摘 ? 要：在監(jiān)察委員會成立后，國家監(jiān)督體制被重新整合，形成了人大監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)委監(jiān)督公職人員的二元監(jiān)督體制。在新體制下，人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督既有區(qū)別分工，又要銜接配合。人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別分工主要表現(xiàn)在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督形式以及監(jiān)督的法律后果等方面。人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接配合主要表現(xiàn)在人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的交織點上，即人大監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的公職人員違法犯罪的問題線索要移送監(jiān)委調(diào)查處置;監(jiān)委對由人大產(chǎn)生的單位提出監(jiān)察建議要征得人大或人大常委會同意;監(jiān)委對由人大產(chǎn)生的國家公職人員的問責(zé)或其它處置要先提請人大或人大常委會審批，由人大或人大常委會先行相關(guān)處置。同時，必須以新體制為契機(jī)，以《修正案》和《監(jiān)察法》為依據(jù)，總結(jié)《監(jiān)督法》實施十三年來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，修訂完善《監(jiān)督法》。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督;監(jiān)委監(jiān)督;區(qū)別分工;銜接配合;修法建議

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-0001-09

2018年3月，全國人民代表大會十三屆一次會議高票通過了《中華人民共和國憲法修正案》（即現(xiàn)行憲法第五次修正案，以下簡稱《修正案》）。其中重要內(nèi)容之一就是在“憲法第三章‘國家機(jī)構(gòu)中增加一節(jié)，作為第七節(jié)‘監(jiān)察委員會”。根據(jù)《修正案》，全國人民代表大會在該次會議上還接著審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）。隨后，國家監(jiān)察委員會及地方各級監(jiān)察委員會相繼成立。根據(jù)《修正案》和《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會（以下簡稱監(jiān)委）是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，獨立行使監(jiān)察權(quán)，由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，平行于“一府兩院”。這就意味著，隨著《修正案》和《監(jiān)察法》的通過和頒布施行，隨著國家監(jiān)委及地方各級監(jiān)委的成立，我國政治體制發(fā)生了新的變化，從原來的人民代表大會（以下簡稱人大）及其常務(wù)委員會（以下簡稱常委會）下的“一府兩院”體制發(fā)展為現(xiàn)在的人大及其常委會下的“一府一委兩院”體制。

新體制的建立，涉及到國家權(quán)力的調(diào)整和重新配置，在國家機(jī)關(guān)之間形成了新的權(quán)力關(guān)系。這不僅涉及到在全國人大常委會通過的關(guān)于監(jiān)察體制改革的決定中提到的將人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)委，而且實際上還涉及到“決定”沒有提到的人大監(jiān)督權(quán)的變化以及人大監(jiān)督①與監(jiān)委監(jiān)督②的關(guān)系。關(guān)于前一方面的調(diào)整變化，目前學(xué)界已有較多的著述研究;關(guān)于后一方面的調(diào)整變化，目前學(xué)界則較少研究，重視不夠。筆者認(rèn)為，從國家政治體制改革，完善人民代表大會制度的角度認(rèn)識問題，后者同樣具有重要意義;同時，健全黨和國家監(jiān)督體系，也必須明晰人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別分工和銜接配合。為此，本文僅就監(jiān)察體制改革后人大監(jiān)督權(quán)的變化以及人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的關(guān)系作一些初步的思考，以拋磚引玉。

