韋紅 高笑天

摘 要 基于對印尼面臨安全威脅的新認(rèn)知，佐科政府上任以來對印尼的防務(wù)政策進(jìn)行了調(diào)整。在防務(wù)原則上，從強(qiáng)調(diào)和平原則的合作安全轉(zhuǎn)向軍事力量支持下的外交優(yōu)先，提出以實(shí)力為支撐的積極防御方針;在防務(wù)內(nèi)容上，從著重“逐島內(nèi)部防御”轉(zhuǎn)向“全面向外防御”，建立總體戰(zhàn)略防御體系;在防務(wù)目標(biāo)上，從基于陸地防務(wù)轉(zhuǎn)向基于海洋防務(wù)，重點(diǎn)強(qiáng)化印尼海上防御力量，實(shí)現(xiàn)中等海洋強(qiáng)國目標(biāo);在防務(wù)合作上，從廣泛的國際合作轉(zhuǎn)向注重印太海域合作。佐科政府防務(wù)政策的調(diào)整對中國印尼防務(wù)合作的發(fā)展既有積極作用，也有消極影響，中國需采取措施以應(yīng)對之。

關(guān)鍵詞 佐科 防務(wù)政策 印度尼西亞 中印尼關(guān)系 防務(wù)合作

2014年7月佐科當(dāng)選印尼總統(tǒng)后，出于對印尼面臨安全威脅的新認(rèn)知，對其前任的防務(wù)政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，發(fā)展出了新的防務(wù)戰(zhàn)略思想。2019年5月21日，佐科再度當(dāng)選為印尼總統(tǒng)，并多次對防務(wù)問題進(jìn)行表態(tài)。佐科政府防務(wù)政策的調(diào)整對印尼國防建設(shè)發(fā)展及東南亞區(qū)域安全格局演變產(chǎn)生較大影響，同時也給中國與印尼防務(wù)合作帶來新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。作為印尼的近鄰國家與全面戰(zhàn)略合作伙伴，中國應(yīng)深入研究印尼防務(wù)政策特征與走勢，采取有為措施推進(jìn)中印尼防務(wù)合作新發(fā)展，為地區(qū)和平穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

一、佐科政府對印尼面臨安全威脅的新認(rèn)知

佐科政府上任以來對防務(wù)政策進(jìn)行調(diào)整是基于其對印尼所面臨的安全問題的重新認(rèn)識。在佐科政府看來，地區(qū)和國際形勢的變化使得印尼面臨著前所未有安全風(fēng)險，必須對此加以重視。佐科政府對安全風(fēng)險的新認(rèn)知具體如下：

（一）印尼面臨的安全威脅更加多元化和復(fù)雜化

佐科政府認(rèn)為，在新的國際形勢下印尼面臨的威脅更加多元化與復(fù)雜化，并創(chuàng)新地把當(dāng)前與未來的安全威脅分為事實(shí)與非事實(shí)威脅，突出新的不安定因素逐漸增加。2016年印尼公開發(fā)布的《國防白皮書》指出，印尼面臨的安全威脅具有全面性，涉及從青少年犯罪到恐怖主義等各個領(lǐng)域;威脅來源囊括印尼內(nèi)外的政府與非政府行為體，涵蓋國家、區(qū)域與國際等層面。根據(jù)優(yōu)先性，《國防白皮書》從總體上把未來五年的挑戰(zhàn)定義為事實(shí)威脅與非事實(shí)威脅，前者包括恐怖主義、極端主義、分裂主義、盜竊自然資源、邊境騷亂、自然災(zāi)害、間諜活動、網(wǎng)絡(luò)攻擊等，后者指不同國家因武力競爭導(dǎo)致的外部沖突，是相對開放與潛在的威脅形式。《白皮書》同時警告，作為擁有巨大潛力的國家，印尼面臨的各種非事實(shí)威脅可能演變?yōu)槭聦?shí)威脅，最終危害印尼的國家利益與榮譽(yù)，需要保持高度的警惕以應(yīng)對非事實(shí)威脅?？偨y(tǒng)佐科在2018年國家警察成立72周年紀(jì)念日發(fā)表演講時再次表示，印尼未來面臨的問題會更加復(fù)雜，人民的需求持續(xù)增加，世界繼續(xù)為國家安全帶來新的威脅。為此，佐科要求國家警察做好準(zhǔn)備克服日益多樣化的各種威脅，包括科技犯罪、人口販運(yùn)、毒品、槍支走私等等，更要求繼續(xù)提高對恐怖主義威脅的警惕性。

（二）海上安全問題對印尼安全構(gòu)成最大挑戰(zhàn)

雖然分裂主義、極端主義等國內(nèi)安全問題仍然被佐科政府視為威脅印尼國家主權(quán)與領(lǐng)土完整的重要因素，但是外部風(fēng)險更受佐科政府的關(guān)注，尤其是印尼海洋邊界所受到的現(xiàn)實(shí)威脅。近些年來，東南亞地區(qū)安全形勢趨于復(fù)雜，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織。傳統(tǒng)的領(lǐng)土領(lǐng)海爭端沒有完全解決，印尼與越南等鄰國不斷發(fā)生海上權(quán)益沖突，地區(qū)國家不斷擴(kuò)充軍備，有走向軍備競賽的風(fēng)險。在非傳統(tǒng)安全方面，有組織跨國犯罪呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，非法捕魚問題不斷凸顯，恐怖主義不斷蔓延，尤其是“伊斯蘭國”極端組織逐漸向東南亞滲透，給地區(qū)安全增加了新的不確定性。在印尼看來，“海上邊界爭奪十分激烈，非法捕魚、海盜和航線脆弱等問題與日益增長的海洋資源和能源需求重疊，再加上印尼和中國海警在納土納群島海域發(fā)生的最新沖突，這一切表明，各種海上安全問題有可能使雙邊關(guān)系和地區(qū)穩(wěn)定面臨巨大風(fēng)險?！币虼耍c前任政府注重國家內(nèi)部統(tǒng)一的安全問題不同，佐科政府更加強(qiáng)調(diào)印尼的群島國家特色，更加注重來自于海洋的外部威脅。2016年《國防白皮書》重點(diǎn)闡述了南海爭端、非法捕魚、航行線路脆弱性等復(fù)雜因素對海洋安全的影響，體現(xiàn)出印尼對威脅來源的新認(rèn)知。印尼副總統(tǒng)卡拉在2018年的亞歐會議上再次強(qiáng)調(diào)：“印尼是世界上最大的群島國家，在維護(hù)海洋主權(quán)方面面臨許多挑戰(zhàn)，包括非法、不報告和無管制捕魚（IUU），海盜和海洋污染等問題。海洋保護(hù)迫切需要加強(qiáng)國際合作，印尼已經(jīng)準(zhǔn)備好致力于與亞歐會議所有伙伴國家合作處理恐怖主義和海上安全問題?！?/p>

