肖 龍，馬超峰

(1.延安大學(xué) 政法學(xué)院，陜西 延安 716000；2.南京林業(yè)大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，江蘇 南京 210037)

黨的十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。隨著中國(guó)城市化水平的不斷提升，城市社會(huì)治理中面臨著紛繁復(fù)雜的各類需要與公眾面對(duì)面直接互動(dòng)的一線公共事務(wù)。一方面，需要越來(lái)越多的街頭官僚來(lái)處理基層治理中的種種細(xì)節(jié)性事務(wù)，街頭官僚日益成為中國(guó)城市基層社會(huì)治理中的重要主體；另一方面，街頭官僚對(duì)治理尺度的把握卻難以精準(zhǔn)拿捏，常常成為官民互動(dòng)中面臨的一大難題。此外，隨著自媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)公共參與的興起，使得街頭官僚執(zhí)法行為瞬時(shí)成為一個(gè)爆炸性的公共性話題。由此，多重壓力下街頭官僚執(zhí)法行為成為城市基層治理中的不可承受之重。

基層社會(huì)治理中的街頭官僚往往游走于國(guó)家和社會(huì)的夾縫之間，因此對(duì)細(xì)碎化和情緒化的公共事務(wù)處理就需要一定的自由裁量的空間，街頭官僚的工作本質(zhì)是自由裁量。然而，當(dāng)回到特定的治理場(chǎng)域時(shí)，自由裁量本身所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，卻常常是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性問(wèn)題。而這種經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題的治理依托，既有法律維度的考量，也有來(lái)自情理維度的社會(huì)情境因素的限制。既有研究發(fā)現(xiàn)，街頭官僚自身在社會(huì)治理中也存在著職業(yè)焦慮。新時(shí)代基層社會(huì)公共治理中，中央先后提出“治理重心下移”和“社會(huì)治理共同體”的政策理念。除去對(duì)大政府與小政府之間的爭(zhēng)論之外，理解其如何運(yùn)作可能更有利于了解街頭官僚在基層社會(huì)治理中的行動(dòng)困境。進(jìn)一步分析事件發(fā)生的場(chǎng)景與空間可能更有利于認(rèn)識(shí)事件的本身，而通過(guò)不同場(chǎng)景的分類，將有利于街頭官僚執(zhí)法困境問(wèn)題的解決。

一、問(wèn)題提出

本文主要通過(guò)討論街頭官僚執(zhí)法的行動(dòng)空間來(lái)理解事件本身，回到治理共同體的視域，認(rèn)為街頭官僚既是基層公共事務(wù)的治理主體，也是基層治理中被治理的主體。在此基礎(chǔ)上，借助價(jià)值沖突的分析框架，透過(guò)街頭官僚與自由裁量?jī)蓚€(gè)概念來(lái)進(jìn)一步厘清基層社會(huì)治理中街頭官僚的行為特點(diǎn)，并提出相關(guān)的理論闡釋和實(shí)踐建議。

首先，基于治理共同體的視域，在多主體互動(dòng)的治理場(chǎng)域中，理解街頭官僚的行為是一個(gè)必要的經(jīng)驗(yàn)前提。對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督成為基層社會(huì)治理中一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)。[2]但對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)過(guò)甚，則會(huì)使其行動(dòng)空間被擠壓，導(dǎo)致公共事務(wù)治理中的懶政怠政現(xiàn)象。有鑒于此，基于治理共同體的理論視角，在不同行動(dòng)主體的互動(dòng)中，描述和理解街頭官僚行動(dòng)是考察其行為特征的基本前提。[3]

其次，基于治理共同體的視域，情理法在基層治理行動(dòng)中的疊加，形塑了街頭官僚的行動(dòng)空間。街頭官僚對(duì)自由裁量權(quán)的使用受制于國(guó)家政治導(dǎo)向、政策執(zhí)行制度環(huán)境、地方官員的利益等外在條件，街頭官僚只獲得了象征性自由裁量權(quán)，而不是實(shí)際政策制定權(quán)力。第一，轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)保障不足導(dǎo)致可持續(xù)生計(jì)維持系統(tǒng)脆弱，社會(huì)底層邊緣群體進(jìn)入城市謀生；第二，現(xiàn)代城市管理理念下卻將社會(huì)底層的另類生計(jì)模式剝奪；第三，社會(huì)底層基于生存邏輯的“活路”[4]所形塑的城市社會(huì)灰色空間，使得街頭官僚在治理行動(dòng)中需要面對(duì)眾多主體，而更為深層的結(jié)構(gòu)原因是社會(huì)階層結(jié)構(gòu)失衡、勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)失衡以及現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)關(guān)系格局的失衡。[5]

