史博文

天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387

一、問(wèn)題提出與選題價(jià)值

歐盟執(zhí)委會(huì)發(fā)布的《公私伙伴關(guān)系綠皮書(shū)》將PPP關(guān)系分為兩類：契約型和組織型。所謂契約型PPP關(guān)系，是指政府和社會(huì)資本只通過(guò)PPP合同對(duì)雙方的行為進(jìn)行規(guī)范，以保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。所謂組織型PPP關(guān)系，是指政府與社會(huì)資本方合資或由社會(huì)資本方單獨(dú)投資成立特殊目的的公司或其他主體，以該主體為主體實(shí)施PPP項(xiàng)目，以確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制只存在于組織型PPP關(guān)系之中。目前，在我國(guó)境內(nèi)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，多采用組織型PPP模式。就現(xiàn)有機(jī)制而言，囿于PPP項(xiàng)目的公共屬性和專業(yè)屬性，其對(duì)項(xiàng)目公司股東架構(gòu)的穩(wěn)定性呈現(xiàn)極度需求。PPP項(xiàng)目公司在某些特質(zhì)層面，與《公司法》中“公司”概念存在較大差異，具體體現(xiàn)在公司設(shè)立目的、股東身份構(gòu)成、股東能力篩選等方面的不同。我國(guó)《公司法》雖未對(duì)PPP項(xiàng)目公司所屬類型進(jìn)行明文規(guī)定，但實(shí)際上多為有限責(zé)任公司形式，對(duì)“股份有限公司”運(yùn)作方式產(chǎn)生排斥力，其原因主要在于以下幾個(gè)方面。

首先，PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)期間對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)穩(wěn)定性要求高。政府經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目的根本目的是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，而社會(huì)資本的根本目的是希望在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，從PPP項(xiàng)目本身獲取利潤(rùn)或政府專項(xiàng)補(bǔ)貼。政府需要具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)資本方在項(xiàng)目期內(nèi)合作提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，若此時(shí)項(xiàng)目公司股權(quán)頻繁流動(dòng)，可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法高效率建設(shè)與運(yùn)行。這就要求在社會(huì)資本方完成其項(xiàng)目任務(wù)前，股權(quán)結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性。有限責(zé)任公司的形式最大程度滿足PPP項(xiàng)目公司在股權(quán)穩(wěn)定方面的需求，而資合性較強(qiáng)的股份有限公司則不然。

其次，PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)期間對(duì)社會(huì)資本方專業(yè)性要求高。PPP項(xiàng)目多領(lǐng)域跨行業(yè)的特點(diǎn)，也決定了PPP項(xiàng)目具有極高的專業(yè)性要求，與股份有限公司資金導(dǎo)向型需求不同，其具有極強(qiáng)的人合性。如深圳大運(yùn)中心體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，要求社會(huì)資本方具有類似工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的業(yè)績(jī)、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)資本方（或聯(lián)合體）應(yīng)具備良好的業(yè)績(jī)和技術(shù)能力、相應(yīng)的專業(yè)資格、豐富的經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，而非僅僅依賴資金充足就能中標(biāo)。因此，PPP項(xiàng)目對(duì)股東資質(zhì)與能力的要求非常嚴(yán)格，股份有限公司“公開(kāi)發(fā)行，自由轉(zhuǎn)讓”的股權(quán)運(yùn)作形式與其背道而馳。

綜上所述，現(xiàn)有理論對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的研究多局限于 “有限責(zé)任公司”形式的桎梏之下。但隨著我國(guó)越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目完成建設(shè)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目公司對(duì)其社會(huì)資本方股權(quán)專業(yè)性要求降低，出現(xiàn)了“股份有限公司”形式的PPP項(xiàng)目公司，甚至項(xiàng)目公司融資上市的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)此種現(xiàn)象的出現(xiàn)并呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定過(guò)于單薄。我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓主要適用于PPP項(xiàng)目公司以“有限責(zé)任公司”形式存在的前提下，并施以強(qiáng)力限制。《PPP項(xiàng)目合同指南 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱 《指南》）中對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)《指南》有關(guān)規(guī)定，在一定期限內(nèi)，PPP項(xiàng)目公司社會(huì)資本方股東未經(jīng)政府批準(zhǔn)，不得進(jìn)行任何股權(quán)變更行為。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是公司事務(wù)的重要組成部分，《指南》只用寥寥數(shù)語(yǔ)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)踐中易產(chǎn)生僵化適用的情形。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)困境

