宋菡

摘要：通過制定行政程序法來規(guī)范政府行政行為是各個(gè)國家的普遍選擇，我國雖出臺(tái)了與行政程序法有關(guān)的單行法，個(gè)別地方也出臺(tái)了一些地方行政程序規(guī)章，但尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典。分析各國制定行政程序法的立法模式，梳理行政程序法中包含的主要內(nèi)容，從而發(fā)掘國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國制定行政程序法的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：行政程序法;立法模式;主要內(nèi)容

行政程序法典化是確保行政行為合法性、提高行政效率以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的必要路徑，將行政程序作為行政法的核心內(nèi)容加以立法也成為一個(gè)普遍性的態(tài)度。英國、美國、德國、日本等國家的行政程序法在運(yùn)行過程中積累了有益經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)各國的有益成果有助于能夠給我國行政程序法的制定提供新的啟示。

一、外國行政程序法的立法模式

行政程序法的立法模式指立法者根據(jù)需要，為實(shí)現(xiàn)行政程序立法目的所適用的基本原則、制度、規(guī)則的沖突所預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政程序法體系和內(nèi)容的理想結(jié)果所呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征。從功能角度進(jìn)行劃分，行政程序法的立法模式可以劃分為效率模式和公正模式，通過文義解釋不難理解，前者是指行政程序法的制定應(yīng)當(dāng)以考慮行政權(quán)運(yùn)行效率為主，后者則是指制定行政程序法應(yīng)當(dāng)從相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)。這兩種模式是既對(duì)立又統(tǒng)一的矛盾體，分別有不同的特點(diǎn)。

（一）效率模式

效率模式以提高行政效率為宗旨和目標(biāo)，其特點(diǎn)是：第一，要求行政程序的進(jìn)行以簡便、經(jīng)濟(jì)和迅速為原則;第二，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的行政主導(dǎo)權(quán)和裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)決定行政程序的幾乎全過程，行政參加人雖然可以在行政程序的過程中提出申請(qǐng)，但是其申請(qǐng)對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有約束力。第三，行政程序法中明確規(guī)定了行政官員的職權(quán)和職責(zé)。第四，在專門制度的設(shè)計(jì)上，更加注重與行政主體有關(guān)的制度和期間制度。

（二）公正模式

公正模式要求權(quán)利義務(wù)所及的原則之上都應(yīng)當(dāng)有行政程序法予以規(guī)制，應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人程序權(quán)利，通過程序權(quán)利對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，避免行政機(jī)關(guān)行為錯(cuò)誤。公正模式的特點(diǎn)是：第一，注重相對(duì)人權(quán)利的保障，重視相對(duì)人對(duì)行政程序的參與。第二，關(guān)注行政活動(dòng)過程的順序，立法者認(rèn)為，公正模式下即使順序錯(cuò)誤不會(huì)導(dǎo)致不利后果，但卻會(huì)使行政過程的公正性受到損害。第三，強(qiáng)調(diào)與行政公開有關(guān)的制度。第四，在專門制度的建設(shè)上注重教示制度，即教給行政相對(duì)人如何行使權(quán)力，同時(shí)在行政裁決過程中更加注重公平，制定職能分離制度，使裁判者、調(diào)查者分離，從而保障相對(duì)人權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為不同法系追求的價(jià)值導(dǎo)向不同，行政程序法的立法模式也大相徑庭，英美法系比較注重行政程序中的公正，而大陸法系則更多的追求行政程序中的效率。純粹選擇一種模式早已經(jīng)不是立法的價(jià)值追求，我國制定行政程序法的立法模式應(yīng)當(dāng)兼具公正與效率，二者平衡才能兼顧一方面提高行政效率，另一方面保障相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