最后，基于治理共同體視域，治理主體之間缺乏互動(dòng)，導(dǎo)致街頭官僚經(jīng)常被污名化。街頭官僚既是治理的主體，也是被治理的客體。特別是在網(wǎng)絡(luò)參與興起的時(shí)代，“真實(shí)場(chǎng)景”和“社會(huì)情境”之間傳統(tǒng)的聯(lián)結(jié)逐漸被削弱，而具備傳遞性的社會(huì)情境則在預(yù)先形成的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)諸形式之間構(gòu)建了新的共同性和差異性。[6]媒體使更多的人成為“直接”觀眾，也使治理者本身成為被治理的對(duì)象。對(duì)治理的不同策略的理解關(guān)鍵在于對(duì)場(chǎng)域空間的認(rèn)識(shí)，場(chǎng)域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)是理解不同策略的窗口。[7]

綜上所述，既有的對(duì)街頭官僚的討論主要集中于其作為治理主體的一面。但是，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，街頭官僚治理中的開放性，使得其也是一個(gè)被治理的對(duì)象。因此，街頭官僚本身所展示出來(lái)的治理事件就需要一個(gè)基于空間維度的展示。本文正是基于這樣一個(gè)視角來(lái)展開，從空間之中來(lái)理解街頭官僚的自由裁量。而空間則是借用情、理、法三個(gè)價(jià)值維度來(lái)展開，因此自由裁量所構(gòu)建的合法性基礎(chǔ)也具有了多元的格局，也在這一基礎(chǔ)之上街頭官僚治理的變革便具有了多中心治理的依據(jù)。

二、文獻(xiàn)回顧

街頭官僚與自由裁量是兩個(gè)相伴相隨的概念，正是具有靈活自由裁量的官僚才稱其為街頭官僚；而街頭官僚所處的特定位置與其在管理中的供需難題，又成為自由裁量的基礎(chǔ)。有鑒于此，理順兩者之間的關(guān)系，是理解其執(zhí)法行為的關(guān)鍵所在。本文對(duì)自由裁量的理解也是基于街頭官僚的理論基礎(chǔ)之上。與其它研究不同的是，本文自由裁量的形成于更加主觀化的街頭官僚，其依據(jù)的是一種基于價(jià)值評(píng)價(jià)上的緊張和沖突。

(一)街頭官僚的概念與理論

街頭官僚(street-level bureaucracy)這一概念最初由李普斯基(Lipsky)在1970年代提出。最初對(duì)于街頭官僚的理解比較狹隘，二戰(zhàn)后的組織實(shí)踐與政府改革，使得街頭官僚日益成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。街頭官僚指的是在工作中必須與民眾進(jìn)行直接互動(dòng)，或者在執(zhí)行公共事務(wù)中具有實(shí)質(zhì)裁量權(quán)的公共部門工作人員，典型的街頭官僚包括警察、城市執(zhí)法人員、基層公務(wù)員等。[8]

伊夫林·布羅德金(EvelynZ.Brodkin)在對(duì)利普斯基(Lipsky)街頭官僚研究三十年總結(jié)的著作書評(píng)中指出，一方面是對(duì)街頭官僚機(jī)制運(yùn)作的研究，這個(gè)主要涉及在對(duì)傳統(tǒng)官僚效率的評(píng)價(jià)之中，而且出路在于對(duì)組織行為的深入研究；另一方面則是基于街頭官僚問(wèn)題的效率改進(jìn)方面，這又與新公共服務(wù)、新公共管理這一運(yùn)動(dòng)相呼應(yīng)。[9]街頭官僚被認(rèn)為是整合技術(shù)、社會(huì)以及道德能力和復(fù)雜行為的一種有效機(jī)制。換言之，街頭官僚理論的深入研究使得公共政策制定的維度不斷擴(kuò)展，就此而言，官僚理論所具有那種效率概念得到肢解。因此，自由裁量的引入本身就是對(duì)官僚內(nèi)部彈性問(wèn)題的研究。

