□李曉冬，馬元駒，南星恒，普天星

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 會計學(xué)院，北京100070；2.蘭州財經(jīng)大學(xué) 現(xiàn)代財務(wù)與會計研究中心，甘肅 蘭州730020；3.蘭州財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，甘肅 蘭州730020；4.英國胡佛漢頓大學(xué) 商學(xué)院，英國 西米德蘭茲郡WV1 1LY)

中共十九屆四中全會指出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的必然要求，同時也是中國在后精準(zhǔn)扶貧時代推進(jìn)貧困治理的根本目標(biāo)。公共政策的制定和執(zhí)行是國家治理的主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要手段，是確保政府公共治理有效性的基本工具[1](p43)。精準(zhǔn)扶貧政策是新時期解決中國貧困問題的關(guān)鍵途徑，是新時代扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是對中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段優(yōu)化扶貧資源配置、提升扶貧質(zhì)量要求的政策回應(yīng)，現(xiàn)階段已經(jīng)成為中國在扶貧領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新上升到國家戰(zhàn)略的高度。當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入決戰(zhàn)倒計時，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2020 年政府工作報告中指出，“脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務(wù)，確保完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”是2020 年主要發(fā)展目標(biāo)之一?，F(xiàn)階段除了繼續(xù)加大貧困幫扶措施，科學(xué)、客觀考核精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實(shí)及其實(shí)施效果是衡量中國精準(zhǔn)扶貧成效與精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)，因此對精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行高質(zhì)量的監(jiān)督與評價對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全國貧困人口穩(wěn)定脫貧、鞏固脫貧成果至為重要。

2020年政府工作報告指出，“各級政府要提高治理能力，依法、自覺、主動接受各類監(jiān)督。強(qiáng)化審計監(jiān)督?！眹覍徲嬍侵袊伯a(chǎn)黨和中國國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，具有預(yù)防、揭示、抵御、評價、鑒證和問責(zé)的“免疫系統(tǒng)”①這里需要明確的是，“免疫系統(tǒng)”只是一種比喻的提法，它是借用人體生理學(xué)的概念來說明國家審計在國家治理體系中的功能作用，而并非是指在國家治理體系中真正存在有類似的“免疫系統(tǒng)”。功能，因其法定授權(quán)而具有權(quán)威性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性的特質(zhì)，這是其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式無法比擬的，因而居于國家治理的核心層面[1](p44)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計是服務(wù)國家貧困治理的重要監(jiān)督方式，作為一種政策糾偏和反饋機(jī)制[2](p113)，能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行起到監(jiān)督保障的治理效應(yīng)，確保政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任的全面有效履行。但對審計署發(fā)布的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告揭示的問題進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，自精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計開展以來，審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧資金和項(xiàng)目領(lǐng)域的違規(guī)違紀(jì)行為屢審屢犯，扶貧中的低質(zhì)、低效問題如扶貧資金被套取、騙取、長期閑置、隨意變更用途等，扶貧項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置甚至損失浪費(fèi)等依然存在?；趯徲嫿Y(jié)果公告文本分析的證據(jù)顯示，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計并未做到對扶貧事前—事中—事后全流程“跟蹤審計”的完全覆蓋，這對本文進(jìn)一步研究精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境與路徑優(yōu)化提供了契機(jī)。

此外，針對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧資源耗散、精準(zhǔn)幫扶措施偏離市場需求、精準(zhǔn)扶貧效率與質(zhì)量未能兼顧、精準(zhǔn)脫貧率、精準(zhǔn)扶貧投入敏感性下降等問題，學(xué)界也提出了對策建議，但較少有文獻(xiàn)從審計功能視角尤其是審計功能全覆蓋維度研究精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境，以及進(jìn)一步優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的治理對策，這意味著對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境從審計功能視角進(jìn)行剖析具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價值。

基于上述背景，本文從審計功能全覆蓋維度切入，首先對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的制度背景做了簡要回顧，分析了其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，并結(jié)合研究主題對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。其次，以2015—2019年審計署發(fā)布的21份精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為證據(jù)，總結(jié)分析了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境。最后，對照困境指出了進(jìn)一步優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的治理之策，目的是為充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)審計功能全覆蓋，進(jìn)而為抵御精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的重大錯報風(fēng)險、切實(shí)提高精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的靶向之“準(zhǔn)”與質(zhì)量之“實(shí)”提供參考借鑒，同時也為后精準(zhǔn)扶貧時代繼續(xù)深化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的理論研究與實(shí)務(wù)應(yīng)用提供方法指導(dǎo)與實(shí)踐啟示。

一、制度背景

國家審計監(jiān)督是中國監(jiān)督體系的重要組成部分，是對法律機(jī)制和市場機(jī)制的重要補(bǔ)充。政策落實(shí)跟蹤審計及其全覆蓋是富有中國特色的審計創(chuàng)新工作方式[3](p16)，能為改進(jìn)扶貧資源配置、實(shí)現(xiàn)公共價值增值提供決策參考[4]，因此開展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計并努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋具有深厚的制度背景。

2015 年9 月，審計署印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)的意見》，明確指出要加大對扶貧投入力度的跟蹤審計，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策審計全覆蓋。2016 年5 月，審計署印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》，指出當(dāng)前及今后一個時期，要把持續(xù)組織對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況的跟蹤審計作為重點(diǎn)抓好的八方面工作之一。同年5 月，審計署印發(fā)《十三五國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要建立精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況，以提高扶貧實(shí)效，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2016 年5 月，為進(jìn)一步做好扶貧審計工作，審計署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》，指出要牢固樹立脫貧實(shí)效導(dǎo)向，將監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況作為國家重大政策落實(shí)跟蹤審計的重點(diǎn)內(nèi)容，努力實(shí)現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策、項(xiàng)目和資金的審計全覆蓋。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對國家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計力度，加大對重點(diǎn)民生項(xiàng)目和資金的審計力度。

