審計(jì)監(jiān)督資源， 為深化國(guó)家審計(jì)管理體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。 例如， 2018年我國(guó)國(guó)家審計(jì)政府機(jī)構(gòu)改革在方案制定、 執(zhí)行過(guò)程和成果鞏固方面堅(jiān)持依法改革， 推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制、 運(yùn)行程序、 權(quán)限責(zé)任的法定化， 以法的形式將改革成果固定下來(lái)， 保障國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的依法落實(shí)。

4. 漸進(jìn)式變遷過(guò)程中國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)。 制度變遷方式主要分為漸進(jìn)式和激進(jìn)式， 漸進(jìn)式變遷即由淺及深、 由簡(jiǎn)入繁將制度變遷分多步完成， 變遷成本于多步驟發(fā)生， 通過(guò)每一次變遷的效果達(dá)成減少最終變遷總成本， 追求變遷成本最小化。 從新中國(guó)成立初期借鑒蘇聯(lián)模式在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)或財(cái)政檢查機(jī)關(guān)， 到改革開放后設(shè)置審計(jì)署專司國(guó)家審計(jì)之責(zé)， 再到當(dāng)前在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下由審計(jì)署統(tǒng)籌開展國(guó)家審計(jì)工作， 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋， 國(guó)家審計(jì)管理體制改革始終伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)及改革開放進(jìn)程， 采取行遠(yuǎn)自邇的漸進(jìn)式變遷方式， 結(jié)合特定時(shí)期內(nèi)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境， 兼顧相關(guān)主體的利益最大化需求， 在已有改革基礎(chǔ)上因時(shí)制宜、 補(bǔ)充完善， 通過(guò)多步驟、 階段性改革最終實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)管理體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變， 使其更好地與國(guó)家審計(jì)目標(biāo)、 審計(jì)范圍、 審計(jì)理念、 審計(jì)方法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成。

在此過(guò)程中， 從最初內(nèi)設(shè)于中央、 地方各級(jí)財(cái)政部門的審計(jì)機(jī)構(gòu)， 到獨(dú)立于財(cái)政部門、 專司政府審計(jì)監(jiān)督工作的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)， 再到獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)署以及縣級(jí)以上地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)， 國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)與人員逐漸脫離日常經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與管理工作， 轉(zhuǎn)按《憲法》《審計(jì)法》等法律賦予的職責(zé)獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督工作， 即審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為和違紀(jì)違法行為， 不僅擁有檢查權(quán)， 還擁有行政處理、 移送行政處理及提請(qǐng)司法處理等權(quán)力， 并逐步建立起國(guó)家審計(jì)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源， 削弱了財(cái)務(wù)等因素為國(guó)家審計(jì)帶來(lái)的獨(dú)立性威脅， 獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。

三、我國(guó)國(guó)家審計(jì)管理體制變遷的未來(lái)展望

1. 深化國(guó)家審計(jì)管理體制改革必須持續(xù)增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性。 國(guó)家審計(jì)管理體制是審計(jì)工作各個(gè)方面的體系， 是國(guó)家系統(tǒng)地規(guī)范和常態(tài)化國(guó)家審計(jì)活動(dòng)的形式， 具有鮮明的歷史特征、 政治特征及法律特征。 目前國(guó)家和各地方審計(jì)管理機(jī)構(gòu)的法律定位是平行于同級(jí)的其他政府部門， 審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以及同級(jí)政府直接負(fù)責(zé)。 作為同級(jí)政府的一個(gè)業(yè)務(wù)部門， 審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、 財(cái)務(wù)等易受到同級(jí)政府影響并可能影響其獨(dú)立性。 未來(lái)可擇機(jī)考慮借鑒國(guó)家監(jiān)察體制改革經(jīng)驗(yàn)， 將國(guó)家審計(jì)監(jiān)督定位為政府“體外”的權(quán)力監(jiān)督體系， 即將審計(jì)署歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)， 負(fù)責(zé)全國(guó)審計(jì)工作， 形成全國(guó)人大及其常委會(huì)、 國(guó)務(wù)院、 國(guó)家監(jiān)察委、 最高人民法院、 最高人民檢察院、 審計(jì)署六大國(guó)家機(jī)關(guān)， 構(gòu)成人大和 “一府一委一署兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力格局。 審計(jì)署對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督， 同時(shí)對(duì)中央審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。 地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于同級(jí)人民代表大會(huì)并實(shí)施分級(jí)管理體制， 地方各級(jí)審計(jì)部門受上級(jí)審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)， 對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作， 同時(shí)對(duì)本級(jí)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作（如圖5所示）。 這樣可以使國(guó)家審計(jì)管理體制與其公共受托責(zé)任關(guān)系相吻合， 最終實(shí)現(xiàn)從“行政型”審計(jì)模式到具有中國(guó)特色的“治理型”審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變， 更好發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。

