王曄

[摘 要]年檢是政府部門對社會(huì)組織進(jìn)行日常監(jiān)管的一項(xiàng)重要手段，但其法律性質(zhì)存在爭議，實(shí)踐層而存在部門協(xié)同難、出具結(jié)論難、制度銜接不暢等問題，難以滿足新時(shí)代社會(huì)組織管理的需要。從當(dāng)前政策形勢和地方實(shí)踐狀況研判，有必要推動(dòng)年檢向年報(bào)制度轉(zhuǎn)變，取消原本性質(zhì)模糊的檢查行為，代之以統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)組織信息披露義務(wù)。設(shè)計(jì)年報(bào)制度，需要遵循公開、集中、分類、便利等原則，以管理部門和社會(huì)公眾需要掌握的必要信息為主，科學(xué)規(guī)范年報(bào)具體內(nèi)容，并加強(qiáng)和其他相關(guān)制度的銜接。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 年檢 年報(bào)制度

[中圖分類號]D632.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]10019596（2020）050005-09

截至2019年底，全國各級民政部門登記的社會(huì)組織超過86.6萬家，對于管理部門而言，如何實(shí)施有效監(jiān)管成為一項(xiàng)重要課題。長期以來，政府對社會(huì)組織實(shí)施事中、事后監(jiān)管的一項(xiàng)主要措施，就是依據(jù)國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)實(shí)施年度檢查（以下簡稱“年檢”），但隨著制度改革的不斷深化和管理要求的不斷提升，延續(xù)數(shù)十年的年檢制度陷入瓶頸，難以適應(yīng)社會(huì)組織改革發(fā)展需要。2016年，中央文件提出“探索建立社會(huì)組織年度報(bào)告制度”，但取消年檢、實(shí)施年報(bào)有賴于管理觀念的轉(zhuǎn)變及配套制度、信息技術(shù)的支撐。本文結(jié)合管理實(shí)務(wù)，對社會(huì)組織年檢制度存在問題進(jìn)行分析;結(jié)合當(dāng)前政策形勢和地方實(shí)踐研判年檢制度改革趨勢;通過制度比較，探討年報(bào)制度的價(jià)值，并嘗試提出年報(bào)制度的總體設(shè)計(jì)思路。

一、社會(huì)組織年檢制度的法律性質(zhì)及存在的問題

（一）年檢制度的內(nèi)涵及法律性質(zhì)

對社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織實(shí)施年檢是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡稱“三大條例”）規(guī)定的管理制度。自三大條例頒布實(shí)施以來，年檢成為政府部門對社會(huì)組織進(jìn)行日常監(jiān)管的一項(xiàng)重要手段，社會(huì)組織每年須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)填報(bào)《年度工作報(bào)告書》，連同財(cái)務(wù)報(bào)告送交業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機(jī)關(guān)接受檢查，最后由登記管理機(jī)關(guān)出具“合格”“基本合格”“不合格”等檢查結(jié)論。登記管理機(jī)關(guān)在年檢過程中如發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織存在違法違規(guī)行為，可視情節(jié)采取責(zé)令整改、約談等措施或依法實(shí)施相應(yīng)的行政處罰。年檢結(jié)果的運(yùn)用主要包括兩個(gè)方面：一是與政府扶持政策掛鉤，如社會(huì)組織申請捐贈(zèng)稅前扣除資格、慈善組織屬性或公開募捐資格，相應(yīng)年度的年檢合格是必要條件之一，社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)招標(biāo)，年檢合格通常是資格要件或加分項(xiàng);二是社會(huì)組織在對外開展活動(dòng)、簽訂合同、申領(lǐng)票據(jù)、辦理銀行賬戶、刊物或新媒體運(yùn)營相關(guān)事務(wù)時(shí)，有關(guān)單位或個(gè)人會(huì)根據(jù)年檢結(jié)論判斷能否與其合作或?yàn)槠滢k理相關(guān)手續(xù)?？偟膩碚f，實(shí)施年檢是政府部門的管理職責(zé)，參加年檢是社會(huì)組織的義務(wù);年檢結(jié)論是管理部門對社會(huì)組織上年度遵紀(jì)守法情況的評價(jià)，也是社會(huì)公眾判斷社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作狀態(tài)的主要依據(jù)，一定程度影響社會(huì)組織的切身利益。