至此，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的頂層設(shè)計與政策體系基本成型。對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行跟蹤審計，實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋并非空穴來風(fēng)，而是結(jié)合中國貧困治理實(shí)際開展的獨(dú)具特色的扶貧審計監(jiān)督制度安排，實(shí)現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧“跟蹤審計”的完全覆蓋是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和全面建成小康社會進(jìn)程的重要路徑[5]。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)回顧

（一）理論基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計作為與公共財政、公共管理等密切相關(guān)的交叉性學(xué)科，無論是理論研究還是實(shí)務(wù)應(yīng)用，都應(yīng)建立在一定的理論基礎(chǔ)之上。結(jié)合已有成果，本文認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計依托的理論基礎(chǔ)主要是公共受托責(zé)任理論、國家治理理論和新公共管理理論。

1.公共受托責(zé)任理論。受托責(zé)任廣泛存在于私營企業(yè)、政府部門及公營企事業(yè)單位等各類組織，但與私營企業(yè)中的受托責(zé)任僅限于經(jīng)濟(jì)層面不同的是，政府部門的受托責(zé)任包含范圍較廣，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會和民生等各領(lǐng)域，因而政府的受托責(zé)任被稱為公共受托責(zé)任[6](p23)，它是受托責(zé)任在公共領(lǐng)域的延伸和拓展，是一種重要的受托責(zé)任類型[4]。公共受托責(zé)任存在于政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)[7](p4)，政策制定、執(zhí)行和終結(jié)全流程[1](p48)。為了解和評價政府公共受托責(zé)任的履行情況并最終解除該責(zé)任，需要一種獨(dú)立的機(jī)制對其履職過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與評價，國家審計就此產(chǎn)生。它是審計署代表國家對政府經(jīng)管公共資源的效率和效果進(jìn)行的監(jiān)督、鑒證與評價。因此，國家審計源自政府的公共受托責(zé)任，且隨著公共受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展[8](p16)。當(dāng)改善民生、消除貧困成為政府必須履行的公共受托責(zé)任時，監(jiān)督、評價和考核政府精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實(shí)情況與實(shí)施成效便自然成為審計在貧困治理領(lǐng)域的主要監(jiān)督方向。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計作為國家審計的新形式，具有從扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)[4]，能夠降低委托方與受托方的信息不對稱，是監(jiān)督、鑒證與評價政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任履行情況的一種有效工具。因此，政府公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任的存在是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計產(chǎn)生的根本原因。

2.國家治理理論。國家治理理論認(rèn)為，國家審計源于國家治理需求，國家治理需求決定國家審計的產(chǎn)生，國家治理目標(biāo)決定國家審計的方向，國家治理模式?jīng)Q定國家審計的制度形態(tài)[9](p64)?？v觀各國治理實(shí)踐，盡管治理模式有所不同，但國家治理大系統(tǒng)基本上都是由決策、執(zhí)行和監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)成，其中，監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)有監(jiān)督、鑒證與評價決策和執(zhí)行系統(tǒng)的職責(zé)。不同于其他監(jiān)督形式的監(jiān)督職能是從自身管理職能中派生出來的一種附帶職能[9](p64)，國家審計監(jiān)督是由專門機(jī)構(gòu)和專門人員依法進(jìn)行的專業(yè)監(jiān)督，是一種專職監(jiān)督行為，具有權(quán)威性、法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性和嚴(yán)肅性，是國家治理監(jiān)控系統(tǒng)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的政治制度安排[10](p67)。當(dāng)貧困治理成為國家治理的重要內(nèi)容時，監(jiān)督、鑒證與評價扶貧政策制定、執(zhí)行及其成效自然成為國家審計的重要任務(wù)。此外，現(xiàn)實(shí)中由于信息不對稱、既得利益偏好和有限理性，精準(zhǔn)扶貧在貫徹執(zhí)行中可能存在政策落實(shí)不到位、扶貧資金被違規(guī)使用、扶貧項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等類似的“精英俘獲”和“跑冒滴漏”等援助困境，此時需要精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計積極發(fā)揮監(jiān)督作用，以確保精準(zhǔn)扶貧按照預(yù)期的政策目標(biāo)精準(zhǔn)執(zhí)行。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計能為政府改進(jìn)扶貧資源配置與提高精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量提供監(jiān)督與保障，因此，適應(yīng)國家治理對貧困治理的監(jiān)督需要是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計產(chǎn)生的又一原因。

3.新公共管理理論。傳統(tǒng)行政型政府管理體制存在政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政治理效率低下和政府權(quán)力過于集中等弊端，為提高政府行政效率、增強(qiáng)責(zé)任意識和服務(wù)意識，新公共管理運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生，它是20 世紀(jì)70 年代末80 年代初西方資本主義國家推行政府改革浪潮下產(chǎn)生的一種新的公共管理模式。新公共管理理論主張放松行政規(guī)制，強(qiáng)調(diào)基于結(jié)果和任務(wù)導(dǎo)向的績效衡量[11](p17)，反對傳統(tǒng)公共行政管理輕績效測定和評估的做法，要求實(shí)行嚴(yán)格的績效目標(biāo)考核制，因此高度關(guān)注政府績效和政府責(zé)任是新公共管理理論的核心特征，也是政府績效審計的主要特征[12](p38)。新公共管理運(yùn)動不僅為績效審計的發(fā)展創(chuàng)造了重要審計環(huán)境，而且促進(jìn)了政府績效審計的發(fā)展[12](p40)。政府部門掌握著大量的精準(zhǔn)扶貧公共資源，確保如此龐大的扶貧資源安全、高效、科學(xué)和精準(zhǔn)使用是政府履行公共受托責(zé)任的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧從政策制定、執(zhí)行再到政策效應(yīng)的發(fā)揮往往需要一段較長時間，而政策制定、執(zhí)行和落實(shí)情況又直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧資源的使用效率和效果，因此為全程了解和監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實(shí)情況，確保扶貧政策能夠朝著政策制定者的預(yù)期目標(biāo)運(yùn)行，實(shí)踐中就必須開展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計。可以說，新公共管理理論倡導(dǎo)的政府績效理念是開展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的直接動因。