（三）大國實(shí)力變化及競爭加劇使印尼面臨潛在的安全風(fēng)險

2016年《印尼國防白皮書》明確表示：“影響地區(qū)安全與穩(wěn)定的是中國的經(jīng)濟(jì)和軍事政策、美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略政策以及南海爭端?！庇∧釗?dān)心日益增長的中國“威脅”將在地區(qū)造成更多的不穩(wěn)定，印尼將不得不制定一個連貫的國家安全戰(zhàn)略來應(yīng)對這一問題。在佐科政府看來，印度洋-太平洋地區(qū)大國之間的競爭正在興起，中國的“一帶一路”倡議旨在推動太平洋和印度洋國家的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有可能擴(kuò)大其影響力和影響力的投射范圍。美國、澳大利亞、日本和印度日益將中國視為競爭對手，如果這種競爭管理不善，可能會加劇緊張局勢。大國競爭的深化、平衡中美的區(qū)域利益給印尼帶來了更多的安全風(fēng)險和外交困境。如何在大國競爭中的夾縫中繼續(xù)成長，避免被拖入沖突和戰(zhàn)爭中，是佐科政府在外交和防務(wù)上考慮的首要問題。2019年6月，佐科舉行閉門會議討論第34屆東盟峰會的準(zhǔn)備工作，提出面臨中美之間的貿(mào)易競爭，東盟成員國必須團(tuán)結(jié)起來，維持地區(qū)的穩(wěn)定。在8月的國情咨文演講中，佐科再次表示，印尼必須意識到中美貿(mào)易競爭帶來的挑戰(zhàn)。對印尼而言，中國和美國是其兩個主要貿(mào)易伙伴，而中美貿(mào)易競爭的乘數(shù)效應(yīng)對雅加達(dá)實(shí)現(xiàn)預(yù)期增長目標(biāo)的能力形成壓力，中美貿(mào)易緊張局勢的進(jìn)一步升級將對印尼構(gòu)成風(fēng)險。佐科呼吁采取政策協(xié)調(diào)和多邊途徑來解決貿(mào)易競爭問題，印尼視合作與協(xié)作為最佳選擇，而非零和博弈。

二、佐科政府防務(wù)政策的調(diào)整

根據(jù)對印尼所面臨的安全風(fēng)險的新認(rèn)知，佐科政府自2014年執(zhí)政后就對防務(wù)政策進(jìn)行了調(diào)整，展現(xiàn)出與以往不同的特征與內(nèi)涵。

（一）防務(wù)原則：從強(qiáng)調(diào)和平原則的合作安全轉(zhuǎn)向軍事力量支持下的外交優(yōu)先，提出以實(shí)力為支撐的積極防御方針

蘇西洛政府時期，實(shí)行“零敵千友”的外交政策，強(qiáng)調(diào)通過和平原則下的合作對話解決安全問題。在當(dāng)時的印尼政府看來，在應(yīng)對地緣政治變化帶來的戰(zhàn)略不確定性所引起的安全挑戰(zhàn)方面，區(qū)域合作變得更加重要。在這方面，印度尼西亞優(yōu)先考慮合作安全，而不是集體防御系統(tǒng)或防御聯(lián)盟。佐科政府防務(wù)政策繼承了蘇西洛政府既有和平政策，堅(jiān)持通過不結(jié)盟外交促進(jìn)世界的和平、穩(wěn)定與繁榮，依托外交對話解決國際問題，力促世界和平。但在此基礎(chǔ)上，佐科政府提出了積極防御方針，即以軍事實(shí)力為支撐的外交優(yōu)先。佐科政府的《國防白皮書》明確指出：印尼面臨的潛在威脅更加復(fù)雜多樣，需要強(qiáng)大的國防能力。依靠軍事力量支持下的外交作為國家防務(wù)的第一線，反對進(jìn)攻性與擴(kuò)張性政策，戰(zhàn)爭是外交進(jìn)程陷入死局及其他國家威脅印尼安全的情況下訴諸的最后手段。印尼國防的目標(biāo)在于作為群島及海洋國家建立具有威懾能力的強(qiáng)大防御力量，從而更有效地維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整及整個國家的安全。為此應(yīng)增加軍費(fèi)，推動國防工業(yè)發(fā)展，更新軍事裝備，推動軍備的國有化與現(xiàn)代化，建立強(qiáng)大且有競爭力的國防工業(yè)，實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)自立及國防實(shí)力增強(qiáng)。佐科認(rèn)為，未來戰(zhàn)爭將依靠技術(shù)的力量，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部隊(duì)的技術(shù)能力，特別是要把重點(diǎn)放在通過獲取先進(jìn)的雷達(dá)與衛(wèi)星通訊等防御技術(shù)提高軍隊(duì)的海上監(jiān)測能力，以維護(hù)國家主權(quán)與確保航行安全。佐科政府規(guī)定未來優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目包括潛艇建造、火箭、導(dǎo)彈、雷達(dá)、中型坦克與戰(zhàn)斗機(jī)，依托衛(wèi)星技術(shù)與無人機(jī)系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展海上防御力量。佐科政府2016年國防開支預(yù)算比原來預(yù)算增加10%，預(yù)定國防預(yù)算占GDP的1%，目標(biāo)是未來五年內(nèi)達(dá)到GDP的1.5%，在2019年國防開支可能增加到200億美元。佐科政府強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)與其他國家在國防設(shè)備、技術(shù)、后勤、訓(xùn)練、維和等方面展開合作，采購更多先進(jìn)武器，擴(kuò)大與他國聯(lián)合生產(chǎn)武器裝備。

