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旅游用地取得過程中地方政府與旅游投資企業(yè)博弈分析

2020-07-24 03:26滕漢書
賀州學院學報 2020年2期
關鍵詞:用地利益土地

滕漢書

(桂林理工大學 地球科學學院,廣西 桂林 541004)

引 言

旅游業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展帶動性強,效果明顯,地方政府加快本地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導致旅游用地需求和規(guī)模迅速擴張。旅游用地供不應求的市場效應,一方面可能導致旅游資源開發(fā)過程中擴大用地范圍,土地資源濫占濫用甚至占用大量農(nóng)用地和部分耕地,直接影響農(nóng)民切身利益;另一方面各利益方因利益沖突存在,可能導致具有旅游開發(fā)價值的資源因為土地使用用途變更受限等問題無法發(fā)展旅游業(yè),土地資源沒有最大化被利用,造成一定程度的浪費。旅游用地緊張問題一直以來是政府和旅游企業(yè)共同關注的焦點問題,而該問題的解決涉及多方利益相關者,處理不當可能引發(fā)社會矛盾和影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。旅游用地獲取階段是土地用途改變?yōu)槁糜斡玫?,并體現(xiàn)旅游用地綜合特征的關鍵時期。如果在征地或租用過程中存在利益的不公,必將為旅游項目的開發(fā)利用留下隱患。因此,如何在旅游用地獲取階段化解矛盾,實現(xiàn)收益共享,保障各方合理利益訴求的實現(xiàn)是解決問題的關鍵。

利益沖突是社會關系的本質特征,只要有利益相關者就會有利益的沖突及尋求利益均衡的過程。博弈論是一種以數(shù)學為基礎,借助數(shù)學方法研究對抗沖突中博弈均衡出現(xiàn)規(guī)律的科學[1]35。博弈過程是利益沖突的決策主體在相互對抗或合作過程中相互依存的系列策略和行動過程的集合。均衡就是所有行為主體無論愿意與否必須接受而又不可能更好的且能夠維持的結果。旅游用地在獲取過程中,所涉及的每個利益主體都期望自身利益最大化,且彼此的決策和行動相互制約和影響,借助于博弈分析方法對不同利益相關者的行為和決策進行分析,有利于發(fā)現(xiàn)關鍵性和主要的問題,便于針對性地提出解決對策和方法?;谵r(nóng)民權益保障的角度出發(fā),針對旅游用地獲取所涉及的直接利益相關者地方政府、旅游投資企業(yè)進行博弈分析,探討實現(xiàn)三方利益共贏的旅游用地獲取策略或建議。

一、旅游用地利益相關者

(一)旅游用地概念

旅游用地相關研究國外始于20 世紀30 年代的旅游用地規(guī)劃。國內(nèi)最初出現(xiàn)在20 世紀70 年代末期的城市規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃及森林公園總體規(guī)劃中[2]86-90。目前旅游用地定義、分類尚未形成統(tǒng)一,管理部門和學術界尚存在模糊認識[3]54-61。同時相關法律法規(guī)對旅游用地也沒有給出清晰的定義[4]87-88。學者們在各自研究背景下從不同角度對旅游用地概念進行了界定。如劉書楷[5]122、梁棟棟[6]462-464、吳郭泉[7]226-231、畢寶德[8]10等從功能性方面給出了廣義的旅游用地概念:認為提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的旅游業(yè)用地即為旅游用地。歐明豪[9]300、朱德舉[10]125、王萬茂[11]200等給出了狹義的旅游用地概念,提出旅游用地是縣級以上人民政府批準確定,旅游地內(nèi)從事旅游活動的場所,風景名勝區(qū)內(nèi)的全部土地。從中可以發(fā)現(xiàn),旅游用地的用途是用于旅游開發(fā)利用發(fā)展旅游業(yè),其中既包含建設用地用以基礎設施建設,同時也包含不改變用途地提供旅游活動的林地、農(nóng)用地等土地。