（二）文獻(xiàn)回顧

結(jié)合研究主題，本文主要從精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的基礎(chǔ)理論和實(shí)踐困境與解決對策兩方面對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧。

1.精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究相對薄弱，主要集中于精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的含義、價值取向、理論框架包括審計主體、審計目標(biāo)和審計內(nèi)容、基于精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的扶貧治理問責(zé)體系[13](p115-120)以及精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計機(jī)制的構(gòu)建[14](p11)等。從理論上看，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計具有從扶貧政策制定、執(zhí)行直至終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)[4]，但實(shí)踐中未能做到對扶貧對象全程跟蹤審計的完全覆蓋，為此，李曉冬借鑒公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的形式、事實(shí)和價值，構(gòu)建了一個覆蓋精準(zhǔn)扶貧政策生命周期的三維邏輯框架，即形式維度的事前審計，事實(shí)維度的事中審計和價值維度的事后審計，體現(xiàn)了一種“全流程覆蓋”的政策落實(shí)跟蹤審計觀[2](p114-116)。同時為提高精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計效率，各維度要充分利用3S 技術(shù)（即GIS、RS 與GPS的統(tǒng)稱）來支撐精準(zhǔn)扶貧審計對海量、直觀、復(fù)雜和動態(tài)可視化數(shù)據(jù)的原生需要[15](p45)?？傊?，已有的基礎(chǔ)理論研究能為高效開展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計實(shí)踐提供理論支撐與方法指導(dǎo)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境與解決對策。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有學(xué)者從不同角度研究了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境及其治理之策，譬如，常凌杰等基于國家審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能視角，剖析了山東省精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計存在的問題并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議[16](p95-97)；房琳基于全過程管理和“2W1H”視角，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計存在忽略事前審計監(jiān)督、審計對象混亂、范圍狹窄、過程缺乏獨(dú)立性、新技術(shù)應(yīng)用較少和后期整改落實(shí)不到位等問題，并提出相應(yīng)的解決對策[17](p55-58)；苗連琦等發(fā)現(xiàn)J 省T 縣精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計存在輕政策評價、輕中小項(xiàng)目評價、輕社會效益和生態(tài)效益評價、扶貧項(xiàng)目組織管理較弱和扶貧資金監(jiān)管不力等問題，并據(jù)此提出相應(yīng)措施來完善精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計[18](p112-114)；閆天池等基于扶貧審計公告視角，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計存在審計對象全程覆蓋尚未實(shí)現(xiàn)、審計深度力有未逮、審計協(xié)同機(jī)制尚未建立和審計成果有待提高等問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑[19](p8-11)。總之，已有研究或多或少對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計未能實(shí)現(xiàn)對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋、事前—事中—事后審計閉環(huán)未能形成有所提及，但大都只涉及事前、事中和事后審計的某一環(huán)節(jié)，研究較為零散，缺乏系統(tǒng)完整的統(tǒng)御框架，這為本文從審計功能全覆蓋視角研究精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的困境與解決對策提供了較好契機(jī)。

三、精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境

基于結(jié)果導(dǎo)向原則，以精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為證據(jù)，總結(jié)分析精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境。

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

自2013 年精準(zhǔn)扶貧提出以來，審計署持續(xù)加大對精準(zhǔn)扶貧的跟蹤審計力度并定期公布審計結(jié)果。查閱審計署官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，其并未單獨(dú)發(fā)布“精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果”公告，而是將它置于“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果”和“某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果”公告中。2013—2019 年，審計署分別發(fā)布了三類精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告（下文簡稱審計公告）：

1.扶貧審計結(jié)果公告。審計署分別于2013年、2016 年、2017 年和2018 年發(fā)布了四份扶貧審計結(jié)果公告。由于2013 年第31 號公告①2013年第31號公告：審計署關(guān)于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果。是對2010—2012 年扶貧資金審計的結(jié)果，而精準(zhǔn)扶貧是于2013年11月提出，故該公告不符合本文研究樣本區(qū)間而予以剔除，有效樣本量為三。2016 年第7 號公告②2016年第7號公告：審計署關(guān)于40個縣財政扶貧資金的審計結(jié)果。主要是對財政扶貧資金審計的結(jié)果，2017年第6號公告③2017年第6號公告：158個貧困縣扶貧審計結(jié)果。和2018年第46號公告④2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結(jié)果。是對精準(zhǔn)扶貧整體審計的結(jié)果。

2.穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果（包含精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果）公告。審計署從2015 年5月開始將審計結(jié)果由每季度公告調(diào)整為每月公告，2015年5—12月共發(fā)布了8份月度審計結(jié)果公告，其中2015 年第23、26、28、31 和32 號公告并未涉及精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果，故將這五份公告予以剔除，有效樣本量為三。

3.某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果（包含精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果）公告。審計署從2016 年開始改為按季度發(fā)布國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果公告，2016—2019 年共發(fā)布了15 份季度審計結(jié)果公告。

以上數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國審計署官網(wǎng)（http://www.audit.gov.cn/）并經(jīng)作者自行整理。本文最終獲得21份審計公告。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的典型問題梳理