（二）防務(wù)內(nèi)容：從著重“逐島內(nèi)部防御”轉(zhuǎn)向“全面向外防御”，建立總體戰(zhàn)略防御體系

印尼由17500多個分散的島嶼構(gòu)成，是世界上最大的群島國家，長期以來維護(hù)國家領(lǐng)土統(tǒng)一完整是其防務(wù)政策的第一要務(wù)。根據(jù)《關(guān)于國家防衛(wèi)的第3/2002號法令》，印度尼西亞國防政策的主要目標(biāo)是“保護(hù)和維護(hù)國家主權(quán)，維護(hù)印度尼西亞共和國的領(lǐng)土完整，確保印度尼西亞人民的安全不受一切形式的威脅和干擾”。2008年發(fā)表的《國防白皮書》繼續(xù)“強(qiáng)調(diào)內(nèi)部威脅以及軍方的廣泛非軍事責(zé)任”。在其后的實(shí)踐中，有關(guān)國家完整和統(tǒng)一的內(nèi)部安全問題是印尼防務(wù)優(yōu)先關(guān)切事項(xiàng)，如繼續(xù)集中于提高“法治強(qiáng)度”（低強(qiáng)度）的能力，特別是在對付武裝叛亂威脅方面。自從1999—2004年期間亞齊省的沖突加劇以來，軍隊(duì)大大提高了反叛亂能力。

佐科政府上任后，基于印尼安全風(fēng)險更多地來自海洋及大國實(shí)力變化的認(rèn)知，將防務(wù)焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向應(yīng)對外部威脅，實(shí)現(xiàn)防務(wù)政策從逐島內(nèi)向型向全面外向型轉(zhuǎn)變，以保障國家海陸空領(lǐng)土全面安全。新防務(wù)政策要求提高邊境地區(qū)的安全保障能力，擴(kuò)大防御空間，通過中央/地方管理機(jī)構(gòu)整合國家及地方力量推動邊境地區(qū)及陸?？辗烙Ｍㄟ^強(qiáng)化國家邊境管理委員會（BNPP）的角色，整合各部門及地方政府的角色與功能，以整體方式管理國家邊境與外島。佐科在其第一任期內(nèi)，已派遣部隊(duì)至印尼四個最外部的地區(qū)，即納土納（Natuna）西部、摩羅泰（Morotai）島東部、南部靠近馬賽拉（Masela）的薩溫拉基（Samlaki）以及比亞克（Biak）島，旨在增強(qiáng)印尼邊遠(yuǎn)地區(qū)的防衛(wèi)力量?！胺绖?wù)地區(qū)的擴(kuò)大是為了加強(qiáng)能夠面對威脅的國防系統(tǒng)，并支持邊境地區(qū)、海上地區(qū)、內(nèi)地和航空航天地區(qū)，包括陸地、海上和航空航天領(lǐng)域的減災(zāi)?！?/p>

為了有效應(yīng)對外來威脅，佐科政府發(fā)展了總體防御戰(zhàn)略思想，即動員所有的民眾及其他資源形成遍布整個國土的防御格局。總體防御體系整合軍事防御與非軍事防御，涉及全國的公民、區(qū)域與資源。為防止民眾受到恐怖主義與極端主義影響，提出培養(yǎng)負(fù)責(zé)任公民的任務(wù)。佐科政府號召所有民眾有權(quán)利與責(zé)任參與印尼的安全防御，提出全民軍訓(xùn)的國防計劃，擬在未來十年內(nèi)完成一億人武裝化的理念，培植民眾的愛國主義與民族主義。佐科政府主張構(gòu)建綜合防務(wù)，通過協(xié)調(diào)與整合印尼國民軍（TNI）為代表的軍事防御力量及其他部門與地方政府為主的非軍事防御力量共同應(yīng)對不同威脅。面對軍事威脅，把印尼國民軍作為主要防御力量;面對非軍事威脅，把國防部以外的其他部門及地方政府作為主要的防御力量;面對復(fù)合威脅，根據(jù)國家政治決定，考慮綜合使用軍事及非軍事力量。加強(qiáng)軍事部門、非軍事部門及情報與反間諜等部門的協(xié)調(diào)，提升辦事效率與機(jī)構(gòu)反應(yīng)能力。通過制定分層防御，借助全面與整體的方式應(yīng)對事實(shí)與非事實(shí)威脅，同時運(yùn)用軍事與非軍事防御手段預(yù)防任何威脅。增強(qiáng)防御部門管理，重組與重建防御機(jī)構(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)整合國家防御力量。

（三）防務(wù)目標(biāo) ：從基于陸地防務(wù)轉(zhuǎn)向基于海洋防務(wù)，重點(diǎn)強(qiáng)化印尼海上防御力量，實(shí)現(xiàn)中等海洋強(qiáng)國目標(biāo)