(二)旅游用地利益相關者

1984 年Freeman 發(fā)表了《戰(zhàn)略管理:利益相關者方法》,給出了目前最具代表性且廣為接受的概念是利益相關者定義,即利益相關者是能夠影響組織目標實現(xiàn)或者能為組織目標實現(xiàn)所影響的人或集團。目前,在中國期刊網(wǎng)文獻中沒有發(fā)現(xiàn)旅游用地利益相關者的界定和分類,因此其概念的界定目前尚未明確,借助于利益相關者相關理論和旅游用地的相關研究,認為凡是能夠影響旅游用地獲取和開發(fā)利用并受其影響的企業(yè)、個人、政府、社會團體及組織等均認定為旅游用地利益相關者。同時,我國土地所有權只有國有和集體所有兩種形式,旅游用地的取得主要是通過征用和租用兩種方式。旅游用地利益相關者眾多,在旅游用地獲取和開發(fā)利用過程中政府、旅游企業(yè)和農(nóng)民是發(fā)揮著至關重要的作用同時并受其影響最大。

二、 核心利益相關者利益訴求

(一)地方政府利益訴求

地方政府是一個經(jīng)濟人、政治人、道德人的集合體[12]17-18,發(fā)展經(jīng)濟、保護環(huán)境、維護社會安穩(wěn)是其追求的目標也是工作的核心。在現(xiàn)行的土地制度、產(chǎn)業(yè)效益和凸顯政績多重因素影響下,旅游業(yè)的關聯(lián)性和對地方經(jīng)濟發(fā)展的強帶動性吸引地方政府招商引資旅游項目,積極推進旅游用地土地征收的實現(xiàn)。同時,在土地征收過程中又經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)操作獲得土地財政收益。同時,隨著現(xiàn)代信息傳播技術的發(fā)展和大眾受教育水平的提高,不良事件曝光所引發(fā)社會的關注以及違規(guī)操作被揭穿風險的存在等會影響地方政府的政績考核。因此,地方政府扮演著雙重角色,既希望低成本征地和相對高價拍賣土地成功又期望征地過程沒有阻礙,地方政府訴求經(jīng)濟和社會綜合效益最大化。

(二)旅游企業(yè)利益訴求

旅游投資企業(yè)作為理性經(jīng)濟人追求低成本投入和最大化的投資回報率,土地獲取時間和當?shù)厣鐓^(qū)居民態(tài)度直接影響其投入成本和營業(yè)收入。一方面,土地取得時間過長可能導致旅游企業(yè)喪失最佳投資時機或增加投資風險;另一方面,旅游業(yè)不同于其他行業(yè)企業(yè)可以“關門”生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品,社區(qū)居民的支持和良好的社會氛圍對其客源市場具有重要影響。如果土地征收過程中農(nóng)民的不配合情緒轉嫁到旅游企業(yè),當?shù)厣鐓^(qū)居民可以相對容易地通過多種方式影響游客進入和消費,而且旅游地不良事件會影響游客選擇。同時,土地招拍掛過程中旅游投資企業(yè)間也面臨著價格競爭。因此,旅游投資企業(yè)更希望政府能夠公正采取措施實現(xiàn)土地征收,避免農(nóng)民轉嫁不良情緒。旅游企業(yè)訴求在獲得農(nóng)民支持情況下盡快取得土地使用和經(jīng)營權。

(三)涉地農(nóng)民利益訴求

雖然目前農(nóng)村主要依靠年輕人外出務工或開展其他經(jīng)營活動提高家庭收入和改善生活,但千百年來,土地都被認為是最基本的生活經(jīng)濟來源,更是農(nóng)民對自己養(yǎng)老保障的寄托,擁有土地心理安全感更強,因此無論從情感還是經(jīng)濟來源,土地都是農(nóng)民的根本。尤其年齡較大、受教育程度低的和其他勞動技能普遍偏低的農(nóng)民對土地的依戀更重。旅游開發(fā)對當?shù)亟?jīng)濟的促進作用以成為廣泛共識,農(nóng)民普遍歡迎旅游項目落戶,希望通過發(fā)展旅游獲取更多收益。但對于土地農(nóng)民更傾向于被租用而不是征收,租用意味著土地還是農(nóng)民的,土地如果必須被征收,征收的補償款對未來的保障作用太小,農(nóng)民希望獲取高額土地征收補償和參股其中獲得持續(xù)的經(jīng)濟收入。