（一）現(xiàn)有規(guī)定無(wú)法滿足鎖定期制度立法原意

PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期制度，指在特定期限內(nèi)，除例外情形以外，不經(jīng)政府同意，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其項(xiàng)目公司股權(quán)的制度。鎖定期制度的目的在于平衡政府方與社會(huì)資本方雙方利益，尋找雙方訴求平衡點(diǎn)。既維護(hù)項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性，又沒(méi)有完全禁絕社會(huì)資本方對(duì)其項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性。2014年財(cái)政部頒布的《指南》對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期進(jìn)行了規(guī)定（如表1所示）。

由表1可知，現(xiàn)有鎖定期制度的規(guī)定有以下兩種缺陷。

1.將鎖定期制度完全適用意思自治導(dǎo)致其泛化。這是對(duì)鎖定期制度作用在認(rèn)識(shí)上的謬誤，易導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利擴(kuò)張。《指南》目的是對(duì)PPP合同條文如何約定進(jìn)行指導(dǎo)和建議。對(duì)合同條款設(shè)計(jì)內(nèi)容不進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，賦予當(dāng)事雙方較大的自主權(quán)是此文件的制訂初衷。但鎖定期制度具有一定的特殊性。鎖定期制度是PPP項(xiàng)目公司股權(quán)穩(wěn)定性導(dǎo)向結(jié)構(gòu)與股權(quán)流動(dòng)性導(dǎo)向結(jié)構(gòu)之間的紐帶。若法律法規(guī)不對(duì)其進(jìn)行兜底性、原則性的規(guī)定，任由當(dāng)事人自行約定，則易引起意思自治泛化，導(dǎo)致鎖定期約定不明或期限不適應(yīng)項(xiàng)目發(fā)展的消極后果。若鎖定期約定過(guò)短，則不利于PPP項(xiàng)目實(shí)施階段項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生效率沖擊。若鎖定期約定過(guò)長(zhǎng)，則導(dǎo)致社會(huì)資本方股權(quán)無(wú)法進(jìn)行及時(shí)有效流通，項(xiàng)目公司無(wú)法吸收更加優(yōu)質(zhì)的新資本進(jìn)入，舊資本也無(wú)法掙脫項(xiàng)目公司這個(gè)“桎梏”，導(dǎo)致資源利用的極大浪費(fèi)。與“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的中央精神背道而馳。因此，對(duì)鎖定期制度，法律法規(guī)應(yīng)在作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，賦予當(dāng)事人一定的自主權(quán)，而非完全放任當(dāng)事人進(jìn)行約定。