如前文所述，印尼的防務(wù)政策長期以來關(guān)注國家群島內(nèi)部安全問題，陸地防務(wù)是其重點(diǎn)。佐科政府上臺后，基于對安全威脅來源的新認(rèn)知，在提出保障國家主權(quán)安全及維護(hù)世界和平傳統(tǒng)目標(biāo)的同時，把推進(jìn)印尼“全球海洋支點(diǎn)”建設(shè)與“最低限度軍力”作為防務(wù)政策的重點(diǎn)任務(wù)，也就是說實(shí)現(xiàn)從陸地防務(wù)轉(zhuǎn)向海洋防務(wù)。佐科上臺后治國理政的新氣象是提出“全球海洋支點(diǎn)”構(gòu)想，凸顯“群島國家”身份，把印尼的國家發(fā)展重心從陸地不斷轉(zhuǎn)向海洋，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也向海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，印尼的防務(wù)政策目標(biāo)也隨之調(diào)整。佐科政府希望防務(wù)政策能夠配合“全球海洋支點(diǎn)”國家戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化印尼的海上防御力量，推動印尼成為印度洋與太平洋十字路口的主要航運(yùn)中心。與此同時，推進(jìn)以“綠水海軍”為重點(diǎn)的海上防御發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中等海洋強(qiáng)國的角色身份。

早在2014年底，佐科提出“海洋支點(diǎn)”議程時就直言重點(diǎn)是鞏固海洋安全。佐科在2014年緬甸內(nèi)比都東亞峰會發(fā)表的主題演講中提到，印尼有必要也有責(zé)任建立強(qiáng)大的海上防御力量，不僅維護(hù)海洋主權(quán)和財富，還要保障航運(yùn)和海上通道安全。內(nèi)閣秘書安迪·維賈揚(yáng)托（Andi Widjajanto）表示，印度尼西亞將把國防重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到海上，海上防御將是海岸警衛(wèi)隊(duì)和海軍的結(jié)合，作為世界上最大的群島，印尼的巡邏船和戰(zhàn)斗船的數(shù)量將顯著增加。佐科政府強(qiáng)調(diào)運(yùn)用綜合路徑加強(qiáng)陸海空領(lǐng)土安全，重點(diǎn)是保障海洋安全?！邦I(lǐng)土安全的改善是通過海上力量的部署來進(jìn)行的，這種部署能夠到達(dá)最外圍的島嶼，并有效地維護(hù)海洋領(lǐng)土國家管轄的主權(quán)，其目的是能夠監(jiān)測太平洋和印度洋地區(qū)的安全?！?“通過部署空中力量來改進(jìn)空中領(lǐng)土安全，以此來支持印尼陸地和海洋領(lǐng)土邊境安全。通過無人機(jī)系統(tǒng)來改進(jìn)空中監(jiān)視和偵察能力，監(jiān)控太平洋和印度洋領(lǐng)土的安全?！币虼?，與蘇西洛政府時期相比，佐科政府更為重視?？哲娊ㄔO(shè)，突出?？哲妼野踩闹巫饔?。佐科政府希望通過積極有為的防務(wù)政策與實(shí)踐不僅使印尼維持必需的最基本防御力量，且增強(qiáng)印尼作為世界海洋大國必備實(shí)力及印尼的海洋力量贏得東亞國家的尊重。

（四）防務(wù)合作：從廣泛的國際合作轉(zhuǎn)向注重印太海域合作

佐科政府上任后的防務(wù)政策繼承了其前任重視國際合作的特點(diǎn)，如2016年發(fā)布的《國防白皮書》繼續(xù)重視防務(wù)的雙邊及多邊國際合作。雙邊合作是指推進(jìn)防務(wù)外交，構(gòu)建信任措施，開拓和平途徑應(yīng)對安全問題;多邊合作體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)與東南亞國家在東盟框架下國防合作，在全球?qū)用娲罅χС謬H對話論壇、聯(lián)合國等主導(dǎo)的世界和平運(yùn)動與人道主義援助。但同時，佐科政府出于對安全威脅來源的新認(rèn)知，在實(shí)踐中更加注重推進(jìn)印太海域的合作。“印尼視印度洋和太平洋這兩個大洋是一個地理戰(zhàn)略舞臺，必須確保印度洋和太平洋不成為自然資源競爭、領(lǐng)土沖突和海洋霸權(quán)的競技場?！敝匦露ㄎ坏鼐壵谓巧c成為印度洋與太平洋的“走廊”及“守門者”的國家雄心是印尼防務(wù)政策關(guān)注要點(diǎn)。為此佐科政府提出印尼的“印太”理念，極力推動?xùn)|盟及印太區(qū)域其他國家接受其主張。

2018年1月印尼外長蕾特諾（Retno Marsudi）在其年度發(fā)言中提出了印尼的“印太”理念，“支持建立信任措施和互利合作，在地區(qū)合作框架中提升對話習(xí)慣”，以此構(gòu)建印太地區(qū)良好的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，避免沖突和戰(zhàn)爭。印尼的“印太”理念強(qiáng)調(diào)印太區(qū)域國家積極合作而非結(jié)盟或?qū)?，?qiáng)調(diào)包容性制度制衡而非排他性遏制，以此應(yīng)對來自印太海域的各種安全威脅。2019年3月印度-太平洋合作高級別對話會在雅加達(dá)召開，蕾特諾再次闡釋了“印太”理念的主要內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)印太地區(qū)面臨越來越多的安全挑戰(zhàn)，該地區(qū)在地緣政治的戰(zhàn)場中扮演著關(guān)鍵角色，印太地區(qū)需加強(qiáng)合作。 “印太”理念可以為印太地區(qū)的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)動態(tài)提供一個重要的模范框架。對印尼來說，包容和透明的印太合作將與印尼作為“全球海洋支點(diǎn)”的愿景完美契合。在印尼的積極推動下，2019年6月23日召開的第34屆東盟峰會通過了東盟“印度洋-太平洋展望”文件，其宗旨是在中美爭相發(fā)揮影響力的印太地區(qū)，讓東盟發(fā)揮主導(dǎo)作用。以東盟為主體推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和安全合作，在中美緊張關(guān)系不斷升溫之際強(qiáng)化東盟的地位與應(yīng)對能力。

