李 海 青

提 要：黨的代表與人大代表是兩種不同的代表邏輯。當(dāng)前人民代表大會(huì)在實(shí)際的功能發(fā)揮方面與理論上的功能預(yù)設(shè)存在不小的偏差，而這一偏差在根本上則是由于黨與人大之間不盡規(guī)范的實(shí)際關(guān)系狀況所導(dǎo)致的，是由黨對人民利益的代表與人民代表大會(huì)對人民利益的代表兩種不同代表邏輯的混同所導(dǎo)致的。就此而言，黨與人大關(guān)系的更為規(guī)范化是問題解決之本、困局破解之道。

建立健全有效的民主制度機(jī)制是處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型國家政治發(fā)展的重要內(nèi)容，也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要維度。在眾多的民主形式中，通過代表的代議民主是其中最為重要與最具效能的利益表達(dá)方式與政治參與渠道。盡管存在這樣那樣的問題，盡管批評反思之聲不斷，盡管直接民主發(fā)展迅速，作為一種基本制度，代議民主在公民政治參與方面的作用迄今為止仍不可替代。就處于改革轉(zhuǎn)型期的中國而言，現(xiàn)階段公民的大量利益訴求之所以難以得到有效表達(dá)，大量的利益矛盾之所以難以得到切實(shí)解決，一個(gè)非常重要的原因就是人民代表大會(huì)制度沒有充分、有力發(fā)揮其應(yīng)有功能，從而導(dǎo)致民眾政治參與的主渠道不暢。仔細(xì)分析當(dāng)前中國的人民代表大會(huì)制度，可以發(fā)現(xiàn)人民代表大會(huì)在實(shí)際的功能發(fā)揮方面與理論上的功能預(yù)設(shè)存在不小的偏差，而這一偏差在根本上則是由于黨與人大之間不盡規(guī)范的實(shí)際關(guān)系狀況所導(dǎo)致的，是由黨對人民利益的代表與人民代表大會(huì)對人民利益的代表兩種代表邏輯的混同所導(dǎo)致的。就此而言，黨與人大關(guān)系的更為規(guī)范化是問題解決之本、困局破解之道，各種具體措施是問題解決之術(shù)，本不清、道不明，術(shù)難有大效。

一

規(guī)范意義上，人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，應(yīng)該具有強(qiáng)大而有效的民意表達(dá)、采集與整合功能，社會(huì)各階層、群體應(yīng)能夠通過代表進(jìn)行有效的政治參與與治理，進(jìn)行體制內(nèi)的充分利益表達(dá)與博弈。現(xiàn)實(shí)中，我國人民代表大會(huì)制度在此方面確也發(fā)揮著重要的作用。但是，除民意表達(dá)與匯集的功能外，人民代表大會(huì)制度在我國的政治實(shí)踐中還發(fā)揮著其他兩個(gè)方面的重要功能：社會(huì)各組成部分之精英吸納的功能，上級路線、方針、政令的宣教貫徹功能。