依據(jù)上述三類審計公告，本文分別對其揭示的典型問題做了梳理，詳見下表1、表2和表3。

表1、表2和表3的審計公告文本顯示，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題主要集中于扶貧政策落實(shí)、扶貧資金統(tǒng)籌整合與使用和扶貧項(xiàng)目實(shí)施與管理三方面，即：（1）在扶貧政策落實(shí)方面：教育、健康、金融、易地扶貧搬遷和產(chǎn)業(yè)等政策的貫徹執(zhí)行均存在不同程度的落實(shí)不到位；（2）在扶貧資金統(tǒng)籌整合與使用方面：扶貧資金統(tǒng)籌盤活與整合不到位、扶貧資金長期閑置、被騙取套取、違規(guī)使用、變更用途、超范圍發(fā)放和違規(guī)列支等；（3）在扶貧項(xiàng)目實(shí)施與管理方面：扶貧項(xiàng)目脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置、無法使用和損失浪費(fèi)、扶貧項(xiàng)目績效不佳、項(xiàng)目管理過程不規(guī)范、違規(guī)招投標(biāo)、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包和虛假招標(biāo)等。自精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計開展以來，審計發(fā)現(xiàn)的上述問題一直是影響和制約扶貧效果與脫貧質(zhì)量的頑疾，屢審屢犯，屢犯屢審。事實(shí)上，前述問題主要由三方面原因造成，即：審計未能提前介入扶貧資金預(yù)算與分配階段和扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)與計劃階段進(jìn)行監(jiān)督和及時糾偏，審計的事前風(fēng)險防控作用發(fā)揮不充分；審計對扶貧資金使用流向和扶貧項(xiàng)目建設(shè)管理過程跟蹤監(jiān)控不力，審計的事中揭示作用有待加強(qiáng)；審計的事后問責(zé)機(jī)制不健全，審計淪為一種軟約束。有效的精準(zhǔn)扶貧審計應(yīng)貫穿于扶貧事前、事中和事后全過程[20](p67)，從政策落實(shí)跟蹤審計的時點(diǎn)看，也應(yīng)包括事前、事中和事后審計三個環(huán)節(jié)[5]，并從形式、事實(shí)和價值維度實(shí)現(xiàn)對扶貧政策事前、事中和事后審計的全覆蓋[2](p114-115)，只有形成“事前—事中—事后”審計監(jiān)督循環(huán)才能促進(jìn)政策真正落實(shí)[21](p61)。但呂勁松等實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)目前的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計主要以事后為主，審計的預(yù)防和揭示功能發(fā)揮不足[22](p102)，審計功能的全覆蓋有待加強(qiáng)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計在扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的全流程中居于獨(dú)特位置，能夠促進(jìn)扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的良性循環(huán)[2](p116)。但實(shí)踐與理論總是存在明顯差距，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐效果并不理想，陷入未能實(shí)現(xiàn)對“跟蹤審計”完全覆蓋的實(shí)踐困境。

表1：扶貧審計公告發(fā)現(xiàn)的主要問題

表2：2015年5—12月精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（三）審計公告映射出的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐困境

上述審計公告文本揭示的問題映射出精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計陷入未能實(shí)現(xiàn)對“跟蹤審計”完全覆蓋的實(shí)踐困境，具體表現(xiàn)在：首先是審計未能有效嵌入扶貧政策、項(xiàng)目和資金前端進(jìn)行監(jiān)督，事前審核防控機(jī)制缺失，審計的預(yù)防性功能缺位；其次是現(xiàn)有審計大多以事后評價為主，只能揭示扶貧政策執(zhí)行以后存在的違法違紀(jì)問題，審計的事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位，揭示性功能有待加強(qiáng)；再次是審計未能深入扶貧整改末端進(jìn)行跟蹤評價和監(jiān)督，事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，在一定程度上影響了審計整改的實(shí)施效果；最后是對精準(zhǔn)扶貧效果是否滿意最有發(fā)言權(quán)的貧困戶未被納入精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的評價范疇，缺乏受益主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制并不完善。總體上看近年來的精準(zhǔn)扶貧審計實(shí)踐，審計機(jī)關(guān)的審計重點(diǎn)基本遵循以下順序，即事后評價〉事中監(jiān)控〉事前預(yù)防[20](p67)，即使是最為重視的事后評價也存在評估與問責(zé)機(jī)制不健全的問題，需要進(jìn)一步

優(yōu)化與改進(jìn)。具體分析如下。

表3：2016—2019年精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的事前審核防控機(jī)制缺失，審計的預(yù)防性功能缺位。公共政策是公眾愿望和利益在公共領(lǐng)域的公開表達(dá)，聚合、表達(dá)公共利益是構(gòu)建公共政策的基本價值訴求[23](p37)，因此公共政策的制定是否科學(xué)、是否具有可操作性是政策生命力的核心。精準(zhǔn)扶貧及其配套政策的制定是否符合科學(xué)性和可操作性原則是其有效執(zhí)行的前提。但從上述審計公告揭示的問題看，由于審計介入不及時，審計的預(yù)防功能在扶貧政策制定和項(xiàng)目立項(xiàng)階段明顯缺位，未能實(shí)現(xiàn)對扶貧政策制定和項(xiàng)目實(shí)施前期的審核和監(jiān)督，實(shí)踐中全流程跟蹤審計的方法基本仍未采用，主要體現(xiàn)在審計機(jī)關(guān)未能及時對扶貧政策和項(xiàng)目的科學(xué)性、可行性進(jìn)行前期調(diào)研、論證、監(jiān)督和評價，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計明顯滯后，缺乏對扶貧政策制定和項(xiàng)目立項(xiàng)的事前審核。

