章志遠(yuǎn)

一、引言：為什么要關(guān)注上海法院創(chuàng)新實(shí)踐

2020 年恰逢我國(guó)行政訴訟制度正式實(shí)施三十周年?；赝姓V訟制度的建立、發(fā)展和完善歷程，最高人民法院在其間扮演了極為重要的角色。一方面，最高人民法院通過(guò)發(fā)布司法解釋、司法文件、典型案例等正式方式，不斷推動(dòng)行政訴訟法的精準(zhǔn)實(shí)施和行政法律規(guī)范體系的科學(xué)發(fā)展；另一方面，最高人民法院通過(guò)舉辦會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)講話、樣本推廣等非正式方式，根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家任務(wù)和社會(huì)需求變化及時(shí)調(diào)整行政審判政策，努力彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的縫隙。在行政法學(xué)理上，已有學(xué)者對(duì)最高人民法院創(chuàng)制行政法規(guī)則、推動(dòng)行政審判模式轉(zhuǎn)型進(jìn)行過(guò)深入的實(shí)踐觀察和理論闡釋?！?〕參見(jiàn)余凌云：《法院如何發(fā)展行政法》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008 年第1 期，第93-99 頁(yè)；章志遠(yuǎn)：《開(kāi)放合作型行政審判模式之構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2013年第1期，第96-106頁(yè)；章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政訴訟中的府院互動(dòng)》，載《法學(xué)研究》2020年第3期，第3-19頁(yè)。相比之下，對(duì)地方法院助推行政訴訟制度發(fā)展的研究則比較少見(jiàn)?！?〕賀欣教授曾經(jīng)以東部T 市中級(jí)人民法院為樣本，考察了該院推動(dòng)司法創(chuàng)新的外部環(huán)境、具體措施及影響因素。參見(jiàn)賀欣：《法院推動(dòng)的司法創(chuàng)新實(shí)踐及其意涵——以T 市中級(jí)人民法院的行政訴訟為例》，載《法學(xué)家》2012 年第5 期，第1-12 頁(yè)。事實(shí)上，最高人民法院對(duì)很多行政訴訟制度發(fā)展的推動(dòng)都源于地方法院的先行成功實(shí)踐，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的“海安樣本”、行政案件集中管轄改革的“麗水試驗(yàn)”等。因此，對(duì)我國(guó)行政訴訟司法推動(dòng)模式的闡釋應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步關(guān)注法院系統(tǒng)上下之間的聯(lián)動(dòng)，探究地方法院豐富的實(shí)踐創(chuàng)新如何為最高人民法院所認(rèn)同并在更大范圍內(nèi)得以推廣，進(jìn)而上升為國(guó)家正式的法律制度安排。

長(zhǎng)期以來(lái)，作為全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵和科學(xué)發(fā)展先行者的超大型城市，上海始終以建設(shè)國(guó)內(nèi)法治環(huán)境最好的城市為目標(biāo)，為全國(guó)貢獻(xiàn)了一批可復(fù)制、可推廣的重要法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。在行政審判體制改革方面，上海抓住全國(guó)第一個(gè)開(kāi)展司法體制改革試點(diǎn)單位的契機(jī)，2014 年12 月28 日率先成立全國(guó)首個(gè)跨行政區(qū)劃的人民法院——上海市第三中級(jí)人民法院；繼上海鐵路運(yùn)輸法院2016 年7 月1 日先行實(shí)施行政案件集中管轄之后，又于2018 年7 月1 日在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)全域基層法院行政案件全部集中、跨區(qū)異地審理的目標(biāo)。在最高人民法院2014 年以來(lái)發(fā)布的系列典型行政案例方面，上海整體表現(xiàn)突出，1 件入選征收拆遷十大典型案例、1 件入選政府信息公開(kāi)十大案例、1 件入選環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例、1 件入選十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例、2 件入選第二批十大環(huán)境保護(hù)行政典型案例、1 件入選行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例，這些案件的裁判要旨對(duì)同類案件審理具有重要參考價(jià)值。與此同時(shí)，新行政訴訟法實(shí)施五年來(lái)，上海行政審判也出現(xiàn)了一些新變化。一審行政案件數(shù)量在經(jīng)歷2015—2017年的連續(xù)爆發(fā)式增長(zhǎng)（分別為5714、6695、7675件）之后，2018、2019年則連續(xù)下降（分別為5466、5183 件）；一審行政案件被告敗訴率更是持續(xù)下降，占比不足3%；協(xié)調(diào)化解率則穩(wěn)中有升，2019 年占比27.8%，超過(guò)近十年平均比率?！?〕相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見(jiàn)2011 年以來(lái)上海市高級(jí)人民法院每年一月向上海市人民代表大會(huì)所作的工作報(bào)告。

上海行政訴訟制度運(yùn)行的最新變化，是2014 年修訂后的行政訴訟法實(shí)施成效的局部反映，相關(guān)數(shù)據(jù)起伏的背后可能蘊(yùn)含著行政審判理念重大變遷的契機(jī)。之所以選擇上海作為地方法院行政訴訟創(chuàng)新實(shí)踐的觀察對(duì)象，主要基于三個(gè)方面考慮。第一，上海是國(guó)內(nèi)城市化率最高的地區(qū)，上海行政審判動(dòng)態(tài)是特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和矛盾糾紛演變的風(fēng)向標(biāo)。對(duì)于正在不斷提升城市化水平的其他地區(qū)而言，上海目前的行政爭(zhēng)議及其解決方式變化可能就是本地區(qū)今后所面對(duì)的局面。第二，在行政訴訟法實(shí)施的三十年中，上海行政審判工作一直走在全國(guó)前列。除了曾經(jīng)貢獻(xiàn)一批經(jīng)典行政裁判之外，上海法院近五年在解決行政爭(zhēng)議、促進(jìn)府院互動(dòng)的功能拓展上不斷創(chuàng)新，為行政審判領(lǐng)域國(guó)家司法政策調(diào)整和進(jìn)一步優(yōu)化提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)。第三，作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境首位度城市和法治政府建設(shè)典范城市，上海的行政執(zhí)法能力水平和行政爭(zhēng)議化解能力一直得到國(guó)內(nèi)外的高度認(rèn)同。身處優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前沿陣地，上海法院行政審判既有并不顯眼的行政訴訟受案數(shù)量和被告敗訴率，又有整體審判質(zhì)效的顯著提升，這一“另類”現(xiàn)象更新了行政訴訟傳統(tǒng)的認(rèn)知模式，對(duì)國(guó)家未來(lái)行政審判走勢(shì)提出了一系列具有前瞻性和挑戰(zhàn)性的課題?！?〕最高人民法院歷來(lái)重視作為司法績(jī)效考評(píng)體系重要組成部分的行政審判績(jī)效考評(píng)體系的科學(xué)性和針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)要充分體現(xiàn)行政審判的特點(diǎn)和規(guī)律，對(duì)行政審判工作給予客觀公正的評(píng)價(jià)，“尤其不能簡(jiǎn)單地以案件數(shù)量多少來(lái)評(píng)價(jià)行政審判庭和行政審判法官的工作實(shí)績(jī)”。參見(jiàn)江必新：《圍繞三項(xiàng)重點(diǎn)工作 創(chuàng)新績(jī)效考核體系 進(jìn)一步提高行政審判工作的質(zhì)量和效率——在全國(guó)法院行政審判績(jī)效考評(píng)經(jīng)驗(yàn)交流視頻會(huì)上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2010 年第1 集，中國(guó)法制出版社2010 年版，第6 頁(yè)。同樣地，對(duì)具體區(qū)域行政審判工作的績(jī)效考評(píng)也不能簡(jiǎn)單地以當(dāng)?shù)匦姓讣^對(duì)的受案數(shù)量及其升降趨勢(shì)為根據(jù)。正是出于對(duì)上海在全國(guó)改革發(fā)展全局中戰(zhàn)略地位的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，本文以最具上海特色的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決、行政審判職能延伸和司法參與社會(huì)治理為三條主線，通過(guò)對(duì)近五年上海行政審判各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、典型案例、司法文件、工作報(bào)告、會(huì)議報(bào)道等素材的系統(tǒng)整理，展示上海在實(shí)現(xiàn)“司法更像司法”改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上是如何邁向“司法更能司法”〔5〕顧培東：《人民法院改革取向的審視與思考》，載《法學(xué)研究》2020 年第1 期，第5 頁(yè)。的，借此闡述地方法院實(shí)踐創(chuàng)新對(duì)行政訴訟制度功能的發(fā)展。