一、《修正案》通過后人大監(jiān)督權(quán)的變化

在人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）下，人大是國家的唯一權(quán)力機(jī)關(guān)，其它國家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。但是，這不等于說人大集中所有權(quán)力，可以行使所有權(quán)力。人大制度并不是集權(quán)體制，而是集權(quán)與分權(quán)辯證統(tǒng)一的體制。[1]從法治的角度看問題，人大作為民意代表機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，也必須依法行使國家權(quán)力。人大制度在國家權(quán)力配置上的重要特征之一，就是人大通過立法，特別是立憲，把國家權(quán)力分類授予不同的國家機(jī)關(guān)，由這些國家機(jī)關(guān)分別依法行使。人大授出去的權(quán)力由被授予的國家機(jī)關(guān)行使，未授出去的權(quán)力為人大保留的權(quán)力，由人大自己行使。根據(jù)我國《憲法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）規(guī)定，人大擁有國家立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、重要人事任免權(quán)和對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)。但是，《修正案》通過后，人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵發(fā)生了變化。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》和《監(jiān)察法》，監(jiān)委作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，被賦予了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督權(quán)，其中自然包括了對由人大及其常委會產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)。由于憲法法律已經(jīng)明確把對所有公職人員的監(jiān)督權(quán)賦予了監(jiān)委，因此，這一方面的權(quán)力也就不是人大所保留的權(quán)力了。此時，人大所擁有的只是對相關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，行使相關(guān)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。這也就是說，在新體制下，人大原來的對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委，人大僅保留有對由它產(chǎn)生對它負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。這就是《修正案》通過后人大監(jiān)督權(quán)的變化?；谶@種變化，有的學(xué)者把它歸納為“人民代表大會制度下的監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的‘二元監(jiān)督體制”。[2]即監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)力仍由人大行使，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)力統(tǒng)一由監(jiān)委行使。人大監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)委監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員既相互區(qū)別分工，又相互銜接配合，形成國家監(jiān)督體系的主體。

上述說明的是新體制下人大監(jiān)督權(quán)變化的一個方面，即對由人大及其常委會產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委。同時，我們還必須注意到，《修正案》通過后，人大監(jiān)督權(quán)變化的另一個方面，即增加了對監(jiān)委的監(jiān)督，由原來的對“一府兩院”的監(jiān)督發(fā)展為現(xiàn)在的對“一府一委兩院”的監(jiān)督?！缎拚浮返谌邨l明確規(guī)定：“憲法第三條第三款‘國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。修改為：‘國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”《監(jiān)察法》也對此作出了相應(yīng)的規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第八條第四款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。”第九條第四款規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！边@也就是說，監(jiān)委分走了人大的對部分公職人員的監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)委作為由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)，其本身也必須接受人大的監(jiān)督。因此，人大的監(jiān)督對象，在原來的“一府兩院”的基礎(chǔ)上發(fā)展為現(xiàn)在的“一府一委兩院”。①

二、人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別和分工

“二元”監(jiān)督體制，首先表現(xiàn)為人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別和分工。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》，筆者把它們之間的區(qū)別和分工梳理歸納如下：

第一，從監(jiān)督對象上看，人大監(jiān)督的對象是國家機(jī)關(guān)，即由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)。在中央層面，包括對國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的監(jiān)督;在地方層面，包括對本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院（簡稱“一府一委兩院”）的監(jiān)督。②監(jiān)委的監(jiān)督對象是所有公職人員，具體包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國有企業(yè)管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;以及其他依法履行公職的人員。③

第二，從監(jiān)督內(nèi)容上看，人大監(jiān)督的內(nèi)容是工作監(jiān)督，即對監(jiān)督對象的工作情況的監(jiān)督。④具體包括對立法工作的監(jiān)督、對法律實施（執(zhí)法工作）的監(jiān)督、對政府行為（主要是對財政和政府責(zé)任）的監(jiān)督、對監(jiān)察工作的監(jiān)督、對司法工作的監(jiān)督、對人事工作的監(jiān)督以及對軍事和外交工作的監(jiān)督等。⑤其目的是保證監(jiān)督對象嚴(yán)格依法開展工作，在憲法法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)開展工作;正確履行憲法法律賦予的職權(quán)，實現(xiàn)憲法法律賦予的職能;切實執(zhí)行人大及其常委會做出的決定，完成好人大及其常委會交給的任務(wù)。監(jiān)委監(jiān)督的內(nèi)容是廉政監(jiān)督，即對監(jiān)督對象的廉政情況的監(jiān)督。具體包括對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;以及區(qū)別不同情況依法作出政務(wù)處分、行政問責(zé)、“移送”等決定。⑥其目的是實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，深入開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。①

