胡占森　張永福　趙芳

摘要 以第三次全國國土調(diào)查初步數(shù)據(jù)為底圖，在“多規(guī)合一”和“生態(tài)保護(hù)”的視角下，結(jié)合阿克蘇市實際劃定需求，構(gòu)建了縣域永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)體系，來劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)以實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的“彈性”需要。以中心城區(qū)范圍線為界線，選取了4個因子構(gòu)建了中心城區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)體系;從土地質(zhì)量條件、耕地區(qū)位條件、耕地基礎(chǔ)設(shè)施、地塊空間形態(tài)等方面選取8個因子構(gòu)建了中心城區(qū)外永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)體系，兩者都選用綜合得分最優(yōu)法，逐圖斑外業(yè)核查通過后，劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。該研究銜接各項規(guī)劃成果，采用的劃定方式既考慮到了城市周邊，又考慮到了全域永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃，使儲備區(qū)更具有實用性、穩(wěn)定性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞 永久基本農(nóng)田儲備區(qū);第三次全國國土調(diào)查;多規(guī)合一;生態(tài)保護(hù);阿克蘇市

中圖分類號 F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0053-06

Abstract Based on the preliminary data of the Third National Land Survey， this paper combines the actual needs of the Aksu City with the perspective of the “multiplanning integration” and “ecological protection” to construct an indicator system for permanent prime farmland reserve area in counties. The sake of delimiting the permanent prime farmland reserve area is to achieve the “elastic” need for permanent prime farmland protection goals. Taking the urban delimitation as the boundary， the paper selects four factors to establish an indicator system of permanent prime farmland reserve area in the urban delimitation; and eight factors from the aspects of the quality of the land， the location conditions of the arable land， the agricultural infrastructure and the space form of the landare are selected to establish an indicator system of permanent prime farmland reserve area outside the urban delimitation. Both of them are adopted the comprehensive score optimization method to supplement the permanent prime farmland reserve area after passing through the field inspection. This paper links the various planning results and adopts the delineation methods that take into account the surrounding region of the city and the whole county， which makes the permanent prime farmland reserve area more practical， stable and scientific.

Key words Permanent prime farmland reserve area;The Third National Land Survey;Multiplanning integration;Ecological protection;Aksu

永久基本農(nóng)田作為耕地的精華部分，不僅保障著農(nóng)民的切實利益，更是是國家糧食安全的最后一道防線[1-3]。近年來，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得建設(shè)用地激增，一些重大項目占用永久基本農(nóng)田的情況時有發(fā)生，這導(dǎo)致了永久基本農(nóng)田面積低于保護(hù)任務(wù)，永久基本農(nóng)田目標(biāo)不能實現(xiàn)[4]。在上輪土地規(guī)劃中提出了“基本農(nóng)田整備區(qū)”概念，目的是當(dāng)永久基本農(nóng)田被不可預(yù)知原因占用時，能及時從基本農(nóng)田整備區(qū)里調(diào)整補(bǔ)充永久基本農(nóng)田，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。2019年，自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)的 《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）將“基本農(nóng)田整備區(qū)”調(diào)整為“永久基本農(nóng)田儲備區(qū)”，意在當(dāng)永久基本農(nóng)田數(shù)量減少，質(zhì)量下降時，從永久基本農(nóng)田儲備區(qū)里重新補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田，確保各縣市永久基本農(nóng)田的存量不低于保護(hù)任務(wù)。實際上，在現(xiàn)行規(guī)劃的永久基本農(nóng)田中，就存在著劃定不實、錯劃誤劃等問題，此次劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)一方面是對現(xiàn)有永久基本農(nóng)田進(jìn)行核實整改補(bǔ)劃，另一方面是為生態(tài)建設(shè)調(diào)整和未來一定時期重大建設(shè)項目占用預(yù)留空間，做到永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田的“彈性”理念[5]。

在各縣市開展永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定前，國家先利用“三調(diào)”遙感影像，以最新的土地變更數(shù)據(jù)為底圖，套核永久基本農(nóng)田、土地利用總體規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)和耕地質(zhì)量等級調(diào)查成果等對各縣市可劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地進(jìn)行了初步研判，以省級為單位下發(fā)了儲備區(qū)資源潛力成果，以供各縣市確定儲備區(qū)潛力和布局時進(jìn)行參考。但由于阿克蘇市下發(fā)的儲備區(qū)資源潛力成果圖斑太過零星分散不易于后期維護(hù)和管理，阿克蘇市根據(jù)實際情況，申請清除了國家下發(fā)的儲備區(qū)任務(wù)，按照劃定要求以“三調(diào)”的初步成果為底圖重新進(jìn)行劃定。筆者基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)，在“多規(guī)合一”和“生態(tài)保護(hù)”的視角下，提出了中心城區(qū)內(nèi)和中心城區(qū)外兩種劃定思路，以期為其他縣市在進(jìn)行永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定時提供方法借鑒。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

