李夢妹

[摘 要] 失獨家庭是我國特殊的歷史時期下的特殊產(chǎn)物，對于國家發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但是隨著第一批失獨父母步入老年，失獨家庭的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的問題日益突出。文章通過對蘇州市和上海市的失獨家庭的扶助政策進(jìn)行分析研究，探究當(dāng)前扶助政策的主要問題并就未來改進(jìn)提出建議。

[關(guān)鍵詞] 失獨家庭 政府政策 生活扶助

中圖分類號：G642.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

人口問題是制約中國社會可持續(xù)發(fā)展的重要問題，是影響中國社會的重要因素。自1980年《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》發(fā)布以來，計劃生育政策在我國已執(zhí)行30多年，為中國減少了近4億的人口，有效地緩解了人口對于資源、環(huán)境的壓力，為經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，也使得獨生子女家庭成為我國社會的主要家庭結(jié)構(gòu)。但是獨生子女家庭所具有的單一性、脆弱性在當(dāng)今復(fù)雜多變的社會環(huán)境中，顯得更為單薄。一旦獨生子女傷亡，整個家庭將遭遇毀滅性的打擊。據(jù)中國致公黨發(fā)布的調(diào)查報告，中國15—30歲的獨生子女總?cè)藬?shù)約1.9億，這一年齡段的年死亡率為萬分之四。中國每年新增“失獨家庭”7.6萬，在不久的將來中國失獨家庭的數(shù)目將超千萬。

“失獨家庭”在中國歷史上是做出杰出貢獻(xiàn)的家庭，隨著“失獨父母”們步入老年，他們的生活、醫(yī)療、精神方面的問題也引起了廣泛關(guān)注，國家與地區(qū)結(jié)合實際情況出臺了許多政策，筆者將以蘇州市和上海市的扶助政策為例，對比分析探索出目前失獨家庭的主要扶助政策以及存在問題并給出相關(guān)建議。

一、“失獨家庭”的定義界定

“失獨家庭”一詞最早來源于《廣州日報》一篇名為《暮年喪獨子，他們的余生將何去何從？》的報道，學(xué)術(shù)上對于失獨家庭的定義有很多。王廣州等根據(jù)計劃生育政策將失獨家庭界定為“父母年齡在49歲以上、只生育過一個子女、現(xiàn)無存活子女的家庭”[1]。陳柏涵則不同意49歲的年齡限制，認(rèn)為“失獨是指一個家庭中的獨生子女由于疾病或意外等原因死亡，而父母喪失生育能力并且沒有另外收養(yǎng)子女的狀況”[2]。

謝勇才從失獨家庭的政策性因素方面分析認(rèn)為，失獨家庭是指遵照國家獨生子女政策的規(guī)定只生育了一個子女，而子女由于自然災(zāi)害、意外事故或疾病而不幸死亡的那些父母所組成的群體。而失獨父母的年齡大多在50歲左右，而且由于年齡或者其他原因，不能或不愿再生育或領(lǐng)養(yǎng)子女”[3]。

穆光宗認(rèn)為，失獨家庭從廣義上看，包括因為獨生子女死亡夭折所產(chǎn)生的絕對失獨現(xiàn)象，也包括獨生子女的病殘失獨、失蹤失獨、不孝失獨、空巢失獨等四種相對失獨現(xiàn)象。另外，還可分為事實失獨家庭和潛在失獨家庭，事實失獨家庭，是指失獨事件已經(jīng)發(fā)生的家庭，而潛在失獨家庭則是指失獨風(fēng)險在未來可能要發(fā)生的家庭”[4]。

在政府的相關(guān)文件中對于“失獨家庭”的概念也有一些涉及，認(rèn)為“我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻。扶助對象應(yīng)同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女；現(xiàn)無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達(dá)到三級以上）。[5]”

根據(jù)上述定義，學(xué)術(shù)上對“失獨家庭”界定各有側(cè)重點，但是共同之處在于：“失獨家庭”是目前沒有正常存活子女，且因各種原因，沒有生育其他子女的家庭。