社會(huì)各組成部分之精英吸納功能是指現(xiàn)行的人代會(huì)制度在代表的確認(rèn)與選擇上比較注重考慮整個(gè)社會(huì)各階層、群體、行業(yè)、部門、民族、界別、性別的精英分子與優(yōu)秀人員。這種精英吸納功能的充分發(fā)揮，有利于公共權(quán)力把社會(huì)各種力量都整合在自己周圍，有利于公共權(quán)力更為方便地對社會(huì)各階層與群體進(jìn)行影響、滲透與控制。人民代表大會(huì)的這種精英吸納功能有其傳統(tǒng)的慣性，基于現(xiàn)實(shí)國情的考慮，其在現(xiàn)階段也確有特定的積極作用。但是，對精英吸納的過度考慮亦有其負(fù)面效應(yīng)：過于強(qiáng)調(diào)對于盡可能廣泛范圍的精英吸納，在一定程度上沖淡了人民代表大會(huì)的代議色彩，削弱了人民代表大會(huì)的民意采集、民主參與與政治治理功能。當(dāng)然，這種精英吸納在一定意義上也可以稱之為一種“代表”設(shè)置，但是這種“代表”設(shè)置不同于作為民意表達(dá)的代表設(shè)置，其選取“代表”的標(biāo)準(zhǔn)主要不是代議能力與政治素養(yǎng)，而是對于社會(huì)盡可能廣泛階層與群體精英的最大涵括性。換言之，精英吸納意義上的“代表”意指整個(gè)社會(huì)各組成部分中的成功者與出眾者，而代議機(jī)制的代表則意指扎根現(xiàn)實(shí)具有代議能力與素質(zhì)的民眾的代理人，這兩者之間選取的標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，在某些情況下甚至可能差別很大，某一階層與群體的成功人士與優(yōu)秀之人未必是合適的民主代議人選。這種精英吸納意義上的代表，可以稱之為為了表明代表身份構(gòu)成的廣泛性與豐富性而特意選擇的“樣本代表”，而對于“樣本代表”的注重與吸納，實(shí)際上是將人民代表大會(huì)作為一個(gè)向外界和社會(huì)刻意展現(xiàn)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、顯示和諧穩(wěn)定、體現(xiàn)包容多樣的平臺(tái)和空間，一個(gè)為達(dá)到特定意圖進(jìn)行有意展示的舞臺(tái)。一定意義上，這種代表的選擇以及當(dāng)選后的代表行為帶有很大程度表現(xiàn)政治甚至表演政治的色彩。并且，相關(guān)“樣本代表”本身也具有這樣一種清醒的自我定位與自我意識(shí)。比如每次全國人大開會(huì)，少數(shù)民族代表都刻意身著民族盛裝以顯示自身身份的獨(dú)特性即是很好的證明。由于其主要功能并不在于代議，而在于自身獨(dú)特的“樣本代表”身份之展示，這些“樣本代表”更多把代表的職務(wù)作為一種榮譽(yù)而非責(zé)任。顯然，這種“代表”設(shè)置并非人民代表大會(huì)本身所應(yīng)具有，而是實(shí)際體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)特點(diǎn)要求。中國共產(chǎn)黨作為全體人民利益的代表這一理念落實(shí)在人民代表大會(huì)中，必然要求構(gòu)成全體人民的各個(gè)階層、群體、行業(yè)、部門、民族、界別、性別的“代表”能夠盡可能廣泛的參與，把整個(gè)社會(huì)各組成部分中具有典型性的樣本盡量無遺漏的涵括進(jìn)來，通過這種典型樣本的盡可能涵括以及各類精英在自己所屬身份群體中的輻射作用，把黨所能代表與影響的階層與群體的范圍做到最大可能的拓展。這種盡可能廣泛的涵括與參與象征的是執(zhí)政黨自身利益代表的廣泛性與完整性。也就是說，這種“樣本”代表是按照代表全體人民利益這一黨的代表邏輯進(jìn)行選擇的，而不是按照人民代表大會(huì)代表的代議邏輯選擇的。這樣，在人大代表的選擇上就存在著兩種不同邏輯之間的碰撞與沖突。這種代表選擇邏輯的碰撞與沖突，實(shí)際上是作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織的代表功能，與作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大組織的代表功能相混淆的結(jié)果，黨把自己的代表邏輯在很大程度上不合適的移植到了人民代表大會(huì)的代表選擇中。