中國幅員遼闊，各地在制定扶貧政策時面對的經(jīng)濟(jì)、文化、地理區(qū)位和鄉(xiāng)土文化千差萬別，但是從審計公告揭示的問題來看，一些地區(qū)在制定扶貧政策時并未因地制宜，特別是在扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)上，對項(xiàng)目的前期調(diào)研、論證并不充分，盲目照搬其他地區(qū)扶貧項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)而忽略了自身的地理環(huán)境、市場、氣候等區(qū)位條件，致使扶貧項(xiàng)目屢屢失敗、扶貧資金長期閑置浪費(fèi)。從審計的監(jiān)督功能看，審計機(jī)關(guān)往往是在扶貧項(xiàng)目結(jié)束后才開始介入審計工作，但此時經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)形成，違法違紀(jì)行為已經(jīng)發(fā)生，這種滯后性審計主要是對違法違紀(jì)行為予以揭示和處罰并督促其整改，主要作用在于查錯糾弊，而對扶貧政策制定和項(xiàng)目立項(xiàng)前期的調(diào)研、扶貧資金預(yù)算、撥付等是否作了科學(xué)論證和系統(tǒng)規(guī)劃等未能進(jìn)行有效監(jiān)督和及時糾偏，從而未能較好起到事前預(yù)測和風(fēng)險防控的預(yù)警作用，致使扶貧項(xiàng)目和資金效果未能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位，審計的揭示性功能發(fā)揮不足。在精準(zhǔn)扶貧政策、項(xiàng)目和資金的跟蹤審計中，由于審計機(jī)關(guān)對扶貧政策落實(shí)、項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用過程的監(jiān)控力度不大，導(dǎo)致審計的揭示功能發(fā)揮不足，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的事中監(jiān)督覆蓋強(qiáng)度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。具體來說，現(xiàn)有審計對扶貧政策、項(xiàng)目和資金的審計大多以事后財務(wù)收支審計為主，且主要集中于對資金等貨幣性指標(biāo)的合法性、真實(shí)性與合規(guī)性審計，扶貧資金績效審計嚴(yán)重不足，脫離了政策落實(shí)跟蹤審計是一種績效審計的本質(zhì)[24](p9)。另外，現(xiàn)有審計極少涉及對精準(zhǔn)扶貧政策本身及政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的專門評價，未能有效發(fā)揮審計揭示功能對扶貧政策執(zhí)行偏差、體制機(jī)制缺陷等制度層面問題的揭露。由于對扶貧政策、資金和項(xiàng)目的執(zhí)行過程缺乏應(yīng)有的審計監(jiān)督，使得審計只能在政策執(zhí)行后、項(xiàng)目建設(shè)完和資金使用后再檢查和揭露其中存在的違法違紀(jì)問題，審計發(fā)現(xiàn)的問題也過于表面，未能深入到體制機(jī)制層面予以揭示，因此并不能顯著提高精準(zhǔn)扶貧政策、項(xiàng)目和資金的效率和效果，進(jìn)而未能充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的揭示功能。

據(jù)2019年第8號審計公告文本顯示：（1）在扶貧政策落實(shí)方面，部分地區(qū)落實(shí)教育、產(chǎn)業(yè)和健康等扶貧政策不到位，譬如，截止到2019 年6 月底，甘肅省華池縣三個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目未與貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，涉及資金4610.1 萬元；2016—2018年，河南省三個縣直接給貧困戶發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧資金4649.84 萬元；（2）在扶貧項(xiàng)目建設(shè)方面，截至2019年6月，遼寧省三個縣的四個扶貧項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢，涉及金額648.6萬元；（3）在扶貧資金使用方面，存在將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域、扶貧資金被騙取套取等問題，2016年—2019年6月，山東曹縣等八個縣變更扶貧資金用途涉及27 305.34 萬元；2016年—2019年6月，黑龍江明水縣等三個縣騙取套取財政補(bǔ)貼資金193.99萬元。從中可以看出，由于審計機(jī)關(guān)未能及時在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)、項(xiàng)目和資金使用過程中全流程嵌入，沒能對政策落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施和資金使用中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，加之對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督力度不足，導(dǎo)致審計對扶貧政策落實(shí)、項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用的揭示功能未能有效發(fā)揮，在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施成效。

3.精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，審計的抵御性功能不強(qiáng)。審計公告針對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)，資金撥付、管理和使用，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中存在的違法違紀(jì)問題進(jìn)行揭示并提出整改建議，起到了一定的威懾作用，在一定程度上保證了精準(zhǔn)扶貧預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。但精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的前述問題屢審屢犯、屢犯屢審，不僅審計整改建議得不到有效整改和落實(shí)，而且精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計也陷入一種“年年審計年年犯”的低質(zhì)低效的循環(huán)怪圈。本文認(rèn)為，造成這一怪象的原因在于《審計法》和《審計實(shí)施條例》對審計公告的事項(xiàng)范圍和審批程序缺乏明確、嚴(yán)格的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計整改過程的跟蹤和評價流于形式，警示作用發(fā)揮不強(qiáng)，以及審計的事后問責(zé)機(jī)制不健全，問責(zé)方式以誡勉談話和嚴(yán)重警告為主[25](p111)，問責(zé)力度不大，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的威懾作用未能充分發(fā)揮應(yīng)有的溢出效應(yīng)。

高質(zhì)量的國家治理取決于政府高質(zhì)量地履行公共受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的根本途徑是依法定責(zé)而治[13](p119)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計作為政策績效審計的方法之一，本質(zhì)上是要形成一種行之有效且不可或缺地對政府履行精準(zhǔn)扶貧這一公共受托責(zé)任的倒逼機(jī)制，它是在明確扶貧責(zé)任主體的前提下，審計機(jī)關(guān)依法對扶貧主體運(yùn)用人民賦予的公權(quán)力、按照精準(zhǔn)脫貧要求履行經(jīng)管扶貧資源并向人民報告其經(jīng)管績效及其履職情況的一種“權(quán)責(zé)對等”式的評價和追責(zé)機(jī)制[13](p119)。但本文發(fā)現(xiàn)，盡管審計公告針對審計發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)扶貧問題提出了具體整改措施，但由于審計對扶貧有關(guān)責(zé)任主體事后整改過程的跟蹤和監(jiān)督力度不大，問責(zé)效果并不明顯，因而無法保證審計整改建議是否能夠落實(shí)到位、相關(guān)違法違紀(jì)責(zé)任人員是否能夠受到嚴(yán)懲等。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計重“審查”而輕“問責(zé)”，未能深入審計整改末端進(jìn)行跟蹤評價和監(jiān)督，審計的問責(zé)效應(yīng)威懾力不強(qiáng)，懲治力度不大，致使心懷僥幸之人鋌而走險。

