牟糖醇

（北京理工大學(xué)，北京，100081）

在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抗疫前線，有這么一群特別的人，他們并非政府調(diào)派的醫(yī)療隊(duì)成員,但也想為抗擊疫情出一份力，這些人就是民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)志愿者，是這次戰(zhàn)“疫”中不可或缺的力量。2020年3月5日，一則名為“‘我們也是醫(yī)護(hù)人員’武漢醫(yī)護(hù)志愿者尋求身份認(rèn)可”的報(bào)道[1]引出了這樣一系列問題：醫(yī)護(hù)志愿者感染新型冠狀病毒肺炎甚至死亡的風(fēng)險(xiǎn)誰來承擔(dān)？組織他們的機(jī)構(gòu)是否為他們購買了保險(xiǎn)？患者入住公立醫(yī)院卻接受志愿者醫(yī)護(hù)人員的治療照護(hù)，所引起的醫(yī)療糾紛后果由誰來承擔(dān)？是否有現(xiàn)行有效的法律依據(jù)使得奮戰(zhàn)在一線、同樣承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的熱心志愿者們獲得有關(guān)部門給予的“醫(yī)務(wù)人員”身份的認(rèn)可以及工作補(bǔ)助？

此外，自發(fā)組成義務(wù)接送醫(yī)護(hù)人員下班的武漢志愿者車隊(duì)成員，如因感染新型冠狀病毒肺炎不幸去世[2]，國家是否應(yīng)提供賠償？自發(fā)形成的志愿者組織是否該承擔(dān)責(zé)任？還是志愿者自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)呢？以上疑問，筆者試通過法律視角加以分析。

一、志愿者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中志愿者主體范圍的認(rèn)定

通常而言，志愿者是指志愿貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精力，在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，為改善社會服務(wù)，促進(jìn)社會進(jìn)步而提供服務(wù)的人[3]。但現(xiàn)行有效的大部分志愿者服務(wù)條例中將志愿者定義為在志愿者組織登記注冊并參與志愿服務(wù)的自然人[4]。筆者將前一種觀點(diǎn)理解為包含非注冊登記和注冊登記的志愿者[5]，此為廣義觀點(diǎn)。后一種僅包含注冊登記志愿者，為狹義觀點(diǎn)[6]。

在萬方數(shù)據(jù)上以“志愿服務(wù)條例”為檢索條件，共檢索到行政法規(guī)1部，地方法規(guī)規(guī)章38部，并通過百度百科檢索得到鄭州市、武漢市、湖北省志愿服務(wù)條例；又在萬方數(shù)據(jù)中以“應(yīng)急志愿”為檢索條件，共檢索到7部地方法規(guī)規(guī)章。經(jīng)篩查，筆者選取了1部行政法規(guī)[7]、35部地方性志愿服務(wù)法規(guī)[8]以及5部地方應(yīng)急志愿紅頭文件[9]作為重點(diǎn)說明對象。關(guān)于志愿者的身份界定，統(tǒng)計(jì)如下。

表1 志愿者的身份界定統(tǒng)計(jì)

在地方性志愿服務(wù)法規(guī)中，僅有34%將非注冊登記的志愿者納入到法律的調(diào)整和保護(hù)范圍內(nèi)。5部地方應(yīng)急志愿紅頭文件均未明確非注冊登記志愿者的法律地位。鑒于公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性、緊急性，志愿者散布于各行各業(yè)，能率先靈活準(zhǔn)確的展開救助活動。在武漢封城期間，民間自發(fā)組織了護(hù)送醫(yī)療人員的志愿者車隊(duì)、物資對接志愿者團(tuán)隊(duì)。若僅將注冊登記的志愿者視為保護(hù)對象，這顯然已不符合突發(fā)性志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展實(shí)際。

中央發(fā)布的《志愿者服務(wù)條例》中則采用了廣義的志愿者身份界定。第十一條規(guī)定：志愿者可以參與志愿服務(wù)組織開展的志愿服務(wù)活動，也可以自行依法開展志愿服務(wù)活動。在國家統(tǒng)一的行政法規(guī)層面上，明確肯定了非注冊志愿者的身份。非注冊志愿者在服務(wù)中產(chǎn)生的各種糾紛的解決、處理、救濟(jì)等都需要法律加以明確認(rèn)定。