此外，我國的人民代表大會(huì)制度不僅僅擔(dān)負(fù)著應(yīng)有的代議功能，還擔(dān)負(fù)著上級路線、方針、政令、法律法規(guī)的宣教貫徹功能。我國公共權(quán)力的集中度較高，集中化的公共權(quán)力為了統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，更好地推行自己已形成的治理觀念、思路與舉措，便會(huì)利用包括人民代表大會(huì)在內(nèi)的各種制度機(jī)制進(jìn)行路線、方針、政令的宣教貫徹。在這個(gè)意義上，人大代表就不僅僅是公民民意的代表，同時(shí)也成為了黨與政府的代表。各級人大代表在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨與政府的大政方針以后，再代表黨與政府，作為橋梁中介，向社會(huì)民眾尤其是自己身份所屬群體進(jìn)行宣傳普及并協(xié)助貫徹落實(shí)。就此而言，人大代表所代表的對象具有多重性，我國有學(xué)者將之稱為“多重代理”的角色集。“結(jié)合有關(guān)代表的各種法規(guī)制度以及選民與代表之間實(shí)際存在的各種關(guān)系，就可以發(fā)現(xiàn)人大代表實(shí)際承擔(dān)著多重政治實(shí)體的委托。首先，是執(zhí)政黨通過人大黨組和主席團(tuán)以及人大常委會(huì)的政治委托，用以保障代表機(jī)關(guān)落實(shí)黨的方針政策；其次，是政府機(jī)關(guān)的政治委托，用以滿足行政體系的內(nèi)在要求；再次，是國家的法定權(quán)力機(jī)關(guān)即各級人民代表大會(huì)的政治委托，這種委托的地位及其重要性根據(jù)人大代表所具有的實(shí)質(zhì)政治權(quán)威來看，基本上處于政治實(shí)權(quán)架構(gòu)體系的第三位，誠然其法定權(quán)威是居于首位的；復(fù)次，是法律法規(guī)的委托，這種委托表現(xiàn)在代表是憲法和法律的模范遵守者和協(xié)助實(shí)施人；最后，是一種虛化的選民的政治委托，說它是虛化的，是因?yàn)檫x民不能選擇這些代表，代表也并不直接對選民負(fù)責(zé)，……代表是一個(gè)集政黨代理人、國家代理人、法律代理人、政策制定及執(zhí)行者以及民意代理人等于一體的‘多重代理的角色集’。”①邱家軍：《代表誰？——選民與代表》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年版，第310-311、315頁。在這種多重代理的關(guān)系架構(gòu)中，“代表必須同時(shí)對黨委、人大、政府、法律和民意負(fù)責(zé)，而前面幾個(gè)實(shí)體性的政治組織都比民意這個(gè)非實(shí)體化的政治組織既富有更加強(qiáng)勢的力量，又能給順服這些實(shí)體的代表以各種各樣的收益，至少也不會(huì)給他們帶來某種風(fēng)險(xiǎn)。由于代表對之負(fù)責(zé)的各實(shí)體性政治組織對代表的影響都存在某種差異，這樣就產(chǎn)生了代表負(fù)責(zé)體系的‘差序格局’?？梢赃@樣說，哪個(gè)組織的作用對于代表自身來說更加重要，代表就會(huì)在選擇首位負(fù)責(zé)對象時(shí)優(yōu)先考慮這個(gè)組織?！雹谇窦臆姡骸洞碚l？——選民與代表》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年版，第310-311、315頁。而強(qiáng)勢的黨組織和政府機(jī)關(guān)通常情況下對于代表的作用無疑更為重要，在這種情況下，人大代表更傾向于作為政黨與國家的代理人，在學(xué)習(xí)理解的基礎(chǔ)上將其大政方針與法令宣教下達(dá)、輔助實(shí)施。正是由于更傾向于作為政黨與國家的代理人，代表的一個(gè)重要代表行為就是表態(tài)，表達(dá)對于各項(xiàng)大政方針的贊同、擁護(hù)與支持以及積極學(xué)習(xí)、認(rèn)真宣傳貫徹的態(tài)度。也正是由于重視既有大政方針的宣教貫徹而非實(shí)際的問題表達(dá)與意見交流，現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度并沒有給人大代表行使職能留出足夠的時(shí)間、提供有效的條件，會(huì)議形式化、儀式化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