2.現(xiàn)有規(guī)范對(duì)鎖定期制度運(yùn)行規(guī)則規(guī)定并不明確?！吨改稀穼?duì)鎖定期制度雖有所提及，但大多采用模糊性語(yǔ)言進(jìn)行規(guī)定，大量使用“一般”、“視具體情況而定”等表意不明的詞語(yǔ)，對(duì)鎖定期有關(guān)糾紛的司法實(shí)踐無(wú)法形成有力指導(dǎo)。項(xiàng)目公司信息披露制度的缺位，導(dǎo)致政府方無(wú)法詳細(xì)得知PPP項(xiàng)目公司內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)狀況，無(wú)法對(duì)其股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)管。應(yīng)確立項(xiàng)目公司信息披露制度，政府方則可獲得信息知情權(quán)，有利于政府利用公權(quán)力對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情況進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）現(xiàn)有規(guī)定囊括組織形式無(wú)法滿足項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)尚未有法律明確規(guī)定PPP項(xiàng)目公司的公司組織形式，但出于維護(hù)項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的需要，目前，項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司，股東對(duì)其所持注資份額承擔(dān)責(zé)任，項(xiàng)目公司對(duì)其全部資產(chǎn)承擔(dān)外部責(zé)任。項(xiàng)目公司多采用有限責(zé)任公司組織形式其根本原因在于：PPP項(xiàng)目公司雖為PPP項(xiàng)目的真正實(shí)施主體，但是項(xiàng)目的實(shí)施取決于社會(huì)資本方的資金和技術(shù)實(shí)力。項(xiàng)目公司是一家有限責(zé)任公司，政府方能相對(duì)及時(shí)有效地對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控與監(jiān)管，避免項(xiàng)目公司社會(huì)資本方股東擅自轉(zhuǎn)讓股權(quán)，導(dǎo)致股權(quán)落入無(wú)相應(yīng)資格的社會(huì)資本方手中。與政府方合作的社會(huì)資本方須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的甄選程序，確保資金、技術(shù)、管理等方面的能力符合政府方的要求，方能成為與之合作的社會(huì)資本方。若任由社會(huì)資本方股東自由轉(zhuǎn)讓股份，可能導(dǎo)致新股東規(guī)避了社會(huì)資本方甄選程序，從而流失其優(yōu)勢(shì)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，危及PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。

表1 我國(guó)PPP項(xiàng)目股權(quán)鎖定期具體內(nèi)容

隨著我國(guó)PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目已經(jīng)從籌建階段進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)階段，越來(lái)越多的社會(huì)資本方完成了其在PPP項(xiàng)目中的“使命”。使得這些社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中，除資金注入外，不再具備技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性需求，滿足了自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的客觀條件。加之PPP項(xiàng)目融資需求增長(zhǎng)，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目公司選擇轉(zhuǎn)化為股份有限公司，甚至融資上市。近年政府出臺(tái)政策，完善PPP項(xiàng)目多樣化退出機(jī)制，同樣起到了推波助瀾的作用。

除此之外，本文認(rèn)為有限合伙也可以成為SPV的組織形式。實(shí)踐中，有限合伙企業(yè)的組織形式、利潤(rùn)分配、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、服務(wù)供給等操作相對(duì)比較靈活。PPP項(xiàng)目公司多由社會(huì)資本方投資或融資設(shè)立，由于PPP項(xiàng)目資金需求量大，融資能力在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中尤為重要。但多數(shù)民營(yíng)社會(huì)資本方由于其信用水平較低無(wú)法進(jìn)行巨額融資。因此，造成PPP項(xiàng)目融資難的根本原因除項(xiàng)目期長(zhǎng)、收益較低以外，還在于擁有符合項(xiàng)目要求資質(zhì)且具備強(qiáng)大投資能力的社會(huì)資本方寥寥無(wú)幾。若將兩個(gè)要求拆分開(kāi)來(lái)，允許符合項(xiàng)目資質(zhì)要求甚至資質(zhì)表現(xiàn)更加優(yōu)秀卻缺乏融資能力的社會(huì)資本方擔(dān)任普通合伙人，而融資能力較強(qiáng)但不具備相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)資本方擔(dān)任有限合伙人。根據(jù)《合伙企業(yè)法》的規(guī)定，有限合伙人不負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)事務(wù)，也不得對(duì)外代表企業(yè)，因此，其是否具備項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資質(zhì)便無(wú)足輕重。

因此，項(xiàng)目公司不應(yīng)作為政府與社會(huì)資本合作的唯一實(shí)體形態(tài)而存在。綜上所述，我國(guó)僅僅針對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)定的方式還有待進(jìn)一步商榷。

