章劍生

一、引言

《行政訴訟法》第1 條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”其中，“解決行政爭議”系2014 年《行政訴訟法》修改時所添加的。訴訟以解決爭議為要旨，無爭議即無訴訟。我們知道，行政訴訟是由在行政程序中處于被支配一方的公民、法人或者其他組織為原告，起訴作為支配一方的行政機關(guān)為被告的一種訴訟結(jié)構(gòu)，更為特殊的是，行政訴訟雙方當事人的訴訟地位沒有互換性。從這個意義上講，“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”〔1〕《行政訴訟法》第8 條。也僅僅具有一種宣導性意義。在這種雙方當事人呈現(xiàn)“強者—弱者”對抗的行政訴訟結(jié)構(gòu)中，國家立法機關(guān)基于民事訴訟的法思維方式，導入“解決行政爭議”立法目的，進一步強化了行政訴訟多元立法目的格局，這也無可非語。因為“整體行政訴訟制度之設(shè)計及其相關(guān)規(guī)定，如能確實達成其中一個訴訟目的，理論上亦可同時滿足另一目的要求”?！?〕劉宗德、彭鳳至：《行政訴訟制度》，載翁岳生編：《行政法》（下），臺灣元照出版有限公司2006 年版，第356 頁。但是，實務(wù)中各方在落實“解決行政爭議”這一立法目的時，不可用力過度，切記在“解決行政爭議”方面，行政訴訟的功能是有限定的。

本文之所以提出行政訴訟“解決行政爭議”的限定這一命題，是因為客觀上并非所有的行政爭議都適合用行政訴訟方式加以解決，而適合通過行政訴訟解決的行政爭議也未必一定都會通過行政訴訟來解決。任何一種訴訟程序都是為解決爭議而生，當然具有解決爭議的功能，但是，每一種訴訟程序解決爭議的功能都是有限定的，否則國家只需要創(chuàng)設(shè)一種訴訟程序就可以了。行政訴訟也是如此。比如，對于那些被法院裁駁/判駁的行政爭議，國家仍然需要設(shè)計適當?shù)姆沙绦蛴枰越鉀Q，不通過行政訴訟來解決行政爭議的各種做法也一直受到國家的肯定與支持。因此，行政訴訟不可解決全部行政爭議，即使通過行政訴訟的行政爭議也未必能夠解決。然而，在強大的維穩(wěn)思維支配下，行走在多元立法目的的法價值體系中的行政訴訟有時迷失了方向，在追求“解決行政爭議”的過程中，激情代替了理性，失落了行政訴訟其他立法目的所包含的法價值，行政訴訟制度工具化性能日益顯著。本文認為，“解決行政爭議”僅僅是行政訴訟多個立法目的之一，基于行政訴訟制度功能的特性，我們必須確立行政訴訟“解決行政爭議”的限定之法觀念，兼顧其他立法目的一并實現(xiàn)，以防止行政訴訟法制度功能工具化、目的單一化?；诖耍疚氖紫确治鲂姓V訟多重立法目的的體系性構(gòu)造，提出行政訴訟多重立法目的的分層化之論點。然后，從司法審查和訴訟調(diào)解制度功能的兩個面向，就行政訴訟“解決行政爭議”的限定這一命題展開論證。之所以選擇這兩個面向，主要是基于這樣的考慮：其一，作為整體性的訴訟制度，司法審查涵蓋了從受案范圍到裁判的全過程，此過程中每個重要階段都具有“有限性”功能；〔3〕參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（下卷），法律出版社2014 年版，第759 頁以下。其二，相對于裁判而言，通常認為訴訟調(diào)解制度更有助于“解決行政爭議”，但是，如果過度使用訴訟調(diào)解制度，一方面可能會消解裁判的功能，另一方面也可能會淡漠是非觀念，不利于社會長遠的穩(wěn)定。因此，有必要將它從司法審查制度中單列出來專門論述。

二、行政訴訟多重立法目的關(guān)聯(lián)框架

或許是因現(xiàn)代社會的復雜性與法律功能的復合性，現(xiàn)在單一立法目的的立法例并不多見，多重立法目的的立法例成為常態(tài)。不過，我們必須看到，多重立法目的引領(lǐng)下的法規(guī)范體系，在實施過程中可能經(jīng)常會帶來立法目的之間的沖突，進而影響法規(guī)范體系的整體實效。因此，如何協(xié)調(diào)多重立法目的之間的沖突，平衡各個立法目的所代表利益的訴求，是學理和實務(wù)都無法回避的難題。行政訴訟立法也不例外。

（一）“解決行政爭議”的嵌入

針對法院、原告和被告三個訴訟主體的不同訴訟地位，1989 年《行政訴訟法》有針對性地確立了三個立法目的，各得其所，即“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”?！?〕《行政訴訟法》（1989 年）第1 條。通過考察當年相關(guān)行政訴訟學術(shù)史我們可以發(fā)現(xiàn)，在1989 年《行政訴訟法》的制定過程中，從行政訴訟立法目的討論所形成的四種主要觀點看，當時的立法者并未考慮過要加入“解決行政爭議”的內(nèi)容?！?〕參見胡康生：《行政訴訟法》立法過程中的若干問題，載最高人民法院《行政訴訟法》培訓班編：《行政訴訟法專題講座》，人民法院出版社1989 年版，第35、36 頁。從當時的立法國情看，一方面對監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的呼聲比較強烈，解決行政機關(guān)“違法失職”行為是行政訴訟立法關(guān)注的焦點；〔6〕參見王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明〉》第一自然段，載何海波編：《行政法治奠基時——1989年〈行政訴訟法〉史料薈萃》，法律出版社2019 年版，第104 頁。另一方面行政機關(guān)對行政訴訟的“抗拒”也不得不在立法上做出某種妥協(xié)。平心而論，1989 年《行政訴訟法》是一部不錯的法律，但是，之后在它實施三十多年中所產(chǎn)生的問題，尤其是“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的狀況令人擔憂。在過去十多年的反思過程中，理論界和實務(wù)界幾乎形成了一個基本共識，那就是行政訴訟“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”中“維護”這一立法目的，給實務(wù)作了一種很不好的方向性引領(lǐng)，行政訴訟裁判常常在法律上定紛但事實上不能止爭。