二、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決路徑的拓展

2010 年5 月，在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上，“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”作為行政審判長(zhǎng)效機(jī)制被最高人民法院首次正式提及。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的旨趣在于，通過(guò)對(duì)“當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求”的把握，“以能動(dòng)司法為手段、以案結(jié)事了為目標(biāo)”，最終實(shí)現(xiàn)行政審判活動(dòng)實(shí)質(zhì)正義與形式正義的統(tǒng)一?！?〕參見(jiàn)江必新：《以推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作為契機(jī) 努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2010 年第3 集，中國(guó)法制出版社2010 年版，第8 頁(yè)。此后，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議經(jīng)由最高人民法院一系列司法解釋、司法文件、工作報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話和會(huì)議精神等媒介得以廣泛傳播，成為人民法院行政審判的指導(dǎo)思想。2019 年2 月，最高人民法院公布《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡(jiǎn)稱“五五改革綱要”），“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”成為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標(biāo)之一。盡管提出已有十年之久，但實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的具體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵并無(wú)權(quán)威說(shuō)明。近年來(lái)，上海三級(jí)法院聚焦新行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議”基本功能的落地實(shí)施，不斷拓展實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的路徑，為最高人民法院今后出臺(tái)有關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的專項(xiàng)司法解釋提供了豐富樣本。

（一）多元化實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議路徑的探索

表1 新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)工作報(bào)告中“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決”一詞的運(yùn)用

2014 年修訂的《行政訴訟法》第1 條在宣示行政訴訟制度的功能時(shí)并沒(méi)有使用“實(shí)質(zhì)性”一語(yǔ)，但上海市高級(jí)人民法院五年來(lái)的工作報(bào)告卻連續(xù)以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”作為其行政審判工作的主要亮點(diǎn)，此舉與最高人民法院的工作報(bào)告保持了高度一致（參見(jiàn)表1）。2018 年是上海實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議真正的“拐點(diǎn)”之年：上海市高級(jí)人民法院年初將“深化行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制改革，細(xì)化完善行政案件協(xié)調(diào)化解相關(guān)工作規(guī)范”作為全年行政審判的重點(diǎn)工作；5 月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”）；上海三級(jí)法院隨即相繼設(shè)立行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心，作為行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解的專門平臺(tái)。這些創(chuàng)新性舉措分別從規(guī)范依據(jù)、工作機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)等方面為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議提供了全方位保障。

表2 行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決典型案件處理過(guò)程分析

2019 年5 月，作為對(duì)“實(shí)施意見(jiàn)”第16 條有關(guān)“推廣總結(jié)機(jī)制”的落實(shí)，上海市高級(jí)人民法院在全國(guó)范圍內(nèi)首次向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布“2018 年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例”（參見(jiàn)表2），展現(xiàn)了上海三級(jí)法院立足協(xié)調(diào)化解與依法裁判相結(jié)合、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的司法能力和審判自信?！?〕2019 年6 月和7 月，安徽省高級(jí)人民法院和吉林省高級(jí)人民法院也先后向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布本地行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例。就十大案例信息公布的詳盡程度、案件本身的典型意義和行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的路徑選擇而言，安徽、吉林兩地都比上海要遜色很多。2020 年5 月，上海市高級(jí)人民法院再次率先在國(guó)內(nèi)發(fā)布“2019 年上海法院行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決案例”。

上海市首批行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例，是上海市高級(jí)人民法院從29 個(gè)參評(píng)案例中，依據(jù)案件類型、化解效果、典型意義等因素最終評(píng)選確定的，集中體現(xiàn)了“實(shí)施意見(jiàn)”的實(shí)踐智慧。從案件類型上看，4 件為撤銷訴訟，4 件為履行訴訟，1 件為給付訴訟，1 件為確認(rèn)訴訟；從案件審級(jí)上看，2 件由市高院最終處理，4 件由中級(jí)人民法院最終處理，4 件由基層法院直接化解；從解決路徑上看，1 件通過(guò)依法裁判化解，2 件通過(guò)行政調(diào)解書(shū)化解，7 件通過(guò)協(xié)調(diào)當(dāng)事人撤回化解；從個(gè)性化處理方式上看，司法建議、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭化解、一并解決關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議、以判促和、法律關(guān)系釋明、訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范、利益衡量、院庭長(zhǎng)親自辦案等配套機(jī)制得到靈活運(yùn)用。在行政案件集中管轄改革增加溝通化解現(xiàn)實(shí)難度的背景之下，一審法院能夠通過(guò)協(xié)調(diào)化解方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議實(shí)屬不易。

（二）司法化解行政爭(zhēng)議的雙重模式

上海法院通過(guò)“司法文件推動(dòng)、工作指引指導(dǎo)、典型案例推廣”的方式，在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議方面取得了顯著成效，行政案件上訴率、申訴率下降以及息訴服判率、協(xié)調(diào)和解率穩(wěn)步提升即可佐證。在具體路徑探索方面，上海貢獻(xiàn)了“依法裁判與協(xié)調(diào)化解有機(jī)結(jié)合、法院系統(tǒng)整體合力化解與府院聯(lián)動(dòng)化解相向而行”的有益經(jīng)驗(yàn)，豐富了最高人民法院倡導(dǎo)的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議理念，對(duì)我國(guó)行政審判模式轉(zhuǎn)向和人民法院司法能力提升具有重要的理論啟示。