二、外國行政程序法的主要內(nèi)容

（一）行政程序法適用范圍

行政程序法的適用范圍是指哪些行政主體在處理哪些事項(xiàng)的問題上可以適用行政程序法。

從形式上看，各國對(duì)行政程序法適用范圍的規(guī)定方式各不相同，有學(xué)者總結(jié)到，各國關(guān)于適用范圍的規(guī)定主要包括三種方式，分別是：概括式、列舉式和混合式。^①概括式是將行政程序法的適用范圍作籠統(tǒng)規(guī)定，并且將行政程序法作為一般法，當(dāng)其他有關(guān)行政程序的法律有特別規(guī)定時(shí)，將其他行政程序法作為特別法直接適用的規(guī)定方式，我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》就采用的此種規(guī)定方式。列舉式就是將對(duì)行政程序法的適用事項(xiàng)作肯定式列舉或否定式列舉，雖然列舉的方式能夠使適用范圍明確、具體，但是列舉難以窮盡各個(gè)方面的問題，存在一定技術(shù)缺陷?；旌鲜骄褪羌娌筛爬ㄊ胶土信e式的規(guī)定方式，此種方法同時(shí)兼具前兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，也能避免各自的缺點(diǎn)，為大多數(shù)國家所采用，如美國、德國、瑞士、韓國等國家。

從內(nèi)容上看，各國行政程序法一般從兩方面界定行政程序法的適用范圍，分別是適用行政程序法的主體和適用行政程序法的事項(xiàng)?？v觀各國行政程序法，適用行政程序法的機(jī)關(guān)主要包括行政機(jī)關(guān)、公務(wù)法人或公共團(tuán)體、私法主體，而適用行政程序法的事項(xiàng)主要是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為，但也不排除某些私法行為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過行使公權(quán)力對(duì)某些私法行為產(chǎn)生間接影響時(shí)，也應(yīng)當(dāng)受到行政程序法的規(guī)制。^②各國行政程序法關(guān)于適用事項(xiàng)的規(guī)定，最大的特點(diǎn)在于對(duì)排除范圍作了大量的規(guī)定，日本行政程序法就對(duì)適用范圍作了大量限制性規(guī)定。^③

適用范圍直接決定了行政程序法對(duì)哪些主體和事項(xiàng)適用，明確適用范圍才能使法律運(yùn)行有明確的規(guī)范對(duì)象，行政機(jī)關(guān)和行政行為本身就是龐雜繁復(fù)的體系，在立法時(shí)能夠清楚明晰的規(guī)定適用范圍才能使行政主體明確責(zé)任、有法必依，我國制定行政程序法典，首要任務(wù)就是確定行政程序法的適用范圍，采用混合式的規(guī)定方式，盡可能全面的包容行政程序法適用的主體和事項(xiàng)，對(duì)不適用行政程序法的事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行否定式列舉，明確行政程序法的適用范圍。

（二）行政行為和行政程序

行政行為和行政程序分別涉及實(shí)體和程序的問題，在各國行政程序法的規(guī)定中是否將二者同時(shí)至于行政程序法的框架之下各國并不一致，可以分為兩種類型，一種是以美國、日本為代表的僅涉及程序問題的程序型;一種是以德國、西班牙為代表的既規(guī)定行政行為等實(shí)體內(nèi)容也有程序規(guī)定的程序與實(shí)體并存型。當(dāng)然根據(jù)分類依據(jù)不同，學(xué)者們也對(duì)行政行為和程序作出了不同的分類，考慮到實(shí)體與程序的規(guī)定與立法架構(gòu)的緊密關(guān)聯(lián)，筆者僅將實(shí)體與程序提出進(jìn)行比較。

在程序型模式下，行政程序法中僅對(duì)行政權(quán)力的程序進(jìn)行規(guī)定而不涉及實(shí)體問題，美國的行政程序法是典型的程序型模式，僅涉及程序性事項(xiàng)而沒有實(shí)體事項(xiàng)的規(guī)定。學(xué)者認(rèn)為美國制定行政程序法的目的在于落實(shí)憲法中的正當(dāng)程序條款，為公民提供基本的程序保障，同時(shí)使行政權(quán)力的行使統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、簡單化，因此美國的行政程序法并不重視和體現(xiàn)行政行為如何運(yùn)行。二戰(zhàn)后的日本受到美國“正當(dāng)法律程序”的影響，于1993年正式出臺(tái)了《日本行政程序法》，從整個(gè)體例看來，日本制定的行政程序法的內(nèi)容主要包括行政程序的規(guī)定，雖然其程序法規(guī)定了行政指導(dǎo)，但行政指導(dǎo)不具有法律上的強(qiáng)制力，一般不認(rèn)為是行政行為，從整體體例來看，日本行政程序法不涉及實(shí)體內(nèi)容。