21 世紀以來，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的方式，尤其是農(nóng)村集體土地和城市國有土地上房屋征收導致利益重新分配，引起的法律爭議嚴重影響了社會穩(wěn)定。在強大的維穩(wěn)思維支配下，法院在行政案件審理中有時用“維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”壓倒“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，引發(fā)了行政訴訟原告強烈不滿和社會不太好的反應(yīng)。在行政訴訟中，法院的坐姿偏向行政機關(guān)既是它身處國家機關(guān)體系中的本能，也與它所處的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)運行邏輯的自洽。就前者而言，它是為了“生存”與“發(fā)展”必須做出的一種姿態(tài)；就后者而言，它則是一種不得已的理性選擇。但這種行動邏輯的結(jié)果是，人們開始在行政訴訟之外尋求解決行政爭議的途徑，行政訴訟制度一時如同超市貨架的滯銷品。之所以國家立法機關(guān)在2014 年修改《行政訴訟法》第1 條時加入“解決行政爭議”這一立法目的，一個權(quán)威性的說法是，“此次修改行政訴訟法，在立法目的中增加了‘解決行政爭議’一項，旨在進一步強化通過行政訴訟化解行政糾紛的作用，以法治的方式解決行政爭議，有利于增強公民、法人和其他組織的法治意識，形成遇事找法律，依法維權(quán)，避免出現(xiàn)‘信訪不信法’的現(xiàn)象”?！?〕參見袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014 年版，第4 頁。最高法院對此也做了說明：“我國行政訴訟多年來即存在‘上訴率高、申訴率高、服判息訴率低’的現(xiàn)象，一個重要原因就是沒有充分發(fā)揮行政訴訟解決糾紛的功能……因此，在行政訴訟法立法宗旨中應(yīng)當明確行政訴訟‘解決行政糾紛’的功能。”〔8〕江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015 年版，第30 頁。關(guān)于這個問題，梁鳳云列出了七大理由。參見梁鳳云：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015 年版，第6、7 頁。一位來自司法實務(wù)前沿的法官提供的相關(guān)數(shù)據(jù)也可以佐證這一點：“總體而言，從2012 年以來，全國法院行政一審案件上升幅度大，二審案件增長幅度也很大。2016 年全國法院行政二審案件收案比2015 年同比上升了34.43%，比2012 年同比上升了222.09%。行政一審案件服判息訴率從2012 年以來逐年呈下降趨勢，2016 年一審案件服判息訴率比2015 年同比下降了7 個百分點，比2012 年則下降了21 個百分點。與此同時，行政一審案件上訴率則處于逐年上升態(tài)勢，2016 年行政案件上訴率比2015 年同比上升了7 個百分點，比2012 年則上升了21 個百分點?！薄?〕程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，載《法律適用》2017年第23 期，第19 頁。

可見，在《行政訴訟法》第1 條中嵌入“解決行政爭議”可以看作是對社會民眾不滿行政訴訟實效的一種回應(yīng)。

（二）多重立法目的的分層化

雖然“解決行政爭議”嵌入《行政訴訟法》第1 條增加了行政訴訟立法目的的內(nèi)容，但實際上它并未改變《行政訴訟法》多重立法目的的結(jié)構(gòu)。不同之處在于，1989 年《行政訴訟法》立法目的的指向具有單一性，法院、原告和被告各得其所。但是，當“解決行政爭議”嵌入《行政訴訟法》之后，作為行政訴訟立法目的的指向則呈現(xiàn)了復合性。也就是說，“解決行政爭議”指向了法院、原告和被告，這三個訴訟主體參加訴訟活動都要受到“解決行政爭議”這一立法目的的引領(lǐng)與約束，由此形成了一個不同于1989 年《行政訴訟法》的行政訴訟多重立法目的分層化的結(jié)構(gòu)（如圖1 所示）。

圖1 行政訴訟多重立法目的的分層化結(jié)構(gòu)圖

作為立法目的之一，“解決行政爭議”具有輻射法院、原告和被告的法拘束效力，并通過這三個訴訟主體連接其他三個立法目的。如何為獨立第三方對糾紛雙方作出一種旨在平息爭議的判斷，訴訟法提供了一套程序性的規(guī)則體系，解決爭議則是這一套程序性的規(guī)則體系的基本功能。行政訴訟法作為一種訴訟法，其功能也是如此。正如田中成明所言：“作為其結(jié)果所獲得的判決在性質(zhì)上也不是法官基于自身權(quán)限單方面作出的裁決，而是在這種程序保障下請求法的正確解決、雙方當事人和法官之間展開相互作用的協(xié)同活動的產(chǎn)物。”〔10〕［日］田中成明：《現(xiàn)代社會與審判——民事訴訟的地位與作用》，郝振江譯，北京大學出版社2016 年版，第248、249 頁。此言甚明。

作為立法目的“保證人民法院公正、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，它們分別指向法院、原告和被告，并與“解決行政爭議”之間保持一種關(guān)聯(lián)、互動的關(guān)系。對這三個立法目的不宜做先后的排序，毋寧看作它們共處于同一平面。盡管這種平面化布局在各立法目的之間可能產(chǎn)生沖突，那也是多重立法目的這種立法所難以避免的現(xiàn)象。緩和這種沖突的方法只能是，可以授權(quán)法官在個案中導入利益衡量原則加以選擇。

上述行政訴訟立法目的分層化框架顯示，多重立法目的具有可并存性、可選擇性，因此對《行政訴訟法》第1 條語序排列不可作僵直化的理解。可并存性既體現(xiàn)在這四個立法目的之間的縱向并存，也體現(xiàn)在除“解決行政爭議”之外其他三個立法目的之間的橫向分布?？蛇x擇性意味著在個案處理中，這四個立法目的可以做動態(tài)的調(diào)整，如為了服從“解決行政爭議”，“及時審理行政案件”可能需要作出必要的讓步；橫向并存的立法目的之間也可以作重新的適用性排序，如涉及基本民生的行政案件，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”可能需要加以強調(diào)。需要說明的是，本文將“解決行政爭議”與其他三個立法目的分開論述，并不意味著“解決行政爭議”當然高于其他三個立法目的，也就是說，《行政訴訟法》第1 條確定的四個立法目的是同等的，分開論述主要是為了便于解釋，并提示“解決行政爭議”指向的對象與其他三個立法目的不同而已。

