郭旭

摘要：當(dāng)前新冠肺炎疫情沖擊全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)社會和國家安全構(gòu)成了極大的威脅，國內(nèi)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文通過對財(cái)政支持公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，梳理出當(dāng)前體系在設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面存在的種種問題，為進(jìn)一步健全完善財(cái)政支持公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)提供決策參考。

Abstract： The current epidemic situation of COVID-19 affects the global public health emergency management system， which poses a great threat to people's life and property safety， economic society and national security. Domestic public health emergency management is facing severe challenges. This paper analyzes the operation status of the financial support public health emergency management system， sorts out the problems existing in the design and operation of the current system， and provides decision-making reference for further perfecting the financial support public health emergency management system.

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;應(yīng)急管理;財(cái)政支持

Key words： public health;emergency management;financial support

中圖分類號：R181.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）19-0097-02

0 ?引言

人類社會的快速發(fā)展以及全球一體化使得人口流動(dòng)更加頻密，客觀上有利于傳染病的傳播，與此相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)加大。2003年的SARS、2009年的H1N1型禽流感、2015年的中東呼吸綜合癥等傳染病疫情暴發(fā)所引發(fā)的公司衛(wèi)生危機(jī)事件，特別是當(dāng)前肆虐全球的新冠肺炎疫情，給人類生命財(cái)產(chǎn)安全、社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，研究財(cái)政支持應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀，總結(jié)應(yīng)急管理體系在設(shè)計(jì)和運(yùn)行和管理的不足之處，對于健全和完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系具有特別重要的意義。

1 ?新冠疫情沖擊全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)

新冠肺炎疫情自爆發(fā)以來，首先對我國衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)形成前所未有的沖擊。黨中央高度重視，習(xí)近總書記親自指揮，親自部署，充分發(fā)揮我國中國特色社會主義制度優(yōu)勢，群防群控，疫情在全國范圍內(nèi)得到有效控制。但在當(dāng)前和今后較長一段時(shí)間，在后續(xù)防控特別是嚴(yán)防疫情反彈，以及應(yīng)對疫情帶來的社會經(jīng)濟(jì)次生災(zāi)害等方面仍還有許多艱巨的工作要做。雖然中國與世衛(wèi)組織協(xié)作，將疫情的預(yù)警以及防控經(jīng)驗(yàn)時(shí)的向世界各國充分的提示和傳遞，但由于世界各國實(shí)力和應(yīng)急管理水平參差不齊，部分國家對疫情的重視程度不夠，未采取被我國證明行之有效的應(yīng)對手段，當(dāng)前疫情正在中國以外的全球范圍內(nèi)繼續(xù)漫延擴(kuò)大，使各國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)難以招架。疫情危及人類生命安全，應(yīng)對疫情給各國帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，疫情誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)次生災(zāi)害在全球形成共振必將重創(chuàng)對全球經(jīng)濟(jì)并造成深遠(yuǎn)影響。在毫不放松防控的同時(shí)，重新檢視和補(bǔ)強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系就變得非常必要，而財(cái)政支持是公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理體系有效運(yùn)行的有力支撐和保障，在危機(jī)預(yù)防和防控，應(yīng)急物資安排調(diào)度，對困難群體和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)紓困救助、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及相關(guān)科研和研發(fā)活動(dòng)開展等各個(gè)方面，均離不開科學(xué)的財(cái)政支持體系的有效運(yùn)行。為更好防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，需切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支持的支撐性作用。

2 ?我國財(cái)政支持公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀與問題

突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)具有不可預(yù)知和破壞力強(qiáng)的特點(diǎn)，特別是2003年SARS疫情給我國造成了重大的人員財(cái)產(chǎn)損失，針對SARS的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，較疫情以前有較明顯的改進(jìn)。近年來結(jié)合國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的能力水平也進(jìn)一步提升，在財(cái)政支持方面，以這次新冠肺炎疫情為例，國家在防疫應(yīng)急物資生產(chǎn)與調(diào)撥，人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，疫情防控專項(xiàng)補(bǔ)助，研發(fā)活動(dòng)財(cái)政資金支持，防控活動(dòng)組織保障等各方面的財(cái)政支持等方面，都較2003年應(yīng)對SARS疫情時(shí)力度更大。這首先得益于我國快速發(fā)展綜合國國力日益強(qiáng)大;其次我國具有集中力量辦大事的獨(dú)特體制優(yōu)勢;第三是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系初見成效。但我們更應(yīng)該看到，在這次疫情中暴露出來的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系財(cái)政支持方面仍存在諸多短板。