（二）侵權(quán)責(zé)任主體的認(rèn)定

表2 侵權(quán)責(zé)任主體認(rèn)定情況統(tǒng)計(jì)

通過以上表格統(tǒng)計(jì)得知，既明確規(guī)定了致人損害和自身受損害時(shí)由誰承擔(dān)的地方性法規(guī)占54%；僅明確致人損害由誰承擔(dān)的有：成都市、杭州市志愿服務(wù)條例；銀川市、廣東省青年志愿服務(wù)條例；僅明確受損害由誰承擔(dān)的有：撫順市、天津市志愿服務(wù)條例。

例如：武漢市志愿服務(wù)條例[10]規(guī)定，志愿者參加志愿服務(wù)組織安排的志愿服務(wù)活動，對志愿服務(wù)對象造成人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；志愿者有故意或者重大過失的，志愿服務(wù)組織依法追償。志愿者參加志愿服務(wù)組織安排的志愿服務(wù)活動，因志愿服務(wù)組織的過錯(cuò)受到人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；因志愿服務(wù)對象或者第三人的原因受到損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助志愿者維護(hù)其合法權(quán)益；因不可抗力受到損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

但志愿服務(wù)條例和5部地方應(yīng)急志愿紅頭文件均未對侵權(quán)責(zé)任主體做出明確認(rèn)定。

（三）為志愿者購買保險(xiǎn)情況

表3 為志愿者購買保險(xiǎn)情況統(tǒng)計(jì)

通過統(tǒng)計(jì)可知，僅有4個(gè)?。ㄊ校┑闹驹阜?wù)法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)為志愿者購買保險(xiǎn)，仍有9個(gè)?。ㄊ校┑闹驹阜?wù)法規(guī)未作出規(guī)定。我國志愿服務(wù)條例和34%省(市)的志愿服務(wù)法規(guī)規(guī)定志愿者在從事可能產(chǎn)生人身安全的志愿服務(wù)活動或大型社會公益活動時(shí)，應(yīng)當(dāng)為其購買保險(xiǎn)；在5部地方應(yīng)急志愿紅頭文件中，僅有新鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于成立新鄉(xiāng)市第一批專業(yè)（志愿者）應(yīng)急救援隊(duì)伍的通知未對保險(xiǎn)做出規(guī)定，余下4部紅頭文件均規(guī)定為應(yīng)急志愿者購買保險(xiǎn)。

對于購買保險(xiǎn)的類型，規(guī)定為志愿者購買人身意外傷害保險(xiǎn)的有：志愿服務(wù)條例、廣州市志愿服務(wù)條例（2015修正）、湖北省、鄭州市、遼寧省志愿服務(wù)條例和江西省青年志愿服務(wù)條例;規(guī)定為志愿者購買人身保險(xiǎn)：包頭市、成都市、西藏自治區(qū)、四川省、上海市、寧夏回族自治區(qū)、河北省志愿服務(wù)條例等；而北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例、天津市志愿服務(wù)條例、武漢市志愿服務(wù)條例卻僅規(guī)定購買相應(yīng)的保險(xiǎn)。

其中最具代表性的是汕頭市志愿服務(wù)條例，明確規(guī)定可為志愿者購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。唐山市志愿服務(wù)條例與四川省志愿服務(wù)條例[11]規(guī)定，志愿者在志愿服務(wù)活動中遭受重大傷害或者死亡的，與用人單位建立了勞動關(guān)系的，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。此外，四川省志愿服務(wù)條例首次規(guī)定了志愿者在突發(fā)事件志愿服務(wù)活動中遭受人身傷害或者死亡的，其醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)等費(fèi)用由志愿服務(wù)活動的組織者協(xié)助突發(fā)事件發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)處理。湖北省志愿服務(wù)條例鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司根據(jù)志愿服務(wù)的特點(diǎn)，設(shè)立相關(guān)險(xiǎn)種，對志愿者實(shí)行免費(fèi)或者優(yōu)惠承保。遼寧省志愿服務(wù)條例鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在志愿服務(wù)組織為志愿者辦理人身意外傷害保險(xiǎn)時(shí)提供優(yōu)惠。

