李明亮，侯 杰

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

跨界河流是指位于或穿越國(guó)界線的河流，是國(guó)與國(guó)之間的天然紐帶。全球跨界河流流域范圍覆蓋近一半陸地面積，涉及約150個(gè)國(guó)家和約40%人口?？缃绾恿骼煤捅Ｗo(hù)既屬于各國(guó)的主權(quán)權(quán)利和發(fā)展利益，又涉及到各國(guó)與流域內(nèi)其他國(guó)家的協(xié)調(diào)與合作，因而成為國(guó)際關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)跨界河流眾多，跨界河流利用和保護(hù)合作是周邊外交和公共外交的重要組成部分，也是“一帶一路”水資源合作的重要內(nèi)容。

20世紀(jì)20年代，國(guó)際聯(lián)盟訂立、部分歐洲國(guó)家加入了《國(guó)際性通航水道制度公約和規(guī)約》。二戰(zhàn)結(jié)束后，當(dāng)今世界政治版圖逐步形成，跨界河流非航行使用和保護(hù)方面的合作不斷豐富，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織逐漸發(fā)展和編纂了相關(guān)國(guó)際公約。目前關(guān)于跨界河流利用和保護(hù)的國(guó)際公約主要是《國(guó)際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》。我國(guó)國(guó)際法和水利領(lǐng)域?qū)W者針對(duì)兩個(gè)國(guó)際公約的主要內(nèi)容及其影響開展了深入研究，持續(xù)關(guān)注公約發(fā)展過(guò)程。

本文重點(diǎn)采用指標(biāo)分析方法，分別對(duì)《國(guó)際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》的締約比例和不同類型跨界河流國(guó)家締約的差異性進(jìn)行定量評(píng)估，從而探討現(xiàn)行公約的特點(diǎn)和局限性。結(jié)合其它有關(guān)國(guó)際公約與國(guó)際宣言，對(duì)跨界河流利用和保護(hù)合作有關(guān)國(guó)際規(guī)則的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估。

跨界河流有關(guān)國(guó)際規(guī)則發(fā)展中出現(xiàn)了國(guó)際河流、國(guó)際水道、跨界河流、跨界水道、邊界水和跨界水等概念，其含義基本相同。本文除在引用公約名稱和內(nèi)容時(shí)采用其原有表述之外，統(tǒng)稱跨界河流。

1 《國(guó)際水道非航行使用法公約》分析

1.1 公約發(fā)展?fàn)顩r及主要內(nèi)容

《國(guó)際水道非航行使用法公約》(以下簡(jiǎn)稱《非航行使用法公約》)于1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)，至2014年締約方達(dá)到35個(gè)后生效。截至2020年5月，《非航行使用法公約》締約方為36個(gè)，其中歐洲國(guó)家16個(gè)，非洲國(guó)家12個(gè)，亞洲國(guó)家8個(gè)。我鄰國(guó)中，越南于2014年5月加入該公約。中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、印度等跨界河流大國(guó)均未批準(zhǔn)或加入該公約。公約締約國(guó)家分布情況如圖1所示。

圖1 《非航行使用法公約》締約國(guó)家分布示意圖

基于美國(guó)俄勒岡州立大學(xué)跨界淡水爭(zhēng)端數(shù)據(jù)庫(kù)(TFDD)中全球276個(gè)跨界河流流域范圍進(jìn)行分析，公約締約國(guó)家涉及跨界河流個(gè)數(shù)為92個(gè)，占跨界河流流域總數(shù)的33%。流域內(nèi)所有國(guó)家均加入公約的跨界河流流域有20個(gè)，占7%。

《非航行使用法公約》包括導(dǎo)言、一般原則、計(jì)劃采取的措施，保護(hù)、保全和管理，有害狀況和緊急情況，雜項(xiàng)規(guī)定，以及最后條款等7個(gè)主要部分。一般原則部分主要提出了公平合理利用原則和相關(guān)因素、不造成重大損害的義務(wù)、一般合作義務(wù)等條款。

1.2 跨界河流國(guó)家分類分析指標(biāo)

為了反映跨界河流有關(guān)國(guó)家在流域中的相對(duì)位置，并考慮跨界河流流出或流入水量在該國(guó)可用水資源總量中的比例，建立凈流出比例指標(biāo)I出，計(jì)算公式為：

(1)