印尼一方面推動?xùn)|盟及該區(qū)域其他國家接受其“印太”理念，另一方面在實(shí)踐中也加強(qiáng)與印太大國的各種防務(wù)合作。一是加強(qiáng)與印度的海上合作。2018年11月15日，在新加坡舉行的東盟-印度非正式峰會期間，佐科呼吁加強(qiáng)東盟與印度的海上合作。佐科強(qiáng)調(diào)，海上合作是東盟-印度伙伴關(guān)系的關(guān)鍵，印尼、東盟和印度通過加強(qiáng)貿(mào)易和投資，維護(hù)海洋資源的可持續(xù)性，并加強(qiáng)海上安全，共享海洋合作的前景。2019年3月20日，印度-太平洋合作高層對話會在雅加達(dá)召開，雙方在會議上強(qiáng)調(diào)了恐怖主義和極端暴力問題，要求國際社會通過加強(qiáng)合作，鏟除不斷增長的恐怖主義根源。二是加強(qiáng)與美國的防務(wù)合作。2018年8月27—29日，印尼防長里亞米扎爾德（Ryamizard Ryacudu）與時任美防長馬蒂斯（James Mattis）在華盛頓會面。此次會面旨在持續(xù)提升美印尼兩國以防務(wù)安全為主的雙邊合作。雙方在強(qiáng)化海事領(lǐng)域偵查合作和執(zhí)行聯(lián)合國安理會關(guān)于打擊海盜、非法捕魚、販賣人口犯罪行為等領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成了多項(xiàng)具體合作成果。在2019年3月的東盟—美國對話會期間，印尼和美國同意加強(qiáng)在安全部隊(duì)之間的建設(shè)能力和分享情報信息方面的跨國合作。2019年5月1日，美國海軍“藍(lán)嶺號”（Blue Ridge）航空母艦訪問雅加達(dá)丹戎不碌港（Port Tanjung Priok）。美國海軍少將菲利普·塞耶爾（Philip G. Sawyer）表示，美國將繼續(xù)加強(qiáng)與印尼之間的合作，尤其是海軍領(lǐng)域的合作。2019年8月13日，印尼海軍陸戰(zhàn)隊(duì)與美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在印尼詩都文羅（Situbondo）的海戰(zhàn)訓(xùn)練中心進(jìn)行聯(lián)合演習(xí)，以提高聯(lián)合行動中的戰(zhàn)斗能力。三是加強(qiáng)與日本的海上合作。2015年佐科和安倍就明確指出“致力于加強(qiáng)以海洋和民主為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2016年12月，兩國發(fā)起了日本-印尼海上論壇。2018年3月兩國再次舉行會議，推動雙方海上安全合作。日本外相河野太郎（Taro Kono）表示，要在日本自由開放的印太戰(zhàn)略和印尼全球海上支點(diǎn)戰(zhàn)略之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，尋求協(xié)同。四是強(qiáng)調(diào)與澳大利亞的印太海域合作。在2018年3月的澳大利亞-印尼2+2部長級會議上，印尼和澳大利亞共同發(fā)表了聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)兩國在印太海域的共同利益。澳大利亞駐印尼大使加里·昆蘭（Gary Quinlan）表示，澳大利亞與印尼在各種安全領(lǐng)域配合密切，包括打擊恐怖主義、海上安全、人道主義和災(zāi)害救助、維和行動以及國防工業(yè)。2019年5月18日，澳大利亞兩棲攻擊艦“堪培拉號”（HMAS Canberra）和“紐卡斯?fàn)柼枴保℉MAS Newcastle）抵達(dá)雅加達(dá)丹戎不碌港進(jìn)行為期3天的軍事訪問，這次訪問擴(kuò)大了兩國海軍的合作。

綜上所述，佐科政府對原有防務(wù)政策在堅(jiān)持國防工業(yè)獨(dú)立發(fā)展、維護(hù)和平原則等諸多方面既有繼承，又有相應(yīng)調(diào)整，更為重視海洋安全與外部威脅以及強(qiáng)化?？哲娏ㄔO(shè)，尤其是更為重視印太海域的安全問題及其防御，海洋特色十分鮮明。印尼防務(wù)政策的調(diào)整與印尼面臨的新的國家安全威脅認(rèn)知及國家利益評估有著很大關(guān)聯(lián)性，體現(xiàn)出局勢變動與利益認(rèn)知變遷對防務(wù)政策的現(xiàn)實(shí)影響。

三、佐科政府防務(wù)政策調(diào)整對中國印尼防務(wù)合作的影響

近年來，中國與印尼防務(wù)合作不斷發(fā)展，主要體現(xiàn)在：雙方國防高層互訪頻繁，海軍對話會議有效運(yùn)行，軍事人員培訓(xùn)項(xiàng)目多樣;防務(wù)合作不斷制度化，包括簽訂雙邊海軍安全協(xié)議、推進(jìn)雙邊防務(wù)安全磋商等機(jī)制建設(shè)以及在海上安全合作方面達(dá)成多項(xiàng)共識;舉行多次反恐等聯(lián)合軍事演習(xí)，推進(jìn)特種部隊(duì)反恐聯(lián)合訓(xùn)練;軍工合作不斷開展，進(jìn)行導(dǎo)彈開發(fā)等武器系統(tǒng)的聯(lián)合生產(chǎn)與進(jìn)出口貿(mào)易;多邊安全合作扎實(shí)開展，在聯(lián)合國維和行動中相互配合與支持。佐科政府對防務(wù)政策的調(diào)整，給中國印尼防務(wù)合作的發(fā)展既帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。