（三）“解決行政爭議”與行政公益訴訟

“解決行政爭議”這一立法目的決定了行政訴訟應(yīng)該是一種私益訴訟，因此，只有行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織才有權(quán)提起行政訴訟，請求法院解決他與行政機關(guān)之間的行政爭議?！?1〕參見《行政訴訟法》第25 條第1 至3 款。但是，在“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”這一立法目的之下導出的“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”〔12〕《行政訴訟法》第6 條。，進而確立“訴判分離”的訴訟模式，又使得行政訴訟兼有公益訴訟的功能。2017 年修改的《行政訴訟法》添加行政公益訴訟制度，可以看作是這一行政訴訟立法目的的邏輯必然。

那么，這種公、私益混合的行政訴訟模式，是否會影響“解決行政爭議”這一立法目的的實現(xiàn)呢？不可否認，在公、私益混合的行政訴訟模式中，訴判分離是一種難以避免的制度性設(shè)計，這與“解決行政爭議”的行政私益訴訟目的之間可能會發(fā)生一種緊張關(guān)系。因為，有時即使法院正確作出裁判，也未必能夠解決爭議，“正確判決—糾紛解決”這僅僅是一個理想的訴訟框架。與民事訴訟不同，行政訴訟客體是行政行為，不是行政法律關(guān)系。以撤銷判決為例，在“監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”之下，只要法院認為被訴行政行為違法時，它就可以判決全部或者部分撤銷被訴行政行為，并可以判決被告行政機關(guān)重新作出行政行為，或者確認違法等。但是，因行政行為引起的行政法律關(guān)系爭議可能并沒有因該行政行為被撤銷或者確認違法而消解，且法院不可能在行政判決中直接對該法律關(guān)系“定紛止爭”。這就是行政訴訟制度局限性之一。一位最高人民法院的行政法官認為：“行政訴訟說到底還是一個利益之訴。原告起訴的目的根本上是為讓被違法行政行為侵犯的合法權(quán)益得到恢復、救濟。從這個角度講，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)僅僅是行政訴訟的手段。在完成對被訴行政行為合法性審查、監(jiān)督職責后，行政審判需要考慮的第二個問題就是要盡可能使原告一方受到損害的合法權(quán)益得以恢復和救濟?！薄?3〕郭修江：《監(jiān)督權(quán)力、保護權(quán)利，實質(zhì)性化解行政爭議——以行政訴訟立法目的為導向的行政案件審判思路》，載《法律適用》2017 年第23 期。依照他提出的裁判思路，“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”僅僅是行政訴訟的手段，行政審判的目的還是“要盡可能使原告一方受到損害的合法權(quán)益得以恢復和救濟”。盡管在這里未出現(xiàn)“解決行政爭議”，但我們也能從這段話中讀出其含義。由此可見，公、私益混合的行政訴訟模式并非當然不利于“解決行政爭議”，關(guān)鍵是“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”在行政訴訟多重立法目的框架中如何定位與權(quán)衡。應(yīng)該說，當國家立法機關(guān)刪除了1989 年《行政訴訟法》第1 條中的“維護”之后，在上述分層次的行政訴訟立法目的框架中，法院在審理行政案件過程中是不難為“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”找到一個合適的位置予以安放的。

然而，在經(jīng)修改的《行政訴訟法》實施之后，實務(wù)開始進一步倡導行政訴訟審判要“案結(jié)事了”，“解決行政爭議”因被加上“實質(zhì)性”定語而獲得進一步強化。“‘實質(zhì)解決行政爭議’要求法院的審理和裁判圍繞行政爭議展開，而非機械地圍繞行政行為合法性展開審查……‘實質(zhì)解決行政爭議’命題的提出，要求履行判決的內(nèi)容除傳統(tǒng)考量因素，即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及行政權(quán)與司法權(quán)各自特性外，還應(yīng)當將為公民提供有效司法救濟和訴訟能夠產(chǎn)生定紛止爭社會效果等因素納入制度建構(gòu)考量?！薄?4〕劉群：《實質(zhì)解決行政爭議視角下的行政履行判決適用研究》，載《行政法學研究》2019 年第2 期?！皩嵸|(zhì)性解決行政爭議”具有十分積極的法治意義，這一點是應(yīng)當肯定的。但是，在實務(wù)中常有未顧及多重立法目的分層化的結(jié)構(gòu)性要求，片面追求其中一個行政訴訟目的現(xiàn)象在個案中并不少見，如為了“解決行政爭議”忽視“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”等。有學者研究發(fā)現(xiàn)，“即使在2015 年《行政訴訟法》修改之后，支持行政機關(guān)依法行政依然是最高人民法院工作報告的主流表述”?！?5〕陳希國、劉連義：《論行政訴訟監(jiān)督功能的實然弱化和應(yīng)然改進——以〈最高人民法院工作報告〉和全國行政訴訟數(shù)據(jù)為考察樣本》，載最高人民法院行政庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》（總第73 集），中國法制出版社2019 年版，第239 頁。難道這種現(xiàn)象與最高人民法院這一態(tài)度有關(guān)？本文并不否認“解決行政爭議”或者“實質(zhì)性解決行政爭議”的重大現(xiàn)實意義，在這里只是想做一點提示：不要把“解決行政爭議”凌駕于其他三個行政訴訟立法目的之上，不要忽略行政訴訟制度功能本身的局限性，必須認真對待司法審查、訴訟調(diào)解兩個制度功能的局限性所帶來的“解決行政爭議”上的限定。

三、基于司法審查功能導出的“解決行政爭議”之限定

在“法適用—法裁判”的法制度框架中，行政訴訟是一種對依法行政原理作制度性擔保的訴訟制度，而這種擔保是通過對被訴行政行為作合法性司法審查來實現(xiàn)的。不過，行政與司法之間質(zhì)的不同性，限定了司法審查介入行政領(lǐng)域的深度和廣度。正是這種制度性的功能，決定了行政訴訟“解決行政爭議”在客觀上存在一個限定。在行政訴訟“解決行政爭議”這個問題上，不能沒有司法審查，但司法審查也不是萬能的。