年檢是行政管理領(lǐng)域一種常見的行為，但其法律性質(zhì)一直存在爭議，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，對年檢屬于行政法律行為還是行政事實(shí)行為存在爭議[1]，爭議焦點(diǎn)在于是否產(chǎn)生一定的法律效果。從現(xiàn)行規(guī)定看，二類社會(huì)組織年檢后果并不一致，基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位由于專項(xiàng)年檢辦法的支撐，年檢結(jié)論和法律后果存在更緊密的因果聯(lián)系，年檢基本合格、不合格的，需要承擔(dān)整改責(zé)任，登記管理機(jī)關(guān)還可以直接將不合格、不接受年檢作為實(shí)施行政處罰的事實(shí)依據(jù)，但這屬于直接效果還是間接效果仍有待商榷。社會(huì)團(tuán)體年檢則沒有相關(guān)規(guī)定，是否參檢、年檢是否合格并不直接產(chǎn)生法律后果。同樣的行政行為，卻不能產(chǎn)生同樣的法律后果，這本身就是一種邏輯缺陷，容易導(dǎo)致后續(xù)管理和救濟(jì)路徑的混亂。另一方面對出具年檢結(jié)論這一行為的定性存在爭議，理論界存在“二次行政許可說”“行政確認(rèn)說”“復(fù)合型具體行政行為說”等多種觀點(diǎn)[2]。國務(wù)院法制辦、民政部民間組織管理局在1999年編印的有關(guān)行政法規(guī)《釋義》中解釋，年檢是指業(yè)務(wù)主管單位與登記管理機(jī)關(guān)按照法定的內(nèi)容和程序，對已登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)情況和執(zhí)行法律、法規(guī)、政策的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以確認(rèn)其是否具有繼續(xù)開展活動(dòng)的資格的行政執(zhí)法行為。這一解釋下的年檢行為具有二次行政許可或行政確認(rèn)的外在特征，但并沒有法律法規(guī)的支撐。從實(shí)際情況看，登記管理機(jī)關(guān)出具年檢結(jié)論只是對檢查結(jié)果的總結(jié)，而不是對某個(gè)組織合法身份或活動(dòng)資格的批準(zhǔn)或確認(rèn)，年檢不合格并不代表該組織自動(dòng)喪失合法身份或資格。總的來說，年檢行為法律性質(zhì)之所以存在爭議，一是由于我國行政法理論對行政行為的界定、分類尚未達(dá)成共識，二是由于社會(huì)組織年檢規(guī)則設(shè)定的不統(tǒng)一和政策解釋的模糊。

（二）年檢制度在實(shí)踐層面存在的問題

在較長的一段時(shí)間內(nèi)，年檢作為一項(xiàng)由行政法規(guī)明確規(guī)定的剛性檢查手段。對于行政機(jī)關(guān)了解、掌握社會(huì)組織活動(dòng)情況，監(jiān)督規(guī)范社會(huì)組織行為起到了積極作用，也在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)組織與政府相關(guān)部門的溝通交流。但隨著管理理念的轉(zhuǎn)變和制度改革的推進(jìn)，年檢在實(shí)踐層面存在的問題也逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)為以下六個(gè)方面。

1.形式審查方式難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。年檢審查形式主要是書面審、形式審。社會(huì)組織提交的年度工作報(bào)告大多是對上年度工作和基本信息的簡要回顧，收集數(shù)據(jù)的功能大于監(jiān)督檢查的功能，管理部門不易從中直接發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)行為。財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告主要由會(huì)計(jì)師事務(wù)所依據(jù)《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》出具，報(bào)表內(nèi)容比較簡單，難以體現(xiàn)深層的財(cái)務(wù)管理問題，即便存在保留意見也難以直接定性。有些審計(jì)結(jié)論注明存在財(cái)務(wù)管理方面的問題，但從登記管理法規(guī)著手難以找到直接處理依據(jù)[3]。

2.業(yè)務(wù)主管單位初審作用不明顯。年檢主要是社會(huì)組織接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的檢查。從任務(wù)分工看，業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)側(cè)重于全方位審查，審查內(nèi)容應(yīng)包括思想政治建設(shè)，內(nèi)部治理，是否遵守法律法規(guī)和章程開展活動(dòng)等各個(gè)方面;登記管理機(jī)關(guān)審查的側(cè)重點(diǎn)一是基于業(yè)務(wù)主管單位初審結(jié)果，二是重點(diǎn)檢查有無違反登記管理法規(guī)的情況。但由于年檢結(jié)論由登記管理機(jī)關(guān)出具，實(shí)踐中業(yè)務(wù)主管單位在初審階段能夠履行全面監(jiān)督職能的并不普遍。對于獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)組織，業(yè)務(wù)主管單位難以深入了解并把控其運(yùn)作狀態(tài)，管理流于放任;對于存在掛靠、依附、領(lǐng)導(dǎo)干部兼職關(guān)系的社會(huì)組織，業(yè)務(wù)主管單位與其利益相關(guān)，不太可能站在中立立場指出問題。業(yè)務(wù)主管單位的缺位導(dǎo)致年檢初審大部分是走過場，檢查責(zé)仟主要落在登記管理機(jī)關(guān)。