1. “合意性”糾紛解決與“決定性”糾紛解決模式并重

在法院以往的行政審判實(shí)踐中，普遍存在兩類極端思維：一是簡(jiǎn)單否定協(xié)調(diào)化解的合法性，認(rèn)為司法的任務(wù)就是依法裁判，只有裁判才能真正體現(xiàn)行政訴訟制度的功能；二是盲目推崇協(xié)調(diào)化解，認(rèn)為司法的任務(wù)就是化解糾紛，只有通過(guò)協(xié)調(diào)化解才能真正解決行政爭(zhēng)議。〔8〕行政訴訟法修改之前，在協(xié)調(diào)化解司法政策的影響下，行政審判實(shí)踐出現(xiàn)了“過(guò)度調(diào)解”現(xiàn)象。過(guò)高的協(xié)調(diào)撤訴率和每況愈下的實(shí)體裁判率遭到了理論界的批評(píng)，認(rèn)為此舉背離了司法本質(zhì)，導(dǎo)致法律虛無(wú)主義。參見(jiàn)林莉紅主編：《行政法治的理想與現(xiàn)實(shí)：〈行政訴訟法〉實(shí)施狀況實(shí)證研究分析報(bào)告》，北京大學(xué)出版社2014 年版，第421 頁(yè)。2014 年行政訴訟法的修訂采取了“折中方案”：一方面，第1 條將“解決行政爭(zhēng)議”確定為立法目的之一，通過(guò)第60 條明確承認(rèn)“有限度的調(diào)解”和第61 條確立“一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議”，暗含了對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的肯定；另一方面，第1 條刪除“維護(hù)”二字凸顯行政訴訟制度的監(jiān)督行政功能，通過(guò)第73 條行政給付判決、第74 條確認(rèn)違法判決和第75 條確認(rèn)無(wú)效判決的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了行政判決制度的多元化設(shè)計(jì)，暗含著對(duì)更好發(fā)揮司法監(jiān)督和救濟(jì)功能的倚重。審判制度的原初性、基礎(chǔ)性功能就是糾紛解決，監(jiān)督行政和權(quán)利救濟(jì)則是行政審判制度的間接性、衍生性功能。如果行政糾紛沒(méi)有得到妥善化解，監(jiān)督行政和權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)也會(huì)打上折扣。一個(gè)具體的行政案件究竟是通過(guò)調(diào)解還是判決方式結(jié)案，取決于法院對(duì)案件本身事實(shí)和法律問(wèn)題以及當(dāng)事人真實(shí)訴求的判斷。正如日本學(xué)者棚瀨孝雄所言，根據(jù)是否按照當(dāng)事人之間的自由合意解決為標(biāo)準(zhǔn)，可以將理想的糾紛解決過(guò)程區(qū)分為“合意性糾紛解決”和“決定性糾紛解決”兩種類型，二者在現(xiàn)實(shí)生活中往往是流動(dòng)的、混合的?！半S社會(huì)環(huán)境、當(dāng)事者與第三者的力量對(duì)比關(guān)系、第三者參與解決糾紛的動(dòng)機(jī)等因素的不同，實(shí)際上的糾紛解決也向這條軸上的一極或者另一極移動(dòng)?！薄?〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版，第8 頁(yè)。

上海法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的最新探索詮釋了合意性糾紛解決與決定性糾紛解決之間的辯證關(guān)系。案1、案2、案4、案5 原本都以法院依法作出駁回訴訟請(qǐng)求判決方式結(jié)案，但原告的實(shí)質(zhì)訴求卻并未得到有效回應(yīng)，二審、再審程序依舊被頻繁啟動(dòng)。這四個(gè)案件最終都以法院協(xié)調(diào)化解方式終結(jié)，表明合意性方式在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議方面有時(shí)比決定性方式更勝一籌。案3 則經(jīng)歷了復(fù)雜的兩審裁定和兩審判決，二審裁定作出之前法院曾經(jīng)努力加以協(xié)調(diào)化解，但終因當(dāng)事人雙方利益訴求存在較大分歧未果，轉(zhuǎn)而通過(guò)果斷作出裁定方式促使案件順利進(jìn)入實(shí)體性審理。雖然被告針對(duì)一審法院確認(rèn)違法判決提起上訴，但二審法院維持原判已經(jīng)證明一審判決實(shí)現(xiàn)了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。這兩組案件中前后不同的行政爭(zhēng)議處理方式表明，協(xié)調(diào)化解和依法裁判本身并無(wú)高下之別，只有二者有機(jī)結(jié)合才能真正促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。值得肯定的是，案1、案8 均采用了行政訴訟法第60 條明確規(guī)定的行政調(diào)解方式，以正式法律文書(shū)公開(kāi)記載形式還原了行政案件的處理過(guò)程，避免重新陷入“合意性糾紛解決等同于協(xié)調(diào)化解撤訴”的窠臼?！?0〕依法調(diào)解與協(xié)調(diào)化解撤訴方式在適用范圍上存在差異，二者本身也無(wú)高下之分。不能因?yàn)椤罢{(diào)解不是萬(wàn)能的”，就主張“協(xié)調(diào)和解有存在的必要性”。參見(jiàn)茆榮華主編：《上海法院行政訴訟案例精選》，上海人民出版社2017 年版，第140 頁(yè)。鑒于當(dāng)前行政審判實(shí)踐中法院鮮有運(yùn)用行政調(diào)解書(shū)方式結(jié)案，因而很有必要通過(guò)典型案例發(fā)布形式加以引導(dǎo)。

當(dāng)然，從精準(zhǔn)適用法律、發(fā)展法律規(guī)則角度上看，人民法院通過(guò)作出變更判決、具有明確內(nèi)容指引的給付判決乃至僅具宣告意義的違法確認(rèn)判決等方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議仍具有相當(dāng)大的空間。例如，在“仇某某訴上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)房屋拆遷裁決案”〔11〕參見(jiàn)上海市浦東新區(qū)人民法院行政判決書(shū)（2015）浦行初字第214 號(hào)。中，受案法院就創(chuàng)造性地對(duì)被訴行政裁決行為直接作出變更判決，從而避免出現(xiàn)循環(huán)訴訟導(dǎo)致當(dāng)事人訴累和法院負(fù)擔(dān)增加，很好地起到了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的效果。在備受社會(huì)關(guān)注的“柴麗杰訴上海大學(xué)博士學(xué)位評(píng)定案”〔12〕參見(jiàn)上海市浦東新區(qū)人民法院行政判決書(shū)（2019）滬0115 行初362 號(hào)。中，受案法院對(duì)博士學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行了充分闡釋，明確了司法應(yīng)對(duì)高校學(xué)術(shù)自治保持充分尊重，科學(xué)合理的博士學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)則有賴學(xué)位授予單位、教育主管部門和學(xué)子們的共同推進(jìn)，最終對(duì)被告之前就原告博士學(xué)位申請(qǐng)未予組織審核評(píng)定行為作出確認(rèn)違法判決。這些案件的審理方式表明，新行政訴訟法確立的多種具有實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議功能的判決尚待開(kāi)發(fā)利用，依法裁判與協(xié)調(diào)化解的有機(jī)結(jié)合應(yīng)成為行政審判工作長(zhǎng)期堅(jiān)持的司法策略。

2.“法院合力式”化解與“府院聯(lián)動(dòng)式”化解模式并舉

在現(xiàn)代社會(huì)，公正、高效、便利、妥善地化解社會(huì)矛盾糾紛是法院應(yīng)當(dāng)具備的基本能力?！叭藗?cè)u(píng)價(jià)某一社會(huì)法治水平或社會(huì)秩序的狀況，基本依據(jù)并不在于該社會(huì)中社會(huì)沖突發(fā)生的頻度和烈度，而在于訴訟對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)沖突的排解能力和效果?！薄?3〕顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第18 頁(yè)。就行政爭(zhēng)議解決而言，首先應(yīng)當(dāng)立足于人民法院對(duì)行政案件的審理，充分發(fā)揮司法的主導(dǎo)性作用。在上海法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的探索過(guò)程中，“院庭長(zhǎng)辦案”和“法院整體合力化解”是兩條重要的成功經(jīng)驗(yàn)。院庭長(zhǎng)辦案是落實(shí)司法責(zé)任制、優(yōu)化審判資源配置的重要舉措，初衷在于發(fā)揮院庭長(zhǎng)在審理重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件中的示范與引領(lǐng)作用。行政案件自身的特殊性和復(fù)雜性，以及行政科層制下業(yè)已根深蒂固的等級(jí)差別觀念，決定了院庭長(zhǎng)親自辦案在行政審判中的特殊作用。案5、案6 分別采取院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)親自擔(dān)任審判長(zhǎng)的辦案機(jī)制，體現(xiàn)出法院對(duì)所審案件的高度重視，為爭(zhēng)取被訴行政機(jī)關(guān)積極配合實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議創(chuàng)造了條件。如果說(shuō)其他訴訟中可能存在院庭長(zhǎng)“掛名辦案、選擇辦案、作秀辦案”〔14〕龍宗智等：《落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案制度》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第4 期，第150 頁(yè)。等形式主義現(xiàn)象的話，那么行政訴訟則必須嚴(yán)格按照最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見(jiàn)（試行）》的規(guī)定建立起常態(tài)化的院庭長(zhǎng)辦案制度。在最高人民法院首次依法以行政調(diào)解方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的“林建國(guó)訴濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案”〔15〕參見(jiàn)最高人民法院行政調(diào)解書(shū)（2016）最高法行再17 號(hào)。中，時(shí)任最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)賀小榮法官就親自擔(dān)任審判長(zhǎng)赴當(dāng)?shù)亻_(kāi)庭審理并主持調(diào)解，取得了良好的社會(huì)效果，該案已成為最高人民法院2017 年向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的本院第一批“行政審判十大典型案例”之首。

