葉俊濤 李理思

摘 要：傳統(tǒng)的司法管轄體系不能適應(yīng)長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟的辦案實際，一定程度制約了公益訴訟檢察工作的科學(xué)發(fā)展。建議因地制宜、因勢利導(dǎo)，以水系確定三級跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察管轄機制，并配套建設(shè)職能履行機制和無縫銜接機制。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)劃 公益訴訟 管轄機制

近年來，長江流域經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時，也帶來因過度發(fā)展或為經(jīng)濟利益而損害長江流域生態(tài)環(huán)境的情形，為此，湖北省開展了關(guān)于長江流域生態(tài)保護公益訴訟專項行動。針對長江流域公益破壞行為以及損害后果跨行政區(qū)劃的案件，建議建立長江流域公益訴訟檢察集中管轄機制，進一步完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。

一、長江流域公益訴訟集中管轄的重要意義

（一）符合新時代公益保護一體化的發(fā)展趨勢

2014年，“兩高”試點將跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件作為跨行政區(qū)劃人民法院經(jīng)所在地高級人民法院指定管轄的案件類型之一，旨在解決公共利益與行政區(qū)劃交叉問題。2018年6月，“公益訴訟與鐵檢——鐵路檢察官論壇”圍繞習(xí)近平總書記關(guān)于“檢察官作為公共利益的代表”“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”“建設(shè)美麗中國”等重要指示精神，以生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件為龍頭，以加強協(xié)同配合和一體化為導(dǎo)向，分析了跨行政區(qū)劃公益訴訟的可行性，提出探索建立跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護和資源保護行政公益訴訟工作機制，可有效解決全流域、跨區(qū)域的公益保護問題。

（二）提高檢察監(jiān)督效能的必然選擇

就公益訴訟而言，檢察機關(guān)的管轄權(quán)主要根據(jù)事實所在地確定，有較為嚴格的地緣限制，四級司法管轄與行政轄區(qū)重合的制度形成于我國建國初期。但長江流域公益訴訟案件往往涉及流域面積大、社會反響大，僅靠案件所在地的基層檢察機關(guān)單獨管轄此類公益訴訟案件，力量過于薄弱。實行跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄全流域、跨區(qū)域公益訴訟案件，從人、財、物等方面統(tǒng)籌保障，既可打破地方保護干擾，也可使部分地區(qū)因地方干涉而基本閑置的行政訴訟資源得以盤活。例如，2019年湖北省咸寧市嘉魚縣人民檢察院公益訴訟檢察部門依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，何某、唐某等人與尤某、姜某等人在未辦理采砂許可證的情況下，在長江嘉魚段河道內(nèi)共同實施非法采砂。該采砂行為并不局限在某一特定的范圍，以貫穿嘉魚的長江水道中心線為界，江北屬于洪湖市管轄、江南屬于嘉魚縣管轄;下游屬于武漢漢口管轄，上游屬于嘉魚管轄。單獨提起民事公益訴訟，嘉魚縣人民檢察院沒有管轄權(quán)，在大量調(diào)查取證后移送咸寧市人民檢察院辦理。可見，長江流域公益訴訟亟需破除管轄不明的僵局，探索長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄機制來明確職責(zé)。

（三）建立跨區(qū)劃公益損害責(zé)任+社會化治理+恢復(fù)性司法的重要途徑

目前長江流域公益訴訟檢察權(quán)運行的邊界與行政轄區(qū)高度重合，一旦遇到長江流域公共利益和行政區(qū)劃交叉，如法律關(guān)系主體分處不同區(qū)域、損害行為跨越不同區(qū)域、損害后果分散在不同區(qū)域，若適用屬地管轄原則，則可能產(chǎn)生管轄爭議，也有可能無法準(zhǔn)確界定公益損失。因此，探索長江流域公益訴訟，從相互聯(lián)結(jié)的案件整體界定和分析所侵犯的法益客體，分析法律事實，從而確定損害責(zé)任承擔(dān)。明確前端是責(zé)任承擔(dān)、中端是社會化治理、末端是恢復(fù)性司法符合公益保護的一體化要求。恢復(fù)性司法追求社會治理效果的最大化，取代了報應(yīng)性正義的恢復(fù)性正義理念，通過結(jié)果來體現(xiàn)正義。[1]將恢復(fù)性司法根植于跨行政區(qū)劃公益訴訟中，重新定位公益侵害人與公益損害受眾、公益損害受眾與社會之間的關(guān)系，減少原本處于對立地位的雙方在訴訟過程中的成本內(nèi)耗，從而形成三位一體的跨行政區(qū)劃公益訴訟機制。