3.檢查重心不明確。為避免出具錯(cuò)誤結(jié)論從而承擔(dān)連帶責(zé)任，登記管理機(jī)關(guān)的檢查傾向于“有罪推定”，年檢的核心目的就是為了找出隱藏在書面報(bào)告背后的問題，這就需要大量數(shù)據(jù)信息的支撐?，F(xiàn)行年檢制度只有登記類型的區(qū)分，沒有規(guī)模的細(xì)分，社會(huì)組織無論規(guī)模大小，都需要填報(bào)同樣的材料，遵循同樣的審查程序。對大多數(shù)基層、小型組織而言，年檢數(shù)據(jù)繁多，財(cái)務(wù)審計(jì)成本較高，受人員力量和專業(yè)水平的制約，年檢材料總體質(zhì)量不高，很多數(shù)據(jù)相互矛盾甚至出現(xiàn)明顯錯(cuò)漏。登記管理機(jī)關(guān)每年需投入大量時(shí)間精力用于審查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，糾正很多并不屬于違規(guī)行為的填報(bào)錯(cuò)誤。隨著近年來新制度、新要求的增多，年檢內(nèi)容也越來越多，有限的監(jiān)督資源被過度細(xì)致的事務(wù)性檢查工作沖散，管理重心不明確、不集中，年檢效率不高，既影響了基層小型社會(huì)組織對政府行政效能的滿意度，也難以對重點(diǎn)領(lǐng)域社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

4.出具年檢結(jié)論的法律依據(jù)不充分。雖然三大條例都明確要求實(shí)施年檢，但配套制度并不完善。民政部曾于1996年制定《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》，但上位法依據(jù)是已廢止的1989年國務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，現(xiàn)已無法作為剛性依據(jù)適用。實(shí)踐中，為社會(huì)團(tuán)體出具年檢結(jié)論是登記管理機(jī)關(guān)的難題，比如存在內(nèi)部治理混亂，不能按時(shí)換屆，超地域開展活動(dòng)，不使用規(guī)范名稱，凈資產(chǎn)低于注冊資金等情況的，直接給予“不合格”

的依據(jù)不足，“不合格”“基本合格”的區(qū)分也完全依賴于主觀經(jīng)驗(yàn)判斷，這種自由裁量的不確定性造成管理行為的任意性，不符合公平原則。民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)有專項(xiàng)年度檢查辦法的支持，出具結(jié)論相對更加規(guī)范，但仍有一些新情況、新問題的定性得不到制度支持。

5.年檢結(jié)論和日常管理、行政處罰銜接不暢。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)出具年檢結(jié)論后，沒有撤回、變更的制度路徑，特別是為社會(huì)組織法人登記證書加蓋印戳后，就成為一錘定音的歷史印記，但年檢只是日常管理的手段之一，年檢結(jié)論只能體現(xiàn)年檢時(shí)段內(nèi)的檢查意見，如出具“合格”結(jié)論后，發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織提交的情況不真實(shí)，或因投訴、舉報(bào)發(fā)現(xiàn)其存在違法違規(guī)行為，已出具的結(jié)論就陷入了尷尬境地。實(shí)踐中，不乏社會(huì)組織，特別是基金會(huì)，存在在年檢期間補(bǔ)足注冊資金，年檢結(jié)束后抽逃的情況。年檢和行政處罰的關(guān)系也不夠清晰，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》沒有規(guī)定年檢“基本合格”或“不合格”的是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施行政處罰，實(shí)踐中認(rèn)定為“不合格”的情形和條例中列舉的處罰情形又不能完全對應(yīng)。為解決這一問題，登記管理機(jī)關(guān)常常需要繞一個(gè)“彎子”方能實(shí)施處罰，如社會(huì)團(tuán)體不能按期換屆，登記管理機(jī)關(guān)出具年檢“不合格”或“基本合格”的結(jié)論，同時(shí)出具要

求按期換屆的整改通知，如果社會(huì)團(tuán)體不能按要求整改，再視為“拒不接受或不按照規(guī)定接受監(jiān)督榆查”情形實(shí)施行政處罰。