第三，從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)上看，人大監(jiān)督作為工作監(jiān)督，其監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅包括國家法律，即合法性監(jiān)督，而且還應(yīng)包括社會情理和工作規(guī)定，即合理性監(jiān)督和“合規(guī)性”監(jiān)督。所謂合法性，是指以國家法律為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)是否按照國家法律的規(guī)定行使職權(quán)、開展工作，是否在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)、開展工作，是否依據(jù)國家法律規(guī)定的程序和規(guī)范行使職權(quán)、開展工作;所謂合理性，是指以社會公認(rèn)的情理為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的工作是否符合情理，是否公平公正。有時，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使并沒有達(dá)到違反法律的程度，但卻顯失公平公正，不合情理，有悖于人民的意志和利益，人大也要實施監(jiān)督，督促糾正;[3]所謂“合規(guī)性”，是指以對工作的要求（核心是工作質(zhì)量和工作效率）和目標(biāo)（核心是工作的數(shù)量指標(biāo)）的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的工作是否達(dá)到了工作要求，實現(xiàn)了工作目標(biāo)。（特別說明，這里的“規(guī)”不是指法規(guī)或規(guī)章，而是特指對工作要求和目標(biāo)的規(guī)定。）比如，每年的人大會議對政府工作報告的審查都必然包含有對政府執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃以及國家財政預(yù)算情況的審查等內(nèi)容。不同工作的工作要求和工作目標(biāo)不一樣，或不完全一樣，但必須有要求和目標(biāo)則是一樣的。因此，人大除了對國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行合法性和合理性監(jiān)督外，還必須以對具體工作的具體要求和目標(biāo)的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)對該工作進(jìn)行“合規(guī)性”監(jiān)督，以保證國家機(jī)關(guān)的工作達(dá)到工作要求，實現(xiàn)工作目標(biāo)，以保證國家機(jī)關(guān)工作的效率和效益。這是工作監(jiān)督的特有標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)委監(jiān)督是廉政監(jiān)督，是從“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的角度對公職人員的履職情況的監(jiān)督。②廉政監(jiān)督通用的標(biāo)準(zhǔn)包括國家法律、行政紀(jì)律和職業(yè)道德、社會公德。上文提到的《監(jiān)察法》中強(qiáng)調(diào)的“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，實際上不僅說明了監(jiān)督的內(nèi)容，而且包括了監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，從監(jiān)督方式上看，人大的工作監(jiān)督屬于一般監(jiān)督，是權(quán)力機(jī)關(guān)對工作機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的決定，完成權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的任務(wù)的監(jiān)督，是以保證工作落實和完成任務(wù)為目的的一般監(jiān)督，因此，其通用的是以監(jiān)督主體自身的（了解情況的）活動為主，監(jiān)督對象和第三方配合為輔的方式開展監(jiān)督，比如通過聽取和審議工作報告或?qū)ｍ椆ぷ鲌蟾?，審查和批?zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告以及國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，開展法律法規(guī)實施情況的檢查，規(guī)范性文件備案審查，開展詢問、專題詢問、質(zhì)詢等活動，以及組織特定問題調(diào)查等方式開展監(jiān)督。③監(jiān)委的廉政監(jiān)督屬于專責(zé)監(jiān)督，是為防范職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)而開展的專責(zé)監(jiān)督，是依據(jù)憲法和法律授權(quán)可以對監(jiān)督對象采取行政強(qiáng)制措施和技術(shù)調(diào)查措施的方式開展的監(jiān)督，比如查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等方式。④

第五，從監(jiān)督的法律后果上看，人大監(jiān)督的法律后果是對監(jiān)督對象工作的客觀評價和作出相應(yīng)的決定或決議，包括肯定性的和否定性的兩種情況。根據(jù)我國《憲法》和《監(jiān)督法》，主要有聽取工作報告后的審議通過或不通過，審查國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃以及財政預(yù)算案后的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)，以及執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢程序完成后的肯定性或否定性結(jié)論，以及對具體工作中存在問題的批評建議和對與上位法相抵觸的或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的撤銷等。⑤監(jiān)委監(jiān)督的法律后果一般有五種情況：對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉;對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé);對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;對廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在問題的監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查，對沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。①