法院整體合力化解是上海市探索行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的一大經(jīng)驗(yàn)，已為“實(shí)施意見(jiàn)”第5 條明確規(guī)定。案1、案2 分別采取了一、二審法院聯(lián)動(dòng)化解和不同受案法院之間合力化解的模式，展現(xiàn)了“作為整體的人民法院”〔16〕誠(chéng)如有的論者所言，司法能力既包括法官個(gè)體的司法能力，也包括法院整體的司法能力。法院作為整體，決定了法官?gòu)氖虏门谢顒?dòng)的制度環(huán)境，其制度創(chuàng)新能力、資源整合能力、案件管理能力的高低決定了整個(gè)司法系統(tǒng)運(yùn)作的效能。參見(jiàn)陳立斌：《加強(qiáng)司法能力 提高司法公信》，載《人民司法》2013 年第19 期，第53 頁(yè)。的司法能力。在案1 中，一審法院曾經(jīng)組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解但未能成功。二審法院主動(dòng)與一審法院積極溝通，了解一審法院調(diào)解進(jìn)度及難點(diǎn)，通過(guò)方案優(yōu)化、辨法析理和精心安排調(diào)解書(shū)簽訂最終得以成功化解。在案2 中，再審法院及時(shí)洞察到行政爭(zhēng)議背后的民事?tīng)?zhēng)議，主動(dòng)聯(lián)系受理再審申請(qǐng)人提起民事訴訟的法院，在全面掌握爭(zhēng)議引發(fā)事實(shí)的基礎(chǔ)上確立了“以調(diào)為策、行民聯(lián)動(dòng)”的協(xié)調(diào)化解方案，最終通過(guò)相互借力一攬子終結(jié)了多個(gè)不同性質(zhì)的訴訟。行政審判鮮明的專業(yè)性特點(diǎn)，決定了行政法官應(yīng)當(dāng)具有嫻熟的法律適用能力、案件事實(shí)認(rèn)定能力和高超的法庭駕馭能力。同時(shí)，行政案件爭(zhēng)議的復(fù)雜性特點(diǎn)，又決定了必須及時(shí)破除同一法院內(nèi)部不同審判庭之間、不同審級(jí)法院之間、不同案件受理法院之間的壁壘。因此，行政審判質(zhì)效的提高和司法公信力的增強(qiáng)，不僅取決于案件審理法官個(gè)體的司法能力，而且取決于作為整體的人民法院的資源整合能力。

司法主導(dǎo)型的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議模式并非排除行政機(jī)關(guān)的參與和配合。相反地，司法與行政之間的良性互動(dòng)更易促成行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)化解?！白鳛閳?zhí)行同一法律法規(guī)、追求同一法治目標(biāo)的國(guó)家機(jī)關(guān)，司法與行政具有協(xié)調(diào)一致、取得共識(shí)的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)相互理解和良好合作。”〔17〕曹建明：《當(dāng)前行政審判工作中的幾個(gè)問(wèn)題》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第225 頁(yè)。2007 年4月，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》明確提出“建立司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制”。多年來(lái)，司法與行政良性互動(dòng)一直是上海法治建設(shè)的特色和亮點(diǎn)，其中的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是“始終將化解行政爭(zhēng)議作為府院聯(lián)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、各項(xiàng)工作都圍繞化解爭(zhēng)議本身以及為化解爭(zhēng)議創(chuàng)造必要的環(huán)境與條件”。〔18〕參見(jiàn)上海市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)張斌在華東五?。ㄊ校┬姓?zhēng)議化解府院聯(lián)動(dòng)座談會(huì)上的經(jīng)驗(yàn)介紹，“增進(jìn)府院聯(lián)動(dòng) 擴(kuò)大互動(dòng)效果 不斷提高上海法院行政審判工作水平”，2019 年6 月6 日。案7、案8、案9、案10 所涉及的行政爭(zhēng)議，之所以能夠經(jīng)由一審就直接得到實(shí)質(zhì)性解決，與司法與行政之間的互動(dòng)密不可分。從爭(zhēng)議屬性上看，案7、案8 系征收補(bǔ)償爭(zhēng)議，案10系拆違爭(zhēng)議，都與上海城市舊改、“五違四必”整治等中心工作息息相關(guān)。如果行政機(jī)關(guān)在這些案件的審理過(guò)程中不愿配合或者不愿作出適度妥協(xié)讓步，法院的協(xié)調(diào)化解就難以成功，一旦簡(jiǎn)單作出判決容易引發(fā)后續(xù)更多的法律程序，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的目的就將落空。上海法院所貢獻(xiàn)的“法院合力式”化解與“府院聯(lián)動(dòng)式”化解并舉的經(jīng)驗(yàn)，展現(xiàn)了司法整合體制有力資源、謀求行政審判發(fā)展空間的生存智慧。

三、行政審判基本職能的適度延伸

司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，是行政訴訟制度發(fā)展和運(yùn)作的引擎。在2007 年3 月舉行的全國(guó)第五次行政審判工作會(huì)議上，“正確處理監(jiān)督與維護(hù)的關(guān)系，是全面發(fā)揮行政審判職能的重要原則”被最高人民法院總結(jié)歸納為我國(guó)行政訴訟法實(shí)施的七條基本經(jīng)驗(yàn)之一?！靶姓徟屑纫獙?duì)行政行為實(shí)施有效的監(jiān)督，又要維護(hù)正常的行政管理秩序，支持行政機(jī)關(guān)依法行政?！薄?9〕《建設(shè)公正高效權(quán)威的行政審判制度 為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力司法保障——解讀肖揚(yáng)院長(zhǎng)在第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第215 頁(yè)。2015 年11 月2 日，最高人民法院首次向全國(guó)人大常委會(huì)專門就行政審判工作進(jìn)行專項(xiàng)匯報(bào)，“監(jiān)督、支持行政機(jī)關(guān)依法行政，助力法治政府建設(shè)”被列為行政審判工作取得的六大成就之一。其中，召開(kāi)府院聯(lián)席會(huì)議、參與重大政策和建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)送司法建議和行政審判白皮書(shū)、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等工作被視為“延伸行政審判職能”的重要舉措。〔20〕參見(jiàn)最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上所作的“最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告”， 2015 年11 月2 日。從上海在新一輪國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位上看，人民法院行政審判的服務(wù)和保障功能尤為突出。上海三級(jí)法院以支持行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)建設(shè)法治政府為目標(biāo)，在延伸行政審判基本職能方面積極探索，走出了一條富有上海特色的司法增進(jìn)依法行政能力道路，為新時(shí)代我國(guó)行政審判制度的本土化發(fā)展積累了有益素材。