2. 創(chuàng)新管理機(jī)制、 實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋必須有效整合審計(jì)資源。 國(guó)家審計(jì)管理體制是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)具有適應(yīng)外部變化的能力和競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段， 是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的必然需求。 就審計(jì)對(duì)象而言， 目前國(guó)家審計(jì)僅對(duì)國(guó)資委直管的100余戶央企的半數(shù)進(jìn)行過(guò)審計(jì)， 港澳以外的國(guó)有企業(yè)駐外機(jī)構(gòu)及境外國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期未能接受國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督。 從審計(jì)資源統(tǒng)籌利用來(lái)看， 央地兩個(gè)層級(jí)的審計(jì)資源利用效率相差較大。 中央層面因涉及業(yè)務(wù)面廣， 兼具金融、 財(cái)會(huì)、 信息技術(shù)等能力的審計(jì)人員相對(duì)緊缺。 實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金、 國(guó)有資產(chǎn)、 國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計(jì)全覆蓋， 充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用， 必須創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)管理機(jī)制。 未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)， 整合審計(jì)機(jī)關(guān)及內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目資源， 提高國(guó)家審計(jì)與稅務(wù)等相關(guān)部門之間資源獲取的流暢性， 有效提升相關(guān)部門之間的協(xié)同性， 構(gòu)建不同部門之間審計(jì)資源有效流通的長(zhǎng)效機(jī)制。 同時(shí)， 有效協(xié)調(diào)從中央到基層各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源， 增強(qiáng)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目之間、 審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目之間人員調(diào)配的協(xié)同性。 審計(jì)署可以根據(jù)資源協(xié)調(diào)情況， 通過(guò)中長(zhǎng)期的滾動(dòng)實(shí)施優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理， 進(jìn)一步提高審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的科學(xué)性和系統(tǒng)性， 切實(shí)解決審計(jì)全覆蓋廣度等問(wèn)題。

3. 強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是健全國(guó)家審計(jì)管理體制的重要保障。 國(guó)家審計(jì)的基本目標(biāo)是監(jiān)督、 確保和評(píng)價(jià)政府的責(zé)任， 在現(xiàn)代國(guó)家治理中是一項(xiàng)重要的制度安排， 它自產(chǎn)生之日起就帶有問(wèn)責(zé)的含義[4] 。 作為政府和公眾之間契約有效實(shí)施的重要監(jiān)督及保障機(jī)制， 審計(jì)問(wèn)責(zé)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的重要支撐。 當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全， 尤其是法律法規(guī)等制度保障方面。 未來(lái)可從“實(shí)體”和“程序”兩方面完善國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)。

在實(shí)體法層面， 主要應(yīng)著眼于問(wèn)責(zé)的對(duì)象、 范圍、 時(shí)限和權(quán)限等， 真正解決好“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)”“問(wèn)什么責(zé)”等核心問(wèn)題， 尤其是對(duì)集體決策時(shí)相關(guān)人員的責(zé)任認(rèn)定等情況予以明晰， 以明確的法律規(guī)范加大對(duì)責(zé)任模糊地帶相關(guān)人員的約束力度。 同時(shí)完善相應(yīng)的配套制度或?qū)嵤┺k法， 如問(wèn)責(zé)實(shí)施辦法、 責(zé)任認(rèn)定辦法等， 構(gòu)建完善的國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)法律規(guī)范， 真正做到問(wèn)責(zé)有法可依。 在程序法層面， 當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)程序尚未完全理順， 切實(shí)解決好“如何問(wèn)責(zé)”等程序性問(wèn)題對(duì)于從法律法規(guī)方面規(guī)范問(wèn)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為迫切。 未來(lái)可在中央審計(jì)委員會(huì)、 全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下建立自中央到地方的完善的審計(jì)問(wèn)責(zé)體系， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 分工負(fù)責(zé)， 在問(wèn)責(zé)程序法律規(guī)范中明確審計(jì)、 監(jiān)察、 人力資源和社會(huì)保障、 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等問(wèn)責(zé)成員單位的責(zé)任， 在審計(jì)委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 嚴(yán)格根據(jù)職責(zé)分工和管理權(quán)限做好分工協(xié)作， 按照問(wèn)責(zé)的情形、 方式及程序認(rèn)真組織實(shí)施審計(jì)問(wèn)責(zé)。

