摘 要：《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的通過(guò)意味著我國(guó)生活垃圾分類(lèi)制度進(jìn)入了新的階段。文章針對(duì)垃圾分類(lèi)監(jiān)管執(zhí)行難、民眾垃圾分類(lèi)意識(shí)不高等問(wèn)題提出了解決方案。文章從完善垃圾分類(lèi)各環(huán)節(jié)主體的責(zé)任機(jī)制和提高民眾垃圾分類(lèi)積極性?xún)煞矫嫒胧?，為我?guó)生活垃圾分類(lèi)制度的建設(shè)和完善提出建議。

關(guān)鍵詞：固廢法;垃圾分類(lèi);責(zé)任機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

（一）生活垃圾分類(lèi)政策背景

2019年6月，住建部等九部委發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，爭(zhēng)取在2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)的基本覆蓋。2019年7月，上海市率先發(fā)布《上海市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》。以上海市的垃圾分類(lèi)管理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，西安、北京、重慶等各大城市逐步發(fā)布生活垃圾分類(lèi)管理辦法。2020年4月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》草案，該法案將于2020年9月1日正式生效。該法案的生效意味著我國(guó)從最高立法層面明確了國(guó)家將大力推行生活垃圾分類(lèi)制度，并確立了生活垃圾分類(lèi)的基本原則，為各地切實(shí)執(zhí)行生活垃圾分類(lèi)提供了指導(dǎo)和規(guī)范。

（二）生活垃圾分類(lèi)制度有待完善

在各個(gè)已經(jīng)明確下發(fā)文件要求推行生活垃圾分類(lèi)的城市，盡管在大街小巷里貼滿了垃圾分類(lèi)示意圖，其實(shí)際效果卻不容樂(lè)觀。以2019年9月開(kāi)始推行垃圾分類(lèi)的西安市為例，各個(gè)居民區(qū)和公共場(chǎng)所均配備數(shù)量科學(xué)的分類(lèi)垃圾桶，樓道和電梯里均貼有垃圾分類(lèi)宣傳教育海報(bào)。生活垃圾分類(lèi)執(zhí)行之初，民眾積極配合在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行生活垃圾的分類(lèi)投放，各居民區(qū)也會(huì)有志愿者進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，垃圾分類(lèi)的良好風(fēng)氣盛行。但很快，由于民眾意識(shí)到垃圾進(jìn)行分類(lèi)投放之后仍然是匯總后進(jìn)行運(yùn)輸，且在投放垃圾時(shí)不再有人監(jiān)督，于是逐漸回歸到原有狀態(tài)。且西安市高校眾多，校內(nèi)垃圾分類(lèi)投放無(wú)法得到有效監(jiān)管。由于缺乏對(duì)垃圾分類(lèi)投放和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的監(jiān)督以及民眾自身還沒(méi)有形成強(qiáng)烈的垃圾分類(lèi)的意識(shí)和習(xí)慣，西安市以及其他各地生活垃圾分類(lèi)體系的建立和完善仍然有很長(zhǎng)的路要走。

二、生活垃圾分類(lèi)制度的發(fā)展困境

（一）垃圾分類(lèi)監(jiān)管難以執(zhí)行

目前，我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于城市垃圾分類(lèi)的法律有《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。新修訂的固廢法在第四章中對(duì)生活垃圾的處理作出了規(guī)范?？h級(jí)以上政府要承擔(dān)起垃圾分類(lèi)管理責(zé)任，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理能力，各級(jí)政府和部門(mén)要做好宣傳和指導(dǎo)工作。設(shè)區(qū)市以上政府環(huán)境衛(wèi)生部門(mén)要制定相應(yīng)垃圾分類(lèi)執(zhí)行規(guī)范，發(fā)布生活垃圾分類(lèi)指導(dǎo)目錄，加強(qiáng)監(jiān)督管理。新固廢法對(duì)個(gè)人和單位也提出了要求。無(wú)論是對(duì)各級(jí)政府，還是對(duì)個(gè)人及單位，固廢法更加強(qiáng)調(diào)的是指導(dǎo)作用，并沒(méi)有具體的法律責(zé)任追究機(jī)制，大部分條款仍留存于形式。