6.年檢過程不夠公開透明。年檢主要在業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，過程比較封閉，這至少造成三方面問題：一是缺少相關(guān)職能部門參與監(jiān)督的空間，如稅務(wù)問題、違法出版刊物問題等無法在年檢報(bào)告中呈現(xiàn)，相關(guān)職能部門監(jiān)管情況和年檢結(jié)論難以掛鉤;二是由于年檢自由裁量幅度大，檢查結(jié)論存在變通的可能，這就容易成為一些部門或個(gè)人權(quán)力尋租的通道，存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn);三是社會(huì)公眾只能看到年檢結(jié)論，卻看不到背后的判斷依據(jù)和判斷過程，難以通過年檢結(jié)論直接判斷該社會(huì)組織是否具有公信力。社會(huì)組織每年年檢“合格”不一定代表該組織自治水平高，可能只是因?yàn)橘Y金少、活動(dòng)少、“出錯(cuò)”機(jī)會(huì)少，單一維度的結(jié)論無法呈現(xiàn)社會(huì)組織綜合實(shí)力。

由于上述原因，年檢制度引發(fā)各方詬?。旱怯浌芾頇C(jī)關(guān)認(rèn)為年檢行為性質(zhì)模糊，社會(huì)組織不參檢成本低，登記管理機(jī)關(guān)督促參檢及后續(xù)執(zhí)法的成本過高，每年投入大量時(shí)間精力卻達(dá)不到預(yù)期的管理效果，還可能承擔(dān)無限連帶

責(zé)任;業(yè)務(wù)主管單位、相關(guān)職能部門認(rèn)為年檢是登記管理機(jī)關(guān)的事務(wù)，本部門缺少參與空間;社會(huì)組織認(rèn)為年檢內(nèi)容過多、程序繁瑣，年檢結(jié)論遲遲難出，影響了正?；顒?dòng)，一些管理部門給出“基本合格”“不合格”結(jié)論沒有

法律依據(jù);社會(huì)公眾認(rèn)為年檢信息披露不夠透明，通過年檢結(jié)論難以了解社會(huì)組織的真實(shí)運(yùn)作狀態(tài)?？偟膩碚f，傳統(tǒng)年檢制度的弊端日益凸顯，難以滿足社會(huì)組織管理的需要。

二、社會(huì)組織年檢制度改革趨勢研判

（一）政策改革趨勢

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出“探索建立社會(huì)組織年度報(bào)告制度”，為年檢制度改革打開了突破口。同年頒布實(shí)施的《慈善法》針對慈善組織提出相關(guān)制度性要求，比如第十三條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告;第七十二條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公開其年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告;第九十九條第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定，未依法報(bào)送年度工作報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的，民政部門可以實(shí)施相應(yīng)的行政處罰，上述條款共同構(gòu)成慈善組織年報(bào)制度的基礎(chǔ)。由于三類社會(huì)組織都可能被認(rèn)定為慈善組織，因此在制度層面，目前呈現(xiàn)出年檢、年報(bào)并行的現(xiàn)象：已經(jīng)認(rèn)定為慈善組織的實(shí)行年報(bào)，未認(rèn)定的仍然實(shí)行年檢。2017年，民政部出臺《社會(huì)組織抽查暫行辦法》，設(shè)定了每年按比例抽查的行政檢查要求;2018年的《社會(huì)組織信用信息管理辦法》，將年報(bào)信息（社會(huì)組織依法履行年度工作報(bào)告義務(wù)并向社會(huì)公開的信息）納入基礎(chǔ)信息的范圍，對于未按照規(guī)定時(shí)限和要求報(bào)送年度工作報(bào)告的，

規(guī)定由登記管理機(jī)關(guān)將其列入活動(dòng)異常名錄。這兩部規(guī)章都為年報(bào)制度的建立留出了較好的銜接卡口。

從制度改革趨勢看，社會(huì)組織年檢制度正在逐步向年報(bào)制度轉(zhuǎn)變，宏觀政策持鼓勵(lì)態(tài)度，新出臺的管理制度均為年報(bào)預(yù)留了空間，但目前適用范圍僅限于慈善組織，全面實(shí)施還有待法律法規(guī)的明確規(guī)定。

（二）地方實(shí)踐情況

近年來，一些省份借鑒商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合社會(huì)組織管理實(shí)踐情況，圍繞年檢制度改革開展了多輪實(shí)踐探索。如海南、黑龍江等地早在2014年就探索取消年檢制度[4]，但只是取消了出結(jié)論的環(huán)節(jié)，缺乏配套制度和技術(shù)支撐。2019年以來，一些地區(qū)開始新一輪創(chuàng)新探索。福建省于2019年起在省級試行年檢改年報(bào)，內(nèi)容包括年度工作安排、年度財(cái)務(wù)報(bào)告、黨建工作報(bào)告三方面，登記管理機(jī)關(guān)不再出具年檢結(jié)論，年度報(bào)告自動(dòng)在官方渠道公