(二)街頭官僚的自由裁量權(quán)

自由裁量的形成存在多種思路的解釋，一般認(rèn)為在客觀事實(shí)信息的難以有效把握前提下，使得信息不對(duì)稱成為裁量難題，在缺乏完美信息的基礎(chǔ)上形成自由裁量問(wèn)題；另一方面則是主觀視角來(lái)看，作為“社會(huì)人”存在的執(zhí)法空間，本身就會(huì)形成的一種主客觀之間的權(quán)衡難題。而這一難題與主體之間的特征存在較大的相關(guān)性。兩種解釋的路徑，都是基于一個(gè)封閉的視角來(lái)展開，基本忽視了媒體介入后一種空間轉(zhuǎn)移和現(xiàn)實(shí)擴(kuò)大問(wèn)題。本文認(rèn)為自由裁量其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)空間行動(dòng)域，而這種自由選擇就是基于事實(shí)本身的一種評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)的形成已經(jīng)超越了單純事件本身，所以主客觀之間的結(jié)合有利于進(jìn)一步理清事件本身的困境。這一方面考慮到客觀視角的事實(shí)問(wèn)題，另一方面則是主觀視角的價(jià)值評(píng)價(jià)。理解自由裁量的成因是理解街頭官僚困境的核心。而把握客觀與主觀兩個(gè)維度能夠有效分析街頭官僚行動(dòng)的內(nèi)容，這不僅摒棄了官僚制冰冷的鐵幕維度，也涵蓋了作為社會(huì)人的事實(shí)一面。

由于街頭官僚執(zhí)法所面對(duì)的事件存在細(xì)碎化以及多樣化的特點(diǎn)，因而在執(zhí)法中就存在較大的自由裁量權(quán)問(wèn)題。雖然建立有效的裁量準(zhǔn)則對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生了法律上的約束力，有利于實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法統(tǒng)一的目的，利于公平對(duì)待的實(shí)現(xiàn)。但是，具體空間與實(shí)際的不同又使得裁量準(zhǔn)則面臨失效的可能。因此，解讀自由裁量的關(guān)鍵在于對(duì)執(zhí)法空間的分析。已有的空間分析多數(shù)是從執(zhí)法者的角色介入以及事件本身的面向展開。事實(shí)上，自由裁量問(wèn)題的存在，一定意義上是社會(huì)參與評(píng)價(jià)介入之后的事件，并不局限于單純管理與被管理雙方。在快速信息傳播空間之中，街頭官僚的執(zhí)法空間被瞬時(shí)顯化于公眾的視野，使得公眾輿論成為執(zhí)法的一個(gè)影響要素。因此，從空間特征來(lái)理解街頭官僚自由裁量困境只是問(wèn)題的起點(diǎn)，關(guān)鍵是介入輿論之后的街頭官僚執(zhí)法困境才是當(dāng)下問(wèn)題的焦點(diǎn)，也就是需要理解自由裁量的價(jià)值維度。

三、解釋框架

本文認(rèn)為街頭官僚所具有的特殊自由裁量難題，一方面是基層事務(wù)的細(xì)碎化與模糊化，另一方面則是基層治理過(guò)程中街頭官僚所面臨的多重價(jià)值沖突。其直接表現(xiàn)就是情、理、法三維價(jià)值的相互沖突。一定程度上講，參與的擴(kuò)大形成執(zhí)法的外圍壓力，情境化的同步展現(xiàn)使得自由裁量得到嚴(yán)密的控制。此時(shí)，單一維度的法律并不能實(shí)現(xiàn)有效的治理，更有甚者，此時(shí)的法律會(huì)被極速的結(jié)構(gòu)為暴力，使得“道德主義消解法律主義”。[10]因此，需要對(duì)自由裁量進(jìn)行更為多元的解釋，才能理解街頭官僚治理的困境與策略。

