宮景玉

【摘 要】 在2019年政府會(huì)計(jì)制度全面實(shí)施的背景下，如何提高資金使用績效和進(jìn)行預(yù)算績效管理成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。鑒于績效評(píng)價(jià)是績效管理的核心內(nèi)容，文章以高?，F(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的主要問題及優(yōu)化對(duì)策為切入點(diǎn)，對(duì)高校全面預(yù)算績效管理方案進(jìn)行設(shè)計(jì)，運(yùn)用平衡計(jì)分卡對(duì)高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行構(gòu)建。選取2019年教育部部分直屬高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，以期對(duì)推進(jìn)高校全面預(yù)算績效管理工作有所借鑒，進(jìn)而提升高校的管理水平、管理質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力。

【關(guān)鍵詞】 政府會(huì)計(jì)制度; 高校; 平衡計(jì)分卡; 全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

【中圖分類號(hào)】 F235.1;G475? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）15-0121-07

一、引言

政府會(huì)計(jì)制度的全面實(shí)施，對(duì)高校預(yù)算績效管理提出了更高要求：第一，要求完善高校預(yù)算管理體系框架，健全績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系;第二，要求提升和完善高校預(yù)算管理信息化建設(shè)，提升績效管理科學(xué)化水平;第三，要求加快預(yù)算項(xiàng)目庫的建設(shè)，優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算績效管理[ 1 ]。為了更好地貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的部署，加快推進(jìn)教育部所屬高等學(xué)校預(yù)算資金績效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，教育部在2019年12月18日印發(fā)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（財(cái)預(yù)〔2019〕6號(hào)），意見中指出到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理制度體系。近年來，教育部對(duì)直屬高校提出了“過緊日子、加快預(yù)算執(zhí)行、做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、實(shí)施預(yù)算績效管理”四個(gè)方面的具體工作要求。第四方面工作“實(shí)施預(yù)算績效管理”前面加了“全面”二字，更加體現(xiàn)了預(yù)算績效管理的重要性。雖然各高校在預(yù)算績效管理工作方面取得了很大進(jìn)步和一些經(jīng)驗(yàn)，但與中央全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求相比還存在一定差距。基于此，為了提高資金使用績效，如何科學(xué)構(gòu)建全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系成為當(dāng)前高校迫切需要研究的課題。

二、高?，F(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的主要問題

（一）對(duì)全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系重視程度、執(zhí)行力度不夠

當(dāng)前，許多高校還未建立以全面預(yù)算績效管理為目標(biāo)和導(dǎo)向的中長期戰(zhàn)略管理理念，存在重投入、輕管理，重支出、輕績效的現(xiàn)象，沒有深刻認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)工作的重要性。校內(nèi)有些部門認(rèn)為預(yù)算績效管理是財(cái)務(wù)部門的事情，績效評(píng)價(jià)是財(cái)務(wù)和人力資源部門共同負(fù)責(zé)，與本部門無關(guān)，本部門只是對(duì)績效指標(biāo)打打分而已，不考慮預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否。各預(yù)算申請(qǐng)部門沒有完全落實(shí)中長期規(guī)劃要求，缺乏績效目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。同時(shí)，由于沒有建設(shè)中長期規(guī)劃的項(xiàng)目庫，預(yù)算項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，沒有科學(xué)的測算和規(guī)劃，只在快到預(yù)算編制申報(bào)時(shí)，才倉促準(zhǔn)備申報(bào)項(xiàng)目，未能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研論證，流于形式，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性不足。

（二）預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)不完善

大多數(shù)高校的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不夠健全，沒有系統(tǒng)化。主要體現(xiàn)在以下方面：第一，沒有設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu);第二，沒有建立一套完善的預(yù)算績效管理制度，缺乏有力的績效監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)控不到位，不能夠充分利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果;第三，人員配備力量不夠，沒有專業(yè)高效的預(yù)算績效管理隊(duì)伍;第四，培訓(xùn)力度不夠;第五，績效管理的廣度和深度不夠;第六，預(yù)算績效管理信息化建設(shè)不完善;第七，預(yù)算績效激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