（三）國(guó)有企業(yè)社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題懸而未決

目前，囿于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史較短，國(guó)內(nèi)大型民營(yíng)企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，加之社會(huì)對(duì)民營(yíng)資本的隱性歧視，導(dǎo)致PPP市場(chǎng)看似火熱，實(shí)際大多是國(guó)有企業(yè)擔(dān)任社會(huì)資本方的“虛假繁榮”。其本質(zhì)是“公公合作”而非“公私合作”。對(duì)于既定事實(shí)，須進(jìn)行法律規(guī)制。國(guó)有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目公司社會(huì)資本方，其股權(quán)轉(zhuǎn)讓有法律明文規(guī)定?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第13條明確指出國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易原則上應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行①，并提出了31條規(guī)定的例外條款②。PPP項(xiàng)目并非例外條款所規(guī)定的情形，因此，國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓須進(jìn)場(chǎng)交易。反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，考慮到PPP項(xiàng)目的公益性，因有企業(yè)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目到期后將項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，并不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而強(qiáng)行使其進(jìn)場(chǎng)交易會(huì)增加交易成本，造成無(wú)謂損失。應(yīng)當(dāng)遵循《辦法》之立法原意③，即對(duì)不存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目公司則允許其股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓。本文認(rèn)為采用PPP模式吸納資金充足、技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本方可有效減緩政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)效率。若強(qiáng)迫國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)進(jìn)場(chǎng)，采用競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行交易，易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司吸納股東原則由“資金技術(shù)雙軌需求”轉(zhuǎn)化為純“資金導(dǎo)向需求”，從而喪失PPP模式借助社會(huì)資本方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。因此，在未來(lái)修法中，可以考慮將PPP模式列為國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)場(chǎng)制度的例外情況。

三、PPP各方股權(quán)轉(zhuǎn)讓矛盾原意追溯

在PPP項(xiàng)目中，政府方與社會(huì)資本方雖以合作形式推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，但雙方存在根本利益沖突。政府方要求用最低廉的成本，向不特定社會(huì)消費(fèi)者提供最物有所值的公共服務(wù)；社會(huì)資本方則希望借助政府信用，長(zhǎng)期穩(wěn)定地獲得PPP項(xiàng)目收益。無(wú)論是采用消費(fèi)者付費(fèi)模式還是政府付費(fèi)模式，收益將歸社會(huì)資本方所有，因此，對(duì)政府而言，PPP項(xiàng)目的公益指數(shù)降低。根據(jù)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府訴求與社會(huì)資本方訴求呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。因此，在PPP項(xiàng)目中，把握政府方與社會(huì)資本方利益平衡點(diǎn)尤為重要。

（一）政府方限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓原意追溯

PPP的本質(zhì)是將政府的公共服務(wù)職能，以合作的形式一定限度地委托給私人部門或社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。一方面，有助于在公共服務(wù)領(lǐng)域依托社會(huì)資本，從而緩解地方財(cái)政危機(jī)，減小地方債務(wù)規(guī)模；另一方面，政府希望與符合資質(zhì)要求的社會(huì)資本方進(jìn)行合作，發(fā)揮社會(huì)資本方先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因此，PPP項(xiàng)目公司須堅(jiān)持社會(huì)資本方資質(zhì)與資本相結(jié)合的導(dǎo)向，而非一味屈從于資本。這也正是PPP項(xiàng)目公司人合性的緣起。

從政府角度而言，政府方更希望項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。股權(quán)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，意味著PPP項(xiàng)目能穩(wěn)步實(shí)施，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的連續(xù)性。也意味著政府方可以規(guī)避重新甄選社會(huì)資本方所實(shí)施的公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等程序所花費(fèi)的成本。因此，政府方出于維護(hù)公共利益、節(jié)約財(cái)政資金的目的，對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓須設(shè)立一定的限制條件。