（一）為中印尼防務(wù)合作提供機(jī)遇

盡管中國與印尼的防務(wù)合作發(fā)展迅速，并走在中國與其他東南亞國家軍事合作的前列，但總體上仍然處于較為淺層的階段，還沒有達(dá)到足夠深入與實(shí)質(zhì)性的層次，與印尼同美國等西方國家的實(shí)質(zhì)性安全合作水平存在著較大差距。正如有學(xué)者指出，中印尼軍事合作，如果不是印尼在中美地緣政治競爭加劇尋求軍事援助的牽制性策略，就是印尼為了展現(xiàn)其不結(jié)盟政策實(shí)施的外交活動。當(dāng)前，佐科政府防務(wù)政策所體現(xiàn)的對海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的孜孜追求、對國防工業(yè)現(xiàn)代化的殷殷期待、對海洋安全的愈加重視及維和事業(yè)的深入?yún)⑴c，為中印尼的防務(wù)合作提供契機(jī)。

首先，佐科政府防務(wù)政策的重要目標(biāo)是重建海洋強(qiáng)國，服務(wù)國家發(fā)展的“全球海洋軸心”目標(biāo)，這與中國“21世紀(jì)海上絲綢之路”有著契合之處?！叭蚝Ｑ筝S心”是佐科政府的創(chuàng)新性施政目標(biāo)，其中重要方面就是加強(qiáng)海上防御力量，推動海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把海洋及邊境問題作為外交的中心。佐科把建設(shè)“全球海洋支點(diǎn)”作為印尼國家未來發(fā)展的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)印尼群島國家的海洋角色與海洋強(qiáng)國的未來愿景。這與中國2013年10月提出的“21世紀(jì)海上絲綢之路”有著高度對接的空間，二者均把加強(qiáng)海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)，都強(qiáng)調(diào)維持區(qū)域海洋安全對于發(fā)展與互聯(lián)互通的重要意義。正如印尼總統(tǒng)外交顧問里扎爾·蘇克馬（Rizal Sukma）所言，印尼海洋發(fā)展議程與中國的海上絲綢之路構(gòu)想具有實(shí)質(zhì)性重合，二者的信條都是互聯(lián)互通、安全與外交。特別是印尼當(dāng)前進(jìn)行“全球海洋支點(diǎn)”建設(shè)面臨著資金短缺及基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，加強(qiáng)與中國的合作成為必然之舉。2015年3月，佐科總統(tǒng)訪華時指出印尼迫切發(fā)展與中國的海洋合作，特別是充分借助中國在資金及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)勢。

其次，佐科政府強(qiáng)調(diào)以國防工業(yè)現(xiàn)代化、軍事實(shí)力為支撐的防御政策為擴(kuò)大兩國防務(wù)產(chǎn)業(yè)合作提供良機(jī)。印尼與中國均有推進(jìn)軍事現(xiàn)代化的國家目標(biāo)，且原本就有著較為堅(jiān)實(shí)的軍工合作基礎(chǔ)。佐科政府依托國際合作推動本國防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針，會推動中印尼的防務(wù)合作深入發(fā)展。如中國與印尼在航天領(lǐng)域有著良好的合作條件，印尼期盼在航天技術(shù)轉(zhuǎn)讓及衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)共享等方面擴(kuò)大與中國的合作。由于中國有著獨(dú)立發(fā)展國防事業(yè)的艱辛歷程與豐富經(jīng)驗(yàn)，印尼要振興本國國防工業(yè)并實(shí)現(xiàn)獨(dú)立國防產(chǎn)業(yè)及夯實(shí)戰(zhàn)略性工業(yè)基礎(chǔ)，可以把中國作為借鑒。2016年公布的《國防白皮書》指出，印尼與中國的防務(wù)合作將在印尼提升防務(wù)能力與推進(jìn)領(lǐng)土安全與國家利益框架內(nèi)持續(xù)提升。同時，因?yàn)橹袊漠a(chǎn)品價格低廉且有著良好的售后服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓及訓(xùn)練維護(hù)，且不附加任何政治條件，成為印尼理想的國防工業(yè)合作對象。印尼空軍少將西奧吉（M.Syaugi）指出，按照本國武裝力量2015-2019年戰(zhàn)略計劃的要求，印尼需要評估中國制造的導(dǎo)彈與高炮合一防空系統(tǒng)。

最后，佐科政府防務(wù)政策強(qiáng)調(diào)維護(hù)海洋安全的重要性，有利于推動印尼與中國的海上安全合作。印尼在海上所面臨的恐怖主義、極端主義、非法走私、海盜侵襲、自然災(zāi)害等事實(shí)威脅，也是中國在海上面臨的重大安全議題，特別是有著“一帶一路”倡議落實(shí)與海洋強(qiáng)國建設(shè)的艱巨任務(wù)，需要雙方采取有力手段保障海上通道安全。印尼與中國在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)海洋威脅方面有著多方面重合性，且都有著相應(yīng)的海洋發(fā)展目標(biāo)，可以為推進(jìn)兩國在反恐、反海盜、禁毒、反走私等方面的具體合作以及海洋對話機(jī)制的發(fā)展提供動力。佐科認(rèn)為，中國是東盟加強(qiáng)印太合作的潛在伙伴，東盟和中國至少可以在海事領(lǐng)域加強(qiáng)合作，包括維護(hù)印度洋和太平洋的海上安全、解決海洋污染問題以及發(fā)展海上搜索和救援能力。

（二）深化中印尼防務(wù)合作面臨的挑戰(zhàn)