布，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)需要可將社會(huì)組織年報(bào)信息向財(cái)政、公安、審計(jì)、稅務(wù)等部門和行業(yè)管理部門推送。廣東省民政廳于2019年印發(fā)的《關(guān)于社會(huì)組織年度工作報(bào)告的實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，年報(bào)實(shí)行網(wǎng)上填報(bào)、公開和存檔，社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)或受登記管理機(jī)關(guān)委托的第三方機(jī)構(gòu)指出其填報(bào)公開的年度工作報(bào)告信息不規(guī)范、不完整的，有一次機(jī)會(huì)撤回更正。為保證年報(bào)制度改革效果，該辦法規(guī)定了相應(yīng)的配套措施，如在協(xié)同管理方面，規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)形成年度工作分析報(bào)告并報(bào)送業(yè)務(wù)主管單位，通過政府公共信用信息管理系統(tǒng)向有關(guān)部門提供社會(huì)組織信用信息，實(shí)現(xiàn)部門信息共享;在年報(bào)服務(wù)方面，規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)可以委托第三方機(jī)構(gòu)為社會(huì)組織提供填報(bào)咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，第三方機(jī)構(gòu)對社會(huì)組織年度工作報(bào)告出具監(jiān)測評價(jià)報(bào)告，并報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，登記管理機(jī)關(guān)對監(jiān)測評價(jià)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行甄別和核對。和早期改革相比，2019年以來的實(shí)踐探索，形成了更加成熟的年報(bào)制度體系，為該制度的全面推行和建立完善提供了較好的地方經(jīng)驗(yàn)。

三、年檢、年報(bào)的區(qū)別及制度改革的價(jià)值

我國相關(guān)法律法規(guī)尚未就社會(huì)組織年報(bào)制度作出名詞解釋。結(jié)合國務(wù)院《注冊資本登記制度改革方案》《企業(yè)信息公示暫行條例》有關(guān)表述和社會(huì)組織登記管理實(shí)際，筆者認(rèn)為社會(huì)組織年報(bào)制度可以概括為“社會(huì)組織依

法每年在規(guī)定期限內(nèi)，通過指定的信息公示系統(tǒng)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送上年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，并向社會(huì)公示，任何單位和個(gè)人均可查詢的制度”，其內(nèi)涵主要包括幾個(gè)層面：一是報(bào)送的時(shí)間、期限應(yīng)當(dāng)由管理部門明確規(guī)定;

二是報(bào)送方式主要是依托互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)進(jìn)行;三是報(bào)告內(nèi)容主要是上年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，具體內(nèi)容需要專項(xiàng)制度予以明確;四是年報(bào)信息應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公示，接受全社會(huì)監(jiān)督。

（一）年檢、年報(bào)的區(qū)別

年檢、年報(bào)在報(bào)送內(nèi)容上沒有本質(zhì)不同，均包括上年度工作報(bào)告、上年度財(cái)務(wù)報(bào)告和按規(guī)定需要提交的其他材料，兩者主要區(qū)別在于以下三個(gè)方面。

1.報(bào)送方式不同。年檢主要是書面報(bào)送，即先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審并蓋章，再報(bào)登記管

理機(jī)關(guān)。雖然已有不少地區(qū)實(shí)行網(wǎng)上年檢，但由于部門間的聯(lián)審信息系統(tǒng)難以建立，實(shí)際仍需社會(huì)組織將紙質(zhì)版報(bào)業(yè)務(wù)主管單位審查，再將業(yè)務(wù)主管單位初審意見上傳信息系統(tǒng);而年報(bào)僅需要在線填報(bào)材料，省略了多部門蓋章環(huán)

節(jié)，有效減少了社會(huì)組織上門辦事的次數(shù)。

2.判斷方式不同。年檢制度下，登記管理機(jī)關(guān)必須出具年檢結(jié)論并在社會(huì)組織年檢報(bào)告書和法人登記證書上加蓋印鑒，社會(huì)組織直接運(yùn)用結(jié)論辦理相關(guān)事務(wù);而年報(bào)制度與其最直觀的區(qū)別就是不出結(jié)論、不蓋印鑒，不同單位和個(gè)人可以根據(jù)各自需要查閱、對比相關(guān)信息并作出綜合判斷。