（一）國家機關(guān)權(quán)力架構(gòu)與分工

在行政訴訟中，法院通過對被訴行政行為的司法審查來實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督，這是《行政訴訟法》立法目的之一。在國家權(quán)力框架中，如果沒有行政訴訟制度，行政權(quán)和司法權(quán)就是各行其道，相安無事。行政訴訟制度打破了行政權(quán)和司法權(quán)的邊界，法律允許司法權(quán)伸入行政權(quán)領(lǐng)域，但這種“伸入”的深度和廣度是限定的，畢竟行政需要基本的效率，司法權(quán)也不能完全代替行政權(quán)。行政機關(guān)所管轄的行政事務(wù)具有多變性、復雜性和廣泛性的特征，經(jīng)常需要行政機關(guān)即刻作出甚至立即執(zhí)行行政行為，否則不利于保護國家利益、公共利益或者公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。因此，如果對行政機關(guān)作出的所有行政行為，只要行政相對人不服都可以提起行政訴訟，那么行政機關(guān)可能難以通過行政權(quán)維系正常的社會發(fā)展秩序，及時處理一些事關(guān)全局性的國內(nèi)外重要事務(wù)。可見，司法審查需要保持謙抑，它只能解決與行政訴訟功能相匹配的行政爭議。如“就工傷認定而言，對于死者是否構(gòu)成工傷，涉及死者是否系合法供職的勞動者、工作原因、工作時間、工作地點等要素，對于上述事實的查明屬于技術(shù)性工作，需要通過行政執(zhí)法權(quán)進行調(diào)查完成，而不能通過司法權(quán)予以解決。如果司法權(quán)以‘根本解決行政爭議’為由強行對上述事實予以調(diào)查認定，則逾越了司法權(quán)的邊界，僭越了行政權(quán)?！薄?6〕曹磊：《醉酒不應(yīng)一律構(gòu)成認定工傷的阻卻事由》，載《人民法院（案例）》2019 年第32 期。

另一方面，從行政機關(guān)角度看，行政爭議關(guān)系到行政秩序穩(wěn)定，站在行政機關(guān)的立場上，行政爭議意味著行政秩序的不穩(wěn)定甚至混亂，因此在本能上行政機關(guān)對行政爭議有一種強力的壓制性沖動。但是，行政爭議發(fā)生卻是不以行政機關(guān)主觀意志為轉(zhuǎn)移的，對此，我們設(shè)置的行政復議、行政申訴和行政信訪等制度，旨在抑制行政機關(guān)對行政爭議那種非理性的沖動，試圖通過規(guī)則、程序化解行政爭議。不過，由行政機關(guān)自己來化解行政爭議，常常受到信奉“自己不能作自己案件法官”信條的人的詬病，這也可能是行政復議制度利用率不高的原因之一吧。但是，正如一位最高人民法院的法官所說：“我們在強調(diào)司法解決行政糾紛的同時，完全不應(yīng)忽視行政機關(guān)同樣有可能有效地解決行政糾紛，不宜過度夸大行政機關(guān)在解決行政糾紛方面的缺陷?！薄?7〕耿寶建：《行政糾紛解決機制的路徑選擇——一個多元化的視角》，載汪慶華等編：《中國基層行政爭議解決機制的經(jīng)驗研究》，上海三聯(lián)書店2010 年版，第249 頁。站在法官立場上說出這樣的感受，應(yīng)該是值得立法決策者們重視的。在現(xiàn)代國家中，行政機關(guān)擁有強大的資源和動員能力，有的行政爭議由它自己來解決更為妥當，這或許也是《行政訴訟法》要規(guī)定“受案范圍”的立法理由之一吧。

（二）合法性審查的限定

《行政訴訟法》第6 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查?！睂Υ?，當時的立法草案說明是這樣闡釋立法理由的：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。至于行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當，原則上應(yīng)由行政復議處理，人民法院不能代替行政機關(guān)作出決定?！薄?8〕何海波編：《行政法治奠基時——1989 年〈行政訴訟法〉史料薈萃》，法律出版社2019 年版，第105 頁。從學理上看，支持這個說法的法理應(yīng)該是行政與司法之間的職責不同，任務(wù)各異，所以，司法審查不可以無限制地伸入行政領(lǐng)域，甚至代替行政。如果我們結(jié)合《行政訴訟法》關(guān)于變更判決適用范圍的相關(guān)規(guī)定就可以看到，在行政訴訟中，法院對被訴行政行為原則上只作合法性審查，對于被訴行政行為的適當性問題，則不屬于司法審查對象。在這里，被訴行政行為適當性構(gòu)成了對“解決行政爭議”的一種限定。也就是說，對于被訴行政行為適當性引起的行政爭議，不屬于司法審查對象，由行政機關(guān)依法律程序自己解決?！?9〕參見《行政復議法》第1 條。