而在程序與實(shí)體并存型的模式下，行政程序法不僅有程序規(guī)定，還包括實(shí)體內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，采用實(shí)體與程序并存型模式的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國家，如聯(lián)邦德國。筆者認(rèn)為制定行政程序法的觀念也導(dǎo)致了這些國家將程序和實(shí)體同時(shí)規(guī)定在行政程序發(fā)下，我們追溯行政程序法的理念會(huì)發(fā)現(xiàn)有的國家和地區(qū)認(rèn)為行政程序是指行政主體的行政活動(dòng)程序，這種觀念主張行政程序應(yīng)當(dāng)是行政立法和行政行為的程序，如制定行政法規(guī)、行政許可、行政處罰等行政活動(dòng)的方式與步驟。既然行政程序既包括行政立法程序也包括行政行為的程序，那么理應(yīng)將其都納入到行政程序法的體例當(dāng)中。

行政程序法是關(guān)于行政權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則的規(guī)定，因此要將實(shí)體法內(nèi)容規(guī)定到其中應(yīng)當(dāng)考慮如何解決實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定的架構(gòu)問題，二者如何銜接才更符合邏輯。對(duì)此學(xué)者已經(jīng)有了一定的研究成果，雖然對(duì)于行政程序法的架構(gòu)思路有不同的觀點(diǎn)，但無論是何種架構(gòu)思路都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用程序和實(shí)體并存的模式，我國目前規(guī)定行政行為的法律規(guī)范沒有形成完整、成熟和邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓袨轶w系，也給行政執(zhí)法實(shí)踐帶來一定的混亂。應(yīng)當(dāng)一方面突出行政行為的體系性，另一方面，既然是程序法，也不能忽視其本身的程序法地位，二者應(yīng)當(dāng)并重。

（三）聽證制度

聽證制度是行政程序法中的核心制度，已經(jīng)制定行政程序法的國家?guī)缀醵紝ｉT規(guī)定了聽證制度。由于聽證制度能夠保障行政相對(duì)人公正與公平的參與到行政過程當(dāng)中，無論是行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定還是行政機(jī)關(guān)作出裁決，聽證制度都是給予相對(duì)人發(fā)表意見，參與行政活動(dòng)的最優(yōu)制度。受到“自然公正”和“合理原則”的影響，各國行政聽證制度幾乎都對(duì)聽證制度做出了相關(guān)規(guī)定，但在具體規(guī)定上存在一定的差異性。

首先就聽證程序公開原則而言，美國雖然沒有在法律中明確規(guī)定，但是編入美國法典行政程序章節(jié)下的陽光下的政府法以及實(shí)踐判例里都確立行政公開的原則;在日本、德國則以不公開為原則，以公開為例外。其次在聽證主持人的規(guī)定上，日本、韓國的聽證主持人是行政長官或從行政機(jī)關(guān)所屬職員中指定的人選，享有獨(dú)立地位，以保障聽證主持人獨(dú)立行使職權(quán)以避免受到行政長官身份限制而作出違反其真實(shí)意思表示的決定;美國的行政法官則從律師和有行政經(jīng)驗(yàn)的人中選任，專門從事聽證工作，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)限制。最后就聽證筆錄而言，聽證筆錄是否具有排他效力，各個(gè)國家的規(guī)定并不相同。美國在聽證中形成的筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)，也有國家規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮聽證筆錄與其他事實(shí)，一并作出做決定，如日本、韓國、瑞士等國家。