二、長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄面臨的困境

長江流域跨行政區(qū)劃集中管轄公益訴訟檢察工作滿足了公益保護內(nèi)在的整體性要求，然而，存在三個比較突出的問題。

（一）運行主體困境——主體定位沖突

通過頂層設(shè)計構(gòu)建長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄，可以打破原有管轄權(quán)交叉的“九龍治水”格局。但其作為新生制度，一方面，因過于強調(diào)集中管轄的優(yōu)越性，容易產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，使得地方檢察機關(guān)濫用或推諉適用集中管轄制度，反而弱化公益訴訟檢察職能，也可能使地方檢察機關(guān)陷入“單打獨斗”的泥沼;另一方面，為確保長江流域跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)獨立行使公益訴訟檢察職能，自構(gòu)建之初就著重于打造縱向?qū)蛹夡w系，容易忽視地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，無法有效引導(dǎo)地方行政機關(guān)多元參與，存在超然于目前的司法和行政格局的風(fēng)險。

（二）管轄客體困境——跨區(qū)劃受損公益難修復(fù)

長江流域公益訴訟集中管轄客體與法律關(guān)系客體及政策客體類似，在此借用政策客體的定義，“是指集中管轄所發(fā)生作用的對象，包含集中管轄所要處理的社會關(guān)系（事）和所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩個方面”[2]。長江流域跨行政區(qū)劃公益保護作為長江流域公益訴訟的客體，表現(xiàn)為跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)不同行政管轄區(qū)之間責(zé)任劃分等問題，面對受損公益修復(fù)之“難”具體體現(xiàn)在：一方面，跨行政區(qū)劃公益保護責(zé)任主體多元，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難。跨行政區(qū)劃公益保護問題的特性決定了在公益訴訟過程中必定會牽涉不同區(qū)域、不同行政單位與不同利益主體?！摆吚芎Α笔遣煌黧w的天性，在實際執(zhí)行中，不同利益主體基于自身利益考量，有選擇性地履行檢察公益訴訟確定的責(zé)任與義務(wù)，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)厘定的“公益保護方案”難以落實;另一方面，跨行政區(qū)劃公益保護邊界模糊，導(dǎo)致邊界確定難。傳統(tǒng)意義上的地理邊界和責(zé)任邊界構(gòu)成了廣義的邊界，長江流域僅長江就穿行我國9省2直轄市，支流眾多，流域的自然分割狀態(tài)以及行政管轄責(zé)任的碎片化導(dǎo)致跨行政區(qū)劃受損公益的修復(fù)需要付出更大的努力。

（三）外部監(jiān)督困境——上級監(jiān)督乏力、同級監(jiān)督缺位

長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄的初衷是為了去司法地方化和地方因素的干擾，因而檢察權(quán)行使的獨立性要求很高，隨之而來的是接受監(jiān)督的問題?？缧姓^(qū)劃集中管轄長江流域公益訴訟案件后，集中管轄檢察院與所管轄地區(qū)人大不存在隸屬關(guān)系，沒有向當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯R報工作的法律義務(wù)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝舜鬅o法及時、全面掌握跨行政區(qū)劃公益保護工作的具體情況，不能有效給予支持和指導(dǎo)。同時，建立三級長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟層級管轄機制，基層檢察院就是跨市、縣、區(qū)，它直接受跨省級行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄檢察院領(lǐng)導(dǎo)，與所在省級檢察院的關(guān)系如何界定，在外部監(jiān)督不顯的情況下，內(nèi)部系統(tǒng)監(jiān)督過于單薄。

三、建立長江流域公益訴訟集中管轄機制的路徑

跨行政區(qū)劃公益訴訟在機制建設(shè)上與其他類型的訴訟具有天然的差異，只有找準(zhǔn)跨行政區(qū)劃公益訴訟高效運行的切入點，創(chuàng)新工作機制才能推動跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察工作持續(xù)健康發(fā)展。

（一）探索建立案件管轄機制

一是建議立法確定管轄。在國家層面設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院“負責(zé)辦理跨行政區(qū)劃管轄案件”的前提基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的三大訴訟法進行修改。在總則部分，增加對公益訴訟等特殊類型案件實行跨行政區(qū)劃管轄等原則性規(guī)定。