客觀分析，人民代表大會(huì)承載宣教與貫徹功能具有歷史的慣性，而且也是大國治理的一種現(xiàn)實(shí)要求。就此而言，其積極意義不能否定。然而，如果在具體操作中把人民代表大會(huì)制度所承載的宣教與貫徹任務(wù)看得過重，則其民意表達(dá)與反映功能必然受到某種程度的抑制。宣教與貫徹是向下，而民意的表達(dá)與反映是向上，向下的壓力與慣性過大，向上的動(dòng)力與勢能就不足，代表們學(xué)習(xí)與領(lǐng)會(huì)的任務(wù)過重，表達(dá)與交流的機(jī)會(huì)就會(huì)減少。而中國的人民代表大會(huì)制度之所以自上而下的宣教貫徹功能負(fù)載過重，一個(gè)根本原因就在于各級黨組織在很大程度上把人民代表大會(huì)作為執(zhí)行群眾路線“到群眾中去”環(huán)節(jié)的一個(gè)重要平臺(tái)和載體。長期以來，集中化的公共權(quán)力尤其是黨的各級組織在制定路線、方針、政策，形成自己的治理觀念、思路與舉措時(shí)，往往并非先通過人民代表大會(huì)的制度機(jī)制，而是通過深入調(diào)研的群眾路線的方式。在通過群眾路線“從群眾中來”的環(huán)節(jié)形成既定的路線方針政策后，執(zhí)政黨就要利用人民代表大會(huì)與政協(xié)等各種平臺(tái)使其盡可能地“到群眾中去”。這再次表明，現(xiàn)實(shí)中，中國的人民代表大會(huì)是按中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯進(jìn)行運(yùn)作的，其實(shí)際功能是由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯所直接支配的。

當(dāng)然，以民意表達(dá)與整合為基本功能的代議民主制度，具有一定的社會(huì)各階層與群體的廣泛精英吸納功能也并非完全不可，但這種廣泛的精英吸納功能不應(yīng)影響代議民主最主要功能的有效實(shí)現(xiàn)。代議民主制度具有政治的宣教功能也屬正常，因?yàn)榇淼慕巧蛊浔厝回?fù)有將國家政策與法令宣傳、解釋給選民的責(zé)任與義務(wù)。但是代表的宣教功能不宜過度，以致影響其民意表達(dá)與政治參與功能。而就我國的人民代表大會(huì)制度而言，在其現(xiàn)實(shí)所具有的三方面功能定位中，廣泛的精英吸納功能與政令方針的宣教功能在某種程度上被刻意突出與強(qiáng)化了，其應(yīng)有的主要功能的發(fā)揮卻受到了限制。

人民代表大會(huì)制度現(xiàn)實(shí)功能發(fā)揮的多重性決定了人大代表選擇標(biāo)準(zhǔn)的多樣化。正如以上分析的，現(xiàn)實(shí)中中國的各級人大代表實(shí)際上是按照代議能力的標(biāo)準(zhǔn)、象征團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與政令貫徹的標(biāo)準(zhǔn)等三種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)與選擇的，而這三種標(biāo)準(zhǔn)之間存在內(nèi)在的張力與不協(xié)調(diào)。正是由于選擇標(biāo)準(zhǔn)的多樣化以及標(biāo)準(zhǔn)之間的不協(xié)調(diào)，自身的代議能力與參與素質(zhì)就并非人大代表能否當(dāng)選的關(guān)鍵因素，而是否能夠盡可能廣泛地吸納各階層與群體的精英分子，是否能夠有效地宣傳貫徹上級的既定路線方針政策，則成為了重要的考量因素。在這種思路下，可以看到，一方面，一些可能并不具有合格代議素質(zhì)與能力的各階層群體的精英分子，像某些成功的演藝界人士、某些領(lǐng)域的勞模等等成為了人大代表，另一方面，黨員干部在人大代表中也占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋戎亍@有利于公共權(quán)力的控制與大政方針的貫徹執(zhí)行。而且，基于廣泛精英性與貫徹執(zhí)行性的考慮，代表的非專業(yè)性與兼職特點(diǎn)也就可以理解了，各行各業(yè)的精英吸納與黨政干部選入，使得人民代表構(gòu)成不能不呈現(xiàn)出非專業(yè)化與兼職的特點(diǎn)。