在由公民、法人或者其他組織提起的行政訴訟中，盡管法律要求原告在提起訴訟時要有具體的訴訟請求和事實依據(jù)，但是，原告的訴訟請求并不如同民事訴訟那樣可以約束司法的裁判范圍，即所謂“不告不理”原則。在行政訴訟中，原告的訴訟請求似乎僅僅只有啟動行政訴訟程序功能，一旦進入行政訴訟之后，司法審查的深度與廣度不受制于原告訴訟請求，而是相關(guān)的法律規(guī)定。也就是說，合法性審查并不受制于原告訴訟請求的范圍，行政訴訟特有的訴判分離現(xiàn)象也由此產(chǎn)生。在訴判分離之下，如法院對于原告未主張的事實依據(jù)也不能放棄合法性審查。也就是說，當原告基于事實不清請求法院撤銷被訴行政行為時，法院的合法性審查范圍并不限于事實，它還要審查主體是否合格、適用法律是否正確、程序是否合法等，即合法性全面審查。法院基于對被訴行政行為合法性的全面審查結(jié)果，可能會作出不是原告“判如所請”的裁判。因為“在這些案件中，很多要求是問題性質(zhì)上或現(xiàn)行審判制度框架下難以成為司法審理對象卻又被主張，或者即使成為審理對象但也難以找到司法救濟的恰當法理由和具體措施，實際上審判很難充分滿足或面對期待”?！?0〕［日］田中成明：《現(xiàn)代社會與審判——民事訴訟的地位與作用》，郝振江譯，北京大學出版社2016 年版，第225 頁。從法律上講，法院所作的司法審查是符合法律規(guī)定的，但原告可能因它有違于訴訟請求而提起上訴、申訴，進一步延伸行政訴訟程序，甚至開啟信訪等這類的非訴訟程序，繼續(xù)主張行政爭議的存在。在這種情況下，對于案審法院來說行政案件審理程序已經(jīng)終結(jié)，但對于原告來說行政爭議仍未解決。如果我們沒有“解決行政爭議”限定這樣的法觀念，就有可能會反過來指責法院未依法裁判；實務(wù)中，某些法院、政法委考核指標的不科學性，也正是在缺乏這樣的法觀念情形下制定出來的。

行政訴訟“解決行政爭議”與其說是面向法院、原告和被告訴訟活動的一種引領(lǐng)，不如說它是國家立法機關(guān)提出的一種國家治理策略。正因為如此，今天的法院也融入“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”過程之中，“合法性+治理”構(gòu)成了法院司法審查權(quán)的一種新導向。所以，從某種意義上說，法院除了傳統(tǒng)上固有的定紛止爭功能外，“政策形成”“參與治理”等治理功能也尚需要加以發(fā)展。也就是說，法院作為國家治理主體參與國家治理，它只能以合法性審查這樣的方式完成自己的治理任務(wù)，因為國家治理是多個治理主體合作才能達成的治理目標。以這樣法治視角來分析“合法性審查—解決行政爭議”的治理框架，我們才能深刻領(lǐng)悟到在行政訴訟中確立“解決行政爭議”限定的法治意義。

（三）司法裁判的局限性

在“兩審終審”的訴訟基本制度下，司法裁判的終局性意味著當事人之間的爭議已經(jīng)在法律上獲得了黑白分明的解決。但是,因法律概念總是存有多種解釋、當事人證據(jù)獲取與判斷能力不足等原因，致使該爭議在客觀上可能仍未解決，當事人一方可能在其他場合仍然會向另一方主張權(quán)利。所以，作為行政訴訟立法目的之“解決行政爭議”，在相當程度上它是一種法律理想；實務(wù)中提出“實質(zhì)性”解決行政爭議似乎并不是將行政爭議解決停留在終審裁判（法律理想）上，而是要在客觀上或者事實上解決行政爭議，讓當事人雙方握手言歡。因此，在“實質(zhì)性解決行政爭議”觀念中，司法裁判的重要性程度可能已經(jīng)大大降低了，而尋求當事人的撤訴申請作為“實質(zhì)性”解決行政爭議的手段則成為首選。

作為一種司法政策目標，通過司法裁判達到“實質(zhì)性”解決行政爭議無可厚非，但是，它不可以替代作為行政訴訟立法目的之“解決行政爭議”?；谒痉ú门械木窒扌?，以下兩個問題值得關(guān)注。其一，行政爭議的多樣性、復雜性、專業(yè)性等因素，在相當程度上決定了司法裁判并不是解決所有行政爭議唯一的、最妥當?shù)姆绞?。當然，司法裁判在解決行政爭議過程中是一個不可放棄的法制度，因為，它是規(guī)范其他以非審判解決行政爭議方式的一種制度性保障。司法裁判以“法規(guī)范”為基礎(chǔ)，承載抽象法規(guī)范效力在個案中延伸的功能，它對非審判解決行政爭議的方式具有規(guī)范力，它可以確保非審判解決行政爭議方式大體限定在合法性范圍之內(nèi)，即使偶然的偏離不至于走得太遠忘記了“初心”。其二，部分行政訴訟司法裁判方式難以“實質(zhì)性”解決行政爭議。如變更判決不能適用所有行政案件，即使可以適用變更判決的行政案件，“明顯不當”之類的不確定法律概念解釋也會紛爭不息；判決撤銷并責令重新作出行政行為、履行法定職責判決中的程序性裁判等，并沒有對行政爭議在法律上作出終局性裁斷，尤其是裁駁/判駁的行政案件，其結(jié)果是將行政爭議扔出了法院大門，并沒有“實質(zhì)性”解決行政爭議。因此，“從審查強度觀之，行政行為訴訟中法院的裁判權(quán)具有間接性，不直接確定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無法實質(zhì)性解決行政爭議”。〔21〕呂成、陳默：《行政協(xié)議案件的裁判方法》，載《人民司法（應(yīng)用）》2019 年第13 期。