（四）志愿者如何被救濟(jì)

表4 志愿者被救濟(jì)情況途徑

由表格統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和參考法規(guī)得知：《志愿服務(wù)條例》、71%的?。ㄊ校┖?部紅頭文件并未明確規(guī)定糾紛產(chǎn)生后，通過何種途徑解決糾紛。仍有10個(gè)?。ㄊ校┑牡胤叫詶l例規(guī)定了志愿者的權(quán)利救濟(jì)途徑。其中最完整的為河北省志愿服務(wù)條例，規(guī)定了可以通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式解決，也可以依法向人民法院提起訴訟的途徑尋求救濟(jì)，為志愿者尋求法律救濟(jì)提供了依據(jù)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中志愿者的權(quán)益保護(hù)問題

（一）缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的志愿者立法

針對突發(fā)事件相關(guān)的志愿者立法，美國政府制定了志愿服務(wù)法[12]。日本在《志愿活動保險(xiǎn)》中將“傷害事故”定義為突如其來的傷害；其中包括傳染病傷害；將“賠償事故”定義為造成他人損害提供的賠償。日本法律還規(guī)定加入志愿者保險(xiǎn)是志愿者的義務(wù)。對比國外法律實(shí)踐，我國欠缺關(guān)于突發(fā)事件志愿者保險(xiǎn)保障的立法[13]，現(xiàn)行有效的法規(guī)中，只有志愿者服務(wù)條例和部分地方性法規(guī)對此做出了說明，缺乏高位階統(tǒng)一立法。

查詢到涵蓋應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，該法主要明確了縣級以上地方各級人民政府的職責(zé)，對公民、法人和其他社會組織的規(guī)定只有一句，他們鼓勵(lì)積極應(yīng)對并提供幫助，更不要說對突發(fā)事件志愿者的規(guī)定了。

地方層面，就筆者在第二部分的敘述可知，僅有《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組建方案的通知》《江門市人民政府辦公室印發(fā)江門市應(yīng)急志愿者（義工）隊(duì)伍組建方案的通知》《新鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于成立新鄉(xiāng)市第一批專業(yè)（志愿者）應(yīng)急救援隊(duì)伍的通知》《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)的意見》《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2010-2012年重慶市應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)方案的通知》這5部關(guān)于應(yīng)急志愿服務(wù)的紅頭文件。這幾部紅頭文件未對非注冊志愿者進(jìn)行保護(hù)，也未曾明確志愿者服務(wù)過程中發(fā)生的侵權(quán)事件的責(zé)任主體。若一旦產(chǎn)生爭議，易造成于法無據(jù)，好心辦壞事的后果。

（二）對非注冊志愿者的保護(hù)不夠明確

武漢因疫情封城，涌現(xiàn)出一大批熱心的民間志愿者，他們自發(fā)形成民間志愿者車隊(duì)護(hù)送醫(yī)護(hù)人員上下班并協(xié)助運(yùn)送抗疫醫(yī)療生活物資、幫助老人孕婦制作海報(bào)求援、去集中隔離點(diǎn)協(xié)助改造隔離房間、師生自發(fā)組成志愿者小組，按照學(xué)生不同專業(yè)，線上為群眾提供科學(xué)信息和權(quán)威問詢渠道[14]。自非典、汶川地震以來，志愿者服務(wù)呈井噴式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，然而相關(guān)法律卻沒有跟上其發(fā)展速度，現(xiàn)行的法律制度無法為非注冊志愿者尋求救濟(jì)并提供法律支撐。針對非注冊志愿者被感染甚至死亡的賠償，此時(shí)于法無據(jù)，無法可依。應(yīng)加快制定保護(hù)非注冊志愿者的法律，為眾人抱薪者，不可使其凍斃于風(fēng)雪中。