傳統(tǒng)中國(guó)法律的不斷“儒家化”使得在執(zhí)法空間中留下了較大的自由裁量問(wèn)題。與此同時(shí)，“調(diào)解”這一傳統(tǒng)中國(guó)的治理模式在中國(guó)共產(chǎn)黨積極創(chuàng)新之下也不斷融入當(dāng)下的法律體系。黃宗智在研究清代民事案件的基礎(chǔ)之上，總結(jié)得出當(dāng)代中國(guó)法律的三個(gè)重要源頭就是：古代法律、革命法律和舶來(lái)的法律。[11]同時(shí)他還強(qiáng)調(diào)，在三大歷史傳統(tǒng)的混合體中，缺一便不符合歷史實(shí)際與社會(huì)現(xiàn)實(shí)。而這三個(gè)源頭都成為中國(guó)社會(huì)治理合法性的源泉，并在強(qiáng)有力的國(guó)家建設(shè)中植入到人們的日常生活之中。

表1 情理法三個(gè)維度的基本特征

(一)自由裁量維度的轉(zhuǎn)變：從事實(shí)到價(jià)值

自由裁量困境的存在并不是基于事實(shí)本身難以判定，而是具體場(chǎng)景之下多維價(jià)值的空間矛盾的介入。就事實(shí)本身而言，單一事件本身都會(huì)存在情、理、法的維度，只是各有偏重不同。權(quán)衡情、理、法的三個(gè)維度，是分析自由裁量空間的關(guān)鍵。中國(guó)的國(guó)家治理傳統(tǒng)中一直存在著情、理、法交融的趨勢(shì)。正是基于不同價(jià)值維度的解釋與不同價(jià)值在實(shí)踐上的重合，形成了自由裁量的模糊空間，但是正是這種模糊的存在又使得自由裁量成為可能。

隨著公共媒介的快速發(fā)展，以及公共事務(wù)參與度的極速提升，任何微小的區(qū)域事件都有可能成為更大范圍的公共話題。以近年來(lái)城管事件為例，多數(shù)討論都是基于事件本身更大范圍的話題爭(zhēng)論。自由裁量的彈性收縮在各種價(jià)值沖突中展開，媒介社會(huì)中的自由裁量形成似乎越來(lái)越遠(yuǎn)離事件本身。自由裁量本來(lái)出于在治理中的有效推進(jìn)，越來(lái)越受到合法性方面的挑戰(zhàn)。自由裁量問(wèn)題也就逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)之上的價(jià)值討論與權(quán)衡問(wèn)題。街頭官僚逐漸由封閉域內(nèi)通過(guò)自由裁量有效解決治理難題的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放世界中不斷受到合法性追問(wèn)的治理者與被治理者。在地方性知識(shí)與國(guó)家權(quán)威的交匯之處，在個(gè)體社會(huì)特征與執(zhí)法者國(guó)家特征雙重角色之間，理順各種關(guān)系，不僅要把握事實(shí)本身，還要理清自由裁量所面臨的價(jià)值張力。

(二)自由裁量能力的轉(zhuǎn)變：從全能到合作

從計(jì)劃體制到市場(chǎng)化多元社會(huì)，改變管理與治理模式是政府轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。計(jì)劃時(shí)代的自由裁量問(wèn)題往往從政治角度出發(fā)，缺少管理彈性，而全能型的政府建構(gòu)使得社會(huì)空間得到極大的壓縮。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)力量的不斷壯大，自由裁量問(wèn)題一方面不斷向著法制化發(fā)展，而另一方面自由裁量問(wèn)題也呈現(xiàn)出回歸社會(huì)的特征。就自由裁量的考量方面來(lái)看，自由裁量越來(lái)越向著治理的合法性維度轉(zhuǎn)變。因此，合作是新時(shí)期街頭官僚自由裁量的一個(gè)關(guān)鍵性特征。

已有的自由裁量討論主要圍繞街頭官僚自由裁量的必然性與街頭官僚自由裁量的影響，權(quán)衡應(yīng)然與實(shí)然間的矛盾是自由裁量的難題。但是，從自由裁量的來(lái)源與支撐來(lái)看，轉(zhuǎn)型時(shí)期的自由裁量更多的受到國(guó)家權(quán)威與社會(huì)發(fā)展的影響。隨著政府轉(zhuǎn)型的不斷深入與社會(huì)參與的不斷提升，自由裁量本身的有效性與合法性之間存在一種張力。這也是影響街頭官僚自由裁量問(wèn)題的核心，如何權(quán)衡有效與合法之間的矛盾，是自由裁量實(shí)施的難題。因此，裁量能力的轉(zhuǎn)變也就從全能轉(zhuǎn)向合作，從單純以效率維度為依托的官僚治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕逝c合法雙重維度的合作治理。