本文認為，“實質(zhì)性”解決行政爭議是一種司法政策，不是也不可能是行政訴訟立法目的之一。在這一司法政策之下，在一審程序結(jié)束之后，只要當事人提起上訴，或者在上訴程序結(jié)束之后，只要當事人提出申訴或者信訪，那就是行政爭議沒有得到“實質(zhì)性”解決。這種判斷標準值得反思。對于一個司法裁判結(jié)果來說，雙方當事人若均能服判息訴，這是最理想的法效果。但是，對于一方或者雙方當事人不服而提起的上訴或者申訴的行政案件，我們并不能當然得出這個行政案件的爭議沒有解決。因此，要改變那種認為高上訴率、高申訴率就是行政爭議未能解決的標志之觀點。〔22〕行政爭議實質(zhì)性解決“包含兩層意思：一是案件已經(jīng)終結(jié)，當事人不再進行上訴、申訴。二是當事人之間的矛盾高效地一次性真正得以解決，防止反復爭訟，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟。”參見侯丹華、孫煥煥：《行政爭議實質(zhì)性解決機制實證研究》，載最高人民法院行政庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》（第71 集），中國法制出版社2018 年版，第200 頁。如前所述，“合法性+治理”構(gòu)成了法院司法審查權(quán)的一種新導向，但法院司法審查權(quán)的居中“判斷”性質(zhì)仍然沒有改變。如果把法院當作一種“命令—服從”式的治理主體，而不是為一個利害關(guān)系人之間各種不同意見而交涉提供正式場所，并通過居中裁判來強化法的規(guī)范力，那么，法院便可能成為是一個實質(zhì)性的行政機關(guān)了?，F(xiàn)實中法院這種傾向性蛻變并非不可能發(fā)生，盡管這可能并不是法院自己的追求。在行政訴訟中，如果法院淪為這種治理角色，那么即使說服了原告撤訴，這種“說服”本質(zhì)上可能也是壓服。強制式的壓服（有時可能與行政機關(guān)一起）可以解決爭議，但它如同割掉的韭菜，一旦外部條件備具，它仍然還會長出萌芽來。因此，通過司法裁判解決行政爭議，并非是要法院拋棄強制，而是要把訴訟程序定位于當事人誠心服判的外在促成機制。如同一位外國學者所言：“同意常常是通過強迫而得到的；交易可能是通過沒有授權(quán)某人而達成的；審判和判決的缺失使其后的司法介入困難重重；同時盡管訴訟流程有所縮減，正義卻可能得不到維護?！薄?3〕［美］斯蒂芬·B.戈爾德堡等：《糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機制》，蔡彥敏等譯，中國政法大學出版社2004 年版，第384 頁。從國家長遠的法治戰(zhàn)略目標來看，如何通過訴訟程序吸收當事人的不滿，引導當事人服判息訴才是“實質(zhì)性”解決行政爭議問題的關(guān)鍵所在。

四、基于訴訟調(diào)解功能導出的“解決行政爭議”之限定

盡管1989 年《行政訴訟法》明確規(guī)定“不適用調(diào)解”，但實務(wù)中行政案件通過庭外“協(xié)調(diào)”方式結(jié)案的做法卻并不少見。于是，不管是否是出于遷就現(xiàn)實等需要，2014 年修改的《行政訴訟法》承認了法院可以依法通過調(diào)解方式結(jié)案的合法性?！?4〕參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014 年版，第160、161 頁。

（一）作為例外的訴訟調(diào)解

《行政訴訟法》第60 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”從法條表述的語言規(guī)則看，訴訟調(diào)解是人民法院審理行政案件結(jié)案方式的一種例外。如果我們預(yù)設(shè)了訴訟調(diào)解是可以“實質(zhì)性”解決行政爭議的話，那么這種“例外”也在相當程度上構(gòu)成了對“解決行政爭議”的限定。

調(diào)解真的會消解權(quán)利觀念嗎？如果是，怎么解釋被廣泛運用于歐美國家的ADR 呢？當然，歐美國家的ADR 的出現(xiàn)也可以解釋為是對西方國家“權(quán)利爆炸”的一種回應(yīng)。若果真如此，對于尚未形成現(xiàn)代社會權(quán)利觀的當下中國來說，調(diào)解不能不說它是有害的。但從傳統(tǒng)中國來說，與黑白分明的裁判相比，調(diào)解更具有可接受性。承認行政案件有條件地調(diào)解，也契合了當下中國社會的法意識需求?！拔餮蟮谋容^法學者認為與西洋相比，遠東法的特點正在于德、禮的支配和對法學家的不信任，在于與其采用司法手段（審判），莫不如通過調(diào)停手段來解決糾紛這一觀念。而且這一觀念早在中國古代思想中就已經(jīng)根深蒂固了?！薄?5〕［日］大木雅夫：《東西方的法觀念比較》，華夏、戰(zhàn)憲斌譯，北京大學出版社2004 年版，第79 頁?？梢哉f，中國傳統(tǒng)“和”文化與訴訟調(diào)解之間的契合，為行政訴訟引入訴訟調(diào)解提供了相當?shù)恼斝?。也正因為如此，?989 年《行政訴訟法》之下為規(guī)避法律而產(chǎn)生的庭外“協(xié)調(diào)”，社會民眾對此也沒有完全排斥。正如有學者所言：“盡管今天的中國已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，與傳統(tǒng)的舊中國相比已不可同日而語。但是，人們不能不察知掩藏在近些年表面現(xiàn)象下的古老中國的傳統(tǒng)特點。在這樣一些為實現(xiàn)社會的改造而作的人的改造的基本原則和方法中我們可以看到，這即是對社會的改造通過說服教育的方式的法律調(diào)整的方式來實現(xiàn)?！薄?6〕［美］金勇義：《中國與西方的法律觀念》，陳國平等譯，鄧正來校，遼寧人民出版社1989 年版，第179 頁。今天看來，2014 年修改《行政訴訟法》承認法院審理行政案件在例外情形下可以通過調(diào)解方式結(jié)案是妥當?shù)摹?/p>

相對于司法裁判來說，如果原告提起行政訴訟是理性的話，有時他應(yīng)該更容易接受以調(diào)解結(jié)案的方式來解決行政爭議；當然，在行政案件審理過程中，有時如“面子”“賭氣”因素等也會影響原告接受訴訟調(diào)解。我們也可以看到，在集體（家庭）主義為基礎(chǔ)的中國社會，當法律爭議發(fā)生之后，基于集體（家庭、單位甚至國家）的安定性的需要，雙方當事人在法庭上公開對立的抗辯應(yīng)當盡可能避免，即使到了法庭上也應(yīng)當盡量和解。這樣的國情也支持行政訴訟中調(diào)解結(jié)案的方式。就此而言，田中成明這段話是值得我們玩味不盡的：“就現(xiàn)代型訴訟審理與判決中運用法的思考而言，純粹利用要件—效果模式的法的思考是不夠的，為此不得不以某種方式吸收“目的—手段”模式與妥協(xié)調(diào)整模式，傳統(tǒng)法的問題解決方法的難題變得尖銳化?！薄?7〕［日］田中成明：《現(xiàn)代社會與審判——民事訴訟的地位與作用》，郝振江譯，北京大學出版社2016 年版，第223 頁。