三、博弈模型構建及分析

我國土地所有權分為國有和集體所有兩種形式,旅游用地獲取渠道必須通過政府的“招拍掛”形式取得。土地征收主體為地方政府,具有一定的強制性。土地租用可以在政府相關部門批準土地使用性質變更基礎上企業(yè)與農(nóng)民進行協(xié)商,但旅游投資商對單個農(nóng)民進行土地使用補償議價時成本過高且很難達成一致意見。政府作為公共利益的代表者,扮演著農(nóng)民利益和投資商利益“調(diào)理人”角色,因此土地租賃也必須借助于政府部門。在旅游用地獲取階段,政府作為土地市場唯一的供給者,旅游投資企業(yè)作為需求方,是旅游用地取得過程中的發(fā)揮決定性作用的利益主體,二者的決策選擇直接關系到各方利益訴求能否均衡。

(一)博弈基本要素

針對旅游用地取得過程中土地征收這一情況,選取地方政府和旅游投資企業(yè)作為博弈參與人。二者均為追求一定利益的理性經(jīng)濟人在面臨給定的約束條件下能最大化自己的偏好,當某種策略的期望收益較高時趨向于改變策略,追求最大化的利益,獨立計算成本和收益。

目前土地征收是政府強制性行為,地方政府具有明顯實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的獨立性利益訴求,中央政府沒有直接參與決策而是更多發(fā)揮監(jiān)督作用。地方政府容易與旅游開發(fā)商形成利益聯(lián)盟,但雙方的利益合謀隨著被征地農(nóng)民反抗措施和規(guī)模的變化而變化。地方政府可能采取兩種策略,一是通過稅收優(yōu)惠、政策扶持或相關基礎設施建設等方式換利,與企業(yè)合謀盡可能降低征地補償標準;二是地方政府在綜合考慮社會影響和經(jīng)濟效益等情況下,嚴格按照國家相關政策法規(guī),采取相對公正措施,地方政府策略為違規(guī)或公正。旅游投資企業(yè)也有兩種策略,如果地方政府與企業(yè)合謀,企業(yè)將選擇合作并進行投資;如果政府采取公正態(tài)度,提高土地招拍價格,旅游投資商將會和地方政府進行談判議價爭取優(yōu)惠政策或旅游項目相關配套設施建設并進行成本收益核算決定是否投資,旅游投資企業(yè)的策略為合作或談判。

雙方博弈是反復進行的長期過程,土地征收過程充滿不確定性因素。地方政府與旅游投資企業(yè)的雙方博弈是反復進行的長期過程。在討價還價的變化過程中,地方政府和旅游投資企業(yè)將不斷改良自己的策略以相互應對。地方政府和旅游投資企業(yè)隨著上級監(jiān)管部門考核情況以及農(nóng)民應對征地策略和行為的變化不斷調(diào)整策略,合謀逐漸打破,地方政府和旅游投資企業(yè)進行利益調(diào)整讓渡部分土地增值收益給農(nóng)民,農(nóng)民在利益爭取過程中逐漸實現(xiàn)心理預期且同時知曉反抗要有一定限度,在一個博弈各方均比較滿意的利益均衡點達成一致,土地征收實現(xiàn)后,旅游企業(yè)通過招拍掛獲得旅游用地。博弈雙方的成本收益。地方政府和旅游投資企業(yè)能獨立計算成本和收益。

(二)博弈參數(shù)確定

假設地方政府如果與旅游企業(yè)達成合謀則地方政府將獲取收益為B,如果采用公正措施,地方政府必須讓渡部分合謀收益為C,旅游企業(yè)在政府違規(guī)操作過程中采取合作因補償標準低而獲取收益假設為U;如果政府采取公正態(tài)度則企業(yè)讓渡的收益為 T,其中與政府談判成本為 aT(a>0),如果農(nóng)民抵抗,政府強制執(zhí)行成本F,同時,如果政府采取公正策略,旅游企業(yè)與農(nóng)民均采取合作態(tài)度,旅游企業(yè)可以獲得一定的如縮短征地時間、良好工作氛圍等社會效益設為R,同時,政府獲得社會正效益,如果強制執(zhí)行則獲得社會負效益,假設兩種效益的絕對值相等,統(tǒng)一記為W,并假設該收益由政府代表。假定旅游企業(yè)選擇合作態(tài)度并進行投資的概率為X,選擇談判并確定是否投資的概率為1-X,地方政府選擇公正策略的概率為Y,合謀的概率為1-Y。