由于人民代表大會(huì)制度的三重功能設(shè)定，由于代表的三重選擇標(biāo)準(zhǔn)，由于代表負(fù)責(zé)體系的“差序格局”，人大代表的選舉與構(gòu)成都存在較大問題，人大代表在自身角色定位方面也容易產(chǎn)生沖突與錯(cuò)位，人民代表大會(huì)制度作為根本性、制度性的民意表達(dá)、采集與整合渠道，其作用自然也無法得到理想的發(fā)揮。

二

以上所分析的人民代表大會(huì)制度存在的諸種問題，包括現(xiàn)實(shí)功能的三重性及其內(nèi)在張力、代表選擇標(biāo)準(zhǔn)的三重性及其內(nèi)在張力，代表負(fù)責(zé)體系的“差序格局”及其內(nèi)在張力，從根本上源于黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯與人民代表大會(huì)制度自身代議邏輯之間的張力，源于執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系的不盡規(guī)范性。人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為一個(gè)代議機(jī)構(gòu)，有其明確的主要功能和自身所應(yīng)遵循的運(yùn)作邏輯。而在其實(shí)際運(yùn)作中，不論是精英吸納功能還是政令宣教貫徹功能，實(shí)際上所體現(xiàn)的主要都是黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯的要求：盡可能吸納社會(huì)各組成部分的精英以顯示黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣泛性與整體性，盡可能通過宣教貫徹將黨的“從群眾中來”的大政方針有效“到群眾中去”以統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。在這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯實(shí)際上移植到了人民代表大會(huì)的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制中。一方面，中國共產(chǎn)黨是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表中國最廣大人民的根本利益，但黨代表利益的整體性可以通過黨組織自身廣泛深入群眾、問政于民、問計(jì)于民、問需于民來實(shí)現(xiàn)，而無需通過刻意把大量“樣本代表”放在人民代表大會(huì)中來表明。必須明確，雖然人大作為政權(quán)機(jī)關(guān)也重視代議者身份的包容性與多樣性，但這與“樣本代表”的吸納是不同的。另一方面，黨的大政方針通過人大予以法定化，人大代表對其進(jìn)行學(xué)習(xí)、宣教也屬正常，任何一個(gè)國家的民意代表都負(fù)有對國家政策法令宣教的職責(zé)。但如果過于強(qiáng)調(diào)自上而下的學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，各級代表民意表達(dá)、交流的機(jī)會(huì)受到過多抑制，各種條件保障、程序安排不健全的話，就無法保障人民代表大會(huì)主功能的有效發(fā)揮。而且，“從群眾中來”的路線、方針、政策也未必然就能完全體現(xiàn)真實(shí)的民意從而不需要人大代表的另行審視。這是因?yàn)?，路線、方針、政策是否對路，很大程度上主要取決于執(zhí)行群眾路線的主體，即公共權(quán)力特別是黨組織。由于執(zhí)行群眾路線只是一種工作方法而并非硬性的制度規(guī)定，由于執(zhí)行者自身主觀能動(dòng)性、素質(zhì)與能力的限制，由于客觀現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性與全面性，通過群眾路線形成的有待宣傳貫徹的路線、方針、政策或者只是代表社會(huì)成員的根本利益與長遠(yuǎn)利益而對各個(gè)群體階層之具體利益、現(xiàn)實(shí)利益把握不夠，或者在某個(gè)上升環(huán)節(jié)或程序出現(xiàn)問題導(dǎo)致無法完全準(zhǔn)確地把握民意。而不論在哪種情況下，通過群眾路線所采集的民意都不能被事先主觀的視同為完整真實(shí)的民意本身，都可能會(huì)與通過人民代表大會(huì)制度本應(yīng)采集與表達(dá)的民意有所出入，因?yàn)楹笳咄鶗?huì)更全面、更具體、更實(shí)在。正由于此，執(zhí)政黨通過群眾路線所形成的各項(xiàng)方針政策，還需要通過人民代表大會(huì)中各種觀點(diǎn)、意見的碰撞，其科學(xué)性才會(huì)得到更大程度的保障。而一旦把通過群眾路線形成的路線、方針、政策預(yù)先作為待宣傳、貫徹的東西確定下來，其往往左右代表們的頭腦，固化他們的意識(shí)，有意無意地抑制或淡化他們向上表達(dá)的意念與訴求。綜合以上分析，不能把黨代表人民群眾的代表邏輯等同于人民代表大會(huì)代表民眾的代表邏輯，不能把通過群眾路線采集的民意，等同于通過人民代表大會(huì)采集的民意。而我們在前文中談到的人大代表選擇的兩條標(biāo)準(zhǔn)，即象征團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與政令宣教貫徹的標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的，實(shí)際上就主要是黨的代表邏輯而非人大自身的代表邏輯。在當(dāng)代中國的政治語境下，這兩種代表邏輯與民意采集渠道決不能混為一談，只能是互相補(bǔ)充、有機(jī)結(jié)合、相得益彰！就此而言，要想切實(shí)解決人民代表大會(huì)制度存在的諸種問題，明確不同的代表邏輯，進(jìn)一步規(guī)范黨與人大的關(guān)系是前提和基礎(chǔ)。