我國《行政許可法》和《行政處罰法》當(dāng)中都規(guī)定了聽證制度，從已有規(guī)定可以總結(jié)出：首先，我國行政行為法中的聽證程序是以公開為原則，不公開為例外的。其次，我國行政處罰和行政許可的聽證對(duì)聽證主持人都有回避的規(guī)定，不得由參與過本案調(diào)查的人員主持，但是雖然參與過相關(guān)案件的調(diào)查人員不能做聽證主持人，但其仍然可以參與聽證，同時(shí)聽證主持人由行政首長指定，卻沒有賦予聽證主持人獨(dú)立地位，因此并不能保證聽證主持人能夠獨(dú)立主持聽證。最后，我國《行政許可法》規(guī)定了案卷排他制度，但是《行政處罰法》沒有相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)不同行政行為中是否適用案卷排他制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，同時(shí)是否應(yīng)當(dāng)將案卷作為作出行政決定的唯一依據(jù)也還需斟酌。

三、外國行政程序制度對(duì)我國的啟示

（一）科學(xué)確立立法模式。公正模式和效率模式各有其特點(diǎn)，并不存在孰優(yōu)孰劣，雖然公正和效率在一定程度上存在沖突，但是公正并不完全排斥效率，效率也不必然影響公正。行政的變遷要求行政程序法既能夠公正對(duì)待行政相對(duì)人的訴求又能夠提高行政機(jī)關(guān)的效率，才符合現(xiàn)代行政和民主法治的要求。因此，我國行政程序法的立法模式應(yīng)當(dāng)兼具公正和效率。另一方面，即便同時(shí)具備公正和效率，也應(yīng)當(dāng)將二者進(jìn)行排序，才能緩解二者之間的沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡，如此一來，合理的安排應(yīng)當(dāng)是公正優(yōu)先，然后兼顧效率。畢竟作為一部程序法，只有程序本身是公正的，才能夠體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，才能最大化的發(fā)揮行政程序法的作用。

（二）合理設(shè)計(jì)立法體例。行政程序法典化是一個(gè)龐雜的工程，王萬華教授總結(jié)了兩種立法思路，分別是：第一，根據(jù)行政行為的種類，規(guī)定相應(yīng)的程序;第二，以行政程序的進(jìn)程為線，針對(duì)程序發(fā)展的不同階段規(guī)定相應(yīng)的程序。有學(xué)者認(rèn)為我國制定行政程序法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定相結(jié)合的立法架構(gòu)，但要處理好二者的邏輯銜接問題，立法思路可以設(shè)計(jì)為總則和分則相結(jié)合，在總則中區(qū)分行政行為的種類和程序，可以適用于所有類型的行政行為，在分則中將特殊的行政行為單獨(dú)提出來做特別要求，但要注意的是，在這種架構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政程序法的適用范圍進(jìn)行比較完整的規(guī)定，通過混合式模式，才能確保行政程序法的適用主體和事項(xiàng)明確。

（三）完善相關(guān)制度體系。行政程序中包含許多重要的制度，比如上文提到的案卷排他制度、聽證制度，我國現(xiàn)有法律對(duì)它們的規(guī)定都存在不統(tǒng)一不完善的缺陷，制定行政程序法應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度的內(nèi)容，統(tǒng)一各種行政行為的適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于需要區(qū)別適用的應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

就世界各國行政程序法的制定和發(fā)展?fàn)顩r來看，行政程序法對(duì)于監(jiān)督和控制行政權(quán)、促進(jìn)行政民主、提高行政效率以及保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都具有十分重要的作用，姜明安教授說：“一個(gè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治的國家，沒有行政程序法是不可想象的?！笨梢娦姓绦蚍▽?duì)建設(shè)法治國家所具備的不可忽視的作用。我國應(yīng)當(dāng)在更加注重立足本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)行政程序法典的出臺(tái)。

注釋

①王萬華，《外國行政程序法適用范圍研究》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第4期，3-5頁。

②參見《葡萄牙行政程序法》第5條;《澳門行政程序法》第2條第3款。

③《日本行政程序法》第3條、第4條中規(guī)定了20余項(xiàng)的排除適用的事項(xiàng)。

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