（一）靈活多樣的府院互動(dòng)新實(shí)踐

作為展示人民法院行政審判工作成績(jī)、基于案件審理查找依法行政和行政應(yīng)訴存在問(wèn)題并從全局高度提出相應(yīng)對(duì)策的專項(xiàng)報(bào)告，行政審判白皮書(shū)的最早發(fā)源地在上海。早在2004 年，上海市高級(jí)人民法院就率先發(fā)出全國(guó)第一份行政審判白皮書(shū)，得到了時(shí)任上海市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和行政機(jī)關(guān)的積極響應(yīng)。隨后，上海逐步實(shí)現(xiàn)了行政審判白皮書(shū)發(fā)布活動(dòng)的全覆蓋、常態(tài)化，并將其納入行政審判績(jī)效評(píng)估體系之中。上海行政審判白皮書(shū)發(fā)布堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合”“虛實(shí)結(jié)合”“針對(duì)性和可接受性結(jié)合”“法與理結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)行政審判司法環(huán)境優(yōu)化”“促進(jìn)依法行政水平提升”“促進(jìn)司法與行政的良性互動(dòng)”。〔21〕上海市高級(jí)人民法院：《優(yōu)化司法環(huán)境 增進(jìn)良性互動(dòng) 不斷深入推動(dòng)行政審判“白皮書(shū)”工作》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2009 年第5 集，中國(guó)法制出版社2010 年版，第78-80 頁(yè)。受法院發(fā)布行政審判白皮書(shū)的啟發(fā)，經(jīng)上海市人民政府授權(quán)，原上海市人民政府法制辦公室還編撰發(fā)布《上海市依法行政狀況白皮書(shū)（2004—2009）》《上海市依法行政狀況白皮書(shū)（2010—2014）》，成為客觀反映一段時(shí)期內(nèi)上海市依法行政狀況和法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的權(quán)威性官方文件。此舉同樣為國(guó)內(nèi)首創(chuàng)，并于2012 年獲得第二屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。最高人民法院對(duì)上海法院發(fā)布行政審判白皮書(shū)活動(dòng)給予充分肯定，并于2009 年初印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)法院開(kāi)展行政審判“白皮書(shū)”活動(dòng)的通知》，在全國(guó)法院系統(tǒng)推廣這一做法。在行政案件管轄體制改革新形勢(shì)下，上海法院行政審判白皮書(shū)發(fā)布呈現(xiàn)“總—分”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，既有總體“面上”報(bào)告，又有不同行政區(qū)、不同類型案件具體“點(diǎn)上”報(bào)告。

作為一項(xiàng)極具中國(guó)本土特色的行政訴訟制度，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴經(jīng)歷了“地方試驗(yàn)——中央認(rèn)可——穩(wěn)步推廣——法制固化”的發(fā)展邏輯?！?2〕參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政訴訟制度的新發(fā)展》，北京大學(xué)出版社2019 年版，第10 頁(yè)。2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款正式確立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，國(guó)務(wù)院辦公廳和最高人民法院隨后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問(wèn)題的通知》，繼續(xù)推動(dòng)這一制度的落地生根。自2017年開(kāi)始，上海市率先推出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭旁聽(tīng)講評(píng)“三合一”改革舉措，注重在法治實(shí)踐中錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政能力，形成行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“升級(jí)版”。這一改革融出庭應(yīng)訴、旁聽(tīng)觀摩和講評(píng)交流于一體，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由“為應(yīng)訴而出庭”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙虺鐾ザ嵘保a(chǎn)生了制度改革的疊加乘數(shù)效應(yīng)，2018 年獲得第五屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。

行政規(guī)范性文件一并審查是修訂后的行政訴訟法所確立的一項(xiàng)新制度，賦予人民法院對(duì)規(guī)范性文件的“有限審查權(quán)”?！?3〕童衛(wèi)東：《進(jìn)步與妥協(xié)：〈行政訴訟法〉修改回顧》，載《行政法學(xué)研究》2015 年第4 期，第26 頁(yè)。不過(guò)，這一制度在行政審判實(shí)踐中的運(yùn)行效果并不理想，存在“提出請(qǐng)求率與啟動(dòng)審查率雙低格局”“謙抑有余而能動(dòng)不足的審查進(jìn)路”“將合法限縮為不抵觸”等三方面的突出問(wèn)題?！?4〕參見(jiàn)程琥等：《新行政訴訟法疑難問(wèn)題解析與實(shí)務(wù)指引》，中國(guó)法制出版社2018 年版，第294-298 頁(yè)。自2018 年開(kāi)始，上海市高級(jí)人民法院與上海市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、上海市人民檢察院率先建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制，主動(dòng)將關(guān)口前移至行政規(guī)范性文件制定過(guò)程之中，形成了司法監(jiān)督與行政監(jiān)督合力助推行政規(guī)范性文件質(zhì)量的局面。在這一工作機(jī)制建立的第一年，上海市高級(jí)人民法院就對(duì)28 件地方性法規(guī)、規(guī)范性文件起草制定提出了60 余條修改意見(jiàn)。為行政規(guī)范性文件建言獻(xiàn)策，成為上海市法院又一拓展行政審判基本職能的重要舉措。2019 年6 月，上海市人民政府發(fā)布《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，以規(guī)章形式對(duì)這一審查銜接工作機(jī)制予以明確規(guī)定。

（二）行政審判中司法的雙重角色

人民法院行政審判活動(dòng)的基本職能是通過(guò)行政案件的公正及時(shí)審理，實(shí)現(xiàn)解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)合法權(quán)益和監(jiān)督依法行政的功能。上海法院在新行政訴訟法相關(guān)制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，主動(dòng)通過(guò)發(fā)布行政審判白皮書(shū)、推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭旁聽(tīng)講評(píng)“三合一”、為行政規(guī)范性文件制定提供意見(jiàn)征詢等創(chuàng)新性方式，進(jìn)一步拓展了行政審判的基本職能，使司法在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的行政審判實(shí)踐中扮演了自治型和回應(yīng)型、法治政府建設(shè)監(jiān)督者與促進(jìn)者并行的雙重角色。

1. “自治型”與“回應(yīng)型”司法的雙重角色

從法律與政治秩序和社會(huì)秩序關(guān)系的進(jìn)化來(lái)看，我國(guó)行政訴訟法的實(shí)施恰逢“自治型法”和“回應(yīng)型法”同步發(fā)展的特殊時(shí)期。一方面，行政訴訟制度的建立旨在通過(guò)人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)，達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的功效，使法律能夠作為一種“控制壓制并維護(hù)自己的完整性”的特別制度；另一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的一系列問(wèn)題又亟待司法機(jī)關(guān)積極主動(dòng)予以回應(yīng)，使法律能夠作為一種“回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望”的便利工具?！?5〕參見(jiàn)［美］P. 諾內(nèi)特、P. 塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版，第16 頁(yè)。1989 年行政訴訟法的頒布實(shí)施，就是希望通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，營(yíng)造“忠于法律”“服從規(guī)則”“形式正義”的社會(huì)氛圍；2014 年行政訴訟法的修訂實(shí)施，則堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向和社會(huì)需求導(dǎo)向，希望通過(guò)更具開(kāi)放性和靈活性的司法權(quán)運(yùn)作，營(yíng)造“化解矛盾”“促進(jìn)發(fā)展”“實(shí)質(zhì)正義”的社會(huì)氛圍。在行政訴訟法實(shí)施的三十年間，我國(guó)既要努力構(gòu)建起自治型的司法體系，同時(shí)也面臨著構(gòu)建回應(yīng)型司法的時(shí)代任務(wù)。尤其是在近十年的行政審判實(shí)踐中，堅(jiān)持司法的中立性和被動(dòng)性、發(fā)揮司法的主動(dòng)性和能動(dòng)性一直是人民法院踐行的雙重理念。行政訴訟制度運(yùn)行所表現(xiàn)出的“多中心主義的司法”〔26〕汪慶華：《中國(guó)行政訴訟：多中心主義的司法》，載《中外法學(xué)》2007 年第5 期，第513 頁(yè)。景觀貌似荒誕，但也是社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下司法的自覺(jué)順應(yīng)使然。