(三)靜態(tài)博弈模型構建及分析

根據(jù)上述假設,假設地方政府和旅游企業(yè)是完全理性的且擁有完全對等信息并同時做出決策,符合完全信息靜態(tài)博弈特征時,得出地方政府和旅游企業(yè)的靜態(tài)博弈模型?;谏鲜鰲l件和假設,構建博弈模型如下表1。

表1 地方政府與旅游投資企業(yè)靜態(tài)博弈模型

計算過程如下:給定X,地方政府部門采取公正立場Y=1 和違規(guī)合謀措施Y=0 的期望收益分別為:

Q(1,X)=X(B-C+W)+(1-X)(B-C);Q(0,X)=XB+(1-X)(B—F—W)

令 Q(1,X)=Q(0,X)解得 X′=1-C/F。

給定Y,旅游企業(yè)選擇合作X=1 和進行談判X=0 的期望收益分別為:

Q(1,Y)=Y(U+R-T)+ (1-Y)U;Q(0,Y)=Y(U—aT)+(1-Y)(U—T—aT)

令Q(1,Y)=Q(0,Y)解得Y′=(T+aT)/(2T-R)。從上述分析計算結果得到納什均衡為:(X′,Y′)={(1-C/F,(T+aT)/(2T-R)}

對上述均衡結果進行分析,假定其他因素不變的前提下,分析某一因素的變化對旅游投資企業(yè)和當?shù)卣谶x擇(合作,公正)策略時的態(tài)度和行為影響,得出以下結論:對于當?shù)卣寒擳 值越大,也就是旅游投資商可以讓渡更多的利益或者支付更多的資金參加招拍掛時,地方政府更傾向于公正策略,同時,隨著二者之間進行談判的成本增加,旅游投資商和地方政府選擇合作和公正策略的概率增加;對于旅游企業(yè),當F 值越大即政府強制執(zhí)行的成本增加時,以及政府讓渡的收益變大時,旅游企業(yè)更希望政府采取公正策略。

(四)進化博弈模型構建

目前,我國政府相關政策信息傳遞渠道不是特別暢通,土地征用相關信息不能完全有效地傳達給旅游用地企業(yè),地方政府占有信息優(yōu)勢,旅游投資企業(yè)處于相對劣勢,現(xiàn)實中不符合完全信息靜態(tài)博弈模型的假設條件,但通過分析該模型可以探討地方政府和旅游投資企業(yè)的關注點及策略變化主要影響因素。二者博弈過程是動態(tài)變化的,在有限理性非完全信息假設條件下,采用 Taylor 和 Jonker(1978)使用的復制動態(tài)方程構建二者動態(tài)博弈模型。對前述博弈模型進行修改得到進化博弈模型如下:

表2 地方政府與旅游投資企業(yè)動態(tài)博弈模型

(五)進化博弈模型分析

進化博弈模型的關鍵是計算復制動態(tài)方程,由方程得到均衡解后,基于演化穩(wěn)定性策略ESS 分析均衡解的性質,對動態(tài)系統(tǒng)的進化機制做出判斷。在前述分析基礎上,假設旅游投資企業(yè)和當?shù)卣钠骄找娣謩e為L 和G,則

L=XQ(1,Y)+(1-X)Q(0,Y)

G=YQ(1,X)+(1-Y)Q(0,X)

旅游投資企業(yè)和地方政府部門合作和公正策略的二維動態(tài)系統(tǒng)方程如下:

F(X)=dx/dt =X[Q(1,Y)-L]=X(1-X)(T+aT+YR-2TY)

F(Y)=dy/dt =Y[Q(1,X)-G]=Y(1-Y)(W+FC-XF)