很多高校沒有建立起科學(xué)有效的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，還處于初級(jí)階段。目前只是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)，專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)包含三個(gè)級(jí)別指標(biāo)和指標(biāo)值：一級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo);二級(jí)指標(biāo)包括成本、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo);三級(jí)指標(biāo)是自定指標(biāo)，有共性和個(gè)性指標(biāo)?，F(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在諸多問題，主要體現(xiàn)在：第一，與學(xué)校本身的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié);第二，預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，沒有與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合;第三，指標(biāo)量化程度不夠，定性指標(biāo)過多而定量指標(biāo)過少;第四，指標(biāo)可衡量性不夠，特別是效益指標(biāo);第五，指標(biāo)與項(xiàng)目匹配度不高，指標(biāo)與預(yù)算項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，指標(biāo)與資金量不匹配，指標(biāo)值與工作實(shí)際出入大;第六，指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范，主要是三級(jí)指標(biāo)分類不準(zhǔn)確，指標(biāo)值為“是”或“否”;第七，預(yù)算績效評(píng)價(jià)未對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)控。

三、優(yōu)化高校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系的對(duì)策

（一）樹立全面預(yù)算績效管理理念

通過實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)，高校應(yīng)樹立全面預(yù)算績效管理理念。高校管理者應(yīng)高度重視績效管理（關(guān)系到學(xué)校中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和學(xué)校的全局），轉(zhuǎn)變舊觀念，以有效控制高校的各項(xiàng)成本支出，提高資金使用效率，使高校能夠持續(xù)發(fā)展;促進(jìn)各部門密切配合、全員參與，充分貫徹預(yù)算績效管理理念，齊抓共管，共同加大對(duì)績效評(píng)價(jià)的宣傳力度;明確預(yù)算績效管理責(zé)任主體，切實(shí)做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。按照各高校確定的中長期規(guī)劃輕重緩急順序，組織建立3—5年的滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“申報(bào)—論證—審核—入庫—執(zhí)行—績效評(píng)價(jià)”全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，進(jìn)而提高預(yù)算編制工作效率，提升資金使用績效和高校全面預(yù)算管理水平。杜絕由于沒有建設(shè)中長期規(guī)劃的項(xiàng)目庫，預(yù)算項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，沒有科學(xué)的測算和規(guī)劃，擔(dān)心本部門申報(bào)的預(yù)算會(huì)被財(cái)務(wù)部門砍掉一部分而在申報(bào)預(yù)算時(shí)“獅子大開口”抬高預(yù)算申報(bào)金額，造成各部門互爭經(jīng)費(fèi)，財(cái)務(wù)部門得一家一家面談進(jìn)行“砍預(yù)算”，忙得不可開交的現(xiàn)象。這樣才能夠使各種預(yù)算支出凸顯最大的作用，保障高校能夠?qū)崿F(xiàn)長久戰(zhàn)略發(fā)展的重要目標(biāo)，進(jìn)而確保高校各項(xiàng)支出的科學(xué)性和高效性，推動(dòng)高校的快速發(fā)展和進(jìn)步。

（二）完善全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

高校應(yīng)該從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度完善和人員配置等方面組織全面預(yù)算績效管理。第一，成立全面預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，例如建立高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理委員會(huì)、下設(shè)工作辦公室和各單位預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)預(yù)算績效加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。第二，建立一套完善的事前、事中、事后預(yù)算績效管理制度，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行事前績效評(píng)估，將最終評(píng)估結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù);全過程監(jiān)控績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，充分應(yīng)用全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)的寶貴管理經(jīng)驗(yàn)。第三，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支專業(yè)高效的預(yù)算績效管理隊(duì)伍。第四，對(duì)各部門相關(guān)人員進(jìn)行大量培訓(xùn)，強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理意識(shí)，進(jìn)而提高管理水平。第五，進(jìn)一步拓寬績效管理的廣度和深度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和非財(cái)政資金全覆蓋。第六，加大大數(shù)據(jù)和云平臺(tái)的應(yīng)用，加快建立全面預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，與現(xiàn)有系統(tǒng)做好銜接、互聯(lián)互通，打破“信息孤島”，提升績效管理科學(xué)化。第七，建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤考核機(jī)制，切實(shí)做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