一是對公共衛(wèi)生危機(jī)“黑天鵝”事件的財(cái)政支持準(zhǔn)備不足應(yīng)對較為被動(dòng)。所謂“黑天鵝”是指發(fā)生概率極小，而一旦發(fā)生，危害較大并顛覆以往認(rèn)知，以本次新冠肺炎疫情為例，它的驟然暴發(fā)，就是一場典型的“黑天鵝”事件。這次新肺炎冠疫情，一開始武漢對它的重視不夠，公共衛(wèi)生危機(jī)防控應(yīng)對較為遲緩，配套的財(cái)政支持也就不能及時(shí)運(yùn)行，抗疫形勢一度非常嚴(yán)峻。為控制住疫情，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，不得以采取封城封路等防控措施， 為此付出了極為高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

二是與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理配套銜接的財(cái)政支持體系尚未健全完善，支撐能力不足。在2003年SARS疫情過后，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)有了長足的進(jìn)步，但是機(jī)制發(fā)揮作用最終得落腳到財(cái)政支持。目前我國尚缺乏一個(gè)與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相配套的，包括應(yīng)急管理組織建設(shè)、社會動(dòng)員、應(yīng)急物資生產(chǎn)儲備、日常防控預(yù)警、宣傳教育、專業(yè)人才培養(yǎng)、紓困救助以及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等較為完備的財(cái)政支持體系。這就影響到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理統(tǒng)籌實(shí)施。

三是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理財(cái)政支持保障受財(cái)政能力制約較大。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制的建立與完善在很大程度上由資金投入力度所決定，所需的經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，從全方位、常規(guī)性和現(xiàn)代化防范的要求看，現(xiàn)有財(cái)政支持還難以充分滿足公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的需要，資金制約仍然是當(dāng)前最大的瓶頸。這里面最突出的問題是，在資金保障方面，地方財(cái)政保障能力不足，特別是欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)能力弱，應(yīng)急工作經(jīng)費(fèi)未納入財(cái)政預(yù)算，使監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急培訓(xùn)演練、衛(wèi)生健康教育、重點(diǎn)物資儲備等各項(xiàng)應(yīng)急工作難以開展，財(cái)政支持保障受資金制約較大，保障力度不夠，削弱了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作用的進(jìn)一步發(fā)揮。

3 ?財(cái)政支持公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的對策建議

健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力，是持續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，習(xí)近平總書記指出：“要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)生大公共衛(wèi)生事件的能力水平”。為我們當(dāng)前和今后應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件，防控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指明了方向，同時(shí)也為財(cái)政支持公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)指明了方向。

3.1 應(yīng)加強(qiáng)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)管理能力貫徹底線思維

首先，公共衛(wèi)生事件往往事發(fā)突然，不可預(yù)見，進(jìn)展迅猛具有“黑天鵝”的顯著特點(diǎn)，同時(shí)它又容易掩蓋于細(xì)微處而被人忽略，成為破壞力巨大的“灰犀?！?，“黑天鵝”與“灰犀?！?，是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范的一體兩面，既要努力防范“灰犀?！保τ诎l(fā)現(xiàn)可能被忽視的風(fēng)險(xiǎn)，又要通過一套科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理體系來識別和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，減少“黑天鵝”暴發(fā)的幾率;其次，在財(cái)政支持公共應(yīng)管理方面，也要應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)技術(shù)，對歷史上發(fā)生的重要公共衛(wèi)生危機(jī)事件進(jìn)行認(rèn)真的研究和梳理，將其發(fā)生的概率及相關(guān)影響進(jìn)行科學(xué)量化，并運(yùn)用底線思維結(jié)合情景分析等技術(shù)，將相關(guān)的演變情景進(jìn)行分析推演，預(yù)測各種情景下的應(yīng)急支出，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與財(cái)政能力設(shè)定科學(xué)的投入和負(fù)擔(dān)比例，為財(cái)政支持應(yīng)急體系建設(shè)打好基礎(chǔ);最后，相關(guān)的規(guī)劃測算工作中應(yīng)加強(qiáng)跨部門合作，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和職能。

3.2 著力構(gòu)建體系化、規(guī)范化、常態(tài)化的財(cái)政支持系統(tǒng)