綜上，人大監(jiān)督是各級人大及其常委會實施的對由其產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)的工作情況的監(jiān)督，是綜合運(yùn)用合法性、合理性、“合規(guī)性”標(biāo)準(zhǔn)開展的一般監(jiān)督，是以主體自身的（了解情況的）活動為主，監(jiān)督對象和第三方配合為輔的方式開展的監(jiān)督，是對監(jiān)督對象的工作做出客觀評價并產(chǎn)生肯定性或否定性法律后果的監(jiān)督;監(jiān)委監(jiān)督是各級監(jiān)委實施的對所有行使公權(quán)力的公職人員的廉政情況的監(jiān)督，是以法律、紀(jì)律和道德為標(biāo)準(zhǔn)開展的專責(zé)監(jiān)督，是在發(fā)現(xiàn)問題線索基礎(chǔ)上可以對監(jiān)督對象采取一定的行政強(qiáng)制措施和技術(shù)調(diào)查措施的監(jiān)督，是有權(quán)做出相應(yīng)的處置決定的監(jiān)督。

三、人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接和配合

人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的上述區(qū)別和分工，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力重新分配，賦予監(jiān)委對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察而產(chǎn)生的。監(jiān)委權(quán)力來自人大授權(quán)，由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，從某種意義上也可以說，監(jiān)委是人大授權(quán)的代表人大行使對所有公職人員的監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，是實現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)的一個重要的組織保證。因此人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的權(quán)力來源是統(tǒng)一的，監(jiān)督目的是一樣的，人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督存在著一致性的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。因此，我們既要看到人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別和分工，更要看到人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接和配合。人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的兩個重要組成部分。這兩個重要組成部分之間存在著密切的相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。人大監(jiān)督的對象和內(nèi)容是國家機(jī)關(guān)的工作情況，而國家機(jī)關(guān)的工作是由國家機(jī)關(guān)的公職人員來執(zhí)行的。國家機(jī)關(guān)的工作沒有做好，實質(zhì)上就是國家機(jī)關(guān)公職人員的失職或瀆職，必然要追究國家機(jī)關(guān)公職人員的責(zé)任。反之，監(jiān)委監(jiān)督的對象和內(nèi)容是國家機(jī)關(guān)公職人員的履職情況，而公職人員的履職情況客觀上表現(xiàn)為其所在的國家機(jī)關(guān)的工作情況。同理，國家機(jī)關(guān)公職人員沒有盡到應(yīng)有的職責(zé)，也必然影響到其所在的國家機(jī)關(guān)的工作。因此，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)督公職人員是相互關(guān)聯(lián)，難以截然分開的。人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督雖然在規(guī)范意義上存在著區(qū)別和分工，但在具體工作中則往往是交織在一起的，它們在監(jiān)督工作中需要有很好的銜接和配合。這就需要我們在認(rèn)識和把握人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別和分工的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)識并處理好人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接和配合關(guān)系。

同樣，根據(jù)《修正案》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，在實踐中、在具體工作中，人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接和配合主要表現(xiàn)在以下三個方面，或者說，重點要處理好以下三個方面的關(guān)系：

一是人大及其常委會在開展對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置;②監(jiān)察機(jī)關(guān)對人大或人大常委會移送的案件應(yīng)該認(rèn)真對待，積極組織調(diào)查，及時作出處置決定或提出處置意見。人大及其常委會移送的涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的公職人員可以分為兩種類型：由人大或人大常委會選舉或任命的國家機(jī)關(guān)公職人員和其他國家機(jī)關(guān)公職人員。對于前一種公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果及處置意見呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后，再行處置;①或者首先由人大或人大常委會對涉事的公職人員進(jìn)行罷免或撤職處理，然后再由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處置。對于后一種公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接依法處置，但為了配合人大及其常委會的工作和接受它們的監(jiān)督，也必須將調(diào)查結(jié)果和處置決定報送人大常委會備案。②