（三）引進(jìn)平衡計(jì)分卡理念，科學(xué)構(gòu)建高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是預(yù)算績效管理工作中的重中之重，本文通過引進(jìn)平衡計(jì)分卡（BSC），為高校提供了一個(gè)綜合的績效評(píng)價(jià)框架，高校的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一套條理分明的績效評(píng)價(jià)體系，將學(xué)校本身的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和效益指標(biāo)相整合，以高校戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，分解成可量化的具體績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立精細(xì)的、應(yīng)用廣泛的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

四、構(gòu)建基于BSC的高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

（一）高校全面預(yù)算管理方案設(shè)計(jì)

高校全面預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理工作中的重要內(nèi)容，是預(yù)算理念全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤并將高校的所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)體系之中的管理控制方法。它是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過程，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制和預(yù)算考核三個(gè)階段，可以使高校的中長期目標(biāo)、戰(zhàn)略和高校的年度行動(dòng)計(jì)劃很好地協(xié)調(diào)，如圖1所示。

高校全面預(yù)算管理應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行與控制和全面預(yù)算考核三個(gè)階段，最終達(dá)到全面預(yù)算管理的終極目標(biāo)——促進(jìn)高校發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。高校全面預(yù)算編制階段主要包括全面預(yù)算目標(biāo)的確定，編制、匯總和審批全面預(yù)算;高校全面預(yù)算執(zhí)行與控制階段主要包括全面預(yù)算分解、分析、控制與調(diào)整;全面預(yù)算考核階段主要包括通過定期或動(dòng)態(tài)的預(yù)算考核，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取糾偏防范措施，為高校預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理、科學(xué)的保障。這些管理流程互相關(guān)聯(lián)、作用和銜接，循環(huán)交替。高校全面預(yù)算績效管理方案設(shè)計(jì)以高校全面預(yù)算管理流程為基礎(chǔ)，筆者根據(jù)高校的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行設(shè)計(jì)：

1.構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)體系

高校全面預(yù)算管理工作的開展需要構(gòu)建專門的組織結(jié)構(gòu)體系，通常由決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。

（1）高校全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)

高校黨委常委會(huì)是高校全面預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，審查和批準(zhǔn)全面預(yù)算草案、執(zhí)行情況的報(bào)告及調(diào)整方案。高校預(yù)算管理委員會(huì)是高校全面預(yù)算管理的議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況以及決算草案等情況進(jìn)行初步審查，審查結(jié)果應(yīng)按有關(guān)規(guī)定向?qū)W校黨委常委會(huì)報(bào)告。

（2）高校全面預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)

高校全面預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)是全面預(yù)算管理委員辦公室，負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的組織領(lǐng)導(dǎo)和日常工作，主要由校長辦公室、發(fā)展規(guī)劃處、人力資源和社會(huì)保障處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處（部）、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管辦公室、審計(jì)處等部門構(gòu)成。一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門，是學(xué)校全面預(yù)算編制和執(zhí)行的管理部門，負(fù)責(zé)編制一級(jí)預(yù)算，指導(dǎo)和監(jiān)督二級(jí)預(yù)算的編制與執(zhí)行。其管理職責(zé)包括：第一，具體編制全面預(yù)算草案;第二，組織和監(jiān)督學(xué)校全面預(yù)算的執(zhí)行;第三，提出全面預(yù)算中動(dòng)用預(yù)備費(fèi)的具體方案;第四，編制全面預(yù)算的具體調(diào)整方案;第五，定期向總會(huì)計(jì)師、校長、學(xué)校全面預(yù)算管理委員會(huì)、學(xué)校黨委常委會(huì)、上級(jí)主管部門報(bào)告全面預(yù)算執(zhí)行情況。

（3）高校全面預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)

學(xué)校各基層預(yù)算單位是全面預(yù)算執(zhí)行主體，包括各機(jī)關(guān)職能部門、各學(xué)院、二級(jí)核算單位。其職責(zé)包括根據(jù)學(xué)校要求，結(jié)合本單位實(shí)際，落實(shí)本單位的預(yù)算收入，提出本單位預(yù)算支出建議;按照批復(fù)的預(yù)算，嚴(yán)格控制和監(jiān)督本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.編制全面預(yù)算

（1）確定全面預(yù)算目標(biāo)