二、蘇州市與上海市關(guān)于“失獨家庭”的政策分析

（一）蘇州市關(guān)于“失獨家庭”的政策

從2007年起，蘇州市就積極響應(yīng)國家政策，已全面落實江蘇省獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度。對于失獨家庭未再生育或領(lǐng)養(yǎng)的，按照一定的保準(zhǔn)每月發(fā)放扶助金，直至亡故或子女康復(fù)為止。2011年，蘇州出臺《蘇州市計劃生育家庭特別扶助制度實施辦法》，在全省率先將特別扶助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到每人每月200元。同年，出臺了《蘇州市市級人口和計劃生育公益金管理辦法》，統(tǒng)一了救助條件和流程，以及最低救助標(biāo)準(zhǔn)。2012年，開展了“愛心大走訪”集中慰問活動，傾聽失獨家庭的訴求。2013年蘇州市出臺《蘇州市市區(qū)計劃生育家庭特別扶助對象幫扶實施意見》（以下簡稱《意見》），新推行的《意見》不僅擴大了失獨老人的扶助范圍，不再局限于發(fā)放扶助金，更注重從社會生活各方面提供具體的經(jīng)濟補貼，同時，也完善了失獨老人的社會支持系統(tǒng)。

以常熟市為例，常熟市同年通過《常熟市計劃生育家庭特別扶助對象幫扶實施意見》（以下簡稱《意見》），主要在以下方面為失獨老人提供扶助：

在提供養(yǎng)老幫扶服務(wù)方面，為年滿60周歲、需要介助（半護(hù)理）或介護(hù)（全護(hù)理）的困難幫扶對象（指家庭收入在低保標(biāo)準(zhǔn)二倍之內(nèi)）發(fā)放居家養(yǎng)老援助金。提供機構(gòu)養(yǎng)老援助，對獨生子女傷（?。?、死亡以及經(jīng)濟困難幫扶對象的收費標(biāo)準(zhǔn)按一定比例降低。同時也提供意外傷害保險，切實增強幫扶對象家庭抵御風(fēng)險的能力。

在醫(yī)療服務(wù)方面，提供住院護(hù)工服務(wù)保險。為幫扶對象投保住院護(hù)工服務(wù)險，針對幫扶對象的住院陪護(hù)需求實行補貼。

在交通出行方面也給予一定優(yōu)待，由交通運輸局、人口計生委審核并為49—69周歲的幫扶對象免費發(fā)放公交愛心卡，由旅游局、人口計生委按照相關(guān)使用規(guī)定，為49—69周歲的幫扶對象免費辦理園林年卡，并按當(dāng)年園林年卡發(fā)售公告執(zhí)行。

在精神慰藉方面，建立“連心家園”服務(wù)，建立幫扶陣地，以居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年活動中心等場所因地制宜建立各類志愿者參與服務(wù)的“連心家園”服務(wù)陣地。積極開展志愿者幫扶行動，開展“親情牽手、結(jié)對幫扶”活動，為結(jié)對老人開展生活關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、精神勵志等活動，幫助他們重燃生活信心，回歸社會群體。并由政府財政部門統(tǒng)籌安排承擔(dān)相關(guān)經(jīng)費。

（二）上海市關(guān)于“失獨家庭”的政策

根據(jù)上海衛(wèi)生計生委的統(tǒng)計，截至2015年上海市的失獨家庭人數(shù)便已經(jīng)達(dá)到了19937人，失獨人員平均年齡為61.5歲，隨著時間的推移，這些是獨父母已經(jīng)步入老年，為了解決“失獨家庭”的物質(zhì)生活、精神生活以及其他方面的困難，上海市政府出臺了一系列的扶助政策，主要包括經(jīng)濟補助、養(yǎng)老扶助、生活扶助和醫(yī)療扶助，解決了“失獨家庭”的大部分需求。

在補助標(biāo)準(zhǔn)方面，獨生子女傷殘家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月400元；獨生子女死亡家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月500元。隨著人民生活水平的提高，補助金的標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提高，確保失獨家庭基本的生活保障。

在養(yǎng)老扶助方面，存在著“三個優(yōu)先”：一是照護(hù)服務(wù)，對于上海市60周歲以上且需要生活照護(hù)的失獨老人進(jìn)行登記評估，并且進(jìn)行分級，根據(jù)不同的等級給予每月不同單位的居家養(yǎng)老生活照護(hù)服務(wù)；二是優(yōu)先安排，對于想要入托社區(qū)日間照料中心的失獨老人給予優(yōu)先安排；三是優(yōu)先入駐，對于失獨家庭想要進(jìn)入社會養(yǎng)老機構(gòu)，采取優(yōu)先入駐政策。

在生活扶助方面，除了每月的扶助金之外，還提供了助餐、免費家政的服務(wù)，同時通過“生育關(guān)懷，情暖夕陽”服務(wù)，通過久久關(guān)愛為老服務(wù)平臺（962899）免費安裝救援關(guān)愛一鍵通話機一臺，提供“緊急救助”電話服務(wù)；70周歲以上獨生子女死亡家庭增加“信息查詢”“牽線搭橋”“關(guān)愛服務(wù)”三類電話服務(wù)。除此之外還提供“銀發(fā)無憂”的保險保障服務(wù)，對于60歲以上的失獨老人贈送意外傷害綜合保險。