盡管部分城市有地方法規(guī)，但仍存在監(jiān)管不足的問(wèn)題。以西安市為例，西安市生活垃圾分類(lèi)管理實(shí)施管理人制度，管理人通通常由各單位、區(qū)域、組織的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。管理人可以責(zé)令不符合規(guī)定進(jìn)行投放的單位和個(gè)人進(jìn)行改正，拒不改正的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)搮^(qū)域的城市管理部門(mén)處理。然而，管理人人力資源有限，難以對(duì)個(gè)人及單位進(jìn)行充分監(jiān)管。城市管理部門(mén)更是難以對(duì)管理人監(jiān)管。因此，“你管你的，我扔我的”的局面仍然難以打破。

（二）各地垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不同

各個(gè)試點(diǎn)城市對(duì)于垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范有所不同。例如上海市的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照垃圾處理的分類(lèi)需要，將生活垃圾分為干、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾。北京市則從個(gè)人和單位產(chǎn)生垃圾的視角進(jìn)行分類(lèi)，具體分為廚余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾以及其他垃圾[1]。其他城市，如杭州市將垃圾分為可回收物、易腐垃圾、有害垃圾以及其他垃圾;沈陽(yáng)市將垃圾分為有害垃圾、餐廚垃圾、可回收物以及其他垃圾?？梢?jiàn)，各地分類(lèi)方向雖然大致相同，但在具體細(xì)則規(guī)范上仍有一些區(qū)別。而如今人口流動(dòng)較大，一個(gè)人達(dá)到另一個(gè)城市之后要學(xué)習(xí)和適應(yīng)全新的垃圾分類(lèi)規(guī)則。不同城市之間垃圾分類(lèi)的差異必定會(huì)給在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)統(tǒng)一的垃圾分類(lèi)制度帶來(lái)阻礙。

（三）民眾缺乏主動(dòng)分類(lèi)意識(shí)和能力

我國(guó)民眾對(duì)垃圾分類(lèi)的認(rèn)識(shí)不夠深入，自然不會(huì)具備較強(qiáng)的主動(dòng)分類(lèi)意識(shí)以及分類(lèi)能力。大約50%的民眾對(duì)垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有確定認(rèn)識(shí);62%的人認(rèn)為垃圾分類(lèi)是非常有意義的;41%的人能做到將廢品出售后將其他垃圾分類(lèi)后投放到垃圾桶;64%的人原意主動(dòng)了解相關(guān)知識(shí)并積極執(zhí)行[2]。而參與該調(diào)查的人群中年齡18歲～25歲占85%，且其中有32%的人為環(huán)保專(zhuān)業(yè)的學(xué)生。接受調(diào)查的群體普遍有良好的教育背景，可以合理推斷出他們能夠更快地接受垃圾分類(lèi)新政，并具有更好的垃圾分類(lèi)意識(shí)和能力。顯然，放眼全體民眾，以上數(shù)據(jù)或?qū)㈦y以達(dá)到，可見(jiàn)我國(guó)民眾的垃圾分類(lèi)意識(shí)不容樂(lè)觀。相比之下，日本民眾有著很強(qiáng)的垃圾分類(lèi)意識(shí)。日本的環(huán)保教育不僅依靠家庭教育，也依靠學(xué)校教育，從幼兒園一直持續(xù)到中小學(xué)。此外，政府環(huán)境管理部門(mén)還會(huì)定期以講座等各種形式宣傳垃圾分類(lèi)和資源循環(huán)利用等相關(guān)知識(shí)。因此，日本社會(huì)始終保持著良好垃圾分類(lèi)意識(shí)，垃圾分類(lèi)深入人心[3]。