不同國家，代議機(jī)關(guān)與政黨的關(guān)系不盡相同。從代議機(jī)關(guān)與政黨的產(chǎn)生次序來看，西方國家整體來講是先有代議機(jī)關(guān)，后有現(xiàn)代意義上的政黨，政黨通過代議機(jī)關(guān)掌握政權(quán)，在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部活動(dòng)。而我國是先有執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨取得政權(quán)后，領(lǐng)導(dǎo)建立了人民代表大會(huì)的制度與組織機(jī)構(gòu)。由于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)建立了人民代表大會(huì)，并且始終作為人民代表大會(huì)之外的獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)核心存在，在這種情況下，人民代表大會(huì)的實(shí)際權(quán)限不能不取決于執(zhí)政黨的認(rèn)識(shí)與做法。說的更直白一些，不管制度規(guī)定與表面形式上國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有什么權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中人民代表大會(huì)只能享有執(zhí)政黨實(shí)際賦予的權(quán)力。既然如此，要想有效提升人民代表大會(huì)制度的民主參與效能，首先就要求執(zhí)政黨正確認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)的功能定位，尊重人民代表大會(huì)本身運(yùn)作的客觀規(guī)律，而不能將自身的領(lǐng)導(dǎo)邏輯直接移植到人民代表大會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中去。執(zhí)政黨應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到，黨雖然代表人民利益，但是人民也應(yīng)該有自身直接表達(dá)利益訴求的制度渠道。換言之，人民的利益不能夠僅僅被政黨所代表，其應(yīng)該有自身直接表達(dá)的開放性制度渠道，這是人民當(dāng)家作主的邏輯要求。執(zhí)政黨應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到，人民代表大會(huì)所具有的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)與監(jiān)督權(quán)如能得到切實(shí)有效發(fā)揮，國家治理的合法性與有效性會(huì)大為提升。這就要求在明確認(rèn)識(shí)的前提下，執(zhí)政黨對于人民代表大會(huì)要進(jìn)一步切實(shí)合理的賦權(quán)放權(quán)，讓各級人大不僅有位，而且有為。具體而言，在立法權(quán)方面，要適當(dāng)增加各方面投入，適應(yīng)人大立法之重任與中國治理現(xiàn)代化之需要，改變強(qiáng)政策弱法治的治理格局，保證政策在法律基礎(chǔ)上與框架內(nèi)生成運(yùn)用、發(fā)揮作用，全方位推動(dòng)法治建設(shè)；在重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，或者對于黨組織必須予以決定的重大事項(xiàng)和人大具有決定權(quán)的重大事項(xiàng)，通過法律盡可能予以科學(xué)界定和規(guī)范區(qū)分；或者雙方都應(yīng)予以決定的重大事項(xiàng)，要明晰對接程序以及人大的具體職權(quán)。在人事任免權(quán)方面，要變黨組織對候選人的等額推薦為差額推薦，改變當(dāng)前人大人事任免走過場的現(xiàn)象，切實(shí)賦予人大選擇的權(quán)力。在監(jiān)督權(quán)方面，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度機(jī)制與人員配備，坐實(shí)人大監(jiān)督之職能，特別是對于政府重大決策、地方或部門立法、政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，真正利用好這一既有的體制內(nèi)渠道。實(shí)際上，在全面深化改革的進(jìn)程中，社會(huì)自身的不斷發(fā)育與自主性的日益顯現(xiàn)，社會(huì)成員公民意識(shí)的不斷覺醒與主體性的日益顯現(xiàn)，要求作為體制內(nèi)民主參與主渠道的人民代表大會(huì)的獨(dú)立性與自主性將不斷增強(qiáng)，要求人民代表大會(huì)切實(shí)有效發(fā)揮其既定的憲法權(quán)力呼聲將不斷高漲。這是全面深化改革的必然趨勢，也是中國民主發(fā)展的必然趨勢。