（二）社會(huì)資本方追求自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的原意追溯

與政府方實(shí)施PPP項(xiàng)目的公益性目的不同，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的根本目的是依賴政府信用獲得豐厚而穩(wěn)定的收益。社會(huì)資本方的逐利性特征，要求一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益不成比例，或出于政策變更、流動(dòng)性需求等原因，就會(huì)退出項(xiàng)目或轉(zhuǎn)讓股權(quán)。加之2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，新自由主義市場(chǎng)理論甚囂塵上，在世界范圍內(nèi)被商主體所廣泛接受。社會(huì)資本方對(duì)其在PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的自由化熱情與日俱增。

社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓股權(quán)主要來(lái)自兩個(gè)激勵(lì)。社會(huì)資本方依賴其敏銳的市場(chǎng)感知能力與警覺(jué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力，若其判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)偏大或超過(guò)其抵御能力，則會(huì)出現(xiàn)其轉(zhuǎn)讓股權(quán)的外部性激勵(lì)。抑或社會(huì)資本方轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方針，更改內(nèi)部政策，導(dǎo)致其對(duì)PPP項(xiàng)目失去興趣，則會(huì)產(chǎn)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)部性激勵(lì)。不論從哪個(gè)角度出發(fā)，對(duì)社會(huì)資本方而言，PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由度越高，社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)就越小，其投資積極性越高（如圖1所示）。

圖1 股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由程度與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系

由圖1可知，對(duì)政府方而言其，其結(jié)論正好與社會(huì)資本方相反。但政府方與社會(huì)資本方兩條線相交于一點(diǎn)，則意味著當(dāng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由程度小于O點(diǎn)時(shí)，政府方項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較小，社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)較大。且股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由度不在O點(diǎn)時(shí)，不論其向低發(fā)展還是向高發(fā)展，兩者項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)差值都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)差值如同政府方與社會(huì)資本方之間的鴻溝，差值越大，則實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作的可能性越小。處于O點(diǎn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)處于利益天平的平衡點(diǎn)。因此，股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的設(shè)置，應(yīng)以使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處于平衡點(diǎn)為機(jī)制首要目標(biāo)。

四、對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓柔化機(jī)制的探索

（一）完善PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期制度

基于PPP項(xiàng)目的公益性屬性，在其項(xiàng)目實(shí)施期間，對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)設(shè)置一定的鎖定期具有必要性。但鎖定期的設(shè)置不能一概而論，應(yīng)當(dāng)設(shè)置多層次、具有主體針對(duì)性的鎖定期制度，并確立PPP項(xiàng)目公司對(duì)政府方的信息披露制度，確保政府方對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)狀況有詳細(xì)了解，以便其作出最有利于項(xiàng)目的決定。

1.設(shè)置多層次、具有主體針對(duì)性的PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期制度?！吨改稀穼?duì)股權(quán)鎖定期具體期限無(wú)具體規(guī)定，只闡明“至少要至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿”。此款兜底性規(guī)定缺乏科學(xué)性。所謂項(xiàng)目缺陷責(zé)任期，指在特定期間內(nèi)，社會(huì)資本方對(duì)其項(xiàng)目缺陷承擔(dān)修復(fù)義務(wù)。因此，《指南》原意為在特定期限內(nèi)，社會(huì)資本方不經(jīng)政府同意不能轉(zhuǎn)讓股權(quán)，直至其修復(fù)義務(wù)的履行。但PPP實(shí)踐中，并非所有社會(huì)資本方都是工程項(xiàng)目承建主體。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方并非一家企業(yè)，而多以社會(huì)聯(lián)合體的形式進(jìn)行投標(biāo)。其在項(xiàng)目中分工明確，井然有序。如項(xiàng)目建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)等各有其主體負(fù)責(zé)。對(duì)融資主體和運(yùn)營(yíng)主體而言，不存在所謂的項(xiàng)目缺陷責(zé)任期。而《指南》卻要求其同樣在項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿后才能進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，存在“一刀切”的現(xiàn)象。因此，在設(shè)置PPP項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期制度時(shí)，應(yīng)為不同的主體設(shè)定不同的鎖定期。如融資主體融資任務(wù)完成后，則PPP項(xiàng)目無(wú)需其融資資質(zhì)或獨(dú)有資源，對(duì)其股權(quán)進(jìn)行鎖定已毫無(wú)意義，此時(shí)若允許其轉(zhuǎn)讓股權(quán)，可以增加資本流動(dòng)性，對(duì)社會(huì)資本方及PPP項(xiàng)目公司而言均大有裨益。