從自由裁量的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，可以進(jìn)一步理解街頭官僚執(zhí)法中的行動(dòng)空間。由于媒介因素的引入，使得事件本身具有公共性場(chǎng)域的特征。而轉(zhuǎn)型期的功能變革又使得在政府管理中對(duì)合法性日益關(guān)注。這些變化帶來(lái)的最根本訴求則是對(duì)于多元社會(huì)資源的依賴。從一定意義上來(lái)看，改革以來(lái)的政府變革就是傳統(tǒng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)、西方價(jià)值借鑒以及自身價(jià)值的再現(xiàn)。對(duì)三種治理源泉的重新認(rèn)識(shí)，就是治理回歸社會(huì)的本質(zhì)。因此，發(fā)現(xiàn)社會(huì)中的治理元素，是增強(qiáng)治理能力的前提。情、理、法三個(gè)傳統(tǒng)的社會(huì)治理資源，在強(qiáng)化社會(huì)合法性問(wèn)題上有著深厚的知識(shí)基礎(chǔ)。理解情理法在街頭官僚中的位置，將有利于提升街頭官僚執(zhí)法的有效性與合法性。

四、基本特征與治理模式

在事實(shí)之上，基于不同價(jià)值評(píng)價(jià)形成了比事件本身更為復(fù)雜的場(chǎng)域，這是中國(guó)傳統(tǒng)法律儒家化的延伸，也是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期多元社會(huì)格局所形塑的獨(dú)特治理特征。與此同時(shí)，基于不同場(chǎng)域的行動(dòng)形成不同的評(píng)價(jià)，媒介的快速傳播形成公共討論空間。借助三個(gè)公共性討論價(jià)值維度，來(lái)分析街頭官僚的執(zhí)法行動(dòng)空間，把握其空間特征，從而形成有效的治理模式。

(一)街頭官僚的執(zhí)法空間

在情、理、法三個(gè)相互重合的維度下，形成了四個(gè)執(zhí)法的行動(dòng)空間，四個(gè)行動(dòng)空間因三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)又形成了執(zhí)法中的自由裁量。法與理的行動(dòng)空間Ⅰ、情與法的行動(dòng)空間Ⅱ、情與理的行動(dòng)空間Ⅲ與情理法的行動(dòng)空間Ⅳ。

圖1 街頭官僚的能動(dòng)性空間

對(duì)于情、理、法空間Ⅳ，就其實(shí)質(zhì)而言是一種事物常態(tài)的表述?？梢哉f(shuō)，每一件實(shí)事之中都會(huì)存在三個(gè)維度的基因，而不同的組合以及不同因素的匹配才是問(wèn)題的關(guān)鍵。也正是基于此，從空間Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ進(jìn)一步延伸出六個(gè)空間(如圖1)。這六個(gè)空間的存在并不是三個(gè)維度的缺失，而是基于事實(shí)本身一種更為直觀的描述。在把握主要特征的同時(shí)，弱化其中的細(xì)節(jié)，以做標(biāo)準(zhǔn)化的討論之用。

不同的空間可以理解為不同的場(chǎng)域，而場(chǎng)域的概念則類似于布迪厄的定義。場(chǎng)域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)(或一個(gè)構(gòu)型)。正是在這些位置的存在和它們強(qiáng)加于占據(jù)特定位置的行動(dòng)者或機(jī)構(gòu)之上的決定性因素之中，這些位置得到了客觀的界定。而在街頭官僚的治理場(chǎng)域之中，情理法三個(gè)維度的分割，使得街頭官僚在治理中形成了三重人格，作為個(gè)體的情，作為社會(huì)人的理，以及作為官僚的法，此三重邏輯不斷建構(gòu)著街頭官僚自由裁量的可能性空間。