3.接受監(jiān)督方式不同。年檢制度下，社會(huì)組織的年度工作情況、財(cái)務(wù)情況一般無需對外公布（基金會(huì)除外），只接受業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機(jī)關(guān)的審查;而年報(bào)信息則必須向社會(huì)全面公布，各相關(guān)職能部門、行業(yè)管理部門、新聞媒體、社會(huì)公眾以及社會(huì)組織內(nèi)部成員均可根據(jù)各自需要，有針對性地參與監(jiān)督。

從表1可以看出，年報(bào)的報(bào)送方式更加簡單，監(jiān)督半徑大大擴(kuò)展，結(jié)果運(yùn)用更加科學(xué)，但基礎(chǔ)要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年檢：一是信息化要求高，年報(bào)必須通過統(tǒng)一的信息系統(tǒng)填報(bào)和發(fā)布信息，這就要求管理部門必須投入較高的信息

化建設(shè)成本，建立與制度要求相適應(yīng)的信息平臺;二是部門協(xié)同要求高，要建立各部門管理信息提取、共享機(jī)制，還要建立必要的管理和執(zhí)法機(jī)制，避免出現(xiàn)問題后互相推諉;三是制度配套要求高，由于年檢推行多年，不少服務(wù)

管理政策制度都和年檢結(jié)論掛鉤，取消年檢后，相應(yīng)的管理制度也需要同步調(diào)整，否則會(huì)出現(xiàn)社會(huì)組織辦事難的情況。

（二）年報(bào)制度的價(jià)值分析

年檢、年報(bào)不是同類的行政行為，也不是某項(xiàng)制度的簡單更新或形式層面的轉(zhuǎn)化，其本質(zhì)是取消原本性質(zhì)不清的行政行為，代之以統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)組織信息披露義務(wù)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施更加精準(zhǔn)的監(jiān)督檢查，這是一種新的制度設(shè)計(jì)。從設(shè)計(jì)理念看，年報(bào)制度更加符合社會(huì)組織管理制度改革的需要，主要體現(xiàn)為以下幾方面。

1.有利于強(qiáng)化主體責(zé)任。社會(huì)組織由被動(dòng)接受管理部門監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)向社會(huì)公眾披露信息，其透明度、公信力、接受監(jiān)督和依法運(yùn)行的能力均通過信息披露這一方式平等展示，公開接受政府部門、內(nèi)外部各方面人員和社會(huì)公眾的監(jiān)督、審視和比較，這能夠切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)組織的責(zé)任主體意識，倒逼社會(huì)組織重視年度報(bào)告的及時(shí)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，對不規(guī)范行為、不真實(shí)信息承擔(dān)責(zé)任。如果配套出臺信用激勵(lì)政策，還有助于形成比自律、比誠信的正向競爭態(tài)勢。

2.有利于健全監(jiān)督體系。傳統(tǒng)的監(jiān)管體系下，大量社會(huì)組織主要接受少數(shù)政府部門的管理，其他社會(huì)主體難以直接參與監(jiān)督;而年報(bào)能夠打破既有的一元管理模式，以相對公平、高效的方式形成政府監(jiān)管、社會(huì)組織自律、社會(huì)監(jiān)督共同參與的監(jiān)督體系。在政府監(jiān)管層面，有利于建立登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門、相關(guān)職能部門各司其職的管理格局。這種由“章程自律、法人自治、信息披露、社會(huì)監(jiān)督、部門協(xié)同、獎(jiǎng)懲激勵(lì)”組成的多維度體系，能夠避免政府“單極行動(dòng)”和“人盯人戰(zhàn)術(shù)”的缺陷[5]，解決行政管理“缺位”“越位”甚至失靈的問題，促進(jìn)行政行為的廉潔、高效。多元主體共同實(shí)施監(jiān)督，共同參與管理和服務(wù)，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)協(xié)同治理，提高事中、事后監(jiān)管的透明度。

3.有利于理清管理思路。年報(bào)無需作出結(jié)論，管理部門可以從“怕背鍋”“沒依據(jù)”的桎梏掙脫出來，轉(zhuǎn)為更加積極的正向管理思路，集中精力解決重點(diǎn)問題。對于一般社會(huì)組織按比例進(jìn)行抽查;對于重點(diǎn)領(lǐng)域社會(huì)組織或重點(diǎn)問題，實(shí)施專項(xiàng)檢查;對于未能按要求履行年報(bào)義務(wù)的社會(huì)組織，與信用管理制度設(shè)計(jì)相銜接，列入活動(dòng)異常名錄或嚴(yán)重違法失信名單;對于從年報(bào)信息和日常管理中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形，有針對性地實(shí)施行政處罰，這樣的管理思路更加清晰，還可以有效避免管理部門承擔(dān)不必要的應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)。