阿克蘇市（39°28′57″～41°30′10″N，79°43′～82°00′38″E）是新疆南北要沖和東西貫通的關(guān)節(jié)點(diǎn)，南與阿瓦提縣相鄰，北與溫宿縣相嵌，東與新和、沙雅兩縣相接，西與烏什、柯坪兩縣相靠，東南部位于塔克拉瑪干大沙漠與和田地區(qū)的洛浦、策勒兩縣交界（圖1）。阿克蘇市深居內(nèi)陸，氣候為暖溫帶大陸性干旱氣候，年平均氣溫10.08℃，年降水量一般在60～90 mm。

1.2 數(shù)據(jù)來源

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源主要為阿克蘇市自然資源局提供的阿克蘇市第三次國土調(diào)查成果，阿克蘇市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫，2011—2030年阿克蘇市城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)，2017年阿克蘇市永久基本農(nóng)田劃定成果，2017土地利用分等定級數(shù)據(jù)，水源地和生態(tài)保護(hù)區(qū)范圍線，退耕還林和還草數(shù)據(jù)等以及其他單位的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。除“三調(diào)”數(shù)據(jù)外，其他研究數(shù)據(jù)坐標(biāo)系均為Xian_1980_3_Degree_GK_Zone_27，為便于疊加運(yùn)算，對所收集的空間數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)系轉(zhuǎn)化統(tǒng)一成CGCS2000_3_Degree_GK_Zone_27。

2 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定方法

2.1 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定準(zhǔn)則

按照“規(guī)模合理、質(zhì)量不降，布局穩(wěn)定”的原則，劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地需集中連片，具有良好的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，且不在已劃定的永久基本農(nóng)田里，質(zhì)量要求如下：

（1）優(yōu)先劃為儲備區(qū)的耕地。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、經(jīng)土地綜合整治新增加的耕地;坡度小于15°且集中連片、質(zhì)量較高，基礎(chǔ)設(shè)施較好的耕地;鄰近城鎮(zhèn)和交通沿線的耕地;已經(jīng)劃入糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地。

（2）嚴(yán)禁劃為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地。位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，允許建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地;依據(jù)《土地污染防治法》列入嚴(yán)格管控類耕地;耕作層損毀且無法復(fù)墾的耕地;水源保護(hù)區(qū)15～25°的坡耕地;坡度大于25°的耕地;河道和提防之間不能長時間穩(wěn)定利用的耕地;納入生態(tài)退耕還林還草范圍的耕地;位于國家級自然保護(hù)地范圍內(nèi)的耕地;嚴(yán)重沙漠化、鹽漬化和石漠化的耕地。

2.2 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定技術(shù)流程

從“多規(guī)合一”和“生態(tài)保護(hù)”的角度，以阿克蘇市初步的第三次國土調(diào)查成果為底圖，綜合考慮耕地的現(xiàn)狀，用途和綜合質(zhì)量以及上述的準(zhǔn)則要求，對中心城區(qū)和中心城區(qū)外的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定采取了不同的技術(shù)方法：①第三次國土調(diào)查為土地現(xiàn)狀調(diào)查，和第二次國土調(diào)查不同，三調(diào)舍棄了二調(diào)時線狀地物和點(diǎn)狀地物，其地類圖斑全為面狀圖斑，選取三調(diào)成果中的耕地圖斑，剔除已劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)圖斑;②基于“多規(guī)合一”和“生態(tài)保護(hù)”視角，銜接各類專項規(guī)劃，將有其他用途和預(yù)留開發(fā)用地的地塊進(jìn)行剔除，對具有有生態(tài)保護(hù)和退耕還林還草的地塊予以退讓;③選取灌溉保證率、耕地連片度、耕地到商業(yè)中心的距離和土地利用管制分區(qū)4個因子構(gòu)建中心城區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)體系;從土地質(zhì)量條件、耕地區(qū)位條件、耕地基礎(chǔ)設(shè)施和地塊空間形態(tài)等方面選取8個因子構(gòu)建中心城區(qū)外永久基本農(nóng)田儲備區(qū)指標(biāo)體系。兩者均采用加權(quán)疊加法對地塊的綜合分值進(jìn)行計算，依得分由高到低進(jìn)行外業(yè)核查，核查通過的劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，直至規(guī)模符合縣市未來一定時期的補(bǔ)劃需求，技術(shù)流程見圖2。