（三）侵權(quán)責(zé)任主體不明確

首先，法律責(zé)任規(guī)定不統(tǒng)一。我國地方性法規(guī)對相關(guān)主體的法律責(zé)任的規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)復(fù)雜情況時(shí)，歸責(zé)比較困難。志愿服務(wù)條例作為唯一一部統(tǒng)一的、高位階的、全國性的志愿服務(wù)行政法規(guī)，并沒有為此做出統(tǒng)一說明。疫情期間，患者入住公立醫(yī)院卻接受志愿者醫(yī)護(hù)人員的治療照護(hù)，若引起醫(yī)療糾紛，后果誰來承擔(dān)？按照什么原理進(jìn)行歸責(zé)？是否在侵權(quán)責(zé)任法的調(diào)整范圍之內(nèi)？目前尚沒有全國性通用的統(tǒng)一法律規(guī)定。

（四）保險(xiǎn)制度不健全

首先，僅有武漢市、成都市、寧夏回族自治區(qū)志愿服務(wù)條例和北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例這4部地方性法規(guī)規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。志愿服務(wù)條例和許多地方性法規(guī)并沒有強(qiáng)制性地要求給每一個(gè)志愿者提供相應(yīng)的保險(xiǎn)，僅在參與危及人身性活動和大型公益活動的時(shí)候方能為志愿者辦理相應(yīng)保險(xiǎn)。其次，所提供的保險(xiǎn)類型單調(diào)。保險(xiǎn)所涵蓋范圍僅覆蓋人身保險(xiǎn)，基本未涉及對財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的調(diào)整[15]，僅有汕頭市志愿服務(wù)條例規(guī)定為志愿者購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，且在這些地方性法規(guī)中并沒有規(guī)定第三者責(zé)任險(xiǎn)，導(dǎo)致受保險(xiǎn)保障的志愿者有限。再次，保險(xiǎn)繳費(fèi)額度未明確，僅有湖北省志愿服務(wù)條例鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司根據(jù)志愿服務(wù)的特點(diǎn)，設(shè)立相關(guān)險(xiǎn)種，對志愿者實(shí)行免費(fèi)或者優(yōu)惠承保。遼寧省志愿服務(wù)條例鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在志愿服務(wù)組織為志愿者辦理人身意外傷害保險(xiǎn)時(shí)提供優(yōu)惠。志愿者本身是無償提供服務(wù)的，志愿者組織則通常為公益性的社團(tuán)。若第三人侵權(quán)或受益人與志愿者產(chǎn)生糾紛造成侵權(quán)，受益人往往是社會弱勢群體，讓他們承擔(dān)損害結(jié)果并予以賠償，往往不會達(dá)到理想效果，此時(shí)第三者責(zé)任險(xiǎn)便顯現(xiàn)出了它的優(yōu)勢。

我們從前文論述中還發(fā)現(xiàn)，四川省規(guī)定了在突發(fā)事件志愿服務(wù)活動中受傷或死亡的志愿者，志愿服務(wù)組織和突發(fā)事件發(fā)生地政府提供醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)。四川省和唐山市的規(guī)定創(chuàng)設(shè)地提出了這樣一種思考模式：是否將志愿服務(wù)納入社保體系。此外，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定 “在搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國家利益、公共利益活動中受到傷害的，視同工傷”[16]。然而我國目前沒有統(tǒng)一的突發(fā)事件志愿服務(wù)立法，志愿服務(wù)條例中也未明確說明。那么，醫(yī)護(hù)志愿者如果被感染新型冠狀病毒肺炎是否能定為工傷，這一問題的解決該何去何從。

（五）救濟(jì)途徑不完善

志愿者尋求救濟(jì)的途徑僅在部分地方性法規(guī)中闡明,《志愿服務(wù)條例》和5部關(guān)于應(yīng)急志愿的紅頭文件并未規(guī)定。志愿者通常不求回報(bào)、一腔熱情投身于突發(fā)的公共衛(wèi)生事件中，如若發(fā)生糾紛無法調(diào)解，必須訴至法庭，志愿者可能會由于繁瑣的訴訟程序和令人望而卻步的律師費(fèi)而忍氣吞聲不再維權(quán)[17]，甚至不會再參與志愿者服務(wù)活動，這顯然不利于我國志愿服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。政府是否應(yīng)為他們提供法律救濟(jì)，這是接下來我們要討論的問題。

三、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者的法律保護(hù)