式中，W出—自一國(guó)流出至其他國(guó)家的水量，不包含直接入海水量，m3；W入—該國(guó)總的入境水量，不包括從其他國(guó)家流入該國(guó)界河的水量，m3；W自—該國(guó)自產(chǎn)水資源量，m3。凈流出比例指標(biāo)I出>0%的跨界河流國(guó)家總體位于上游，I出<0%的總體位于下游，I出≈0%的出入境水量持平，或凈流出水量占可用水資源量的比例很小?；诼?lián)合國(guó)糧農(nóng)組織水資源數(shù)據(jù)庫(kù)(AQUASTAT)，考慮到相關(guān)國(guó)家地下水資料缺失較多，公式(1)中各類水量均只采用地表水水量計(jì)算，I出計(jì)算結(jié)果超過(guò)100%的以100%計(jì)。

同時(shí)，采用人均自產(chǎn)水資源量指標(biāo)IWRP反映跨界河流國(guó)家水資源狀況。根據(jù)AQUASTAT數(shù)據(jù)庫(kù)資料，并結(jié)合TFDD數(shù)據(jù)庫(kù)中的跨界河流范圍，確定納入分析的跨界河流國(guó)家共143個(gè)，占跨界河流國(guó)家總數(shù)的約95%。

1.3 不同類型跨界河流國(guó)家締約比例分析

根據(jù)《非航行使用法公約》現(xiàn)狀締約情況分類，做出締約國(guó)與非締約國(guó)的凈流出比例和人均自產(chǎn)水資源量指標(biāo)對(duì)比圖，如圖2所示。凈流出比例指標(biāo)各區(qū)間內(nèi)跨界河流國(guó)家的締約比例對(duì)比表見表1。

表1 凈流出比例指標(biāo)各區(qū)間內(nèi)《非航行使用法公約》締約比例對(duì)比表

圖2 《非航行使用法公約》締約國(guó)與非締約國(guó)的凈流出比例和人均自產(chǎn)水資源量指標(biāo)對(duì)比圖

在有資料的143個(gè)跨界河流國(guó)家中，加入《非航行使用法公約》的締約國(guó)有34個(gè)，占24%。上游國(guó)家(25%≤I出<100%)加入公約的比例最低，僅為11%。中游國(guó)家(-25%≤I出<25%)共有72個(gè)，占跨界河流國(guó)家總數(shù)的50%，其中締約國(guó)22個(gè)，締約比例為31%。下游國(guó)家(-100%≤I出<-25%)的締約比例為28%，與中游國(guó)家締約比例接近，顯著高于上游國(guó)家締約比例。

從圖2中人均自產(chǎn)水資源量指標(biāo)來(lái)看，水資源量相對(duì)豐富的跨界河流國(guó)家締約比例也較低。人均自產(chǎn)水資源量IWRP≥10000m3/人的跨界河流國(guó)家有39個(gè)，其中加入公約的只有4個(gè)，分別是芬蘭、愛(ài)爾蘭、挪威和瑞典，均為歐洲國(guó)家。

1.4 締約比例差異原因分析與討論

《非航行使用法公約》公約締約比例低，且上游國(guó)家和中下游國(guó)家存在顯著差異，可能主要有以下原因。

(1)權(quán)利和義務(wù)不平衡。公約一般原則部分雖然提出了公平合理利用原則和相關(guān)因素，但未充分體現(xiàn)上游國(guó)家作為產(chǎn)水主要貢獻(xiàn)方的權(quán)利。而一般原則部分的不造成重大損害等義務(wù)中，上游國(guó)家往往是主要的義務(wù)承擔(dān)方。

(2)發(fā)展和保護(hù)不平衡。公約在計(jì)劃采取的措施，保護(hù)、保全和管理，有害狀況和緊急情況等3個(gè)主要部分中，具體提出了保護(hù)國(guó)際水道的有關(guān)要求。但是，公約沒(méi)有包含保障各水道國(guó)發(fā)展權(quán)益和就公平合理利用開展合作的具體內(nèi)容。

(3)現(xiàn)狀和未來(lái)不平衡。公約提出各水道國(guó)應(yīng)就計(jì)劃采取的措施對(duì)國(guó)際水道狀況可能產(chǎn)生的影響交換資料和互相協(xié)商，并在可能造成重大不利影響時(shí)，履行通知、評(píng)估、協(xié)商和談判等程序。當(dāng)上下游國(guó)家對(duì)重大不利影響的界定有分歧時(shí)，相關(guān)計(jì)劃措施將受到明顯影響。由于跨界河流流域內(nèi)各個(gè)國(guó)家發(fā)展階段不一，現(xiàn)狀已開發(fā)利用國(guó)際水道的國(guó)家，和未來(lái)需要進(jìn)一步開發(fā)利用國(guó)際水道的國(guó)家，在此公約中處于不平衡的位置。