二是監(jiān)委在開展對公職人員的監(jiān)察工作中若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在問題，需要對監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的，如果該單位是屬于人大監(jiān)督對象的，比如“一府兩院”，應(yīng)該首先將調(diào)查結(jié)果和擬提出的監(jiān)察建議呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后再提出監(jiān)察建議。③如果人大或人大常委會同意了監(jiān)委的監(jiān)察建議，該監(jiān)察建議的執(zhí)行情況便成為日后人大對該單位監(jiān)督的重要內(nèi)容之一;如果人大或人大常委會對調(diào)查結(jié)果或監(jiān)察建議有不同看法的，監(jiān)委應(yīng)該尊重人大或人大常委會的意見，該監(jiān)察建議便不成立。因為，對于由人大產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)屬于人大及其常委會，監(jiān)委與這些國家機(jī)關(guān)是平行關(guān)系，監(jiān)委本身也由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，所以，對屬于人大及其常委會監(jiān)督對象的單位的監(jiān)察建議必須征得人大或人大常委會的同意，獲得人大或人大常委會的配合和支持。同時，監(jiān)委征求人大或人大常委會的意見，獲得他們的同意，也是監(jiān)委接受人大監(jiān)督和對人大監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作的配合和支持。

三是監(jiān)委在開展對公職人員的監(jiān)察工作中若發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員履責(zé)不力、失職失責(zé)，需要進(jìn)行問責(zé)的，如果該領(lǐng)導(dǎo)人員是由人大或人大常委會選舉或任命的，監(jiān)委必須將調(diào)查結(jié)果和問責(zé)建議呈報人大或人大常委會，由人大或者人大常委會審議決定是否提出問責(zé)。④人大或人大常委會必須在規(guī)定的時間內(nèi)開會審議，作出決定。人大或人大常委會開會審議時，監(jiān)委負(fù)責(zé)人或辦案人員必須列席會議，向人大或人大常委會具體匯報調(diào)查結(jié)果及問責(zé)建議，并回答人大代表或人大常委會成員的詢問。如果人大或人大常委會同意該問責(zé)建議，就以人大或人大常委會的名義進(jìn)行問責(zé);⑤如果人大或人大常委會不同意該問責(zé)建議，監(jiān)委應(yīng)該尊重人大或人大常委會的意見。因為，由人大或人大常委會選舉或任命的干部，其權(quán)力來源于人大或人大常委會，對其的處置權(quán)也首先應(yīng)該屬于人大或人大常委會，就工作上的失職失責(zé)來講，是否問責(zé)必須由人大或人大常委會決定，并由它們進(jìn)行;如果要進(jìn)行問責(zé)以外的進(jìn)一步處理，還必須由人大或人大常委會先行罷免或撤職處置，甚至取消其人大代表資格，然后才能由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處置。

總之，人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的銜接和配合主要表現(xiàn)在人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的交織點上，即人大或人大常委會在對國家機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的公職人員違法犯罪的問題線索要移送監(jiān)委調(diào)查處置;監(jiān)委對由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的單位提出監(jiān)察建議要征得人大或人大常委會同意;監(jiān)委對由人大產(chǎn)生的國家公職人員的問責(zé)或其它處置要先提請人大或人大常委會審批，由人大或人大常委會先行相關(guān)處置。上述三個方面的銜接和配合的具體建議，既體現(xiàn)了人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別和分工、監(jiān)督的性質(zhì)不同和各負(fù)其責(zé)，又維護(hù)了人大的權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和監(jiān)委由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的定位;既維護(hù)了人大及其常委會在監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作中的主體地位，又發(fā)揮了監(jiān)委對公職人員廉政監(jiān)督的專責(zé)職能，可以有效地把人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督有機(jī)連接起來，發(fā)揮好監(jiān)督合力的作用。

四、新體制下《監(jiān)督法》的修訂完善建議

基于新體制下人大監(jiān)督權(quán)的調(diào)整變化和新出現(xiàn)的人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督的區(qū)別分工和銜接配合問題，有必要以監(jiān)察體制改革為契機(jī)，以《修正案》和《監(jiān)察法》為依據(jù)，根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的“健全黨和國家監(jiān)督制度”①的精神，修訂《監(jiān)督法》，以保證國家法律體系的權(quán)威性和一致性。具體建議如下：