實(shí)施高校全面預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)是編制全面預(yù)算，而編制全面預(yù)算的基礎(chǔ)工作是確定全面預(yù)算目標(biāo)。在確定全面預(yù)算目標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：第一，先見性原則;第二，適應(yīng)性原則;第三，可行性原則;第四，導(dǎo)向性原則;第五，系統(tǒng)性原則。除了這些原則外，還會(huì)受到內(nèi)外部因素的影響。內(nèi)部因素主要有高校組織機(jī)構(gòu)、“雙一流”建設(shè)情況、以前年度預(yù)算的執(zhí)行情況和有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果、教學(xué)科研資源配置及質(zhì)量等因素，外部因素包括國家宏觀調(diào)控、社會(huì)滿意度等因素。

（2）全面預(yù)算編制的依據(jù)與原則

高校全面預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家宏觀調(diào)控的總體性要求，結(jié)合學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃和運(yùn)營實(shí)際情況，參考以前年度預(yù)算的執(zhí)行情況和績效評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)預(yù)測本年度收支，征求學(xué)校各方意見，進(jìn)行預(yù)算編制。編制預(yù)算時(shí)要量力而行，考慮學(xué)校的償債能力，不能編制沒有資金來源、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大的預(yù)算。各級(jí)預(yù)算單位收入的編制必須將所有收入全部納入預(yù)算，遵循不得私設(shè)小金庫的原則;各級(jí)預(yù)算單位支出的編制遵循節(jié)儉開支、分清主次輕重的原則。

（3）編制全面預(yù)算方式、方法的選擇

高校部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算均應(yīng)采用“二上二下”的預(yù)算編制方式，能夠有效避免學(xué)校預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn);高校采用的預(yù)算編制方法有滾動(dòng)預(yù)算法、零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、項(xiàng)目預(yù)算法和作業(yè)預(yù)算法等。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家宏觀調(diào)控總體要求，充分考慮學(xué)校自身中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自身規(guī)模和管理需要，選擇或綜合運(yùn)用預(yù)算編制方法。

3.全面預(yù)算的執(zhí)行與控制

高校應(yīng)加強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行的管理，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性和均衡性。安排預(yù)算時(shí)與預(yù)算執(zhí)行相掛鉤，進(jìn)行績效獎(jiǎng)勵(lì)，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體，建立盤活財(cái)政存量、統(tǒng)籌自籌專項(xiàng)的長效機(jī)制。預(yù)算控制貫穿整個(gè)預(yù)算編制和執(zhí)行的過程，建立事前、事中和事后控制全過程控制模式。學(xué)校各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門要切實(shí)根據(jù)預(yù)算計(jì)劃推進(jìn)工作，如果確因重大情況變化導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃無法執(zhí)行，需要及時(shí)向?qū)W校反映，以調(diào)整預(yù)算計(jì)劃。高校要建立完善高效的預(yù)算反饋體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況能夠及時(shí)了解，及早發(fā)現(xiàn)問題，采取有效的措施解決預(yù)算偏差。

4.全面預(yù)算的考核

對(duì)全面預(yù)算組織工作的考核，是對(duì)全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的評(píng)價(jià)，其目的是提高高校的預(yù)算管理水平。高校要明確績效管理主體責(zé)任，落實(shí)“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的管理要求，硬化預(yù)算和績效“雙約束”，建立全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)考評(píng)結(jié)果不斷修正和優(yōu)化，完善全面預(yù)算考核體系，明確學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，改善學(xué)?？冃гu(píng)價(jià)，提升學(xué)校管理水平，真正發(fā)揮全面預(yù)算績效管理的作用[ 2 ]。

（二）高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)的應(yīng)用環(huán)境

1.組織架構(gòu)

高校開展全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)設(shè)立績效評(píng)價(jià)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核績效管理的政策和制度、績效與激勵(lì)計(jì)劃、績效評(píng)價(jià)結(jié)果與激勵(lì)實(shí)施方案、激勵(lì)評(píng)價(jià)與激勵(lì)管理報(bào)告等工作。下設(shè)績效評(píng)價(jià)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)的日常工作，主要由校長辦公室、發(fā)展規(guī)劃處、人力資源和社會(huì)保障處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處（部）、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管辦公室、審計(jì)處等部門構(gòu)成。