三、生活垃圾分類(lèi)制度的完善路徑

（一）建立良好的責(zé)任機(jī)制

（1）垃圾生產(chǎn)者責(zé)任

1.生活垃圾處理收費(fèi)制度

新版《固廢法》第五十八條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。生活垃圾處理費(fèi)要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)款專(zhuān)用，用于垃圾分類(lèi)收集、處理和回收等環(huán)節(jié)。具體的收費(fèi)細(xì)節(jié)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，充分征求民眾的意見(jiàn)，體現(xiàn)差別化管理，起到引導(dǎo)減少生活垃圾尤其是有害垃圾的作用。該制度如何適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，怎樣才能具備可執(zhí)行性是亟待解決的問(wèn)題。首先，要統(tǒng)計(jì)目前居民的日平均垃圾產(chǎn)生量以及垃圾種類(lèi)，并根據(jù)此調(diào)查結(jié)果確定階梯型垃圾處理收費(fèi)制度。其次，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”探索新型收費(fèi)模式，憑借移動(dòng)支付等手段進(jìn)行按次或按階段進(jìn)行收費(fèi)。也可以采取“垃圾費(fèi)隨袋征收”措施，規(guī)范垃圾袋的種類(lèi)，通過(guò)提高垃圾袋的價(jià)格來(lái)變相征收生活垃圾處理費(fèi)[4]。最后，要確定一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立生活垃圾處理收費(fèi)制度的目的是減少生活垃圾的產(chǎn)出。對(duì)于達(dá)到最低垃圾產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)的居民應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。對(duì)于低保戶(hù)等生活困難的家庭應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和關(guān)懷，垃圾處理費(fèi)不應(yīng)成為民眾生活的負(fù)擔(dān)。

2.“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”機(jī)制

在一些垃圾治理經(jīng)驗(yàn)豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家，全社會(huì)共同參與，其中作為生產(chǎn)者的企業(yè)在其中發(fā)揮著重要的作用。生產(chǎn)者不僅要控制源頭的垃圾產(chǎn)出，還要將責(zé)任延伸至產(chǎn)品的回收處理，減少末端的垃圾產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用。例如蘋(píng)果等電子產(chǎn)品公司均提供以舊換新等服務(wù)、優(yōu)衣庫(kù)等快時(shí)尚品牌的舊衣回收、各飲品廠家的玻璃瓶回收，均是該機(jī)制的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。這樣不僅可以提高資源的使用效率，提高經(jīng)濟(jì)效益，也能夠起到減輕垃圾處理負(fù)擔(dān)的作用。另外，我國(guó)大陸地區(qū)也可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“資源回收管理基金”制度，對(duì)主動(dòng)承擔(dān)垃圾回收責(zé)任的企業(yè)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，推動(dòng)資源回收處理通道的建設(shè)。這樣可以有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)積極性，實(shí)現(xiàn)良好的循環(huán)。

（2）垃圾運(yùn)輸和處理者責(zé)任

垃圾分類(lèi)共分為投放、收集、運(yùn)輸和處置四個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，均需法律法規(guī)予以嚴(yán)格的規(guī)范。若垃圾車(chē)將民眾已經(jīng)分類(lèi)投放的垃圾進(jìn)行混裝，分類(lèi)投放和分類(lèi)收集環(huán)節(jié)則失去意義，后續(xù)分類(lèi)處置環(huán)節(jié)將大大提高成本。另外，民眾的努力變成了“無(wú)用功”，這將極大地打擊民眾參與垃圾分類(lèi)的積極性。

首先，對(duì)于垃圾運(yùn)輸和處理企業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制，提高入市標(biāo)準(zhǔn)，形成良好的行業(yè)規(guī)范。其次，加強(qiáng)對(duì)垃圾運(yùn)輸和處理企業(yè)的監(jiān)管及處罰。福州市晉安區(qū)城管局對(duì)福州泰潔順保潔服務(wù)公司的罰單則起到了很好的警示作用。對(duì)該企業(yè)的3萬(wàn)元定格處罰以及要求其退出市場(chǎng)，不僅重新激發(fā)公眾參與垃圾分類(lèi)的積極性，也讓其他企業(yè)引以為戒，起到了良好的促進(jìn)和宣傳作用[5]。最后，企業(yè)應(yīng)該提高自身社會(huì)責(zé)任感，積極探索公私合營(yíng)模式。以“虎哥回收”為例，將社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)作注入到城市建設(shè)中，提高城市垃圾回收治理能力[6]。