4.精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制不完善，未能實(shí)現(xiàn)評價主體全覆蓋。自精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，企事業(yè)單位和社會公眾響應(yīng)中央號召，積極投入到精準(zhǔn)扶貧這一偉大的事業(yè)中，基本形成了政府主導(dǎo)下的社會幫扶、市場引導(dǎo)和公眾參與的多元扶貧主體的大扶貧格局。與以往扶貧政策相比，精準(zhǔn)扶貧基本突破了由政府在扶貧領(lǐng)域單打獨(dú)斗的局面，極大充實(shí)了扶貧力量。但從當(dāng)前中國精準(zhǔn)扶貧的績效評估實(shí)踐看，評估主體單一，缺乏較為獨(dú)立、客觀的多元評估主體參與，尤其是貧困受益主體的缺失，貧困人口被直接或間接地排除在扶貧監(jiān)督評價主體之外[26](p91)，導(dǎo)致監(jiān)督主體過于單一，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧績效評估結(jié)果的真實(shí)性、客觀性與公正性。事實(shí)上，精準(zhǔn)扶貧直接面向貧困群眾，精準(zhǔn)扶貧落實(shí)中存在的扶貧資金被截留、挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗行為以及扶貧項(xiàng)目閑置、精準(zhǔn)性不高和精英俘獲等問題，貧困戶的感受最直接、反映也最為強(qiáng)烈。貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的直接受益人，這些弱勢群體對精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果是否滿意最有發(fā)言權(quán)，恰恰是這些群體的脫貧獲得感，才是檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧效果的試金石，是脫貧攻堅的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但不僅現(xiàn)有的政策績效評估機(jī)制未將貧困戶納入評價范疇，而且精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計也幾乎沒有將貧困戶對扶貧效果的滿意度評價納入審計監(jiān)督范疇，因而也就不能從扶貧政策受益人這一角度直接、真實(shí)地反映出精準(zhǔn)扶貧的效果如何，進(jìn)而也就不能客觀、真實(shí)地反映精準(zhǔn)扶貧預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，缺乏受益主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制必然是不完善的，未能實(shí)現(xiàn)對扶貧績效評估主體的全覆蓋。

四、精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的優(yōu)化路徑

為提高精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計治理貧困的監(jiān)督保障效率、實(shí)現(xiàn)審計功能全覆蓋，對照前述困境，從四方面提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

（一）前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的預(yù)防性功能

政策科學(xué)理論對公共政策運(yùn)行的評價主要是通過政策內(nèi)容、政策執(zhí)行和政策效果三方面來進(jìn)行[27](p152)，公共政策審計作為評價公共政策的方法之一，其評價內(nèi)容理應(yīng)是對公共政策的全過程而言，即對政策制定、執(zhí)行和效果做出審計評價[1](p48)。但以往研究誤認(rèn)為公共政策審計并不關(guān)注政策本身而是僅對政策執(zhí)行及其效果兩個維度進(jìn)行評價，從根本上忽視了審計對政策制定的事前防控作用，既違背公共受托責(zé)任理論，也不符合政策科學(xué)理論。事實(shí)上，美國審計署已實(shí)現(xiàn)了審計關(guān)口前移，在公共政策制定階段就充分發(fā)揮審計的前瞻性和預(yù)防性功能。當(dāng)前，中國開展的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計仍以事后評價為主，并未實(shí)現(xiàn)對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋。因此，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計應(yīng)該覆蓋政策制定和項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮審計在扶貧政策制定、項(xiàng)目論證和資金預(yù)算等前期階段的事前預(yù)測和風(fēng)險防控等預(yù)警作用，從源頭上確保扶貧政策的科學(xué)性與可行性，彌補(bǔ)審計的預(yù)防性功能缺位，提高精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的預(yù)警能力，具體從三方面加以改進(jìn)：一是審計提前介入扶貧政策制定階段，對扶貧及相關(guān)配套政策的科學(xué)性、合法性、一致性和可行性進(jìn)行監(jiān)督、評價與鑒證，及時糾正政策偏差，彌補(bǔ)政策漏洞，促進(jìn)政策完善，發(fā)揮政策指導(dǎo)作用。二是審計提前介入扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、論證階段，對項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計、成本效益、資金預(yù)算和實(shí)施可行性進(jìn)行監(jiān)督與評價，以提高扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性與成功率。三是審計提前介入扶貧資金籌集、預(yù)算安排與資金劃撥階段進(jìn)行審核、評價與監(jiān)督，以提高扶貧資金籌集和分配的效率與精準(zhǔn)度。

（二）加強(qiáng)事中監(jiān)督，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的揭示性功能