2.預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

績效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算績效管理活動(dòng)中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，高校應(yīng)建立一套科學(xué)、合理、系統(tǒng)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，以績效評(píng)價(jià)制度、方法、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為主要組成部分，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循“內(nèi)容全面、方法科學(xué)、制度規(guī)范、客觀公正、操作簡便、適應(yīng)性廣”的基本原則。

3.信息化環(huán)境

高校應(yīng)建立有助于績效評(píng)價(jià)實(shí)施的信息化環(huán)境，即依托“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”的全面預(yù)算管理系統(tǒng)，充分整合內(nèi)外部多維數(shù)據(jù)，及時(shí)修訂學(xué)校的全面預(yù)算制度，實(shí)時(shí)優(yōu)化升級(jí)全面預(yù)算流程，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)全面預(yù)算流程中各個(gè)環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)控制。

（三）構(gòu)建基于BSC的高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為了更好地解決高?，F(xiàn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的問題，將BSC引入高校全面預(yù)算績效管理是一項(xiàng)重大系統(tǒng)工程。其指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)以高校中長期戰(zhàn)略為核心，針對(duì)財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部和學(xué)習(xí)與成長四個(gè)層面確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以財(cái)務(wù)層面為保障起點(diǎn)，以內(nèi)部層面和學(xué)習(xí)與成長層面作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的橋梁，客戶層面為終極目標(biāo)，依托“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”的預(yù)算管理信息化環(huán)境，根據(jù)高校的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行合理的調(diào)整和修正，構(gòu)建出一套適用于政府會(huì)計(jì)制度、符合高校實(shí)際發(fā)展需要的全新的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，即全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。構(gòu)建時(shí)要注重四方面原則：第一，全面性。要注重指標(biāo)體系的完整性、系統(tǒng)性，避免片面性。第二，客觀性。指標(biāo)選取時(shí)要盡量多選定量指標(biāo)，少選定性指標(biāo)。第三，重要性。指標(biāo)選取要有側(cè)重點(diǎn)，選取關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)這些指標(biāo)可適當(dāng)提高權(quán)重，甚至可設(shè)立“一票否決”制度。第四，可操作性。指標(biāo)選取既要注重績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，又要考慮指標(biāo)的可獲得性和運(yùn)用性。筆者根據(jù)近幾年在高校預(yù)決算管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論研究[ 3 ]，構(gòu)建出一套符合高校實(shí)際發(fā)展需要的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

（四）基于BSC構(gòu)建的高校全面預(yù)算績效指標(biāo)體系四個(gè)層面的權(quán)重及關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)定

基于BSC構(gòu)建的高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系關(guān)系（如圖2所示）在很大程度上符合當(dāng)前要求，BSC的四個(gè)層面有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成一個(gè)整體，將學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化成一套條理分明的績效評(píng)價(jià)體系。

1.財(cái)務(wù)層面

高校的各項(xiàng)教學(xué)、科研工作能夠可持續(xù)發(fā)展，都需要大量資金支持。經(jīng)費(fèi)不足始終是阻礙高校發(fā)展的一大難題。所以，高校在財(cái)務(wù)層面上應(yīng)著眼于拓寬籌資渠道，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，嚴(yán)格控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，開源節(jié)流，合理編制預(yù)算，提高資金使用效益。財(cái)務(wù)層面考核的是高校中長期戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)程度、資產(chǎn)的管理及運(yùn)行情況、風(fēng)險(xiǎn)防控能力等方面，是保障起點(diǎn)。其權(quán)重建議設(shè)定為30%，具體指標(biāo)詳見表1。筆者認(rèn)為財(cái)務(wù)層面最關(guān)鍵的指標(biāo)是收入增長率，因?yàn)椴粩嘣黾拥氖杖胧歉咝？沙掷m(xù)發(fā)展的前提條件。