(二)執(zhí)法空間的基本特征

街頭官僚所面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法難題，使得其在運(yùn)作之中形成了特定的自由裁量難題，而這一難題的把握就在于對(duì)執(zhí)法空間特征的有效理解。從一定程度上而言，執(zhí)法空間的表達(dá)與博弈論中的策略空間類似，即街頭管理這一參與者面對(duì)管理中的問(wèn)題時(shí)所能夠選擇的策略組合。而這一策略組合的形成是基于不同的情境而發(fā)生變化。就策略而言，管理者與被管理者都擁有一定的資源。從被管理者而言，可以依據(jù)“情”，利用情感表達(dá)與生存訴苦，來(lái)解釋其存在的困境。對(duì)于封閉環(huán)境之中訴之以情基本不會(huì)有太大的作用。

但是，在一個(gè)公開性的輿論空間之內(nèi)，訴之以情就會(huì)產(chǎn)生較大的討價(jià)還價(jià)籌碼。因此，在近年來(lái)的街頭官僚沖突中，情的因素越來(lái)越被被管理者所利用。與此同時(shí)，作為管理者的街頭官僚自身管理不斷規(guī)范化，特別是政府考核中對(duì)重大事件的一票否決程序，使得基層政府對(duì)于安全管理高度重視。街頭官僚所面臨的考核壓力不斷增大的同時(shí)，也在利用“法”的維度方面有了一定的空間。因此，可以說(shuō)執(zhí)法空間隨著情況的不同而得到轉(zhuǎn)變，而一定意義上講就是三個(gè)維度之間的轉(zhuǎn)變。但是，更為關(guān)鍵的需要理解三個(gè)維度下不同的治理模式，而這是解釋空間的關(guān)鍵。

(三)治理手段與治理模式

在不同的價(jià)值維度形成的不同執(zhí)法空間之中，借助不同的治理模式，是形成城市綜合管理的關(guān)鍵。而當(dāng)前城市管理中單一維度的治理模式以及該模式下消極的治理行為，是街頭官僚執(zhí)法困境的主要原因。有效的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與與引導(dǎo)社會(huì)組織介入，形成多元的治理模式是問(wèn)題解決的必然要求。而多元治理的形成，有賴于對(duì)事件空間的有效把握和自由裁量的恰當(dāng)選擇。街頭官僚執(zhí)法的自由裁量選擇就在于依據(jù)不同的場(chǎng)域空間，根據(jù)不同的價(jià)值主導(dǎo)因素，來(lái)利用不同的治理手段，以實(shí)現(xiàn)治理的有效性與合法性。

李樹和在解釋日本和東南亞金融危機(jī)時(shí)，提出一個(gè)關(guān)系治理與規(guī)制治理分析框架。結(jié)合情理法三個(gè)維度，街頭官僚在執(zhí)法中依據(jù)空間的轉(zhuǎn)化可以形成三種治理模式：關(guān)系治理、非正式規(guī)則治理與正式規(guī)則治理。[12]關(guān)系治理是指在沒(méi)有第三方介入的情況下，根據(jù)雙方的信任、聲譽(yù)和對(duì)未來(lái)的預(yù)期而形成的自治模式。而規(guī)則治理則是存在第三方介入的情況下發(fā)生的。非正式規(guī)則治理是指在第三方介入情況下，依據(jù)具有約束性的自治規(guī)則而形成的協(xié)調(diào)性治理。對(duì)于正式規(guī)則治理則是在第三方實(shí)施下，依據(jù)法律規(guī)則而采取的行政執(zhí)法問(wèn)題。

首先，現(xiàn)階段城市街頭官僚執(zhí)法的空間主要在于轉(zhuǎn)型時(shí)期人員高度的流動(dòng)性與對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的依賴。因此，也就形成了情理兩個(gè)維度為主的空間，而治理這樣的空間，不僅需要正規(guī)治理模式的有效規(guī)范，更需要關(guān)系治理與非正規(guī)模式的介入。一定意義上講，勞動(dòng)力在向城市輸入要素的同時(shí)，也向城市輸入了社會(huì)資本，而這一點(diǎn)則是在城市管理中往往被忽視的資源。有效合理的利用這一資源，不僅有利于人口遷移的穩(wěn)定性，也有利于流動(dòng)人口的管理。