首先，在法律層面，應(yīng)當(dāng)為公共衛(wèi)生防控完善相關(guān)的法律法規(guī)，特別是制訂相關(guān)的細(xì)則，還應(yīng)加強(qiáng)部門法的協(xié)調(diào)，使財(cái)政支持系統(tǒng)在法律層面有操作依據(jù)，并與政策形成聯(lián)動(dòng)，解決特殊問題;其次，應(yīng)梳理財(cái)政支持系統(tǒng)中的各部門職能，防止職能重疊、職能不清帶來的推諉和阻塞，確保協(xié)同高效運(yùn)行;最后，應(yīng)加強(qiáng)政府預(yù)算管理，為應(yīng)急防控提供常態(tài)化的預(yù)算保障，使防控機(jī)制的預(yù)警能力、反應(yīng)和應(yīng)對能力得到質(zhì)的提升并形成長效機(jī)制，減少公共衛(wèi)生事件及次生災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會、民生以及國家安全的沖擊。還應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)預(yù)算執(zhí)行的績效評估，確保效果，促進(jìn)完善。

3.3 優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理財(cái)政支持資金配置提高支出效率

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理財(cái)政支出龐大涉及面廣、環(huán)節(jié)多、非常規(guī)狀態(tài)、管理難度大，是公共衛(wèi)生應(yīng)管理財(cái)政體系的核心問題，實(shí)質(zhì)是資金來源和支出的財(cái)政管理問題。當(dāng)前疫情尚未撲滅，財(cái)政支持的重要任務(wù)是做好支持保障工作，并在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)系統(tǒng)化化，研究建立健全長效機(jī)制。在近期，首先，應(yīng)加大當(dāng)前財(cái)政疫情支出力度，特別是對防控薄弱地區(qū)的支持力度，提高資金使用效率，保障效果;其次，應(yīng)強(qiáng)化政策保障，使相關(guān)的支出能夠及時(shí)落實(shí)到位，防止管理疏漏被挪用;最后，財(cái)政支出要與金融稅務(wù)等措施協(xié)同發(fā)力，在防控疫情的同時(shí)，做好經(jīng)濟(jì)紓困、民生保障、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和防范風(fēng)險(xiǎn)。在中長期，要構(gòu)建一套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共衛(wèi)生管理現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，負(fù)擔(dān)科學(xué)合理可持續(xù)，響時(shí)及時(shí)運(yùn)行高效的財(cái)政支持系統(tǒng)。資金來源渠道可借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取財(cái)政常備預(yù)算+公共應(yīng)急保障基金的方式，具體是，常備預(yù)算解決公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的預(yù)防性支出，納入各級年度財(cái)政預(yù)算，對于貧困落后地區(qū)，中央財(cái)政應(yīng)給予保障;公共應(yīng)急保障基金，主要用公共衛(wèi)生應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)的防控以及相關(guān)支出，可考慮采取由企業(yè)、個(gè)人社保、以及醫(yī)院稅前利潤、公益組織收支余額中提取，拓寬來源渠道，閑時(shí)積累、穩(wěn)健儲備、覆蓋充分、有備無患，不斷增強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)的財(cái)務(wù)承受力。提高財(cái)政支出效率，主要做好以下三點(diǎn)，一是合理規(guī)劃公共衛(wèi)生資源投放，避免資源過于集中于大中城市，協(xié)調(diào)布局;二是加大對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)的理論研究以及科技研發(fā)的財(cái)政資金投入，對從事相關(guān)的企業(yè)和科研院所適當(dāng)給予補(bǔ)貼，不斷提高傳染病防治水平，以及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的技術(shù)水平;三是規(guī)范財(cái)政資金的運(yùn)行，加強(qiáng)資金支出的審批與執(zhí)行，加強(qiáng)審計(jì)和績效評價(jià)，確保支出充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4 ?結(jié)語

科學(xué)高效的財(cái)政支持是公共應(yīng)急管理體系運(yùn)行的支撐和保障，在當(dāng)前疫情防控毫不放松的同時(shí)，迅速調(diào)整、優(yōu)化、健全完善財(cái)政支持公共應(yīng)急管理體系，通過強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識和能力，機(jī)制體制構(gòu)建與創(chuàng)新，財(cái)政、金融、稅務(wù)等政策協(xié)同配合，拓寬資金渠道，科學(xué)合理的規(guī)劃和投放資源，強(qiáng)化財(cái)政支出管控等，多管齊下構(gòu)建適合我國國情的，更加保障有力的財(cái)政支持公共應(yīng)急管理體系。

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