在醫(yī)療扶助方面，上海市政府對于失獨老人提供了醫(yī)療救助，同時對于75周歲以上的失獨老人提供了居家醫(yī)療護(hù)理；同時失獨老人還可以與社區(qū)的家庭醫(yī)生簽約，享受依靠醫(yī)療保健服務(wù)。

（三）蘇州市與上海市與蘇州市的政策分析對比

通過上述比較，發(fā)現(xiàn)蘇州市與上海市在扶助方面存在著許多相似性，但是同時各有側(cè)重，蘇州市的扶助政策更為多種多樣的經(jīng)濟補貼，例如，公交出行、園林風(fēng)景消費；上海市更側(cè)重于發(fā)揮政府之外的其他主體，幫助失獨家庭改善日常生活。

兩市的扶助政策的差異與兩市的實際情況相連，皆受人口數(shù)量、社會環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展情況的影響，也在實際的實踐中探索出自身的獨特幫扶政策，但是在政策落地中，同樣存在問題。

三、“失獨家庭”扶助政策存在問題

（一）主要扶助為扶助金，其他的扶助措施落實不到位

通過對于蘇州市和上海市的扶助政策對比分析，可以發(fā)現(xiàn)，最為重要的扶助措施便是每月的扶助金，失獨家庭除了每月領(lǐng)取到失獨救助金之外，很難享受其他服務(wù)；同時，每月的扶助金相較于日益增長的物價水平也明顯不夠，沒法切實保障老人的基本生活。政府在提供扶助資金的同時，也要結(jié)合實際情況，為失獨家庭提供相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等，綜合考慮失獨家庭各方面的訴求。同時，要加強相應(yīng)的監(jiān)管措施，建立有效的反饋機制，保障各項扶助措施切實落實到位。

（二）扶助對象存在嚴(yán)格限制

上海市的扶助對象首先要求其是上海戶籍，換言之，如果不是上海戶籍，即便長久居住上海也不能獲得相應(yīng)的扶助，但是在現(xiàn)實生活中，很多家庭一方是上海戶口，另一方不是，那不能夠領(lǐng)取補助金，蘇州市也存在著同樣的問題。這種通過戶籍的限制，一使得部分符合條件的家庭獲得了補助。另一些不符合條件的家庭卻無法獲得，無形擴大了彼此之間距離，不利于社會的穩(wěn)定。

同時，對于扶助對象的條件限制也存在一些問題，對于那未滿足年齡條件但是卻是無法生育子女的家庭，并沒有納入扶助對象范圍之中，這些條件限制在實際中可能會導(dǎo)致一部分失獨家庭無法切實獲得政府救助，只能陷入獨生子女失去后“人財兩空”的絕望境地中。

（三）重視物質(zhì)扶助，相對輕視精神扶助

通過上述蘇州市與上海市相關(guān)的扶助政策以及結(jié)合其他城市的相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，政府的大多數(shù)扶助政策是物質(zhì)扶助，相對輕視精神方面的扶助。部分失獨的父母已經(jīng)超過適合生育的年齡，且不再具備生育的可能，受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，失去獨生子女對于他們來說可能是一個致命的打擊，很容易一蹶不振，無法走出失獨的陰影。如何化解失獨父母內(nèi)心的痛苦，使其重新振作回歸社會，也是政府需要給予關(guān)注的一個問題。

（四）政府發(fā)揮主要功能，沒有帶動其他社會群體以及組織參與扶助

在整個扶助體系中，政府發(fā)揮著主要作用，但是政府距離失獨家庭的現(xiàn)實生活存在著一定的距離，無法時時刻刻關(guān)注其動向與需求，這時便需要其他社會組織、團體以及各社區(qū)的協(xié)助，并召集相關(guān)的志愿者參與到對失獨家庭的扶助活動中，形成一個以政府為主導(dǎo)、多元參與的失獨家庭社會救濟網(wǎng)絡(luò)，滿足失獨者物質(zhì)和精神方面的各項訴求。

四、“失獨家庭”扶助政策改善建議

（一）多種措施共同落地，措施結(jié)果實時監(jiān)管

除了提供扶助金外，政府還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、失獨家庭的實際情況提供更多方面的扶助措施，相關(guān)的醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)也不可或缺，加強社會保障體系，將尚未納入社會保障的失獨家庭盡快納入社會保障體系，給予經(jīng)濟困難的失獨家庭更多的保障措施，實現(xiàn)真正的“老有所依”。