不過，在我們接受訴訟調(diào)解之后，就需要認真面對訴訟調(diào)解可能帶來的如輕視法規(guī)范等這樣的缺點。我們知道，調(diào)解程序一旦展開，法規(guī)范則通常退出了中心位置。這是調(diào)解與裁判之間的一個根本區(qū)別。當然，所謂“法規(guī)范退出中心位置”并不是法規(guī)范完全退出，它仍然在場，只不過它不處于中心位置而已。如果裁判程序形成了一個與世間暫時隔離的“法空間”，那么調(diào)解則是一個向法庭外開放的過程。正因為如此，各方當事人就會將“關(guān)系”“地位”等帶入調(diào)解過程，為自己爭取有利的調(diào)解結(jié)果。在行政訴訟中，由于行政機關(guān)掌握了雄厚的行政資源，容易在調(diào)解過程中占據(jù)優(yōu)勢地位，對等的訴訟當事人關(guān)系也容易質(zhì)變?yōu)椤皦悍笔降臋?quán)力支配關(guān)系?？梢?，訴訟調(diào)解有輕視法規(guī)范性的缺點，如果我們不正視這一點，過度利用訴訟調(diào)解來解決行政爭議，可能會侵蝕行政訴訟的其他立法目的。因此，無論如何，訴訟調(diào)解應(yīng)當在行政訴訟法的框架內(nèi)進行，至少在形式上看起來訴訟調(diào)解仍然是在法規(guī)范之內(nèi)進行，才能確保訴訟調(diào)解的正當性。訴訟調(diào)解偏離行政訴訟法的框架，原告可能會獲得法外利益甚至是不正當?shù)睦?，被告可能會免除了相?yīng)的法律責任，訴訟調(diào)解便淪落為原告謀取不正當利益的“黑市”，被告擺脫法律責任的“避風港”。因此，即使存在訴訟調(diào)解，其訴訟調(diào)解的過程與結(jié)果仍然必須與訴訟程序和裁判所體現(xiàn)的正義一致。在這一點上，德國的何意志教授看得還是比較清楚的：“如果說所有的或者大部分的訴訟當真是通過和解而不是判決來結(jié)案的話，那么相互妥協(xié)就會替換掉權(quán)利實現(xiàn)。這樣的話，法律規(guī)范的實效力就會持續(xù)地失去其現(xiàn)實意義。法律秩序就會在國家的名義下變成一堆毫無約束力的規(guī)則集合，因為‘當事人’協(xié)商一致便可以關(guān)掉這些規(guī)則的閥門。”〔28〕［德］何意志：《法治的東方經(jīng)驗——中國法律文化導論》，李中華譯，北京大學出版社2010 年版，第389、390 頁。

既然存在著這樣的缺點，那么法院就應(yīng)該利用司法權(quán)來改正。我們知道，在行政訴訟中，原告和被告并不是一種水平關(guān)系，盡管法律上是這樣規(guī)定的。因為被告擁有巨大的行政資源，有時足以動搖法院與原、被告之間的垂直關(guān)系。只有在遇到一個十分難纏的原告時，被告似乎才變成了可憐的“弱者”?；谏鲜霈F(xiàn)實，“對話—合意”這種理想類型的調(diào)解模式在行政訴訟中并不常見，而促成訴訟調(diào)解成功的主要因素往往是，被告不愿承擔敗訴而原告滿足了預(yù)期的經(jīng)濟利益。如果有人認為這就是“實質(zhì)性”解決行政爭議，那么，這與行政訴訟的立法原旨可能相距甚遠，甚至是背道而馳的。由此我們需要對通過訴訟調(diào)解方式“實質(zhì)性”解決行政爭議作出如下三個方面的限定。其一，運用國家強制力引導原告自愿走向“合意”。這種國家強制力既可以是直接干預(yù)，也可以是間接給付。具有權(quán)威性的司法裁判國家強制力之一，應(yīng)該讓原告可以預(yù)期裁判的結(jié)果，供其“合意”中權(quán)衡。其二，不得損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法利益。其三，作為被告的行政機關(guān)必須對作出的違法行政行為承擔相應(yīng)的責任，不可以公共財政支付換取法律責任的“豁免”。

（二）訴訟調(diào)解的有限性

訴訟調(diào)解必須基于雙方當事人的自愿，否則無法開啟訴訟調(diào)解程序。然而，對于行政機關(guān)來說，它的“自愿”在什么情況下才會出現(xiàn)呢？假設(shè)，（1）如果行政機關(guān)認為被訴行政行為合法，預(yù)判法院也會依法駁回原告的訴訟請求，在這樣的情況下，行政機關(guān)一般不會“自愿”同意調(diào)解的；（2）如果行政機關(guān)認為被訴訟行政行為違法，且法院也可能明示或者暗示將作出不利于其的裁判，在這樣的情況下，若能通過法院主持的調(diào)解讓原告申請撤訴，行政機關(guān)一般會“自愿”同意調(diào)解的。實務(wù)中訴訟調(diào)解開啟的情形可能主要是（2）。若果真如此，對于被訴行政行為違法的行政案件若通過訴訟調(diào)解，法院在原告申請撤訴的基礎(chǔ)上結(jié)案，“解決行政爭議”之立法目的倒是實現(xiàn)了，那么“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”怎么體現(xiàn)呢，這是一個不可回避的問題。因此，這里是否可以得出這樣一個結(jié)論，并非所有“行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”都是可以調(diào)解的，是否應(yīng)當僅限于上列“被訴行政行為不適當”的行政案件；如果上列“被訴行政行為違法”的行政案件也要納入調(diào)解范圍，那么對于法院來說，“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”將構(gòu)成對以訴訟調(diào)解方式解決行政爭議的一種限定。