上海行政審判的實(shí)踐發(fā)展就是這種“自治型司法”與“回應(yīng)型司法”并進(jìn)的真實(shí)寫照。在案件審理和法律適用方面，上海在政府信息公開(kāi)、房屋征收補(bǔ)償、違法建筑拆除、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等領(lǐng)域曾經(jīng)貢獻(xiàn)出一批具有示范和引領(lǐng)意義的裁判，體現(xiàn)出履行行政審判基本職能的上海司法水準(zhǔn)。同時(shí)，上海法院還積極主動(dòng)服務(wù)于上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心任務(wù)，圍繞城市更新、舊區(qū)改造、交通整治、城市精細(xì)化管理、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作提供優(yōu)質(zhì)司法保障，展示了回應(yīng)社會(huì)利益關(guān)切、服務(wù)地方發(fā)展戰(zhàn)略的上海司法擔(dān)當(dāng)。近年來(lái)，上海市一、二審行政案件數(shù)量回落及被告敗訴率持續(xù)走低，就反映出自治型司法構(gòu)建的積極成效。面對(duì)上海在新一輪國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要定位，特別是在上海承擔(dān)諸多繁重改革任務(wù)的新形勢(shì)下，上海法院并未滿足于扮演專注行政案件審理裁判者的消極角色，而是立足新行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)定，更加主動(dòng)地以各種靈活多樣的方式拓展行政審判的基本職能，勇于同時(shí)扮演經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)保障者的積極角色。這種依托行政案件審理適度延伸行政審判職能的做法，表明法律的主要任務(wù)不僅僅是“證明規(guī)則和判決的權(quán)威”，而且保證司法機(jī)關(guān)“擁有實(shí)現(xiàn)自己使命的意志和能力”。〔27〕［美］P. 諾內(nèi)特、P. 塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版，第117頁(yè)。上海行政審判格局的變化，從一個(gè)側(cè)面反映了上海司法改革的整體成效，體現(xiàn)出司法改革評(píng)價(jià)由法院自我體驗(yàn)向司法產(chǎn)品消費(fèi)者體驗(yàn)的轉(zhuǎn)變。

2.法治政府建設(shè)監(jiān)督者與促進(jìn)者的雙重角色

自2004 年3 月國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面實(shí)施依法行政綱要》以來(lái)，基本建成法治政府成為我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)重要的階段性目標(biāo)。2015 年12 月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》，法治政府建設(shè)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)狀態(tài)。近五年來(lái)，來(lái)自行政系統(tǒng)的自我變革熱情空前高漲，不同區(qū)域之間的“法治競(jìng)賽”日益激烈。作為法治政府建設(shè)典范城市的上海，圍繞依法全面履職、完善制度體系、行政決策法治化、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督、有效化解社會(huì)矛盾、提高依法行政能力等法治政府建設(shè)的主要任務(wù)目標(biāo)，按照世界一流標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全方位對(duì)標(biāo)建設(shè)。在這一過(guò)程中，上海三級(jí)法院通過(guò)行政審判活動(dòng)的開(kāi)展，發(fā)揮了作為法治政府建設(shè)監(jiān)督者的重要作用。在法治政府建設(shè)水平已經(jīng)走在全國(guó)前列的高地，能夠維系3%左右的被告敗訴率和接近30%的協(xié)調(diào)化解率，反映出上海法院對(duì)監(jiān)督依法行政本分的堅(jiān)守。

上海法院積極延伸行政審判基本職能的各類創(chuàng)舉，顯示了法院并不甘于只做“令行政機(jī)關(guān)望而生畏的討厭的存在”，〔28〕［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014 年版，第243 頁(yè)。還要爭(zhēng)做法治政府建設(shè)的促進(jìn)者、助力者。就上海法院拓展行政審判職能的三種代表性方式而言，都是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定延長(zhǎng)線能夠抵達(dá)之處。作為法定司法建議“擴(kuò)展版”，行政審判白皮書(shū)是立足個(gè)案審理基礎(chǔ)之上的大數(shù)據(jù)分析報(bào)告，對(duì)法治政府建設(shè)具有“年度全面體檢”的功效；作為法定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“加強(qiáng)版”，出庭旁聽(tīng)講評(píng)“三合一”是深度的交互式法治實(shí)踐體驗(yàn)，對(duì)依法行政能力提升具有“實(shí)戰(zhàn)實(shí)時(shí)訓(xùn)練”效果；作為法定規(guī)范性文件一并審查“升級(jí)版”，規(guī)范性文件審查銜接機(jī)制增進(jìn)了司法與行政之間的交流互動(dòng)，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性維系具有“防患于未然”的實(shí)效。這些具備實(shí)質(zhì)合法性且富有創(chuàng)造性的超前舉措，是對(duì)傳統(tǒng)消極型、敷衍型和表面化司法的補(bǔ)強(qiáng)，使司法能夠在法治政府建設(shè)進(jìn)程中同時(shí)擔(dān)當(dāng)好監(jiān)督者和促進(jìn)者的雙重角色。

四、司法參與訴源治理方式的創(chuàng)新

自中共十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)之后，為促進(jìn)社會(huì)和諧提供司法保障成為人民法院行政審判工作的重要任務(wù)。中共十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出了全方位部署，首次提出“源頭治理”的社會(huì)治理理念。中共十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的目標(biāo)，要求“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)”。2019 年2 月，最高人民法院“五五改革綱要”首次正式提出“訴源治理”，要求“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量”，訴源治理成為新一輪司法改革堅(jiān)持的基本理念。〔29〕“訴源治理”雖已成為時(shí)下強(qiáng)勁的司法話語(yǔ)，但迄今為止并無(wú)權(quán)威的官方正式解釋。2019 年浙江省在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)全省法院年度收案總數(shù)負(fù)增長(zhǎng)4%的目標(biāo)，從浙江省高級(jí)人民法院2019 年12 月30 日公布的全省“訴源治理十大典型實(shí)例”來(lái)看，旨在快速化解糾紛、降低案件增量的各種工作平臺(tái)、工作機(jī)制和工作理念都包含其中。上海三級(jí)法院積極參與創(chuàng)新社會(huì)治理進(jìn)程，充分發(fā)揮行政審判預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議功能，一審行政案件數(shù)已經(jīng)連續(xù)兩年下降，初步達(dá)到了源頭減量的目標(biāo)。2020 年1 月，上海市高級(jí)人民法院工作報(bào)告首次提出“切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用”，為行政審判落實(shí)訴源治理理念貢獻(xiàn)了地方智慧。