從水資源狀況指標(biāo)來(lái)看，自產(chǎn)水資源豐富的國(guó)家較少加入公約，反映出公約較難滿足產(chǎn)水豐富國(guó)家發(fā)揮其水資源優(yōu)勢(shì)的需要，且過(guò)于強(qiáng)調(diào)沒(méi)有普遍必要性的通知、評(píng)估、協(xié)商和談判等程序。通常情況下，框架性公約較能取得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，例如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》有197個(gè)締約方，包括絕大多數(shù)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)?！斗呛叫惺褂梅üs》作為跨界河流水資源合作領(lǐng)域的框架性公約，其接受程度顯著偏低，反映出公約較強(qiáng)的局限性。公約在計(jì)劃采取的措施等方面要求過(guò)細(xì)，偏離了框架性公約的一般特點(diǎn)。

此外，跨界河流國(guó)家是否加入公約還與其發(fā)展階段、外交關(guān)系和社會(huì)文化等多方面因素有關(guān)，有待具體分析。

2 《跨界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》分析

2.1 公約發(fā)展過(guò)程及主要內(nèi)容

《跨界水道與國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》(以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)和利用公約》)于1992年由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱歐經(jīng)委)面向其成員國(guó)制訂，1996年10月生效。根據(jù)瑞士政府提議，2003年公約締約方會(huì)議通過(guò)修正案，準(zhǔn)許并鼓勵(lì)歐經(jīng)委區(qū)域外的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)申請(qǐng)加入公約。2016年3月，公約修正案生效。2018年，非洲國(guó)家乍得和塞內(nèi)加爾先后加入公約。截至2020年5月，公約共有43個(gè)締約方，其中歐洲國(guó)家36個(gè)，亞洲國(guó)家4個(gè)，非洲國(guó)家2個(gè)，并含1個(gè)國(guó)際組織締約方，即歐盟。我國(guó)鄰國(guó)中，俄羅斯、哈薩克斯坦分別于1993年11月和2001年1月加入公約。公約締約國(guó)家分布情況如圖3所示。

圖3 《保護(hù)和利用公約》締約國(guó)家分布示意圖

《保護(hù)和利用公約》主要包括與所有締約方相關(guān)的條款、與沿岸方相關(guān)的條款、機(jī)構(gòu)及最后規(guī)定等3個(gè)部分，全部圍繞防止、控制和減少跨界影響展開。公約提出所有締約方應(yīng)防止、控制和減少跨界影響，沿岸方之間應(yīng)開展雙邊與多邊合作、協(xié)商、聯(lián)合監(jiān)測(cè)及評(píng)估等。公約建立了締約方會(huì)議制度，以促進(jìn)各締約方履行公約。

2.2 不同類型跨界河流國(guó)家締約比例分析

采用凈流出比例I出和人均自產(chǎn)水資源量IWRP兩個(gè)指標(biāo)對(duì)《保護(hù)和利用公約》締約國(guó)的跨界位置和水資源特點(diǎn)進(jìn)行分析，如圖4所示。

圖4 《保護(hù)和利用公約》締約國(guó)與非締約國(guó)的凈出境水量指標(biāo)和人均水資源量指標(biāo)對(duì)比圖

在有資料的143個(gè)跨界河流國(guó)家中，加入《保護(hù)和利用公約》的締約國(guó)有39個(gè)，占27%。締約方在上游和中下游國(guó)家間分布總體較為均勻，締約比例與I出的關(guān)系不顯著，主要原因是位于跨界河流不同位置的歐經(jīng)委成員國(guó)一并加入了該公約。

從水資源狀況看，產(chǎn)水較適中(1000≤IWRP<10000)的跨界河流國(guó)家加入《保護(hù)和利用公約》的比例為40%。產(chǎn)水較豐富(IWRP≥10000)和產(chǎn)水較匱乏(IWRP<1000)的跨界河流國(guó)家加入公約的比例分別為13%和18%，顯著低于產(chǎn)水較適中的國(guó)家。

歐經(jīng)委成員國(guó)以外加入公約的乍得和塞內(nèi)加爾，IWRP分別為1007m3/人和1628m3/人，也屬于產(chǎn)水較適中的國(guó)家類型。乍得的I出為-46%，為下游國(guó)家。塞內(nèi)加爾的I出為12%，為中游國(guó)家。歐經(jīng)委水公約執(zhí)行局正在積極發(fā)展歐經(jīng)委成員國(guó)之外的上游國(guó)家，如蒙古國(guó)等，加入該公約。