針對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計存在事中糾正機(jī)制執(zhí)行不到位、審計的揭示功能發(fā)揮不足、缺乏扶貧績效審計等問題，本文建議從三方面加以改進(jìn)：一是加大對扶貧政策落實(shí)、資金流向和項(xiàng)目實(shí)施與管理過程的跟蹤審計力度與頻率，這不僅有利于遏制精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中的代理現(xiàn)象，而且能夠及時糾正扶貧中不當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行、項(xiàng)目安排與資金使用，進(jìn)而減少相關(guān)損失，發(fā)揮審計事中監(jiān)督及時止損的作用。建議派專人不定期適時跟蹤暗訪扶貧政策、項(xiàng)目和資金的落實(shí)情況，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)立即予以上報并督促被審計單位及時糾正整改，以確保精準(zhǔn)扶貧政策、資金和項(xiàng)目按照預(yù)期目標(biāo)精準(zhǔn)執(zhí)行。二是加大對扶貧政策、資金和項(xiàng)目績效審計的力度與比重，建立與完善精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。科學(xué)統(tǒng)一的審計評價標(biāo)準(zhǔn)是確保精準(zhǔn)扶貧績效評估結(jié)果權(quán)威性、公平性與可比性的前提，但目前對政策落實(shí)跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的研究較為匱乏，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)更是尚未建立，極大制約了扶貧政策、資金和項(xiàng)目績效審計的開展。未來建議結(jié)合精準(zhǔn)扶貧審計實(shí)踐，在已有“形式”“事實(shí)”和“價值”三維審計評價標(biāo)準(zhǔn)[1](p50-53)基礎(chǔ)上加以豐富和完善，從定量和定性兩方面充實(shí)和拓展三維視角下精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計評價指標(biāo)體系，做到經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)與生態(tài)和社會績效指標(biāo)相并重、短期績效指標(biāo)與脫貧可持續(xù)性績效指標(biāo)相結(jié)合、外力幫扶脫貧效果評價指標(biāo)和貧困戶自身內(nèi)在脫貧意愿評價指標(biāo)相平衡，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計評價指標(biāo)的全面性和平衡性，以克服單一經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)易被操縱的局限，降低精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中類似于企業(yè)為達(dá)到既定指標(biāo)而實(shí)施的盈余管理操縱等代理行為發(fā)生的頻率。三是要充分發(fā)揮審計揭示功能既能“下沉”至精準(zhǔn)扶貧的具體事務(wù)層面，又能“上浮”至精準(zhǔn)扶貧的宏觀制度層面，分析其產(chǎn)生的政治經(jīng)濟(jì)后果并提出治理對策。針對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中的典型性、普遍性問題，不僅要發(fā)現(xiàn)和揭露政策落實(shí)、資金使用和項(xiàng)目實(shí)施管理中的違法違規(guī)等表層問題，更要善于從深層次的體制機(jī)制層面深挖隱藏在問題背后的體制性漏洞與制度性缺陷，并充分發(fā)揮審計的建設(shè)性功能，提出完善政策制度的建議，從根本上杜絕扶貧中違法違規(guī)問題的接連發(fā)生，以徹底扭轉(zhuǎn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計“救火式”監(jiān)督“治標(biāo)不治本”的尷尬局面。

（三）完善扶貧審計公告，健全精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計事后評價與問責(zé)機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計公告是對支配、使用扶貧資金和制定、執(zhí)行扶貧政策的單位和個人審計的結(jié)果，是國家審計最主要的外在表現(xiàn)。審計公告具有溢出效應(yīng)，表現(xiàn)為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計通過審計公告的形式曝光接受審計的部門和單位在制定、執(zhí)行扶貧政策和資金落實(shí)方面的問題，進(jìn)而對受審單位、未受審單位和個人形成巨大壓力，促使其認(rèn)真執(zhí)行國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策，降低精準(zhǔn)扶貧中類似精英俘獲、擠占挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗和違法違規(guī)行為發(fā)生的頻率。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計由審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其行政身份使其發(fā)布的審計公告具有較強(qiáng)的社會關(guān)注度，而審計公告的公開性又能向社會公眾和利益相關(guān)者傳遞被審計部門和單位在執(zhí)行扶貧政策中的問題和不足等方面的負(fù)面信息，進(jìn)而導(dǎo)致社會公眾等利益相關(guān)者用腳投票來對被審計部門和單位進(jìn)行懲罰；同時，這些負(fù)面信息還會引發(fā)輿論媒體的競相報道和持續(xù)追蹤，引起其他監(jiān)管部門對被審計單位和個人的進(jìn)一步調(diào)查，這又進(jìn)一步放大了精準(zhǔn)扶貧審計的威懾效應(yīng)。扶貧審計公告?zhèn)鬟f的負(fù)面信息在經(jīng)社會公眾和輿論媒體等放大后，會給被審計部門和單位領(lǐng)導(dǎo)帶來極大的不利影響，出于自身政治晉升考慮，被審計部門和單位領(lǐng)導(dǎo)會積極整改扶貧審計公告揭示的問題。此外，扶貧審計公告也會對未接受審計的部門和單位形成威懾，促使其減少精準(zhǔn)扶貧落實(shí)中的代理和短視行為，增加扶貧投入，增強(qiáng)脫貧力度，以免未來在接受審計時也有類似的違規(guī)問題被查出。因此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)在遵循時效性、保密性和易理解性等原則的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)和完善精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計公告，在現(xiàn)有審計公告的基礎(chǔ)上，客觀公正地披露精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價結(jié)論，加大對審計發(fā)現(xiàn)的深層次的體制、機(jī)制等制度層面原因的公告力度，以充分發(fā)揮扶貧審計公告的溢出效應(yīng)，提高審計公告的信息含量，促進(jìn)貧困治理效率的提升。