2.3 中心城區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定

當(dāng)城市周邊的永久基本農(nóng)田發(fā)生調(diào)整或被占用時，需從中心城區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)進(jìn)行補(bǔ)劃（若中心城區(qū)內(nèi)沒有可以劃入儲備區(qū)的耕地，則需按照距離城市由近及遠(yuǎn)、質(zhì)量由高到低，來對永久基本農(nóng)田儲備區(qū)進(jìn)行劃定，這樣才能補(bǔ)充城市周邊的永久基本農(nóng)田）。阿克蘇市中心城區(qū)坡度、地形、土壤pH、氣候條件、土層厚度和交通通達(dá)度區(qū)域差異小，因此以上指標(biāo)不適宜當(dāng)做評價指標(biāo)[6-8]。根據(jù)實際情況，該研究選取灌溉保證率、耕地連片度、耕地至商業(yè)中心距離和土地利用管制分區(qū)4項作為指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重由特爾斐法確定，具體如表1所示。

灌溉保證率指預(yù)期灌溉用水量在多年灌溉中能夠得到充分滿足的年數(shù)出現(xiàn)的概率，該指標(biāo)對耕地質(zhì)量具有直接影響[9]?！岸{(diào)”以來，阿克蘇市中心城區(qū)耕地圖斑地塊沒有增加，所以可以把阿克蘇市耕地質(zhì)量等別更新成果作數(shù)據(jù)支持，數(shù)據(jù)庫中已經(jīng)對灌溉保證率進(jìn)行了賦值，所以該研究直接用數(shù)據(jù)庫中的灌溉保證率賦值后的數(shù)據(jù)。

耕地連片程度對農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和機(jī)械化耕作有直接的影響，并且集中連片的耕地更有利于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地保護(hù)[10]。該研究運(yùn)用蒼穹軟件對灌溉保證率相同的參評耕地地塊進(jìn)行面合并處理，融合后的面積采用相等間隔分類的方法進(jìn)行賦值[11]。

耕地到商業(yè)中心的距離主要通過ArcGIS軟件來完成，首先對阿克蘇市的商業(yè)區(qū)做緩沖分析，然后將其與面合并后的耕地圖層疊加分析，即可得到每塊耕地距商業(yè)中心的距離。因為距離商業(yè)中心越近，其未來被占用的可能性越高，所以距離商業(yè)中心越近，分值相應(yīng)越低[12-13]。

建設(shè)用地管制區(qū)是土地利用總體規(guī)劃中的一個重要組成部分，管制分區(qū)包含允許、有條件、限制和禁止4種類型。其中允許建設(shè)區(qū)通常是已建和待建的區(qū)域，為保證永久基本農(nóng)田儲備區(qū)未來一定時期不被占用，應(yīng)把允許建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地予以剔除。依據(jù)阿克蘇市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫，分別將有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)賦值為60分、80分和100分[14]。

2.4 中心城區(qū)外永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定

參考已有學(xué)者的研究[15-17]，從土地質(zhì)量條件、耕地區(qū)位條件、耕地基礎(chǔ)設(shè)施和地塊空間形態(tài)4個方面構(gòu)建了綜合質(zhì)量評價指標(biāo)體系，選取了8個因子用以綜合決策永久基本農(nóng)田外的耕地劃定為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，采用層次分析法確定各評價指標(biāo)的權(quán)重[18]，見表2。

不同屬性值往往量綱不一致，難以進(jìn)行直接比較分析，所以要將各屬性值進(jìn)行規(guī)范化，以消去量綱。該研究采用最值和極值標(biāo)準(zhǔn)化法對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，具體見表3。

同樣采用加權(quán)疊加法對每一個耕地圖斑進(jìn)行分值核算，分值越高則該單元劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的適應(yīng)性越高，計算方法參考公式（1）。

3 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定結(jié)果

3.1 縣域永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定任務(wù)