四、社會(huì)組織年報(bào)制度設(shè)計(jì)思路

（一）基本原則

1.公開原則。一方面，社會(huì)組織年報(bào)信息應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督，最大程度減少信息不透明;另一方面，各相關(guān)部門的監(jiān)督結(jié)果（比如抽查、處罰）以及社會(huì)投訴舉報(bào)的處理痕跡應(yīng)當(dāng)在同一平臺公開，形成內(nèi)容完整的監(jiān)督體系。

2.集中原則。年報(bào)的法定公示渠道應(yīng)當(dāng)具有唯一性，比如通過登記管理機(jī)關(guān)建立的信息系統(tǒng)進(jìn)行集中公示。各級各類社會(huì)組織的報(bào)送時(shí)間、查詢渠道等也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，避免多個(gè)系統(tǒng)相互割裂，形成信息孤島[6]。

3.分類原則。不同類型社會(huì)組織的年報(bào)要求一致，但具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)科學(xué)區(qū)分，不宜“一刀切”。一是要區(qū)分社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)的報(bào)告內(nèi)容，設(shè)計(jì)更具針對性的填報(bào)表單;二是要區(qū)分慈善組織、非慈善組織的報(bào)告內(nèi)容，慈善組織年報(bào)要與《慈善法》各項(xiàng)要求相銜接;三是要區(qū)分不同規(guī)模社會(huì)組織的報(bào)送內(nèi)容，比如對于小型社會(huì)組織可以簡化財(cái)務(wù)報(bào)告的要求，對于大型社會(huì)組織，則需要報(bào)送更加詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。

4.便利原則。一是年報(bào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量簡潔，以報(bào)送管理部門和社會(huì)公眾共同關(guān)注的重要信息為主，非重點(diǎn)信息可以選填、選報(bào);二是程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以簡便辦事為導(dǎo)向，避免出現(xiàn)社會(huì)組織多次上門、重復(fù)勞動(dòng)的情況;三是社會(huì)公眾查詢年報(bào)信息應(yīng)當(dāng)簡易便捷，促進(jìn)信息披露發(fā)揮最大效能;四是管理流程應(yīng)當(dāng)盡量清晰，和后續(xù)抽查、執(zhí)法、信用信息管理制度的銜接要流暢，避免管理邏輯混亂。

（二）年報(bào)內(nèi)容

年報(bào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以管理部門和社會(huì)公眾所需要掌握的必要信息為主，一般包括年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告。

年度工作報(bào)告是指社會(huì)組織上年度開展各項(xiàng)工作的整體情況，主要包含以下內(nèi)容：一是基本信息;二是內(nèi)部建設(shè)情況，如上年度登記備案事項(xiàng)變更情況，會(huì)議及換屆情況，內(nèi)部制度建設(shè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置，黨組織建設(shè)情況，專職工

作人員情況等;三是財(cái)務(wù)情況，如資產(chǎn)負(fù)債，年度收支，接受捐贈(zèng)，提供資助，開展募捐情況等;四是業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，如上年度工作總結(jié)和本年度工作計(jì)劃，上年度舉辦重大活動(dòng)，參與國際交流合作，開展評比達(dá)標(biāo)表彰，實(shí)施公

益項(xiàng)目，承接政府購買服務(wù)情況等;五是接受監(jiān)督管理情況，如近三年年檢，等級評估，受到行政處罰等情況。根據(jù)不同類型社會(huì)組織的實(shí)際情況，具體項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)視具體情況予以調(diào)整。對于社區(qū)社會(huì)組織，可以簡化報(bào)送內(nèi)容，只需填報(bào)基本信息和年度工作情況。

財(cái)務(wù)報(bào)告是指社會(huì)組織按照《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》等規(guī)定制作的上年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。由于不同領(lǐng)域、不同層級社會(huì)組織的資產(chǎn)規(guī)模差距較大，有必要予以區(qū)別對待。比如對于社區(qū)社會(huì)組織及上年末凈資產(chǎn)、年收入不足10萬元的社會(huì)組織，無需報(bào)送專門的財(cái)務(wù)報(bào)告（在工作報(bào)告的財(cái)務(wù)情況中披露必要數(shù)據(jù)即可）;對于大規(guī)模的社會(huì)組織（如上年末凈資產(chǎn)或上年度收入達(dá)500萬元以上）以及具有公開募捐資格的慈善組織，要求提交會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告;對于其他社會(huì)組織，提交的財(cái)務(wù)報(bào)告無需審計(jì)[7]。