2.客戶層面

高校的客戶是學(xué)生、用人單位、社會(huì)及國家，其滿意度情況直接影響到高校的現(xiàn)狀和未來發(fā)展。高校在客戶層面考核的是對(duì)高校價(jià)值的認(rèn)同感，戰(zhàn)略目標(biāo)是創(chuàng)造和傳播知識(shí)，培養(yǎng)優(yōu)秀的學(xué)生，終極目標(biāo)是給高校帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。其權(quán)重建議設(shè)定為30%，具體指標(biāo)詳見表1。筆者認(rèn)為客戶層面最關(guān)鍵的指標(biāo)是就業(yè)率和深造率，因?yàn)楦叩木蜆I(yè)率和深造率是學(xué)生、用人單位、家長、社會(huì)及國家關(guān)注的深刻體現(xiàn)。

3.內(nèi)部層面

高校為了實(shí)現(xiàn)中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，需要通過改善自身的內(nèi)部管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)教學(xué)、科研資源的合理高效配置，達(dá)到為客戶提供高質(zhì)量的教育管理與服務(wù)的目標(biāo)，為進(jìn)一步建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科打下很好的基礎(chǔ)，是指標(biāo)體系中的一個(gè)橋梁。其權(quán)重建議設(shè)定為20%，具體指標(biāo)詳見表1。筆者認(rèn)為內(nèi)部層面最關(guān)鍵的指標(biāo)是“雙一流”學(xué)科數(shù)，因?yàn)椤半p一流”學(xué)科數(shù)量是衡量一所高校教學(xué)、科研質(zhì)量的硬性指標(biāo)，是為國家培養(yǎng)一流人才、提供一流社會(huì)服務(wù)能力的體現(xiàn)。

4.學(xué)習(xí)與成長層面

學(xué)習(xí)與成長層面是高校自身發(fā)展和創(chuàng)新能力的體現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并創(chuàng)造出價(jià)值，就必須不斷地學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。高校既要鼓勵(lì)教師“走出去”交流學(xué)習(xí)，又要通過“引進(jìn)來”高層次人才，優(yōu)化人才隊(duì)伍建設(shè)，是指標(biāo)體系的另一個(gè)橋梁。其權(quán)重建議設(shè)定為20%，具體指標(biāo)詳見表1。筆者認(rèn)為學(xué)習(xí)與成長層面最關(guān)鍵的指標(biāo)是全職院士數(shù)量，因?yàn)樵菏渴侵袊茖W(xué)技術(shù)最高學(xué)術(shù)稱號(hào)，每一位院士都代表一個(gè)強(qiáng)勢學(xué)科專業(yè)，院士的數(shù)量反映了一所大學(xué)的教學(xué)科研實(shí)力，充分體現(xiàn)了人才隊(duì)伍建設(shè)結(jié)構(gòu)及學(xué)術(shù)交流、培養(yǎng)學(xué)生、學(xué)科建設(shè)能力，能夠促進(jìn)高等教育質(zhì)量全面提升。

5.績效評(píng)分的確定

基于BSC構(gòu)建的高校全面預(yù)算績效指標(biāo)體系建立后，輔以關(guān)鍵指標(biāo)法（KPI）、層次分析法（AHP）、專家意見法（DM）等方法分別確定四個(gè)層面每個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重，計(jì)算出高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)的綜合得分，即高校的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)綜合總分?jǐn)?shù)=Σ（某項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)×該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重）。全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)綜合總分?jǐn)?shù)反映了高校全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)水平。高校依據(jù)績效評(píng)分結(jié)果，提出相應(yīng)激勵(lì)措施，撰寫績效評(píng)價(jià)報(bào)告[ 4 ]。

（五）教育部直屬高校2019年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)排行榜前十名高校關(guān)鍵指標(biāo)的對(duì)比分析

筆者以教育部直屬高校2019年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)排行榜前十名高校為例（如圖3所示），從數(shù)據(jù)可以看出，第一名清華大學(xué)預(yù)算總經(jīng)費(fèi)接近300億元，第十名山東大學(xué)接近100億元。高校想要發(fā)展，一定的經(jīng)費(fèi)是必不可少的，一所高校經(jīng)費(fèi)的預(yù)算多寡也意味著其發(fā)展的潛力和規(guī)模?？吹竭@里，有人會(huì)這樣問“高校這么多經(jīng)費(fèi)有沒有績效和監(jiān)管啊”？在《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）中可以看出，教育部要求各高校和負(fù)責(zé)人切實(shí)做到“花錢必要績效，無效必要問責(zé)”，強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)與績效撥款掛鉤，必須提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，提高預(yù)算的科學(xué)性和資金使用效率。