如前所述，試圖通過訴訟調(diào)解方式來“解決行政爭議”，也是2014 年修改《行政訴訟法》時添加例外條款的主要理由?！霸V訟中著重調(diào)解是人民法院的優(yōu)良傳統(tǒng)，但調(diào)解也有弊端，裁判也有長處，故當調(diào)則調(diào)，當判則判。在強調(diào)調(diào)解時也要考慮到調(diào)解可能出現(xiàn)的弊端，在防止這些弊端的前提下強化調(diào)解。”〔29〕江必新：《論行政爭議的實質(zhì)性解決》，載《人民司法（應(yīng)用）》2012 年第19 期，第18 頁。對此，本文認為，行政訴訟調(diào)解應(yīng)當是在法院主導下一種有限調(diào)解，尤其是針對被訴行政行為有違法情形的行政案件，“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”這一立法目的不可以失落。如果是被告行政機關(guān)支付了公幣換來原告的撤訴申請，這就是“實質(zhì)性”解決行政爭議的話，那顯然不是也不應(yīng)該是2014 年修改《行政訴訟法》的本來目的。

（三）“訴前調(diào)解”的正當性

“訴前調(diào)解”并沒有《行政訴訟法》的依據(jù)，它是一種實踐理性的產(chǎn)物。正如有學者所言：“法院通過調(diào)解，將一部分棘手和煩瑣的糾紛‘圓滿’地處理掉，不僅能夠減少社會的指責，而且能夠為自己創(chuàng)造更好的生存環(huán)境，因此法院的實用主義態(tài)度和工具主義職能都促成了對調(diào)解的重新借重?！薄?0〕范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007 年版，第435 頁。從創(chuàng)設(shè)“訴前調(diào)解”制度的本意看，它為當事人多提供了一個解決行政爭議的程序選項；只要不違背當事人自愿原則，“訴前調(diào)解”的正當性基礎(chǔ)并不欠缺。但問題也并非沒有。其一，“訴前調(diào)解”程序的“去法化”問題。或許有人認為，既然它在《行政訴訟法》上沒有依據(jù)，那么“訴前調(diào)解”程序的法屬性就沒有必須那么強調(diào)了。若果真如此，那么“訴前調(diào)解”程序隨意性就不可避免。其二，是否影響當事人利用訴訟的便利性。在“訴前調(diào)解”實施過程中，是否有人為因素增加當事人利用訴訟的難度，這并非杞人憂天之事。因此，我們需要通過科學的制度設(shè)計，比如利用律師、信息透明等，讓當事人自愿、積極而不是充滿疑慮地走進“訴前調(diào)解”室。

“訴前調(diào)解”與《行政訴訟法》第60 條并不沖突，只不過將訴訟調(diào)解程序提前到了訴訟開始之前而已?？陀^上講，行政機關(guān)本身并沒有“依法行政”的內(nèi)在動力，“手段—目的”式的結(jié)果導向的行政執(zhí)法是其日常的行動邏輯，落實到訴前調(diào)解中，其場景通常是只要原告接受一個行政機關(guān)給出的結(jié)果，那么訴訟程序就不再開啟，所有與被訴行政行為有關(guān)的合法性、正當性都不再在訴訟程序中加以評判。所以，如果不對“解決行政爭議”做必要的限定，那么“實質(zhì)性”解決爭議可能是行政機關(guān)違法行政的一塊遮羞布。

“訴前調(diào)解”可以“解決行政爭議”，但對它切不可過于理想化。因為，沒有法律程序約束的“訴前調(diào)解”，其成功的基礎(chǔ)是雙方當事人自愿“協(xié)商”下的行政合作。我們知道，對簿公堂、一刀兩斷的正式爭議方式，并非是歐美國家法治觀念的產(chǎn)物，中國傳統(tǒng)法制“天理、人情、國法”的觀念也支持這種爭議解決的方式。然后，在法家思想觀念中“法工具”與儒家“禮治”觀念的作用下，“法”屬于國家專有的。即使在今天，“法”作為一種解決爭議的工具仍緊握在行政機關(guān)手中，這種觀念進一步強化了行政機關(guān)在訴前調(diào)解過程中的支配地位。在這樣的背景下，所謂“訴前程序”中的自愿“協(xié)商”下的行政合作，或許是我們的一種法治“單相思”罷了。

“訴前調(diào)解”可以“解決行政爭議”，但應(yīng)當有基本程序加以規(guī)范。調(diào)解作為一種解決爭議的方式，具有相當?shù)撵`活性。因此，當調(diào)解結(jié)果可能會偏離以“要件—效果”模式作出的裁判結(jié)果時，強調(diào)通過程序使調(diào)解結(jié)果具有正當化就變得十分重要了。程序正義意味著只有在一定程序條件滿足時，其結(jié)果才具有正當性?；蛟S有人會提出，調(diào)解又不是訴訟，即使相關(guān)程序沒有也無關(guān)調(diào)解宏旨。的確，調(diào)解不是訴訟，但交涉性的調(diào)解程序結(jié)構(gòu)仍然應(yīng)當備齊，正視這種交涉性的程序內(nèi)在價值，才是調(diào)解結(jié)果獲得正當化的前提。調(diào)解可能會“動搖”實體法規(guī)范的根基，但程序可以控制這種“動搖”，或者減小它“動搖”的幅度，從而使得調(diào)解結(jié)果偏離實體法規(guī)范的幅度仍在法治可以容忍的范圍之內(nèi)。調(diào)解仍然必須在法規(guī)范引領(lǐng)下進行，法院不可以任由雙方當事人“合意”。在這個點上，法院也必須持有一種“調(diào)解程序”的法觀念。今天，實務(wù)中“訴前調(diào)解”或許正是欠缺這一點。

五、結(jié)語

在行政訴訟多重立法目的的支配下，“解決行政爭議”要有一個限度，這個限度可以通過司法審查和訴訟調(diào)解兩個面向加以展開?！敖鉀Q行政爭議”立法目的要受到“保證人民法院公正、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”這三個立法目的平衡與限制?！敖鉀Q行政爭議”所要達成的目標，無非就是各方當事人通過訴訟或者非訴訟程序，消解分歧的立場，充分理解實體法規(guī)范體系的內(nèi)容，并在具體的法律關(guān)系中各就各位。很難說，我們的法體系和法制度已經(jīng)與社會完全融合，畢竟我們是一個繼受法國家，許多平移的法規(guī)范對于民眾來說是十分陌生的，由此確立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如果沒有訴訟或者非訴訟程序，在個案中通過雙方理性對話、討論，就難以內(nèi)化為十分自然的自我約束的行為準則。