宋曉萌　

摘要：本文在參照近幾年國務(wù)院下發(fā)的政策文件及財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站上信息的基礎(chǔ)上，選擇上海市采用PPP模式提供政府公共服務(wù)多樣化的例子，著眼于當(dāng)下公共服務(wù)提供日漸單一化、人民對政府公共服務(wù)提供的滿意度不夠高等問題，探求其中的解決措施和方法經(jīng)驗，并從中總結(jié)上海市采用該模式的成功實踐經(jīng)驗與存在的不足。

關(guān)鍵詞：PPP模式;社會資本;公共服務(wù);政府管理

一、PPP模式與公共服務(wù)供給

（一）我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式在中國推廣近五年來，已在調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面發(fā)揮越來越重要的作用。到2017年，PPP項目在我國已經(jīng)入庫的共14 220個，17.8萬億元的投資總額，我國PPP項目市場呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢。

PPP項目在我國迅猛發(fā)展的同時，也出現(xiàn)一系列問題：首先因行業(yè)及領(lǐng)域的差異性，不同的PPP項目在法律法規(guī)的規(guī)范方面也不盡相同。其次，目前我國的PPP項目采取的實施形式大多是政府與大型的國企、央企和資金雄厚的上市公司合作，相比之下，民營企業(yè)和中小企業(yè)的競爭地位則顯得劣勢許多。最后，在風(fēng)險分擔(dān)機制和投資回報率上，需要對PPP項目的付款方式采取多元化形式，提高社會資本參與的積極性與占比。

（二）PPP模式與政府提供公共服務(wù)相結(jié)合的可能性與必要性

1.可能性

目前我國采用PPP模式已達(dá)到一定規(guī)模，截止到 2015年11月底，第一批由國家發(fā)展改革委公開推介的1 043個PPP項目中，已簽約項目在總推介項目數(shù)量中的占比高達(dá)31.5%。

我國遵循“以示范項目為抓手，著力打造樣板”的PPP模式發(fā)展原則，2015年7月，在國家發(fā)改委公布的政府和社會資本合作（PPP）模式的13個典型案例中，深圳大運中心項目、北京地鐵4號線項目等示范性PPP項目的成功經(jīng)驗得以介紹和推廣，這些成功運營案例有效鼓勵并促進(jìn)了PPP項目在不同地區(qū)的落地。

2.必要性

當(dāng)前我國不斷深化改革的背景下，經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平日益提高，與之而來的是公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求日漸增多，但相對應(yīng)的政府供給能力難以跟上日漸增長的公共需求，不利于我國基礎(chǔ)設(shè)施供給服務(wù)的發(fā)展與改進(jìn)。因此，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)投融資模式因其政府主導(dǎo)性而不合時宜，難以滿足當(dāng)下需求，亟需轉(zhuǎn)變。

在此背景下，PPP模式以引入社會資本與政府合資，緩解財政壓力、提高公共服務(wù)供給效率的優(yōu)勢則顯得尤為突出。在PPP模式下，政府在低風(fēng)險的情況下完成公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，并且有效緩解目前所面臨的政府融資平臺債務(wù)高、財政壓力大等問題，達(dá)到滿足人民日益增長的對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。可見，政府提供公共服務(wù)的項目中合理且適當(dāng)?shù)匾霑Y本的參與多么重要。

二、PPP模式的“上海樣板”

（一）上海市政府提供公共服務(wù)情況及PPP模式相關(guān)政策介紹

上海市擁有著快速發(fā)展的經(jīng)濟、多樣化的人口組成及經(jīng)濟形式，政府提供公共服務(wù)面臨著更大的挑戰(zhàn)和更高的要求，其對與社會資本合作接的需求相對較大。過去幾年，上海市政府在公共服務(wù)提供中的多個方面展開了較為成功的PPP模式實踐，為國內(nèi)其他城市留下了寶貴經(jīng)驗。

2016年9月，上海市人民政府印發(fā)《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（以下簡稱《意見》），《意見》的出臺讓上海市政府在與社會資本展開合作的道路上有了方向也有了保障，留下了成功案例和實地經(jīng)驗以供國內(nèi)其他城市借鑒和參考。

（二）上海公共服務(wù)結(jié)合PPP模式的案例介紹與分析

1.上海重固鎮(zhèn)：上海郊區(qū)PPP模式“第一單”