其次，關(guān)系治理與規(guī)則治理一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別就在于關(guān)系治理是自治模式，而規(guī)則治理是存在第三方介入。不管第三方的介入是政府行為還是組織自身的行為，都存在一定的成本。而關(guān)系治理的最大特征就在于沒(méi)有第三方介入的組織內(nèi)部自我調(diào)整。由于基層事務(wù)的細(xì)碎龐雜，許多事務(wù)的管理在第三方介入時(shí)往往會(huì)不利于沖突的化解。因此，有效利用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的聲譽(yù)、信譽(yù)機(jī)制，是化解矛盾的關(guān)鍵。因此有效的治理手段，就在于組織內(nèi)部形成的自治模式，而不是第三方介入的強(qiáng)力模式。

最后，作為規(guī)則治理的兩個(gè)適用空間，主要的區(qū)別在于權(quán)威的不同來(lái)源，而適用的條件在于場(chǎng)域中事實(shí)發(fā)生的程度。正式規(guī)則的治理往往是較為容易判別，但是這種治理的有效性并不樂(lè)觀。街頭事件的發(fā)生，一方面是基于管理者與被管理者之間的沖突，而更多的則是被管理者之間的矛盾?；诖耍鳛橐?guī)則治理的兩個(gè)不同模式的適用范圍也就有了很好的界分。無(wú)論是基于法的正式規(guī)則治理還是基于理的非正式規(guī)則治理，核心都在于自由裁量問(wèn)題的解決。自由裁量產(chǎn)生于事實(shí)的界定，形成于價(jià)值的沖突與權(quán)衡，而從治理角度來(lái)看，最為關(guān)鍵的在于多維方式的有效實(shí)施。

五、結(jié)論與討論

對(duì)街頭官僚的自由裁量問(wèn)題以及由此形成的執(zhí)法困境是街頭官僚治理績(jī)效的核心議題。由于街頭官僚的特殊位置以及服務(wù)的特殊對(duì)象，使得自由裁量成為街頭官僚在日常管理中必須使用的手段。這已經(jīng)是學(xué)術(shù)界的一個(gè)共識(shí)，而對(duì)于自由裁量的如何使用則是難以達(dá)成共識(shí)的一個(gè)話題。無(wú)論是基于街頭官僚自身的建設(shè)問(wèn)題，還是基于被管理者視角的約束問(wèn)題，都難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自由裁量的有效把握。而從執(zhí)法空間角度的考慮則是解決自由裁量問(wèn)題的一個(gè)有效視角。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于將城管問(wèn)題放置于城市管理之中，從單一維度的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹卫?。在有效利用?jīng)濟(jì)要素資源的同時(shí)，利用和培育社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)多層次的治理與管理模式。

首先，要理解開放環(huán)境中的治理轉(zhuǎn)變。在封閉世界中的治理模式主要是基于效率維度的治理，而對(duì)于開放環(huán)境下，就需要考慮雙重維度的治理績(jī)效，即一要考慮效率問(wèn)題，二要考慮合法性問(wèn)題。這兩個(gè)維度之間本身就存在一種張力。因此，價(jià)值維度的介入是理解執(zhí)法空間的必然。其次，合法性問(wèn)題的實(shí)現(xiàn)就是要利用多層次多維度的資源，在資源有效利用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)其參與性的可能，也就最終達(dá)成了合法性的途徑。在城市管理的過(guò)程中，不僅需要街頭官僚作為管理者的一面，還需要作為合作者的一面。因此，在管理的同時(shí)需要不斷培育次生管理組織。承認(rèn)多中心存在的合法性，就有利于管理資源的擴(kuò)展與管理效率的提升。再次，培育次生管理資源的關(guān)鍵在于組織社會(huì)。情理法可以說(shuō)是社會(huì)的一個(gè)縮影，也是治理空間形成的要件。理解情理法的內(nèi)涵，就是理解治理資源的內(nèi)涵，不斷流動(dòng)的人口，不僅帶來(lái)了要素資源，也帶來(lái)了地方性的知識(shí)與社會(huì)資本。在有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，需要激活社會(huì)資本，進(jìn)而將社會(huì)組織起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，情理法空間可以說(shuō)是自由裁量的依據(jù)，而自由裁量的形成進(jìn)一步又塑造了情理法的空間。在公共事務(wù)管理中理順社會(huì)資源與國(guó)家資源，形成良性的互動(dòng)是街頭官僚治理中的最終歸宿。