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者立法機(jī)制

在《志愿服務(wù)條例》的基礎(chǔ)上盡快出臺志愿服務(wù)法。根據(jù)志愿失靈理論，志愿者服務(wù)離不開政府的指引。第一，我國應(yīng)將公共衛(wèi)生事件志愿者服務(wù)列為未來突發(fā)事件志愿服務(wù)法的單獨(dú)一章[18],由此公共衛(wèi)生事件中志愿者尋求救助便有了法律依據(jù)。第二,結(jié)合《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)在未來立法中把志愿者分為日常生活志愿者和突發(fā)事件志愿者，隨著信息化時(shí)代的到來，在疫情緊急時(shí)期，民眾足不出戶，網(wǎng)絡(luò)媒體成為了大眾共享信息的平臺，應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)上召集組織擁有專門知識和醫(yī)護(hù)經(jīng)驗(yàn)的志愿者，由他們組成團(tuán)隊(duì)，以應(yīng)對不時(shí)之需;可根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度分成特別重大、重大、較大和一般四級,并以此決定調(diào)用多少數(shù)量、類別的志愿者, 這樣可以減少盲目性。第三，應(yīng)由立法規(guī)定建立一支相對穩(wěn)定的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。在召集組織有專門知識的醫(yī)護(hù)團(tuán)隊(duì)之后，政府應(yīng)定期組織醫(yī)護(hù)志愿者對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行演習(xí)訓(xùn)練，系統(tǒng)上課，強(qiáng)化醫(yī)護(hù)專業(yè)知識。

（二）著重強(qiáng)調(diào)非注冊志愿者的保護(hù)

完善對非注冊志愿者的登記制度和途徑。充分利用社交網(wǎng)絡(luò)尤其是自媒體平臺進(jìn)行宣傳，對自發(fā)形成的志愿者組織微信群進(jìn)行統(tǒng)一篩查登記，尤其微信實(shí)名制之后，更加便于管理。同時(shí)關(guān)注對非登記注冊者的心理關(guān)注，有突出貢獻(xiàn)者可適當(dāng)給予其子女在升學(xué)考試中的優(yōu)惠政策、授予本人榮譽(yù)稱號，對其工作升遷、考核進(jìn)行一定嘉獎(jiǎng)。逐步落實(shí)對非注冊志愿者保護(hù)切實(shí)可行的政策。

（三）建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者侵權(quán)免責(zé)制度

由本文第二部分表格數(shù)據(jù)可知，目前有19個(gè)省（市）規(guī)定了致人損害和自身受損害時(shí)由誰承擔(dān)。雖然志愿服務(wù)條例并沒有對志愿活動中的侵權(quán)法律責(zé)任做出說明，但我們?nèi)钥梢詮牡胤叫苑ㄒ?guī)里汲取一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，筆者以《武漢市志愿服務(wù)條例》為例，進(jìn)行說明。

《武漢市志愿服務(wù)條例》規(guī)定：“志愿者參加志愿服務(wù)組織安排的志愿服務(wù)活動，對志愿服務(wù)對象造成人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；志愿者有故意或者重大過失的，志愿服務(wù)組織依法追償?！?筆者認(rèn)為還應(yīng)該補(bǔ)充：如果所造成的損失是因?yàn)橹驹刚邲]有按照要求或者行為超出服務(wù)范圍的，則可適用侵權(quán)責(zé)任法的一般規(guī)定。

第四十二條規(guī)定：“志愿者參加志愿服務(wù)組織安排的志愿服務(wù)活動，因志愿服務(wù)組織的過錯(cuò)受到人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！惫P者認(rèn)為，此時(shí)應(yīng)分情況討論。第一種情況，如果志愿服務(wù)組織因捏造事實(shí)、隱瞞信息或志愿服務(wù)組織的先前的過錯(cuò)行為與損害之間有因果關(guān)系，此時(shí)應(yīng)該由志愿組織承擔(dān)責(zé)任。第二種情況，由于志愿者組織和志愿者共同的錯(cuò)誤而引起他人權(quán)益受損的，由志愿服務(wù)組織先向第三方賠償，這樣可以更迅速地實(shí)現(xiàn)對受損一方的救濟(jì)，之后再按照雙方的過錯(cuò)程度來按比例進(jìn)行賠償。