通過令 F(X)=0,F(xiàn)(Y)=0 求解得到五個均衡點:(0,0)(1,1)(0,1)(1,0)(X′,Y′),其中前四點為純策略均衡,(X′,Y′)為一個混合策略均衡點。在均衡點博弈方采用策略的比例達到該水平后保持不變,但對于動態(tài)變化過程會趨于哪個均衡點并不確定,因此借助動態(tài)微分方程的穩(wěn)定性定理求解漸進穩(wěn)定ESS 均衡點,探尋穩(wěn)定策略,即:

F′(X)=(1-2X)(T+aT+YR-2TY)

F′(Y)=(1-2Y)(W+F-C-XF)

X′和Y′是分界點。在基于地方政府部門和旅游投資企業(yè)的動態(tài)方程分析的基礎上,繪制動態(tài)演化路徑圖(圖1)。

圖1 地方政府與旅游投資企業(yè)進化博弈動態(tài)關系圖

當X=X′,Y= Y′時博弈方隨機選擇策略點,當大于該點時地方政府選擇公正策略,企業(yè)選擇合作方式,當小于該點時則政府選擇與企業(yè)合謀,企業(yè)選擇與政府討價還價進行談判。A 區(qū)收斂于均衡點(1,1),策略為(合作,公正),該區(qū)域面積的縮小將使得X′=1-C/F,Y′=(T+aT)/(2T-R)值減少趨向于原點0。因此,從旅游投資企業(yè)的角度分析:地方政府讓渡給農(nóng)民的收益提高和強制執(zhí)行征地成本的降低將會促進旅游投資企業(yè)選擇合作方式;從地方政府角度分析:強制執(zhí)行征地并不是政府初衷,地方政府希望征地過程中農(nóng)民與旅游投資企業(yè)合作,隨著旅游投資企業(yè)讓渡收益的提高將促進地方政府采用公正策略。

四、結 論

通過博弈分析發(fā)現(xiàn),F(xiàn)、T、aT 和 R 值的變動和調(diào)整是影響地方政府和旅游投資企業(yè)策略選擇的主要因素,而(公正,合作)策略是符合經(jīng)濟和社會綜合效益最大化的期望選擇,兩者在博弈中都在尋求利益的均衡點,博弈的基本趨勢是由討價還價走向合作[13]121-128。基于此在保障農(nóng)民權益基礎上,從旅游投資企業(yè)和地方政府角度提出如下建議。

(一)搭建三方有效合作平臺,增加溝通和互信

土地征收必然涉及征地農(nóng)民。征地補償問題也是地方政府與旅游投資企業(yè)博弈的根源所在,因此,征地農(nóng)民不可避免出現(xiàn)在二者的博弈過程中。農(nóng)民、投資企業(yè)和政府三方溝通渠道和合作平臺的缺乏導致農(nóng)民對企業(yè)和政府的合謀具有確定性判斷,地方政府和企業(yè)不能確切了解征地農(nóng)民真實的想法和需求,彼此缺乏信任并相互猜度,針對土地收益分享的沖突一觸即發(fā)。旅游業(yè)有別于其他行業(yè),一方面需要大量服務人員且進入門檻較低,另一方面因旅游業(yè)經(jīng)濟效益的正外部性,農(nóng)民可以通過銷售土特產(chǎn)品、農(nóng)家餐飲和住宿等多種方式獲得收益,同時,隨著旅游項目的進入,地區(qū)基礎設施相應會得到改善和加強。

地方政府組織三方人員共同參與搭建有效合作平臺,通過該平臺解釋政府征地工作政策、流程和標準,了解農(nóng)民真實需求和從業(yè)實際能力,充分發(fā)揮旅游企業(yè)自身優(yōu)勢,為失地農(nóng)民提供旅游企業(yè)就業(yè)機會和開展其他經(jīng)營的指導和扶持服務,解決農(nóng)民后顧之憂,降低因失地對未來的焦慮。地方政府充分發(fā)揮中間人和公共人角色,開展工作技能培訓從而降低企業(yè)運營成本和提高農(nóng)民謀生能力,同時監(jiān)督企業(yè)優(yōu)先為征地農(nóng)民提供就業(yè)和其他土地增值收益分享措施付諸實際。三方通過該平臺實現(xiàn)積極有效溝通,加強互信并提高了政府公信力,借助就業(yè)和謀生技能提高等多種形式和渠道代替一次性補償現(xiàn)金發(fā)放,降低失地補償金敏感度,實現(xiàn)征地農(nóng)民可持續(xù)生存能力獲取和未來生活保障,從而可以適當降低征地補償標準,既為政府獲取土地收益提高財政收入釋放空間,又可以有效避免強制執(zhí)行帶來的潛在政治風險,F(xiàn) 值降低,旅游投資企業(yè)與農(nóng)民互惠互利實現(xiàn)T 值增加,因土地征收引發(fā)的社會問題減少,增加了R 值,最終促進(公正,合作)策略實現(xiàn)。