（一）訴前調(diào)解與法院釋明的靈活運(yùn)用

檢測(cè)訴源治理成效的重要指標(biāo)之一就是訴訟案件數(shù)量的變化。在立案登記制和行政案件集中管轄改革普遍推行的背景之下，上海一審行政案件數(shù)量同其他地區(qū)一樣曾經(jīng)歷過(guò)快速增長(zhǎng)階段。之所以能夠連續(xù)兩年出現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是很好地運(yùn)用了“訴前調(diào)解”機(jī)制。行政訴訟法修訂之后不久，最高人民法院就在《全面推進(jìn)人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出設(shè)立調(diào)解工作室，由法官、專職人民調(diào)解員等進(jìn)行訴前調(diào)解或立案調(diào)解，開(kāi)展訴調(diào)對(duì)接工作；2016 年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力，要求探索建立調(diào)解前置程序，探索適用調(diào)解前置程序的糾紛范圍和案件類型。上海三級(jí)法院通過(guò)設(shè)立全覆蓋的行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心，將協(xié)調(diào)化解的案件類型擴(kuò)展到行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政裁量案件之外的其他行政案件，使法院掌握了訴前調(diào)解主動(dòng)權(quán)。浦東新區(qū)人民法院通過(guò)訴前調(diào)解成功化解“數(shù)百名出租車司機(jī)請(qǐng)求判令撤銷市交委高峰時(shí)段值班運(yùn)營(yíng)車政策案”，有效應(yīng)對(duì)群體性訴訟及矛盾易激化案件；〔30〕參見(jiàn)殷勇等：《行政案件集中管轄背景下行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的審視與路徑解構(gòu)》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》總第74 集，中國(guó)法制出版社2019 年版，第116 頁(yè)。上海鐵路運(yùn)輸法院2017 年有832 件行政糾紛進(jìn)入訴前調(diào)解程序，訴前化解率為10.8%?！?1〕參見(jiàn)侯丹華等：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制實(shí)證研究——以A 直轄市B 法院行政案件集中管轄實(shí)踐為分析樣本》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》總第71 集，中國(guó)法制出版社2018 年版，第213 頁(yè)。

行政訴訟具有高度專業(yè)化、技術(shù)化特質(zhì)，對(duì)于一般的原告而言，往往面臨天然的訴訟能力不足困境。如果法院一味堅(jiān)持當(dāng)事人主義的訴訟模式不給予必要的指導(dǎo)和幫助，原告的行政訴權(quán)就可能無(wú)法更好地得以實(shí)現(xiàn)，司法公信力也會(huì)受到負(fù)面影響。2014 年修訂的《行政訴訟法》首次在第51 條立案登記制中就法院釋明作出規(guī)定，使行政訴訟釋明具備了明確的法律依據(jù)。上海法院以法官釋明權(quán)規(guī)范行使和釋明義務(wù)切實(shí)履行為中心，將釋明充分運(yùn)用于立案登記、訴訟請(qǐng)求正確表達(dá)、一并解決關(guān)聯(lián)性爭(zhēng)議、訴訟類型及時(shí)轉(zhuǎn)換、訴訟結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)提示、裁判文書(shū)解析等具體事項(xiàng)，將法院釋明活動(dòng)延伸到行政案件的審理、裁判全過(guò)程之中，取得了良好的法律效果。在案2 中，法院的溝通與釋明消解了當(dāng)事人已經(jīng)提起的民事訴訟；在案3 中，法院的釋明明確了案件的性質(zhì)和潛在的類似行政糾紛；在案6中，法院的釋明有效避免了一起潛在的外事糾紛；在案10 中，法院的釋明則杜絕了更多違法建筑的產(chǎn)生。作為跨區(qū)劃法院排頭兵的上海市第三中級(jí)人民法院還在全國(guó)率先制定《行政訴訟釋明規(guī)則》，通過(guò)建章立制，對(duì)釋明階段、釋明范圍、釋明內(nèi)容、釋明形式和釋明種類進(jìn)行了全面規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟釋明活動(dòng)的全程化、常態(tài)化、規(guī)范化和實(shí)效化。〔32〕參見(jiàn)最高人民法院行政審判庭編著：《行政訴訟跨區(qū)劃管轄改革實(shí)踐與探索》，人民法院出版社2018 年版，第196-200 頁(yè)。

（二）訴源治理中司法的雙重功能

訴源治理是最高人民法院因應(yīng)積極參與黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)治理法治化進(jìn)程提出的司法新理念，對(duì)整個(gè)社會(huì)矛盾糾紛化解體系和格局將產(chǎn)生重要影響，上海法院近幾年的行政審判實(shí)踐已經(jīng)為此提供了初步佐證。以訴前調(diào)解、法院釋明為代表的行政審判工作機(jī)制的建立健全，進(jìn)一步更新了傳統(tǒng)行政訴訟觀念和司法能力認(rèn)知。

1. “化訟止?fàn)帯迸c“減訴少訟”的功能并立

人民法院傳統(tǒng)的角色定位是化解矛盾和定分止?fàn)帯＞托姓徟谢顒?dòng)而言，聚焦行政行為的合法性審查，目的在于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)行使的是非曲直作出一刀兩斷式的決斷；倡導(dǎo)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，目的在于實(shí)現(xiàn)本案一勞永逸的終結(jié)。訴前調(diào)解機(jī)制的興起，試圖將某些潛在的行政訴訟案件強(qiáng)行阻斷在司法程序之外，盡力通過(guò)行政或其他社會(huì)力量的多元共治，使一部分官民矛盾消弭在萌芽狀態(tài)。法院釋明活動(dòng)的擴(kuò)張，通過(guò)對(duì)程序啟動(dòng)后不同訴訟結(jié)局可能性的分析判斷，努力實(shí)現(xiàn)行政案件化解路徑的分流；通過(guò)裁判作出前后的辨法析理，有效實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的服判息訴。可見(jiàn)，訴源治理司法理念在行政審判中的植入，對(duì)人民法院的角色定位和司法能力提出了新的期許，司法既要做相對(duì)消極的化訟止?fàn)幷?，又要做積極的減訴少訟者。訴源治理的推行，在很大程度上意味著能動(dòng)司法觀念的復(fù)蘇，是人民法院對(duì)凸顯避免、減少同類行政爭(zhēng)議重復(fù)發(fā)生時(shí)代需求的主動(dòng)回應(yīng)?！白鹬貨_突主體正當(dāng)?shù)奶幏謾?quán)以及強(qiáng)化法院的疏導(dǎo)作用，有前提地提高訴訟過(guò)程中調(diào)解與和解的幾率，所有這些都在一定程度上為彌補(bǔ)訴訟功能的缺陷提供了可能?！薄?3〕顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第42 頁(yè)。上海法院近三年一審行政案件數(shù)量的新變化，特別是同一時(shí)期行政復(fù)議收案數(shù)的激增，顯示出多元化行政爭(zhēng)議解決體系中行政訴訟與行政復(fù)議關(guān)系的進(jìn)一步重組，為國(guó)家整體化解行政糾紛體系和能力的現(xiàn)代化提供了可供參考的樣本。