4. 運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段助力國(guó)家審計(jì)提質(zhì)增效。 大數(shù)據(jù)時(shí)代， 國(guó)家審計(jì)將由傳統(tǒng)的賬套式審計(jì)模式更多地轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)式審計(jì)模式， 借助多角度數(shù)據(jù)分析、 建立不同的數(shù)據(jù)模型等途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)整理， 進(jìn)而更有效地總結(jié)規(guī)律和發(fā)現(xiàn)線索， 達(dá)到信息數(shù)據(jù)最大利用的目的。 國(guó)家審計(jì)管理體制變革理應(yīng)相時(shí)而動(dòng)， 充分利用大數(shù)據(jù)、 云計(jì)算等新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。 大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)創(chuàng)新函證信息的獲取方式以及審計(jì)信息的檢查方式等， 實(shí)現(xiàn)了審計(jì)方法的創(chuàng)新， 對(duì)審計(jì)方式、 審計(jì)人員要求、 審計(jì)數(shù)據(jù)采集與分析、 審計(jì)結(jié)果應(yīng)用產(chǎn)生了巨大影響。

在審計(jì)方式上， 國(guó)家審計(jì)應(yīng)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、 計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、 軟件測(cè)試、 信息技術(shù)等多種技術(shù)組建審計(jì)管理系統(tǒng)， 適時(shí)搭建國(guó)家審計(jì)管理技術(shù)支持平臺(tái)。 在審計(jì)數(shù)據(jù)處理和結(jié)果應(yīng)用上， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)相關(guān)職責(zé)權(quán)限對(duì)包括黨政機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位等在內(nèi)的組織產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行采集， 形成多領(lǐng)域、 多層次的全維度數(shù)據(jù)庫(kù)， 運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)處理等技術(shù)開展智能化的數(shù)據(jù)挖掘與分析， 進(jìn)而提高國(guó)家審計(jì)工作的效率。 以審計(jì)數(shù)據(jù)采集與分析為例， 未來(lái)審計(jì)署可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 全面建設(shè)從中央到省、 市、 縣各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的信息互通模式。 一方面可以按照行業(yè)、 單位、 年度等內(nèi)容建設(shè)審計(jì)對(duì)象信息數(shù)據(jù)庫(kù)， 另一方面可以高效協(xié)調(diào)財(cái)政、 稅務(wù)、 人社等部門， 多方聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享， 這樣不僅可以建立多級(jí)信息獲取渠道， 豐富審計(jì)信息的獲取路徑， 還可以充分利用從不同政府機(jī)關(guān)獲取的信息， 不再單純依賴審計(jì)證據(jù)之間的因果邏輯關(guān)系， 而是基于數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性進(jìn)行分析和驗(yàn)證， 通過(guò)計(jì)算機(jī)對(duì)相關(guān)性較弱的審計(jì)證據(jù)進(jìn)行提取和分析， 進(jìn)一步交叉比對(duì)以確保審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)的真實(shí)性， 助力國(guó)家審計(jì)提質(zhì)增效。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ]? ?楊肅昌.改革審計(jì)管理體制 健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系——基于十九大報(bào)告的思考[ J].財(cái)會(huì)月刊，2018（1）：3 ～ 7.

[ 2 ]? ?方寶璋，何瑞鏵.中華人民共和國(guó)成立初期審計(jì)考論[ J].審計(jì)研究，2016（2）：3 ～ 9.

[ 3 ]? ?劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)[ J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（6）：60 ～ 72.

[ 4 ]? ?張文秀，鄭石橋.國(guó)家治理、問(wèn)責(zé)機(jī)制和國(guó)家審計(jì)[ J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012（6）：25 ～ 32.