2.確立PPP項(xiàng)目公司對(duì)政府方信息披露制度。在PPP實(shí)踐中，有些項(xiàng)目公司采用縱向一體化理論，即政府通過(guò)土地資源劃撥或投資參股獲得剩余控制權(quán)的模式成立PPP項(xiàng)目公司。有些項(xiàng)目公司采用橫向一體化理論，也就是說(shuō)，政府不參與社會(huì)資本各方投資或融資成立項(xiàng)目公司，政府只在項(xiàng)目中發(fā)揮監(jiān)管作用。根據(jù)《指南》規(guī)定，政府參股比例須在50%以下。無(wú)論采用縱向一體化理論還是橫向一體化理論成立的項(xiàng)目公司，有一個(gè)共同點(diǎn)就是政府不應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目公司擁有實(shí)際的控制和管理權(quán)。因此，政府對(duì)項(xiàng)目公司的管理模式、股權(quán)結(jié)構(gòu)等重要信息的知曉存在滯后性。因此，須設(shè)立PPP項(xiàng)目公司對(duì)政府方信息披露制度，即項(xiàng)目公司應(yīng)將公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)狀況、股權(quán)結(jié)構(gòu)等重要信息向政府方財(cái)政部門或主管部門進(jìn)行告知，且保證無(wú)私自轉(zhuǎn)讓股權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。PPP項(xiàng)目公司應(yīng)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，自股東知道或應(yīng)當(dāng)知道其他股東發(fā)生私自轉(zhuǎn)讓股權(quán)行為時(shí)起，十五日內(nèi)告知政府主管部門，法律應(yīng)賦予政府主管部門追加宣告股權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)效的權(quán)利。若項(xiàng)目公司內(nèi)部發(fā)生私自轉(zhuǎn)讓股權(quán)事實(shí)，且自其他股東知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起十五日內(nèi)無(wú)人對(duì)政府部門履行告知義務(wù)，則PPP項(xiàng)目公司構(gòu)成違約，由PPP項(xiàng)目公司向政府方承擔(dān)違約責(zé)任。

（二）建立多元合作實(shí)體架構(gòu)

公私合作的范圍應(yīng)包括有限合伙企業(yè)、股份有限公司等組織形式。將PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度轉(zhuǎn)化為PPP所有權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，形成開(kāi)放性條文，以便將所有組織形式的PPP合作實(shí)體囊括其中。

有限合伙特點(diǎn)之一是其合伙人團(tuán)隊(duì)必須由有限合伙人和普通合伙人組成。在組成有限合伙企業(yè)時(shí)，對(duì)須負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目具體工作的社會(huì)資本方，賦予其普通合伙人身份，允許其以勞務(wù)出資，為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)支撐。根據(jù)《合伙企業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定，有限合伙人不得執(zhí)行合伙事務(wù)，不得對(duì)外代表合伙企業(yè)。對(duì)于PPP財(cái)務(wù)投資人而言，由于其本身并不參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)，因此其作為項(xiàng)目公司股東還是有限合伙企業(yè)的合伙人并無(wú)二致。因此，將有限合伙企業(yè)組織形式納入政府與社會(huì)資本合作實(shí)體之內(nèi)，對(duì)社會(huì)資本方實(shí)體權(quán)利并無(wú)實(shí)質(zhì)性沖擊。相反，允許合伙人以勞務(wù)出資，有助于吸引資質(zhì)過(guò)硬而資本不足的社會(huì)資本方加入PPP項(xiàng)目，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。充分發(fā)揮合伙企業(yè)資源分配、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、服務(wù)供給方面的靈活性。

PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，除負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)工作的社會(huì)資本方以外，其余多數(shù)社會(huì)資本方在項(xiàng)目?jī)?nèi)的任務(wù)已經(jīng)完成。如建設(shè)主體已完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，融資主體也基本完成項(xiàng)目融資任務(wù)等。根據(jù)多層次、具有主體針對(duì)性的鎖定期制度，在運(yùn)營(yíng)階段，除運(yùn)營(yíng)主體外，大部分社會(huì)資本方的鎖定期已經(jīng)屆滿。該類社會(huì)資本方所有股權(quán)不必再由政府對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)讓限制，具備了股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓和公開(kāi)發(fā)行的條件。因此，可以考慮將股份有限公司列入PPP項(xiàng)目政府方與社會(huì)資本方合作實(shí)體。根據(jù)2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》指出“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”。構(gòu)建多元化社會(huì)資本退出渠道是政府對(duì)PPP項(xiàng)目公司將股份有限公司組織形式納入其中的政策支持。

（三）明確政府否決股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的性質(zhì)與國(guó)有社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

PPP項(xiàng)目兼具民事特征與行政特征。雖然2019年12月10日，最高人民法院頒布的 《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中PPP合同被定義為行政協(xié)議，但當(dāng)政府和社會(huì)資本方簽署PPP合同時(shí)，它們處于平等的法律地位，而非一方命令另一方必須服從，體現(xiàn)了行政協(xié)議的民事特征。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，涉及政府行政管理的內(nèi)容，如《指南》規(guī)定在鎖定期內(nèi)社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓股權(quán)須經(jīng)政府方同意 （除例外情形），這反映了PPP項(xiàng)目的行政特點(diǎn)。本文認(rèn)為，政府對(duì)社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓股權(quán)的“同意權(quán)”是一種具體行政行為，該行為符合具體行政行為的一般要求：就主體而言，具體行政行為由行政機(jī)關(guān)或者其他具有行政權(quán)力的組織作出；就內(nèi)容而言，行政主體對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行真實(shí)有效的意思表示；就效力而言，政府是否同意股權(quán)轉(zhuǎn)讓的決定具有法律效力，社會(huì)資本方有義務(wù)服從。綜上所述，應(yīng)將政府方對(duì)社會(huì)資本方鎖定期內(nèi)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的同意權(quán)定性為具體行政行為，納入行政復(fù)議及行政訴訟的受案范圍，完善社會(huì)資本方救濟(jì)渠道，避免出現(xiàn)社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓正當(dāng)權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)與政府方裁量權(quán)過(guò)大而產(chǎn)生的貪污腐敗、權(quán)力尋租等問(wèn)題。

將國(guó)有企業(yè)在PPP項(xiàng)目公司中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓列為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的例外情形。就國(guó)有企業(yè)社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易須在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)采用競(jìng)價(jià)方式公開(kāi)進(jìn)行交易。出于避免國(guó)有資產(chǎn)流失的立法目的，采用競(jìng)價(jià)方式轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)，價(jià)高者得，保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。但PPP項(xiàng)目有其特殊性，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供領(lǐng)域之所以采用PPP模式，其目的在于緩解政府財(cái)政壓力與充分利用社會(huì)資本方先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高公共服務(wù)效率，減少成本浪費(fèi)。若對(duì)國(guó)有企業(yè)在PPP項(xiàng)目公司中的股權(quán)同樣采用競(jìng)價(jià)交易的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，則可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)落入不適合的主體手中，影響PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定實(shí)施。因此，建議將國(guó)有企業(yè)在PPP項(xiàng)目公司中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓列為例外情形，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和監(jiān)督下，允許其非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓股權(quán)。

注釋：

① 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第13條：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方可以根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和工作進(jìn)度安排，采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，公開(kāi)征集受讓方。其中正式披露信息時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。

因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息預(yù)披露，時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。

② 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第31條：以下情形的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式：（一）涉及主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對(duì)受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；（二）同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國(guó)家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

③《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第1條：為規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為，加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法。