佐科政府防務(wù)政策的調(diào)整雖然給中印尼防務(wù)合作的發(fā)展帶來一定的機(jī)遇，但同時其政策中所包涵的民族主義因素及印太理念對中印尼防務(wù)合作的深化有著現(xiàn)實(shí)或潛在的負(fù)面影響。

首先，佐科政府總體戰(zhàn)略防御體系思想帶有全民理念，有導(dǎo)致國內(nèi)民族主義膨脹的可能，某種程度上會干擾中印尼的防務(wù)合作。2016年公布的《國防白皮書》指出，政府需培育民眾的愛國主義與民族主義精神，以在關(guān)鍵時刻保衛(wèi)國家利益。有評論指出，佐科政府高層有著明顯民族主義情緒，在國家主權(quán)與對外合作相沖突時，會選擇維護(hù)主權(quán)放棄大國合作。特別是印尼安全威脅認(rèn)知中所強(qiáng)調(diào)的非法捕魚威脅，加大政府打擊國外非法漁船的力度。佐科政府推行較為強(qiáng)硬的“沉船”政策（Sink the vessel policy），嚴(yán)厲打擊包括中國在內(nèi)所謂非法進(jìn)入印尼海域的漁船。這可能成為兩國海上合作向前發(fā)展的潛在制約因素，特別是影響兩國防務(wù)合作機(jī)制的有效運(yùn)行。

其次，佐科政府“印太”構(gòu)想中的防務(wù)政策重視擴(kuò)大與美國、印度、日本及澳大利亞等國防務(wù)合作，有平衡中國勢力增長的考量。印尼新版《國防白皮書》開篇序言就指出未來五年值得關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對區(qū)域軍事力量提升的影響，并對區(qū)域力量失衡表示擔(dān)憂，還特別指出中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長強(qiáng)化軍事現(xiàn)代化及引起周邊國家對于軍力失衡的擔(dān)憂，導(dǎo)致區(qū)域可能出現(xiàn)安全困境。佐科政府大力發(fā)展與美國的防務(wù)合作，舉行聯(lián)合演習(xí)與海上執(zhí)法，購買美國的先進(jìn)武器裝備。積極發(fā)展與日本的防務(wù)合作，期待日本在東亞區(qū)域力量平衡中發(fā)揮相應(yīng)作用。通過多邊防務(wù)合作構(gòu)建區(qū)域安全體系，廣泛搭建軍事合作網(wǎng)絡(luò)，一定程度上會對沖中印尼防務(wù)合作，影響中國與印尼在國防工業(yè)與海上安全等方面的深入合作。周旋于各大國之間的大國平衡戰(zhàn)略以及防務(wù)外交多元化，導(dǎo)致對華防務(wù)合作勢必受到內(nèi)外復(fù)雜因素作用，具有更多不確定性。

此外，佐科政府強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)外島防御，其中包括強(qiáng)化維護(hù)納土納群島的防御力量，給中印尼海上安全合作帶來潛在負(fù)面效應(yīng)。佐科上臺以后，在納土納群島大力修筑軍港及部署更多先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)與軍艦，進(jìn)行本國歷史上最大規(guī)模的海空軍事演習(xí)，擴(kuò)大在該區(qū)域的軍事存在。特別是佐科總統(tǒng)對中國南?！熬哦尉€”的合法性表示異議，影響兩國關(guān)系發(fā)展。軍方在南海問題上尤其是納土納群島的憂慮可能強(qiáng)化原本就相對強(qiáng)硬的立場。這會隨著印尼國內(nèi)政治的演繹變化在不確定的時間段爆發(fā)出來，進(jìn)而影響中印尼的防務(wù)合作。

四、中國加強(qiáng)與印尼防務(wù)合作的相應(yīng)對策

印尼作為東南亞的最大國家，有著重要的地緣位置、豐富的自然資源及廣闊的發(fā)展前景，是中國維護(hù)周邊安全、保障海路暢通及促進(jìn)區(qū)域穩(wěn)定的重要支點(diǎn)。加強(qiáng)與印尼的防務(wù)合作，一方面可以夯實(shí)兩國的全面戰(zhàn)略伙伴，推進(jìn)中印尼雙邊關(guān)系向著更高層次與縱深領(lǐng)域發(fā)展，提升兩國關(guān)系總體水平;另一方面，能夠促進(jìn)兩國的海洋安全合作，保障東南亞海上通道暢通，推動“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的有序開展。隨著佐科政府防務(wù)政策的調(diào)整及給中印尼防務(wù)合作帶來的影響，中國可以采取相應(yīng)措施加強(qiáng)與印尼的防務(wù)合作，推進(jìn)兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的持續(xù)發(fā)展。

首先，加強(qiáng)中印尼防務(wù)合作的頂層設(shè)計與機(jī)制建設(shè)，把握兩國防務(wù)合作關(guān)系總趨勢。有力的頂層設(shè)計與有為的制度構(gòu)建強(qiáng)調(diào)全局意識和整體觀念，可以有效地進(jìn)行關(guān)系治理，使其處于相對穩(wěn)定的可控軌道。面對佐科政府新防務(wù)政策的出臺，中國需在有效評估區(qū)域安全風(fēng)險與印尼防務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化與印尼方的高層互訪與溝通，構(gòu)建防務(wù)部門各層級專門性對話合作機(jī)制。當(dāng)前可以強(qiáng)化與充實(shí)中印尼副總理對話機(jī)制的防務(wù)安全內(nèi)涵，給兩國防務(wù)關(guān)系設(shè)定總體框架，增進(jìn)戰(zhàn)略互諒與互信，減少戰(zhàn)略誤解與誤判，降低第三方因素對兩國防務(wù)合作的負(fù)面外部效應(yīng)。特別是為推動“21世紀(jì)海上絲綢之路”與印尼“全球海洋支點(diǎn)”對接，強(qiáng)化兩國防務(wù)安全磋商及海上合作委員會等機(jī)制的具體落實(shí)，還可以考慮設(shè)立專門合作機(jī)制，就威脅來源評估、安全風(fēng)險應(yīng)對、突發(fā)事件處理等加強(qiáng)協(xié)商，為兩國的海洋安全合作保駕護(hù)航。