為了更好地提升城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，重固鎮(zhèn)于2013年被青浦區(qū)政府列為新型城鎮(zhèn)化試點，當(dāng)?shù)卣媱潓⒂檬陼r間打造“一體設(shè)計”“分階段分步驟實施”的城鄉(xiāng)建設(shè)新模式。

此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目由中建八局參與合作，項目不追求在短期內(nèi)提升土地效益和價值，而更加側(cè)重于長期的城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展，體現(xiàn)了重固鎮(zhèn)對于“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)的追求和目標(biāo)。建設(shè)期間，中建八局不僅能獲得政府擔(dān)保的零風(fēng)險收益率，更可以以社會資本的形式選擇具體項目進(jìn)行投資。

除此之外，該PPP項目的另一個獨特之處在于農(nóng)村集體資產(chǎn)的融入與參與。此項目的10%股權(quán)由重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織占有，今后集體經(jīng)濟也將在項目運營中獲得穩(wěn)定收益;同時，項目建設(shè)也會將一定面積的商業(yè)用地讓渡給重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，讓百姓給更多享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。

2.上海老港四期垃圾處理場：PPP模式不僵化

生活垃圾的處理直接影響到城市形象和安全運營，是非常重要的基礎(chǔ)公共服務(wù)。老港1—3期采用傳統(tǒng)的填埋技術(shù)，這種技術(shù)不僅會造成二次污染，而且設(shè)施也已經(jīng)滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，因此老港四期垃圾場正式為解決未來十余年全市生活垃圾的重要出路。

在該項目與PPP模式結(jié)合的運作中，項目公司在其中取得的是無形資產(chǎn)，即特許經(jīng)營權(quán)，而項目土地，包括土地上的基礎(chǔ)設(shè)施，理論上所有權(quán)是屬于政府的。為了繞開這個障礙，經(jīng)過多方協(xié)商，老港四期垃圾處理廠的股權(quán)資本金和后續(xù)的融資，全部交由社會資本來解決，如此一來融資風(fēng)險就得到了轉(zhuǎn)移。

三、上海市PPP模式發(fā)展經(jīng)驗總結(jié)及展望

在上海市政府運用PPP模式推進(jìn)公共服務(wù)提供多樣化的過程中，不難看出上海市政府在這其中決策與合作中起到的重要作用，了使PPP模式與政府提供公共服務(wù)的結(jié)合更加完善，政府在其中的角色定位與權(quán)力使用更應(yīng)該得到規(guī)范。政府部門可以考慮將政府所承擔(dān)的項目支出納入政府財政預(yù)算和財政規(guī)劃，以消除社會資本投資后顧之憂;政府也應(yīng)當(dāng)深化投融資體制改革，為社會資本的投入和運營做好規(guī)范工作，為投資項目的有效性給予體制機制上的有力保障。

除此之外，在政府與社會資本合作的方面還存在許多隱患和不足，由上海市政府的PPP模式案例暴露出的PPP模式項目建設(shè)存在的問題如下：

一方面，PPP項目立法不夠完善，很多項目的建設(shè)與融資的細(xì)節(jié)欠缺了法律條文上的保障，為PPP項目的具體落實帶來許多瓶頸問題，加快出臺PPP管理條例和信息透明制度刻不容緩;另一方面，對于全國PPP綜合信息平臺的應(yīng)用效率還不高。有效利用PPP大數(shù)據(jù)服務(wù)可以幫助政府部門和社會資本更好進(jìn)行雙向了解，便于后期合作的展開;此外，項目全周期線的監(jiān)管能力還較弱。社會資本要警惕政府的變相舉債和過度承諾行為，政府也要適當(dāng)對社會資本建設(shè)過程和后期結(jié)果展開評估和驗收，鼓勵采取多渠道對違反合約的行為進(jìn)行舉報和正當(dāng)懲處。

同時也應(yīng)當(dāng)注意到，目前我國PPP模式仍處于發(fā)展和探索階段，很多體制和應(yīng)用都還不夠成熟，在考慮借鑒上海市PPP發(fā)展模式的成功經(jīng)驗的同時，各地也應(yīng)當(dāng)注重因地制宜，根據(jù)各省市的基本情況決定如何應(yīng)用PPP模式，致力于將PPP模式的功能和優(yōu)點在政府提供多樣化公共服務(wù)的層面上發(fā)揮到最大。

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作者簡介：宋曉萌（1999—），女，漢族，安徽合肥人，本科，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院學(xué)生，主要從事公共事業(yè)管理研究。