為保證永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定任務(wù)的科學(xué)性和合理性，需要考慮對現(xiàn)行永久基本農(nóng)田的核實整改，生態(tài)紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田的調(diào)整和未來一定時期重大建設(shè)項目占用等。阿克蘇市2019年永久基本農(nóng)田面積為53 453.67 hm2，城市周邊永久基本農(nóng)田面積為105.60 hm2，對現(xiàn)狀內(nèi)不符合永久基本農(nóng)田劃定要求的地塊進(jìn)行摸底調(diào)查，整理后得出阿克蘇市永久基本農(nóng)田無法整改需另進(jìn)行補(bǔ)劃的面積為2 746.07 hm2，其中中心城區(qū)范圍內(nèi)需補(bǔ)劃面積為49.84 hm2，中心城區(qū)范圍外需補(bǔ)劃為2 696.23 hm2?？紤]阿克蘇市未來一定時期的規(guī)劃發(fā)展，重大建設(shè)項目占用和生態(tài)建設(shè)調(diào)整需預(yù)留676.20 hm2，最終確定了阿克蘇市永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定任務(wù)為3 422.27 hm2，其中中心城區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定任務(wù)為59.37 hm2，中心城區(qū)外永久基本農(nóng)田儲備區(qū)任務(wù)為3 362.90 hm2。

3.2 縣域永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定結(jié)果

根據(jù)阿克蘇市“三調(diào)”初步成果，阿克蘇市耕地總面積為116 847.13 hm2，其中中心城區(qū)耕地面積為202.04 hm2，全部為水澆地;中心城區(qū)外耕地面積116 645.09 hm2，水田和水澆地面積分別為1 981.01 hm2和114 664.08 hm2。剔除多規(guī)合一和生態(tài)保護(hù)要占用或者退耕的地塊，能夠參評永久基本農(nóng)田儲備區(qū)地塊面積為23 254.19 hm2，中心城區(qū)內(nèi)面積82.43 hm2，中心城區(qū)外面積23 171.76 hm2。

依據(jù)表2對中心城區(qū)內(nèi)各個參評地塊的灌溉保證率、耕地連片度、耕地至商業(yè)中心距離和土地利用管制分區(qū)進(jìn)行綜合質(zhì)量評分計算，再根據(jù)分值由高到低逐塊進(jìn)行外業(yè)核實舉證，最終將舉證通過的地塊劃入阿克蘇市永久基本農(nóng)田儲備區(qū)（圖3、4、5、6、7）。阿克蘇市中心城區(qū)內(nèi)最終可劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的耕地面積為59.48 hm2，大于59.37 hm2，達(dá)到了劃定任務(wù)，空間上分布在西城區(qū)，主要原因是西城片區(qū)耕地質(zhì)量良好，基礎(chǔ)設(shè)施健全，有灌溉保障。

中心城區(qū)外各個參評地塊依照表2，按照中心城區(qū)內(nèi)劃定步驟進(jìn)行劃定，最終劃定的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)面積為3 363.83 hm2，大于3 362.90 hm2，達(dá)到了劃定任務(wù)，其中水田面積129.77 hm2，水澆地面積3 234.06 hm2。主要分布在喀拉塔勒鎮(zhèn)、阿依庫勒鎮(zhèn)和庫木巴什鄉(xiāng)，空間分布見圖8。

阿克蘇市劃定的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)總面積為3 432.31 hm2，占阿克蘇市耕地總面積的2.94%。水田面積為129.77 hm2，水澆地面積為3 293.54 hm2，分別占劃定面積的3.79%和96.21%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場劃定面積情況見圖9，從圖中可以看出喀拉塔勒鎮(zhèn)的喀拉喀什村和英阿克艾日克村劃定面積比較大，主要因為喀拉喀什村靠近村鎮(zhèn)利于耕作，英阿克艾日克村靠近八團(tuán)水庫，水資源狀況良好，灌排通達(dá)度高;拜什吐格曼鄉(xiāng)的吾甫爾巴什村劃定面積比較大，主要原因是耕地集中連片度高;庫木巴什鄉(xiāng)的托帕克阿熱勒村胡定面積大，主要因為規(guī)劃期間實施過土地整治工程，田塊規(guī)整、基礎(chǔ)設(shè)施完備。

4 結(jié)論

該研究從生態(tài)保護(hù)和多規(guī)合一的角度出發(fā)，選擇了中心城區(qū)內(nèi)和中心城區(qū)外兩種思路來進(jìn)行縣域永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定，主要結(jié)論如下：

（1）評價指標(biāo)的獲取充分繼承和運(yùn)用第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等定級成果以及土地利用總體規(guī)劃成果等，這樣使劃定結(jié)果更具科學(xué)性、實用性和穩(wěn)定性[4]。

（2）永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定不僅承擔(dān)著對現(xiàn)有永久基本農(nóng)田整改補(bǔ)劃的任務(wù)，還承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)調(diào)整和重大建設(shè)項目占用等補(bǔ)劃任務(wù)。它是確保永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)的必要方式和措施，建議要在國土空間規(guī)劃中切實落實，使其更具有規(guī)劃效力。

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