從表2可以看出，2019年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)前十名的教育部直屬高校預(yù)算績效關(guān)鍵指標(biāo)值存在很大差異。在財(cái)務(wù)層面關(guān)鍵指標(biāo)收入增長率方面，北京大學(xué)的增長率最高，吉林大學(xué)增長率最低，主要跟高校自身的造血功能有很大關(guān)系，例如投資收益、捐贈(zèng)收入等方面。在客戶層面關(guān)鍵指標(biāo)就業(yè)率方面，清華大學(xué)最高，華中科技大學(xué)最低;深造率方面，清華大學(xué)最高，吉林大學(xué)最低。原因主要是專業(yè)的設(shè)置合理性和學(xué)生自我不斷開拓視野并在學(xué)術(shù)上獲得更高的造詣。在內(nèi)部層面關(guān)鍵指標(biāo)“雙一流”學(xué)科數(shù)量方面，清華大學(xué)最高，山東大學(xué)最低，原因主要是高校教學(xué)科研水平、對(duì)“雙一流”學(xué)科建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)科的綜合實(shí)力、擁有“雙一流”建設(shè)學(xué)科的“主流”程度等。在學(xué)習(xí)與成長層面關(guān)鍵指標(biāo)全職院士數(shù)量方面，清華大學(xué)最多，中山大學(xué)最少，主要是由于高端人才引進(jìn)力度、科研團(tuán)隊(duì)力量的強(qiáng)弱、學(xué)校教學(xué)科研文化底蘊(yùn)的深淺等因素。通過對(duì)比，建議各高校重點(diǎn)關(guān)注全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中關(guān)鍵指標(biāo)的提升，提高績效評(píng)價(jià)的積極性，分析預(yù)算績效的薄弱環(huán)節(jié)并加強(qiáng)控制，提高教育資源利用效率，提升學(xué)校綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論與展望

綜上所述，隨著我國政府會(huì)計(jì)制度的全面施行，“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接”，以“雙體系”“雙基礎(chǔ)”“雙報(bào)告”為特色的全新會(huì)計(jì)核算模式對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理提出了更高要求。高校應(yīng)以此為契機(jī)，結(jié)合自身特點(diǎn)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理。與高校現(xiàn)行的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相比，構(gòu)建基于BSC的高校全面預(yù)算績效指標(biāo)體系，能夠從更多角度對(duì)高校預(yù)算績效管理情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。健全內(nèi)部控制制度，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和評(píng)估，優(yōu)化全面預(yù)算績效管理的實(shí)施環(huán)境，依托“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”的預(yù)算管理信息化，建立一套科學(xué)的全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)[ 5 ]，有利于提升高校各部門戰(zhàn)略共識(shí)，對(duì)資金的使用進(jìn)行更好規(guī)劃，提高資金使用效率，加快“雙一流”建設(shè)步伐，提升學(xué)校綜合實(shí)力。為了更好地全面實(shí)施預(yù)算績效管理，各高校還應(yīng)做好以下方面的保障工作：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加快信息化建設(shè)，完善工作考核，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 代偉，苑雪芳.談?wù)畷?huì)計(jì)制度的實(shí)施難點(diǎn)及簡化核算[J].財(cái)會(huì)月刊，2019（15）：78-82.

[2] 王小雪.政府會(huì)計(jì)制度下醫(yī)院全面預(yù)算績效管理探索[J].會(huì)計(jì)之友，2019（23）：118-123.

[3] 史淑霞.基于戰(zhàn)略地圖的高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)研究：以T大學(xué)為例[J].會(huì)計(jì)之友，2019（9）：82-86.

[4] 宋希亮.平衡計(jì)分卡在M大學(xué)二級(jí)學(xué)院績效管理中的應(yīng)用分析[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2019（5）：36-39.

[5] 姚瑤.“大數(shù)據(jù)+云平臺(tái)”環(huán)境下的高校全面預(yù)算管理構(gòu)建：以D大學(xué)為例[J].會(huì)計(jì)之友，2020（1）：119-124.