總體來(lái)看，《保護(hù)和利用公約》締約國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、主要發(fā)展訴求和水資源條件都較為接近。公約局限于跨界影響管理，全文沒(méi)有跨界河流開發(fā)利用的相關(guān)條款，對(duì)亟需開發(fā)利用跨界河流水資源以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家吸引力不足。公約的最大特點(diǎn)是其締約方會(huì)議等履約制度，因此對(duì)希望借助歐經(jīng)委影響力的國(guó)家有一定吸引力。下一步，公約能否吸收更多國(guó)家加入，與地緣政治和社會(huì)文化等多方面因素有關(guān)，有待具體分析。

3 其它有關(guān)國(guó)際公約與國(guó)際宣言分析

其它有關(guān)發(fā)展與環(huán)境的國(guó)際公約和國(guó)際宣言也是跨界河流利用與保護(hù)國(guó)際規(guī)則的重要淵源，但其如何在跨界河流合作中借鑒還未有定論。國(guó)際法協(xié)會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)制定的《國(guó)際河流利用規(guī)則(赫爾辛基規(guī)則)》等提出了一些規(guī)則建議，部分已在有關(guān)國(guó)際公約中被采納，在此不做討論。

3.1 國(guó)際發(fā)展法的一般原則

水資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基石，國(guó)際發(fā)展法強(qiáng)調(diào)了主權(quán)原則和自決原則。《聯(lián)合國(guó)憲章》強(qiáng)調(diào)“尊重主權(quán)平等”的根本原則。聯(lián)合國(guó)大會(huì)先后于1966、1974、1986和1997年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》、《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》、《發(fā)展權(quán)利宣言》和《發(fā)展綱領(lǐng)》等，都提出了各國(guó)有主權(quán)按照其本國(guó)環(huán)境發(fā)展政策開發(fā)自己資源的內(nèi)容。例如，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》提出“所有人民都有自決權(quán)”，有權(quán)“自由處置他們的天然財(cái)富和資源，而不損害基于互利原則的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和國(guó)際法而產(chǎn)生的任何義務(wù)”。

3.2 國(guó)際環(huán)境法的一般原則

國(guó)際環(huán)境法強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則和共同但有區(qū)別的原則等。其中，共同但有區(qū)別的原則既區(qū)分不同國(guó)家對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀的責(zé)任，又區(qū)分各國(guó)的發(fā)展階段與需求，從而為開展廣泛的環(huán)境保護(hù)合作提供了基礎(chǔ)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》序言中就提出“所有國(guó)家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力及其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件，盡可能開展最廣泛的合作”?！渡锒鄻有怨s》和《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國(guó)家特別是在非洲防治荒漠化的公約》等都注意到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展是發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)先任務(wù)，注重發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)。

3.3 國(guó)際宣言與發(fā)展目標(biāo)

聯(lián)合國(guó)《千年宣言》和《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》都提出了發(fā)展和環(huán)境方面的目標(biāo)，后者首次提出與跨界河流合作相關(guān)的可選目標(biāo)，即“到2030年，在各級(jí)進(jìn)行水資源綜合管理，包括酌情開展跨境合作”。這一目標(biāo)既反映了跨界河流合作的訴求，又反映了跨界河流合作的復(fù)雜性，需充分考慮不同流域的差異性“酌情”開展。

4 結(jié)語(yǔ)

跨界河流在全球分布廣泛，其利用和保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作備受關(guān)注，但現(xiàn)行國(guó)際公約締約比例偏低?；趦袅鞒霰壤腿司援a(chǎn)水資源量指標(biāo)的定量分析方法，可初步揭示不同類型跨界河流國(guó)家締約比例的規(guī)律性，反映公約存在的權(quán)利和義務(wù)不平衡等問(wèn)題。國(guó)際發(fā)展法和國(guó)際環(huán)境法提出了主權(quán)原則和共同但有區(qū)別的原則等，但如何在跨界河流合作中借鑒未有定論。開展跨界河流利用和保護(hù)合作可從具體河流特點(diǎn)出發(fā)，以流域內(nèi)國(guó)家間合作協(xié)議和共同加入的國(guó)際公約為主要依據(jù)，平衡好產(chǎn)水和用水、發(fā)展和保護(hù)、現(xiàn)狀和未來(lái)的關(guān)系，促進(jìn)流域內(nèi)國(guó)家共同發(fā)展。