第二十四條還規(guī)定：“因志愿服務(wù)對象或者第三人的原因受到損害 的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助志愿者維護(hù)其合法權(quán)益。”筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)展開討論：按條例所述，損害結(jié)果應(yīng)由實(shí)施侵權(quán)行為的第三者或受益人進(jìn)行賠償，若實(shí)施侵權(quán)行為的主體沒有賠償能力，或因證據(jù)不足無法認(rèn)定責(zé)任主體，筆者認(rèn)為依據(jù)公平責(zé)任原則，志愿服務(wù)組織應(yīng)對志愿者進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。

條例最后規(guī)定：“因不可抗力受到損害的，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！钡胤叫灾驹阜?wù)條例對此規(guī)定十分細(xì)致，須更高階層的全國統(tǒng)一性法律文件進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和明確。

（四）健全對突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者的保障體系

抗疫支援過程中，若志愿者不幸被傳染新型冠狀病毒肺炎甚至產(chǎn)生死亡后果，怎么辦？人力資源社會保障部事業(yè)單位人事管理司就進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)關(guān)心關(guān)愛一線醫(yī)務(wù)人員的人事激勵(lì)措施，提出：“感染新型冠狀病毒肺炎或因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，應(yīng)認(rèn)定為工傷；已參加工傷保險(xiǎn)的，由工傷保險(xiǎn)基金和單位按照工傷保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定支付，未參加工傷保險(xiǎn)的，由用人單位按照法定標(biāo)準(zhǔn)支付，財(cái)政補(bǔ)助單位因此發(fā)生的費(fèi)用，由同級財(cái)政予以補(bǔ)助；開辟醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員工傷保險(xiǎn)綠色通道”。從身份上識別，這些救助措施似乎不適用于醫(yī)護(hù)志愿者。

針對以上情況，筆者認(rèn)為應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者保障體系，即通過保險(xiǎn)、專項(xiàng)基金、社會保障的有機(jī)結(jié)合，全方位、兜底式確保醫(yī)護(hù)志愿者感染后能得到及時(shí)救助和賠償。

1.完善針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿者的保險(xiǎn)制度。第一，在立法層面應(yīng)設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，即強(qiáng)制要求用人單位或志愿組織為突發(fā)事件中的志愿者，尤其針對服務(wù)于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，面對擴(kuò)散快、傳染性極強(qiáng)的病毒而奮戰(zhàn)的醫(yī)護(hù)志愿者，必須為他們購買意外傷害保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)。第二，要明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)。志愿者可能會遭受財(cái)產(chǎn)損失，僅僅規(guī)定人身保險(xiǎn)是不夠的。如今醫(yī)患關(guān)系緊張，若意外事件或由于醫(yī)護(hù)志愿者疏忽大意的過失造成患者不可逆的人身財(cái)產(chǎn)性損失的，可由第三者責(zé)任險(xiǎn)進(jìn)行兜底性賠償，有助于減輕醫(yī)護(hù)志愿者的賠償壓力、維護(hù)醫(yī)護(hù)人員形象[19]、減少社會醫(yī)患沖突。志愿組織應(yīng)與金融保險(xiǎn)行業(yè)合作，針對醫(yī)護(hù)志愿者的保險(xiǎn)產(chǎn)品，來保障他們的安全。第三，規(guī)定保險(xiǎn)期限。一般以志愿服務(wù)活動之前雙方明確的期限為準(zhǔn)，若實(shí)際操作中，時(shí)限與訂立時(shí)不同，則應(yīng)當(dāng)重新訂立保險(xiǎn)合同。若志愿者想續(xù)保，則與保險(xiǎn)公司協(xié)商。第四對于志愿組織未購買保險(xiǎn)的處罰。因志愿組織未購買保險(xiǎn)而造成的損失，應(yīng)由志愿組織承擔(dān)責(zé)任，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的需要追究單位及其主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。初犯或情節(jié)顯著輕微的，當(dāng)?shù)卣蛑驹刚叩怯浌芾頇C(jī)關(guān)可給予其警告，責(zé)令改正；累犯或多次沒有為志愿者辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的志愿者組織，可以令其限期停止活動并處以行政罰款[20]。