2. “理性維權(quán)”與“文明促進(jìn)”的功能并行

社會(huì)治理法治化離不開(kāi)全民對(duì)法律的尊崇和守護(hù)，依法理性維權(quán)就是衡量全民守法的重要標(biāo)尺。新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，在公民行政訴權(quán)司法保障不斷取得進(jìn)步的同時(shí)，非理性維權(quán)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。一些當(dāng)事人通過(guò)頻繁提起政府信息公開(kāi)訴訟、投訴舉報(bào)答復(fù)訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力，一些當(dāng)事人扭住申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、審判人員回避等程序事項(xiàng)不放，使訴訟程序遲遲無(wú)法正常進(jìn)行，一些當(dāng)事人以哄鬧法庭、不聽(tīng)從法庭指揮等方式借機(jī)發(fā)泄對(duì)法院的不滿。這些行政訴權(quán)不當(dāng)行使甚至濫用的行為嚴(yán)重干擾了行政審判秩序，也損害了司法權(quán)威。為此，行政審判活動(dòng)既要依法有效保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，也要對(duì)其非理性維權(quán)行為依法予以規(guī)范，通過(guò)“優(yōu)化行政訴權(quán)分層保障機(jī)制”引導(dǎo)當(dāng)事人養(yǎng)成理性平和、積極向上的訴訟心態(tài)?！?4〕參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政訴權(quán)分層保障機(jī)制優(yōu)化研究》，載《法學(xué)論壇》2020 年第3 期，第5 頁(yè)。法治社會(huì)是公權(quán)力之外社會(huì)生活的法治化，包括“社會(huì)成員自我約束的法治化”“社會(huì)成員之間關(guān)系的法治化”“社會(huì)管理者與被管理者關(guān)系的法治化”等三個(gè)層面。〔35〕參見(jiàn)陳柏峰：《中國(guó)法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019 年第1 期，第68-69 頁(yè)。法院在行政審判過(guò)程中通過(guò)釋明、指導(dǎo)活動(dòng)的開(kāi)展，能夠積極引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟、誠(chéng)信訴訟，以更加務(wù)實(shí)的姿態(tài)爭(zhēng)取自身正當(dāng)?shù)睦嬖V求，在積極配合法院行政審判權(quán)行使的過(guò)程中提升文明水準(zhǔn)。在案10 中，浦東新區(qū)人民法院向原告曹某釋明法律關(guān)系，指出其自行搭建行為的違法性，促使其撤回起訴并自行拆除，有效防止了其他業(yè)主模仿搭建造成更大的不利影響及可能引發(fā)的更多行政糾紛。上海市第三中級(jí)人民法院在“北京優(yōu)貝百祺兒童用品有限公司訴上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰決定案”中關(guān)注兒童自行車安全規(guī)則，〔36〕參見(jiàn)上海市第三中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2016）滬03 行終193 號(hào)。對(duì)童車鞍度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)闡釋，促進(jìn)了社會(huì)文明的整體提升。這些寓普法教育與善意提醒于審判釋明活動(dòng)過(guò)程之中的做法，對(duì)于引導(dǎo)全社會(huì)形成理性維權(quán)、文明促進(jìn)的新風(fēng)尚發(fā)揮了重要作用。

五、結(jié)語(yǔ)：一種新型互動(dòng)式行政訴訟制度生長(zhǎng)路徑

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，誘致性制度變遷指的是一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，強(qiáng)制性制度變遷則是指由政府法令引起的變遷。〔37〕參見(jiàn)林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載［美］R. 科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書(shū)店1994 年版，第374 頁(yè)。追溯我國(guó)行政訴訟制度的生長(zhǎng)史，不難看出，1989 年《行政訴訟法》的頒行屬于典型的“強(qiáng)制性制度變遷”。作為“推進(jìn)整個(gè)行政法治建設(shè)的切入口”，〔38〕蔡小雪編撰：《行政訴訟30 年：親歷者的口述》，法律出版社2019 年版，第10 頁(yè)。制定行政訴訟法是黨的十三大報(bào)告提出的明確任務(wù)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的意志和決心。在二十多年的艱難實(shí)施過(guò)程中，行政訴訟制度“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”問(wèn)題日益顯露，行政審判和法治政府建設(shè)實(shí)踐對(duì)修法的現(xiàn)實(shí)需求十分迫切。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，2014 年《行政訴訟法》修改可以歸于“誘致性制度變遷”。新《行政訴訟法》實(shí)施五年來(lái)喜憂參半的現(xiàn)實(shí)表明，類似行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等具有濃郁本土氣質(zhì)的制度設(shè)計(jì)尚待進(jìn)一步調(diào)整或優(yōu)化，行政訴訟制度在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中還要繼續(xù)得到創(chuàng)新生長(zhǎng)。

透過(guò)本文所考察的上海法院晚近五年行政訴訟創(chuàng)新的豐富實(shí)踐，一種新型互動(dòng)式行政訴訟制度生長(zhǎng)路徑正在形成。這種模式兼顧了強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)，著眼于中央和地方、司法和行政兩個(gè)層面的積極互動(dòng)，能夠在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度的有效生長(zhǎng)。以2014年修改后的《行政訴訟法》總則篇新增“解決行政爭(zhēng)議”和“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”為例，上海法院在制度框架內(nèi)積極探索，不僅在體制機(jī)制上豐富完善了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的內(nèi)涵，而且通過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的升級(jí)擴(kuò)容，使之成為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的重要配套機(jī)制?！?9〕上海市高級(jí)人民法院的“實(shí)施意見(jiàn)”第7 條明確將“負(fù)責(zé)人出庭化解行政爭(zhēng)議機(jī)制”作為完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的重要機(jī)制，在其相繼發(fā)布的2018、2019 年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決十大案例中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的就分別有3 例和2 例。2020年6 月22 日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2020〕 2 號(hào)），其中有關(guān)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)表意見(jiàn)”的規(guī)定，首次實(shí)現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”概念的正式入釋，并完成了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議之間的功能銜接。這一行政訴訟制度的重大創(chuàng)新凝聚了最高人民法院的司法擔(dān)當(dāng)和上海法院的實(shí)踐智慧，以府院互動(dòng)為特色和亮點(diǎn)的上海行政審判創(chuàng)新實(shí)踐再次為國(guó)家層面的制度變革提供了可靠樣本，中國(guó)特色新型互動(dòng)式行政訴訟制度生長(zhǎng)路徑再添示例。

最高人民法院“五五改革綱要”將“堅(jiān)持鼓勵(lì)基層創(chuàng)新”作為未來(lái)司法改革的一項(xiàng)基本原則，提出“統(tǒng)籌不同區(qū)域進(jìn)行差別化探索，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。作為率先開(kāi)展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的地區(qū)，上海法院行政審判創(chuàng)新“破冰”意義尤為明顯。巧合的是，在2020年5 月25 日最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)于十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上所作的工作報(bào)告中，“助推法治政府建設(shè)”“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”成為展示行政審判工作的新的“關(guān)鍵詞”；在2020 年5 月29 日上海市高級(jí)人民法院公開(kāi)發(fā)布的2019 年度上海行政審判白皮書(shū)中，“服務(wù)法治化營(yíng)商環(huán)境有所作為”成為行政訴訟工作的特點(diǎn)之一。行政訴訟制度功能最新表述上的一致，為央地互動(dòng)式制度生長(zhǎng)提供了廣袤空間。一方面，上海法院要勇于直面行政案件數(shù)量連續(xù)下降的現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)圍繞實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議、訴源治理的有效機(jī)制進(jìn)行探索，實(shí)現(xiàn)依法裁判與協(xié)調(diào)化解的“齊頭并進(jìn)”；〔40〕頗具深意的是，2020 年5 月29 日上海市高級(jí)人民法院在發(fā)布2019 年度上海行政審判白皮書(shū)的同時(shí)，一并發(fā)布了“2019年上海法院行政審判典型案例”和“2019 年上海法院行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決案例”，前者凸顯了依法裁判的定分止?fàn)幑δ埽笳邉t映射出協(xié)調(diào)化解的案結(jié)事了功能。另一方面，在承載多項(xiàng)國(guó)家改革任務(wù)的法治示范區(qū)，上海法院更要大膽受理新型行政案件，勇于挑起切實(shí)保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的重?fù)?dān)，為作出更多經(jīng)典裁判、形塑未來(lái)秩序創(chuàng)造條件。唯其如此，新型互動(dòng)式行政訴訟制度生長(zhǎng)才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中國(guó)特色行政審判制度優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為治理效能。