其次，擴(kuò)大中印尼在國防工業(yè)方面的合作，推動各自國家的防務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程。中印尼在國防工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域有著良好基礎(chǔ)，且均有著實(shí)現(xiàn)國家軍事現(xiàn)代化的既定目標(biāo)，為兩國國防工業(yè)深入合作提供了有利條件。中國與印尼可以在軍事裝備出口、裝備技術(shù)創(chuàng)新、武器系統(tǒng)研制及聯(lián)合生產(chǎn)等方面實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。尤其是印尼新防務(wù)政策強(qiáng)調(diào)?？哲娊ㄔO(shè)特別是提升海上監(jiān)控技術(shù)水平，中國與印尼可在軍艦潛艇建造、衛(wèi)星通信與雷達(dá)技術(shù)研發(fā)以及反艦導(dǎo)彈出口等層面加強(qiáng)磋商與合作。中國可在亞太空間合作組織框架內(nèi)，擴(kuò)大與印尼在空間科研與衛(wèi)星運(yùn)行等領(lǐng)域的合作，提升兩國海上監(jiān)測能力，推進(jìn)各自國家軍隊(duì)現(xiàn)代化與自主化進(jìn)程。

再次，加深中印尼海上聯(lián)合執(zhí)法與演練力度，保障海洋安全與區(qū)域穩(wěn)定。針對東南亞海上通道安全受到海盜劫掠、恐怖主義、海上走私、自然災(zāi)難等非傳統(tǒng)威脅滋擾的現(xiàn)實(shí)情勢，中國可加強(qiáng)與印尼的聯(lián)合執(zhí)法力度，強(qiáng)化更具有實(shí)質(zhì)性與針對性的反恐、海上搜救、人道主義救援等領(lǐng)域聯(lián)合軍事演習(xí)與專門訓(xùn)練，共同提高應(yīng)對突發(fā)事件與打擊恐怖主義的能力，確保國際航運(yùn)及貿(mào)易通道的海域安全。一方面，中印尼應(yīng)把兩國海軍聯(lián)合演習(xí)常規(guī)化與固定化，以達(dá)到有效震懾與提升實(shí)戰(zhàn)能力的功效;另一方面，可以開拓中印尼多邊海上執(zhí)法合作，包括在中國-東盟合作框架以及聯(lián)合國主導(dǎo)的護(hù)航行動等方面開展聯(lián)合執(zhí)法。同時，兩國應(yīng)采取有力措施，有效解決非法捕魚問題，減少中印尼間摩擦。

第四，推動兩國防務(wù)部門各層級的互訪交流，夯實(shí)兩國防務(wù)合作的人文基石以增強(qiáng)互信。頂層設(shè)計與制度建構(gòu)歸根結(jié)底需要具體防務(wù)部門的落實(shí)與執(zhí)行，且構(gòu)成防務(wù)合作的組織基礎(chǔ)。中印尼防務(wù)部門可以在語言學(xué)習(xí)、軍事培訓(xùn)、艦艇互訪、軍事院校交流、人員往來等方面多做具體扎實(shí)的工作，夯實(shí)兩國防務(wù)合作的人文與社會基礎(chǔ)。特別是要做好中青年軍官交往工作，為兩國防務(wù)合作的未來奠定堅(jiān)實(shí)的人才與組織基礎(chǔ)。開展形式多樣的防務(wù)論壇，利用好半官方與非官方的多軌道途徑，加強(qiáng)兩國防務(wù)對話與學(xué)術(shù)交流，擴(kuò)大兩國防務(wù)學(xué)者的溝通，做好增信釋疑工作，減少印尼方對中國崛起的擔(dān)心與疑慮。針對印尼大國平衡防務(wù)政策及實(shí)踐，中國應(yīng)著重把防務(wù)交流合作的規(guī)劃變?yōu)閷?shí)踐，使中印尼防務(wù)合作更有實(shí)際價值，讓印尼從中得到實(shí)實(shí)在在的利益，減少對沖中國的政策動機(jī)。

最后，擴(kuò)大中印尼在南海問題上的共識建設(shè)，維護(hù)南海地區(qū)的穩(wěn)定與和平。中國與印尼在南海問題上不存在領(lǐng)土主權(quán)爭端，只有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的重疊問題。中國應(yīng)持續(xù)低調(diào)處理與印尼在這個問題上的分歧，創(chuàng)新工作理念，形成對話合作解決爭議的默契與共識。對于印尼在納土納群島的國防建設(shè)與軍事演習(xí)，中國須以平常心對待，不刻意放大問題的嚴(yán)重性，理解印尼維護(hù)國家主權(quán)的決心。但需要警惕與謹(jǐn)慎看待印尼國內(nèi)的民族主義情緒，防止其走向極端且影響印尼外交與防務(wù)實(shí)踐。中國應(yīng)積極鼓勵印尼在南海問題上的中立態(tài)度和調(diào)停者角色，使印尼理解中國提出的解決南海爭端的“雙軌思路”。同時，利用好當(dāng)前南海局勢緩和的有利時機(jī)，積極推動與印尼等國就建設(shè)南海地區(qū)的真正持久和平開展對話與談判。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：清寧）

韋 紅 高笑天華中師范大學(xué)中印尼人文交流研究中心。通訊作者及地址：高笑天，湖北省武漢市珞喻路152號華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院;郵編：430000;E-mail：hilarygao1990@163.com. 本文系2017年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“ ‘一帶一路背景下中國特色周邊外交理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”（17JZD035）階段性成果。