(二)完善地方政府監(jiān)管和考核制度

土地征收和招拍掛的本質是土地權益維護和增值收益的分配問題,地方政府既是博弈規(guī)則的制定者和博弈參與人,也是各方利益的調(diào)理人。政府依托于政治功能干預企業(yè)經(jīng)濟活動,而企業(yè)在經(jīng)濟活動中對政治資源具有“心理與習慣上的依賴性”[13]121-128。地方政府尤其是當期執(zhí)政者為了在5年一屆的任期內(nèi)獲得政績利于升遷,現(xiàn)實中積極推進土地征收和旅游企業(yè)招商引資,傾向于與企業(yè)合謀損害農(nóng)民應得利益和忽略農(nóng)民失地后生活保障等社會問題。中央政府對地方政府監(jiān)管需一定的時間和人力成本,從制度層面完善監(jiān)管和考核具有現(xiàn)實可行性。首先在監(jiān)管方面制定具體事件領導責任終身問責制,任期內(nèi)因土地違規(guī)違法造成不良社會影響和惡性事件,對相關負責人無論升遷還是退居二線都應問責,避免不在其位不追其責,加大違規(guī)操作的政治成本;其次在考核方面引入不良事件影響率,避免經(jīng)濟實力決定一切和單純通過GDP 考核地方領導和政府,降低當期利益追逐熱度和提高違規(guī)成本,引導地方政府著眼長期發(fā)展并謀求最大化的社會整體利益。最后,通過制度約束地方政府遵循市場原則讓利放權,避免地方政府利用政治權威和權力干涉旅游投資企業(yè),促進旅游用地在征用過程中利益共享和各方利益最大化,社會和諧,經(jīng)濟發(fā)展。

(三)建立健全旅游用地多種取得模式

對于旅游項目中需要占用農(nóng)用地部分,從維護農(nóng)民合法權益的高度對待失地問題,為失地農(nóng)民建立基本生活保障制度[14]34-36是解決問題的關鍵。健全農(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保障制度體系是有效促進農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)實途徑[15]118-127。對于被征收土地的農(nóng)民,著眼于未來生活持續(xù)的保障,立足于農(nóng)民關注焦點,解決期未來生活之憂。政府、企業(yè)可以從社會保障和企業(yè)收益分析等模式入手,在給予農(nóng)民一定現(xiàn)金補償基礎上,結合當前國家新農(nóng)保制度,構建政府搭臺企業(yè)融資的失地農(nóng)民基本生活保障體系,政府監(jiān)督企業(yè)定期以支付養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等方式進行補償,解決因土地被征收面臨的轉型或生存困境。政府給予一定的就業(yè)技能培訓,旅游企業(yè)給予用工優(yōu)先權,解決失地農(nóng)民后顧之憂,同時降低旅游企業(yè)一次性投資成本。農(nóng)民分享企業(yè)效益也可以采取門票分成或股份制合作模式,按一定比例從景區(qū)門票收入中提取收益進行分紅獲取一定遞增比例的年收入分享。景區(qū)的開發(fā)既可以安排大量的農(nóng)村富余勞力,又改變了當?shù)剞r(nóng)民的思想觀念,自發(fā)地調(diào)整了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構,促進地方經(jīng)濟發(fā)展,社會和諧,利于旅游企業(yè)獲得當?shù)鼐用裰С?,營造良好社區(qū)環(huán)境和激發(fā)自發(fā)性生態(tài)保護行為旅游企促進景區(qū)資源可持續(xù)利用。

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