此外，加強對措施結(jié)果的實施監(jiān)督。用被服務(wù)者對服務(wù)提供者進(jìn)行直接監(jiān)督的方式是目前最有效的監(jiān)督方式，符合合理解決公共服務(wù)社會化的道路[6]。

建立一套以失獨家庭為主的政策反饋機制，發(fā)揮失獨者在其中的主導(dǎo)作用，以失獨者的感受、評價為政策落實的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，保障政策的落實切實反映失獨者的訴求，從而不斷完善政府的扶助政策。

（二）因地制宜，吸納更多扶助對象

以上述上海市和蘇州市的戶籍限制為例，往往會使一部分失獨家庭喪失受扶助的資格，在此情況下，失獨者不僅失去了獨生子女，還無法得到應(yīng)有的幫助，這于他們的處境而言無疑是雪上加霜，可能更易導(dǎo)致失獨者對社會的仇視心理，也不利于社會的穩(wěn)定。因此，在扶助政策的落實中，應(yīng)當(dāng)因地制宜，將更多應(yīng)幫扶的對象納入幫扶范圍，使政府的政策方針充分保障人民的訴求。

（三）物質(zhì)幫扶與精神幫扶并重

對失獨家庭的幫扶更應(yīng)注重精神層面，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過開展一系列類似“連心家園”的社會愛心幫扶活動，鼓勵社會組織、志愿者等參與到對失獨家庭的幫扶中來。目前，很多“連心家園”重視為失獨空巢家庭提供專業(yè)的心理疏導(dǎo)和治療，也采取定期電話慰問，“連心家園”主要通過結(jié)對的方式，擴展失獨空巢老人的人際聯(lián)系缺失，為老人帶去社會支持。同時通過開展各類文藝和出游等集體活動，促進(jìn)失獨空巢家的社會交往，幫助失獨空巢家庭恢復(fù)社會心理狀態(tài)[7]。通過種種形式的精神幫扶，幫助失獨者早日淡化失獨的痛苦，回歸正常的社會生活。

（四）政府積極主導(dǎo)，倡導(dǎo)多元參與

在失獨家庭的救助中，政府充當(dāng)救助的主要角色，明確政府在其中的的兩個主要職能：一是財政的投入（補貼、保險、購買社會服務(wù)、醫(yī)療等方面的補貼）；二是發(fā)揮積極的政策引導(dǎo)功能（積極的政策引導(dǎo)以及健康的輿論導(dǎo)向）。在明確政府權(quán)責(zé)之后，積極倡導(dǎo)多元主體參與，通過政府購買服務(wù)，鼓勵社會機構(gòu)進(jìn)行競爭；鼓勵社會組織介入，明確各類社會組織的定位，將其進(jìn)行合理分類（社工組織志愿者組織以及慈善組織等）；除此之外，政府可以通過公開獎勵以及政府招標(biāo)的方式，吸引更多的社會盈利主體參與，發(fā)揮多主體功能，協(xié)同合作，構(gòu)建關(guān)懷網(wǎng)絡(luò)。除此之外，政府還要發(fā)揮積極的政策引功能，確定主流的價值取向，衛(wèi)視獨家庭營造更為良好的生存生活環(huán)境。

隨著中國社會步入老年化，人們的視線更多的投入了老年人的生活問題，失獨家庭作為這群銀發(fā)浪潮中的特殊群體，需要給予更多的關(guān)注與幫扶。失獨家庭作為計劃生育國策主要影響者，在歷史上發(fā)揮巨大作用的同時也給自身帶來巨大的風(fēng)險，幫扶政策不僅要落地，更需要與時俱進(jìn)，結(jié)合當(dāng)前社會生活水平，真正發(fā)揮其功能，幫助“失獨家庭”不再“孤獨”。

參考文獻(xiàn)：

[1]王廣州，郭志剛，郭震威.對傷殘死亡獨生子女母親人數(shù)的初步測算[J].中國人口科學(xué)，2008（1）：66-68.

[2]陳柏涵、失獨之痛，何以所依？[J].中國社會工作，2013（2）：56-58.

[3]謝勇才，黃萬丁，王茂福.失獨群體的社會救助制度探析一基于可持續(xù)生計視角[J].社會保障研究，2013（01）：72-79.

[4]穆光宗.失獨父母的自我拯救和社會拯救[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（03）：117-121.

[5]人口計生委財政部.人口計生委財政部關(guān)于印發(fā)《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》的通知 國人口發(fā)〔2007〕78號[R/OL].（2007-08-31）[2020-04-09].http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2007/8/31/art_48811_4450967.html.

[6]許佳. 失獨家庭幫扶現(xiàn)狀、問題及對策研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

[7]楊晴. 失獨空巢家庭的社會支持體系研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2013.