黨與人大關(guān)系的進(jìn)一步規(guī)范化是根本，執(zhí)政黨向人大的賦權(quán)是關(guān)鍵。如果基本的改革思路與大的改革方向不明晰，將導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)，諸如加強(qiáng)人大代表選舉的競爭性、透明度與公平性，增強(qiáng)候選人與選民之間的交流互動(dòng)，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度，明確代表的責(zé)任與義務(wù)以加強(qiáng)規(guī)范與制約等各種具體的改革措施可能會(huì)在一定程度上有其作用，但不會(huì)實(shí)質(zhì)性地提升人民代表大會(huì)的民主參與效能。進(jìn)而言之，如果根本問題不明確、思想認(rèn)識(shí)受束縛，這些具體的改革措施也未必能有效落實(shí)與推進(jìn)，甚至有可能會(huì)在現(xiàn)實(shí)中采取一些不盡合理的做法，比如現(xiàn)在各地大量存在的黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象。這種兼任雖然方便了黨委工作與人大工作通過領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的順利對接，雖然形式上似乎提高了人大的地位，但實(shí)際上由于黨委工作與人大工作當(dāng)前都千頭萬緒，兼任者根本沒有足夠的時(shí)間、精力同時(shí)做好兩邊的工作，作為人大常委會(huì)主任一職常常是兼顧甚至可能是虛化的。實(shí)質(zhì)上，這種兼任更有利于黨委利用人大的形式貫徹自己的思路、決策而不利于人大自主地開展工作。黨組織與人大具有不同的運(yùn)作邏輯，作為中國政治生活中兩個(gè)最為重要的組織形式，這種兼任并不一定科學(xué)。而且，人大的重要性也不可能簡單地通過這種兼任來體現(xiàn)與提升。概言之，應(yīng)著眼于尊重、實(shí)現(xiàn)兩者各自的運(yùn)作邏輯，按照建立法治化、規(guī)范化、科學(xué)化的共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)關(guān)系這一目標(biāo)來探索推進(jìn)相關(guān)的改革。