2.設(shè)立專項(xiàng)基金。政府應(yīng)鼓勵(lì)志愿服務(wù)組織開展設(shè)立專項(xiàng)基金，用來彌補(bǔ)意外保險(xiǎn)賠償不到位的缺憾，盡量避免志愿者無法得到相應(yīng)的賠償這種情形。專項(xiàng)基金的來源可由兩部分構(gòu)成，在社會廣泛捐助之下，政府也應(yīng)該做出相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和撥款，以防出現(xiàn)資金不到位的情況。但同時(shí)志愿服務(wù)組織也應(yīng)該定期公開專項(xiàng)基金的使用情況，用在哪，用多少，是否真正落實(shí)，后續(xù)進(jìn)展等。要公開透明地接受社會群眾監(jiān)督，讓愛心人士的錢花得明明白白，杜絕出現(xiàn)假公濟(jì)私的事件，以免對社會捐助產(chǎn)生不利影響。

3.將志愿服務(wù)保障同社會保障體系相結(jié)。例如，此次疫情當(dāng)中，若醫(yī)護(hù)志愿者感染新型冠狀肺炎，則應(yīng)該一視同仁地讓醫(yī)護(hù)志愿者也享受工傷待遇。此舉措合情合理，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)護(hù)志愿者保護(hù)創(chuàng)設(shè)更強(qiáng)勁有力的保護(hù)措施。將志愿服務(wù)納入社會保障體系志愿服務(wù)具有公益性，社會保障是一種社會再分配方案。此種舉措有利于促進(jìn)公平，尤其體現(xiàn)在突發(fā)性事件之中。

（五）完善救濟(jì)途徑

志愿者權(quán)益受損的救濟(jì)途徑大致分為兩種，即非訴訟途徑和訴訟途徑。

1.拓寬非訟救濟(jì)途徑。若在志愿服務(wù)過程中發(fā)生糾紛，矛盾雙方可自行協(xié)商解決。如當(dāng)志愿者和志愿服務(wù)對象之間發(fā)生糾紛，則可以引入志愿服務(wù)組織作為第三方協(xié)商主體，以期達(dá)到公平公正的效果。如果無法通過此種方式解決糾紛，還可以適用人民調(diào)解制度促使矛盾雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議并解決糾紛，非訴訟救濟(jì)途徑并不妨礙矛盾雙方繼續(xù)采取其他救濟(jì)途徑捍衛(wèi)自己的權(quán)利[21]。

非訟救濟(jì)，既可以是矛盾雙方采用一種相對溫和的方式解決問題，共同解決各自訴求，避免了矛盾雙方產(chǎn)生類似庭審程序劍拔弩張的僵化關(guān)系，解決了訴訟成本，簡化了解決矛盾的程序，從而更加便捷高效地處理糾紛，有利于防止矛盾擴(kuò)大，建立和諧社會。

2.完善訴訟救濟(jì)途徑。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件中的志愿者納入法律援助范疇?！斗稍鷹l例》明確了符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障線或失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，或者能夠提供其經(jīng)濟(jì)條件特別困難的公民可以無償獲得法律服務(wù)。突發(fā)事件中的志愿者無償幫助他人，在祖國最需要的時(shí)候舍己為人，理應(yīng)受到鼓勵(lì)和法律保障，擁有接受法律援助的正當(dāng)性基礎(chǔ)。通過仲裁機(jī)構(gòu)仲裁以及向人民法院提起訴訟是司法救濟(jì)的最后保護(hù)屏障，其維權(quán)所要承受的昂貴成本和不為民眾所熟悉的訴訟程序，讓志愿者望而卻步。此時(shí)則需要專業(yè)的律師協(xié)助志愿者進(jìn)行維權(quán)。

目前我國的司法救助制度僅限于對減免訴訟費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)減免執(zhí)行費(fèi)用，從而達(dá)到對整個(gè)訴訟過程的救助目的，為我國突發(fā)事件志愿服務(wù)活動的平穩(wěn)發(fā)展掃除障礙。