馬宜萍，敖勝元

（1.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000；2.江西大廈建設有限公司，江西 宜春 336000）

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，2018 年9 月中共中央國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），再次強調“用3 ～5 年時間基本建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，體現了國家對預算資金使用效果的高度重視，努力實現預算的績效管理一體，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。

一、公路建設項目預算績效管理的概念

預算績效是指預算資金所到達的產出和結果。預算績效管理是指根據績效理念，由制定明確的公共支出績效目標，建立規(guī)范的績效評價指標體系，對績效目標的實現程度進行評價，并把評價結果與預算編制緊密結合起來等環(huán)節(jié)組成的不斷循環(huán)的綜合過程。預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋與應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。

公路建設項目具有投資大、建設期長、社會效益顯著等特點，其建設資金來源中各級財政交通專項資金占有較大比重，推進公路建設項目績效評價，對貫徹落實《預算法》，推進交通運輸行業(yè)治理體系和治理能力現代化，創(chuàng)新行業(yè)財務管理方式，保障交通專項資金合理有效使用具有重要意義。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。相比傳統(tǒng)管理模式下重視工作完成數量和質量，它更加強調預算支出的責任和效率，強調預算支出績效目標與所配備資源、資金的配比性，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

二、公路建設項目預算績效評價存在的問題

（一）績效自評流于形式，質量不高。

績效評價的主體一般有三個層次：預算具體執(zhí)行單位即公路建設項目預算單位要對項目預算執(zhí)行情況進行自我評價，提交項目績效自評報告；中介機構受財政部門委托，依據績效評價工作方案確定內容，完成全部調研及實施內容，按時提交績效評價報告，績效評價專家對報告進行評審，并出具評審意見；財政部門對績效評價報告進行審核，提出進一步改進預算管理、提高預算支出績效的意見和建議。但由于公路建設項目預算單位對績效管理的重視程度不高，績效自評認為僅僅是財務部門的工作，業(yè)務處室及項目實施主體參與少，內部各部門間溝通不暢，僅僅停留在是否按計劃完成任務的層面上，對項目的綜合管理、資金效益、社會效益等沒有綜合考量，績效自評流于形式，質量不高。

（二）績效評價指標設置有待完善

公路建設項目績效評價有實施過程評價和完成結果評價，但在實踐工作中，往往用完成結果的指標來衡量在建項目，導致評價結果不理想，未考慮公路建設項目建設周期長、階段性目標、公益性等因素。同時對完工項目的項目產出指標設置簡單，僅設定公路建設里程、工程質量合格率、預算執(zhí)行比例等共性的指標，未考慮單個建設項目的路基、路面、橋涵、附屬工程等質量評價指標。

（三）評價方法單一

目前對公路建設項目的績效評價多采用比較法和成本效益法，通過與公路建設項目申報時的績效目標進行比較，以及一定時期內的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標實現程度。但由于普通公路建設項目大多為公益性項目，涉及的領域龐雜，產生的社會效益遠大于經濟效益，單純用比較法不能綜合反映公路建設項目的投資效益。

三、完善公路建設項目預算績效評價的幾點思考

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。實施績效評價要編制績效評價方案，擬定評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設計評價指標。

（一）合理編制績效評價方案

評價方案的主要內容有評價的背景、評價的目的、項目的基礎信息，評價的依據、績效評價框架（關鍵問題、評價指標、評價標準）、任務分解、工作時間安排及有關工作要求等。方案設計后，要經評價組織機構的所有成員討論或組織專家研究論證，根據專家的意見和建議，修改、完善評價方案。在這過程中還必須與被評價單位充分溝通，了解普通公路建設項目的立項、可研、進展、工程管理等情況，并收集項目立項、可研、初設等前期報建資料和項目招投標、工程建設質量控制、財務收支、竣工決算等建設期資料。這些資料既是評價的依據，又與績效評價指標的設置緊密相關。

（二）準確把握公路建設項目預算支出績效評價的內容

公路建設項目績效評價，是指相關單位根據批復的建設項目績效目標，運用科學合理的評價指標、評價標準和評價方法，對項目的投入、過程、產出和效果進行客觀、公正的評價?；緝热莅ǎ?/p>

1.績效目標的設定與審核情況。公路建設項目申報時應同時上報績效目標，包括建設項目數量、質量、投資額、完工時間及經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面，并且盡量是定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性。在進行績效評價時應對上述績效目標內容的完整性、相關性、適當性進行審核。

2.資金投入和使用情況。公路建設項目資金是否按照項目預算資金執(zhí)行，項目建設資金的來源，資金到位率，是否存在挪用或擠占建設資金等。

3.為實現績效目標制定的制度、采取的措施等。公路建設項目的制度建設，質量控制體系，監(jiān)理簽證及合同計量等措施實施情況。

4.績效監(jiān)控發(fā)現的問題及處理情況。在公路建設項目過程中，財政部門和建設單位要對項目運行跟蹤監(jiān)控，定期采集績效運行信息并匯總分析，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。

5.績效目標的實現程度及效果等。評價公路建設項目實施過程或完成后是否達到設定的績效目標，所產生的經濟、社會、環(huán)境 、生態(tài)效益進行綜合評價。

（三）細化公路建設項目預算評價指標

績效評價的“績”是指預算資金形成的公共產品或服務，在數量、質量、時效和成本方面真實反映；績效評價的“效”是指由于形成產品和服務而帶來的效益或影響，經濟、社會、生態(tài)效益和公眾滿意度，因此要根據公路建設項目的內容細化分解投入、過程、產出和效果這4 個一級指標，從不同的維度反映資金使用效果。

（四）綜合運用各種評價方法

與其他財政支出預算績效評價不同，公路建設項目政策性強、資金量大，影響因素多，社會效益顯著，因此對公路建設項目績效評價時，必須根據不同的指標和標準，綜合運用成本效益、關鍵因素、標桿比較等定量分析方法，充分聽取公眾評判和經濟、會計、法律等相關領域專家意見等定性評價方法，公允地評價公路建設項目績效目標的實現情況。

四、構建公路建設項目預算評價指標體系

績效評價指標是績效評價的重要載體，是衡量績效目標實現程度的考核工具，因此合理的評價指標對整個項目的績效評價至關重要。結合普通公路建設項目，將公路建設項目績效評價分為共性和個性兩類指標。共性指標主要包括配套資金落實情況、預算執(zhí)行情況等財務指標及項目立項決策、項目實施效果等指標。個性指標是針對公路建設項目或者特定建設功能的公路建設工程的特點設定的績效評價指標，如：路基實測項目合格率、路面實測項目合格率、公路運營收益率、人均可支配收入增長、沿線城鎮(zhèn)GDP貢獻率、出行時間節(jié)約率、交通安全事故降低率等。本文根據投入、過程、產出和效果這4 個一級指標，將每個一級指標又細分出各自的分級指標，形成13 個二級指標，通過各個指標之間的相關性分析，擬定出37個三級指標，指標體系如表1所示。

表1 公路建設項目績效評價指標體系

續(xù)表

續(xù)表

在這些指標的運用時，可以根據公路建設項目的性質，對指標進行權重設置，體現該指標在整體評價中的相對重要程度，達到對項目的公正、全面的評價，促進預算單位不斷完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任。財政部門根據績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，優(yōu)化資源配置，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。