在設(shè)計(jì)年報(bào)內(nèi)容時(shí)，還要考慮以下幾方面問題：一是明確法定代表人對年報(bào)信息的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，建立承諾制度;二是在必須披露事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，可以設(shè)置選擇性披露事項(xiàng)，比如主要負(fù)責(zé)人以外相關(guān)成員的聯(lián)系方式、公益項(xiàng)目明細(xì)、會(huì)議具體程序、特殊事項(xiàng)說明等，以滿足不同監(jiān)督主體的需求和社會(huì)組織的自我提升要求;三是注意國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的豁免原則;四是對于已提交的信息設(shè)置規(guī)范的修改途徑，限定修改時(shí)限和

修改次數(shù)，修改的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)留痕并披露修改原因，以保證年報(bào)內(nèi)容的準(zhǔn)確性;五是對于系統(tǒng)能夠提取的管理類信息設(shè)置關(guān)聯(lián)顯示功能，最大程度減輕社會(huì)組織填報(bào)工作量。

（三）制度銜接

年報(bào)制度必須與其他服務(wù)管理制度相銜接，才能發(fā)揮最大監(jiān)管效能。根據(jù)當(dāng)前管理實(shí)際，至少要和以下制度建立接口。

1.與信息公開制度對接。配套出臺社會(huì)組織信息公開辦法，將年報(bào)作為社會(huì)組織信息公開義務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容予以明確，和信息公開其他相關(guān)要求統(tǒng)籌安排，彼此呼應(yīng)。

2.與信用管理制度對接。結(jié)合信用信息公示系統(tǒng)建立一體化的展示和查詢窗口，并與紅黑名單、活動(dòng)異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單等要求相關(guān)聯(lián)。取消年檢后，管理部門不再出具結(jié)論，但可以建立第三方信用評價(jià)機(jī)制，有關(guān)數(shù)據(jù)可以從年報(bào)中提取并進(jìn)行科學(xué)評價(jià)[8]。

3.與抽查檢查制度對接。年報(bào)制度實(shí)施后，管理部門應(yīng)當(dāng)全面實(shí)施抽查制度，以一定比例的隨機(jī)抽查取代原有的普查，也可以根據(jù)實(shí)際需要開展專項(xiàng)檢查。抽查檢查可以通過政府購買服務(wù)方式，委托第三方機(jī)構(gòu)對年報(bào)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，對財(cái)務(wù)情況實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)。

4.與投訴、舉報(bào)制度對接。依托統(tǒng)一公示平臺建立便捷的投訴、舉報(bào)和反饋渠道，暢通新聞媒體、社會(huì)公眾共同參與監(jiān)督的路徑，最大化發(fā)揮年報(bào)制度的多元主體監(jiān)督效能。

5.與行政處罰制度對接。法律法規(guī)在設(shè)定法律責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)將未履行年報(bào)義務(wù)明確列為事實(shí)依據(jù)，針對社會(huì)組織在年報(bào)中可能存在的弄虛作假、隱瞞實(shí)情的行為，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任追

究機(jī)制，督促社會(huì)組織強(qiáng)化誠信自律。

6.與購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、資格認(rèn)定、評優(yōu)評先等政策制度對接。對于以年檢合格為前提條件的相關(guān)規(guī)定要作出相應(yīng)調(diào)整，優(yōu)化管理服務(wù)舉措。

7.與其他部門的管理平臺對接。年報(bào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有針對性地推送給業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門，方便各職能部門分門別類進(jìn)行查詢。其他部門的管理信息也應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)推送、定期交換等方式通過信用公示平臺集中統(tǒng)一發(fā)布。

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[WT4HZ]Research on the Problems and Reform Path of the

Annual Inspection System of Social Organizations

Wang Ye

（Civil Affairs Bureau of Jiangsu Province， Nanjing， Jiangsu 210003，China）

[Abstract]Annual inspection is an important mean of daily supervision of social organizations by government departments. However， there are disputes on the legal nature， difficulties in cooperation between departments， in drawing conclusions， in linking up systems， etc.， which are difficult to meet the needs of social organization management. Judging from the current policy situation and local practice， it is necessary to promote the transformation of the annual inspection system to the annual report system， abolish the inspection behavior with vague legal nature and replace it with the unified and standardized obligation of information disclosure of social organizations. To design the annual report system， we need to follow the principles of openness， concentration， classification and convenience， focus on the necessary information that the management department and the public need to master， scientifically regulate the specific contents of the annual report， and strengthen the connection with other relevant systems.

[Key words]social organizations; annual inspection; annual report