在完善扶貧審計公告的同時，審計機(jī)關(guān)要堅持審計發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重，對發(fā)現(xiàn)的整改不實(shí)、未整改和假整改等問題，要探索建立并完善被審計單位負(fù)責(zé)人約談、通報等機(jī)制，建立健全精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果運(yùn)用制度，加大審計整改在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的比重，切實(shí)把審計整改結(jié)果作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，堅決落實(shí)審計發(fā)現(xiàn)問題及時整改，擴(kuò)大扶貧審計信息披露范圍，積極推動扶貧審計整改結(jié)果和問責(zé)情況依法公開，不斷增強(qiáng)社會公眾和輿論媒體等的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而構(gòu)建常態(tài)化與長效化相結(jié)合的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計整改機(jī)制，不斷將扶貧審計整改成果轉(zhuǎn)化為促進(jìn)被審計單位依法規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)管效能，切實(shí)維護(hù)審計治貧的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（四）構(gòu)建多元主體參與的精準(zhǔn)扶貧績效評估機(jī)制，充分調(diào)動扶貧受益主體參與審計評價的積極性和能動性

公共利益是公共政策的基本價值訴求[23](p37)，公共政策本質(zhì)上是公眾愿望和利益的公開表達(dá)，而擴(kuò)大政策參與度是提高公共政策開放性的基本價值維度[28](p79)。公眾作為公共政策的受益對象，提高公眾的公共政策參與度，不僅可以擴(kuò)大政策制定者的決策參考點(diǎn)，為其提供新的決策參考依據(jù)，使其在社會整體公共利益的權(quán)衡下科學(xué)決策，而且能夠充分實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利，增強(qiáng)政策執(zhí)行透明度。因此，在精準(zhǔn)扶貧績效評估中，應(yīng)借鑒公共治理理論合作和共治的理念，大力推進(jìn)包括扶貧受益主體在內(nèi)的第三方評估機(jī)制的發(fā)展。目前，多元扶貧主體相互合作、協(xié)同治貧，在考核精準(zhǔn)扶貧成效時，單一采用政府自評方式已遠(yuǎn)落后于扶貧績效評估實(shí)踐的發(fā)展，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”式的政府自評模式已經(jīng)難以為繼，亟須引入由社會公眾和第三方組織參與的新型績效評估模式，大力推進(jìn)包括貧困受益主體在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的發(fā)展，以客觀、獨(dú)立和公正地考核精準(zhǔn)扶貧績效。貧困受益主體參與精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計具有獨(dú)特優(yōu)勢：一是其對扶貧政策落實(shí)中的各種違法違紀(jì)問題和貧困幫扶效果的感知最清楚、最直接，二是其完全獨(dú)立于精準(zhǔn)扶貧政策制定、資金分配與管理部門之外，提供的有關(guān)信息和證據(jù)更能直指扶貧中的各種錯弊之要害。

評價標(biāo)準(zhǔn)是政策落實(shí)跟蹤審計的基礎(chǔ)和依據(jù)，政策效果、效率和影響是評價公共政策執(zhí)行情況的依據(jù)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)[1](p51)。政策效果是評價政策績效的首要因素，是指政策執(zhí)行是否解決了政策問題，是否符合政策預(yù)期目標(biāo)。政策效率是指政策投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系[29](p33)。由于政策產(chǎn)出（收益）大都無法用金錢衡量，因此評估政策效率主要是看該政策是否是以最小的投入最有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而不在于政策投入（成本）是否小于政策產(chǎn)出（收益）或二者間比率關(guān)系的高低[29](p33)。因此在評價精準(zhǔn)扶貧政策的效果時，應(yīng)考慮將貧困戶納入審計評價主體范疇，充分發(fā)揮扶貧受益主體參與審計的積極性和能動性，樹立幫扶對象而非被審計單位或個人是最終客戶的理念，著重審計在現(xiàn)有扶貧資金和項(xiàng)目投入下貧困戶的脫貧數(shù)量和質(zhì)量是否達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)，扶貧受益主體是否滿意、獲得感如何、心理是否存在不平衡、貧困戶與非貧困戶間的待遇是否存在“懸崖效應(yīng)”等。將貧困受益主體納入精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計評價范疇，不僅有利于降低審計成本，而且有利于從價值導(dǎo)向?qū)用嫱苿诱珳?zhǔn)扶貧績效意識和責(zé)任意識的增強(qiáng)。

五、研究結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，中國的貧困治理取得了決定性成就，但也應(yīng)看到，隨著扶貧力度不斷加大，脫貧速度和脫貧邊際效益呈遞減趨勢，因此加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計對提高脫貧質(zhì)量具有重要作用，是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧有效執(zhí)行、降低精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行成本、提高精準(zhǔn)扶貧效率、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要監(jiān)督制度安排。公共受托責(zé)任理論、國家治理理論和新公共管理理論是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。以21份精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計結(jié)果公告文本揭示的問題為依據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計陷入未能實(shí)現(xiàn)對扶貧全流程“跟蹤審計”完全覆蓋的實(shí)踐困境，具體表現(xiàn)在：審計的事前審核防控機(jī)制缺失，預(yù)防性功能缺位；事中糾偏機(jī)制執(zhí)行不到位，揭示性功能發(fā)揮不足；事后評價與問責(zé)機(jī)制不健全，抵御性功能不強(qiáng)；績效評估機(jī)制不完善，未能實(shí)現(xiàn)評價主體全覆蓋。為更好發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)，應(yīng)從審計功能全覆蓋維度入手優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計機(jī)制，即：前移審計關(guān)口，充分發(fā)揮審計的預(yù)防性功能；強(qiáng)化事中監(jiān)督，增強(qiáng)審計的揭示性功能；完善審計公告，健全審計的事后評價與問責(zé)機(jī)制；構(gòu)建多元主體參與的扶貧績效評估機(jī)制，充分調(diào)動貧困受益主體參與審計評價的積極性和能動性。鞏固脫貧成果、防止返貧，治理相對貧困和統(tǒng)籌推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的無縫銜接是后精準(zhǔn)扶貧時代貧困治理的重要內(nèi)容，本文旨在為今后及后精準(zhǔn)扶貧時代優(yōu)化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計、充分發(fā)揮其預(yù)防、揭示和抵御功能提供理論指導(dǎo)與參考借鑒。