（3）監(jiān)管主體責(zé)任

目前民眾垃圾分類(lèi)意識(shí)不高，仍需利用監(jiān)管力量推動(dòng)，因此監(jiān)管質(zhì)量的高低對(duì)生活垃圾分類(lèi)的推進(jìn)起著重要作用。依照《固廢法》第一百零一條的規(guī)定，人民政府可以對(duì)監(jiān)管部門(mén)的主管人員和其他直接責(zé)任人進(jìn)行行政處分。第一百二十三條規(guī)定，可以對(duì)監(jiān)管人員追究相應(yīng)的刑事和民事責(zé)任。《固廢法》并沒(méi)有做出具體的可執(zhí)行的規(guī)定，監(jiān)管主體職責(zé)和責(zé)任并不明晰。以北京市為例，最低層級(jí)的監(jiān)管主體為生活垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人，處罰主體是城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)。第一，管理責(zé)任人的性質(zhì)和職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體和民眾雙向監(jiān)督的效果。第二，制定管理責(zé)任人的行為準(zhǔn)則，提高工作效率以及規(guī)范性。如何充分利用有效的人力資源來(lái)發(fā)現(xiàn)更多的違規(guī)投放行為是在制定行為準(zhǔn)則時(shí)需要解決的問(wèn)題。第三，探索管理責(zé)任人和城管部門(mén)的權(quán)力銜接辦法，避免出現(xiàn)權(quán)力縫隙。第四，明確對(duì)管理責(zé)任人監(jiān)管不力的處罰措施，以此提高監(jiān)管效力。另外，要落實(shí)市、區(qū)、街道主體的責(zé)任。明確市級(jí)的統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任、區(qū)級(jí)的協(xié)調(diào)和分管責(zé)任以及街道主體的具體執(zhí)行責(zé)任，充分體現(xiàn)我國(guó)基層群眾自治組織的先進(jìn)性。

（二）全民提高垃圾分類(lèi)意識(shí)

居民是垃圾分類(lèi)的主體，居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)決定了垃圾分類(lèi)的質(zhì)量和成敗。首先，應(yīng)該讓群眾意識(shí)到如今環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性，以及垃圾分類(lèi)對(duì)于改善環(huán)境問(wèn)題的重要作用。其次，由淺入深地向民眾介紹垃圾分類(lèi)具體知識(shí)，提高民眾垃圾分類(lèi)能力。具體方法可以表現(xiàn)為：第一，重視基礎(chǔ)教育，在幼兒園及小學(xué)教學(xué)內(nèi)容加入相關(guān)知識(shí)。第二，借助社會(huì)輿論的力量，利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的宣傳。第三，發(fā)揮基層群眾自治組織的優(yōu)勢(shì)，對(duì)各居民區(qū)中消息接受較為緩慢的中老年群體進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的具體宣傳和講授。總之，要充分利用各種力量，通過(guò)各種方式調(diào)動(dòng)民眾的積極性，實(shí)現(xiàn)全民參與生活垃圾分類(lèi)的盛況。

四、結(jié)語(yǔ)

《固廢法》的修訂確立了生活垃圾分類(lèi)制度，從最高立法層面為各地切實(shí)執(zhí)行生活垃圾分類(lèi)提供了指導(dǎo)和規(guī)范。但我國(guó)垃圾分類(lèi)回收仍存在垃圾分類(lèi)監(jiān)管難、民眾分類(lèi)回收意識(shí)不高等問(wèn)題。提高垃圾分類(lèi)回收率，改善環(huán)境問(wèn)題是每個(gè)公民的義務(wù)。如何更好的推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)制度是亟待解決的問(wèn)題，建設(shè)綠色中國(guó)更是每個(gè)人永遠(yuǎn)的美好愿景。

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作者簡(jiǎn)介：羅一（2000- ），女，遼寧遼陽(yáng)人，本科在讀，研究方向：環(huán)保與法律。