二是建立完善跨行政區(qū)劃公益訴訟層級體系?？缧姓^(qū)劃改革旨在避免因地方保護而導(dǎo)致的司法不公，而地方干擾來自于不同層級政府的政策導(dǎo)向。如果將長江流域公益訴訟集中管轄交由現(xiàn)有司法管轄體制下的市、縣檢察院來行使，其顯然是力不從心的。在跨行政區(qū)劃檢察改革的具體構(gòu)想上，南京鐵路運輸檢察院提出以中國七大地理區(qū)劃分跨省級行政區(qū)劃檢察院，依托長江流域內(nèi)武漢、南京等大城市，再各設(shè)立跨市級行政區(qū)劃檢察院，具體承擔(dān)一定數(shù)量和類型的案件辦理職責(zé)，形成部分地區(qū)的兩級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置。但筆者認為，跨行政區(qū)劃是為了解決全流域、跨區(qū)域的公益保護問題，不能完全按照我國地理區(qū)來機械劃分長江流域公益訴訟檢察管轄，應(yīng)該因地制宜、因勢利導(dǎo)。長江流域水網(wǎng)密布，可以水系確定長江流域內(nèi)跨行政區(qū)劃公益訴訟的管轄范圍，如淮河流域、太湖流域、長湖流域等，根據(jù)所跨區(qū)域范圍設(shè)置長江流域公益訴訟基層檢察院，由跨省級公益訴訟管轄檢察院垂直管轄;在省級以上，國家級以下，以長江流域、黃河流域等全區(qū)域形成跨省級公益訴訟集中管轄，形成三級跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察管轄機制。

三是突出公益訴訟跨區(qū)域性、專業(yè)性、特殊性等天然屬性，明確案件管轄范圍。牢牢把握特殊和重大兩個關(guān)鍵來確定長江流域公益訴訟檢察案件管轄，集中力量辦理重大的特殊案件。

（二）探索建立職能履行機制

創(chuàng)建跨行政區(qū)劃公益訴訟履職機制，強化法律監(jiān)督和實現(xiàn)公益保護功能。一方面，探索建立公益訴訟一體化辦案機制，按照長江流域公益訴訟集中管轄的原則，由集中管轄檢察院的上級檢察機關(guān)統(tǒng)籌部署，在上下級跨行政區(qū)劃檢察院和同級跨行政區(qū)劃檢察院間突出扁平化管理，對線索來源、人員配備、證據(jù)固定、出庭訴訟等方面加強協(xié)作聯(lián)動。同時，在跨區(qū)域檢察院與普通檢察院之間還要建立暢通的管轄移送機制，確保充分激活長江流域跨行政區(qū)劃檢察院的檢察力量;另一方面，創(chuàng)新司法辦案監(jiān)督機制。建立健全跨區(qū)域案件管理機制、內(nèi)部監(jiān)督制約機制、特殊案件監(jiān)察、專項督察機制，加強對重大特殊的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件辦案活動的監(jiān)督。

（三）探索建立無縫銜接機制

長江流域公益訴訟集中管轄檢察院將普通公益訴訟四級檢察管轄的盲區(qū)——跨行政區(qū)劃公益訴訟集中到長江流域檢察院集中管轄，與地方檢察院之間的銜接問題日益凸顯。關(guān)鍵在于長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄檢察院到底與地方檢察院屬于平行關(guān)系還是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這里著重論述平行關(guān)系，長江流域跨行政區(qū)劃檢察院獨立行使公益訴訟檢察權(quán)后，需建立信息共享、工作通報和會商機制，通過檢察信息共享的建立，使長江流域跨行政區(qū)劃檢察院和地方檢察院之間的信息得以開放共享、互通有無，并進一步探索與地方政法信息平臺、“兩法銜接”平臺融合及后臺數(shù)據(jù)庫聯(lián)動的可能性。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以打破長江流域跨行政區(qū)劃檢察院與地方檢察院之間的界限，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享，這種良性變化是社會的需求，但未必能成為跨區(qū)域檢察院與地方檢察院的內(nèi)生動力，最高人民檢察院需要再造公益訴訟檢察運行流程，通過流程整合跨區(qū)域檢察院和地方檢察院不同檢察運行標(biāo)準(zhǔn)的無縫銜接，提高公益訴訟檢察工作運轉(zhuǎn)效率。

注釋：

[1]參見周長軍、呂欣：《司法的恢復(fù)性與社會的和諧化——恢復(fù)性司法理論國際研討會綜述》，《法學(xué)論壇》2007年第5期。

[2]陳振明主編：《公共政策分析》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第50頁。