（一）增加監(jiān)察委員會為人大監(jiān)督對象

如上所述，在新體制下，人大的監(jiān)督對象增加了監(jiān)察委員會?！缎拚浮返谌邨l明確規(guī)定：“憲法第三條第三款‘國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。修改為：‘國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”《監(jiān)察法》也對此作出了相應(yīng)的規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第八條第四款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！钡诰艞l第四款規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！睘榇耍侗O(jiān)督法》也必須作相應(yīng)的修改，即《監(jiān)督法》第五條“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！毙薷臑椋骸案骷壢嗣翊泶髸?wù)委員會對本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、依法監(jiān)察、公正司法?！?/p>

（二）增加人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督銜接和配合的內(nèi)容

在監(jiān)察體制改革后，人大原有的對由人大產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委，客觀上形成了人大監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)委監(jiān)督公職人員的二元監(jiān)督體制。在這種二元監(jiān)督體制中，人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督既相互區(qū)別分工，又相互銜接配合。因此，有必要修訂《監(jiān)督法》，增加這一方面的內(nèi)容。建議在第一章總則中增加一條規(guī)定，人大對國家機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督與監(jiān)委對公職人員的廉政監(jiān)督既相互區(qū)別分工又相互銜接配合。人大在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置;監(jiān)委對于由人大產(chǎn)生的公職人員的問責(zé)決定或其它處置意見要先提請人大審批，需要問責(zé)的由人大問責(zé)，需要進(jìn)行其它處置的，由人大先行相關(guān)處置，再由監(jiān)委依法處置;監(jiān)委對于由人大移送的其他一般公職人員，在調(diào)查結(jié)束后，要把調(diào)查結(jié)果和處置意見報人大備案;監(jiān)委作出的對屬于人大監(jiān)督對象的單位的監(jiān)察建議，應(yīng)該呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后再提出監(jiān)察建議。

（三）刪除現(xiàn)有《監(jiān)督法》第八章的內(nèi)容

《監(jiān)督法》第八章“撤職案的審議和決定”是以對公職人員的監(jiān)督為基礎(chǔ)的，在對公職人員的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委后，人大已經(jīng)不擁有這方面的職權(quán)了。因此，《監(jiān)督法》第八章已經(jīng)沒有存在的憲法基礎(chǔ)了，應(yīng)該刪除。至于上述提到的監(jiān)委在監(jiān)察工作中涉及到的對由人大產(chǎn)生的公職人員的問責(zé)或其它處置決定要呈報人大審批，由人大先行相關(guān)處置（包括罷免和撤職）的權(quán)力，實際上是屬于人大對監(jiān)委工作的監(jiān)督權(quán)和人大對由它產(chǎn)生的公職人員的人事決定權(quán)，而非人大對公職人員的監(jiān)督權(quán)。因此，在《監(jiān)督法》中刪除第八章與人大行使對由它產(chǎn)生的公職人員的處置（主要是罷免和撤職）權(quán)不矛盾。

此外，《監(jiān)督法》從2007年1月施行至今，已有十三年，也有必要總結(jié)十三年的經(jīng)驗與教訓(xùn)，進(jìn)一步完善《監(jiān)督法》?；谶@一方面的考慮，筆者認(rèn)為修訂《監(jiān)督法》還應(yīng)該一并考慮以下幾點內(nèi)容。

（四）增加各級人大作為監(jiān)督權(quán)主體，完善各級人大作為監(jiān)督權(quán)主體的相關(guān)內(nèi)容

目前《監(jiān)督法》的調(diào)整范圍僅為規(guī)范人大常委會的監(jiān)督工作。根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法釋義》，關(guān)于《監(jiān)督法》的調(diào)整范圍，在立法過程中，曾經(jīng)有過三次變化。即從調(diào)整范圍規(guī)定為全國人大及其常委會到全國人大及地方各級人大，再到各級人大常委會。據(jù)解釋，最后把調(diào)整范圍規(guī)定為各級人大常委會的主要考慮有兩點：一是，人大和人大常委會的具體監(jiān)督職權(quán)有所不同，人大主要是聽取和審議“一府兩院”的工作報告，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃與計劃執(zhí)行情況的報告、預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況的報告。但是，各級人大一年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督。經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會行使的。二是，在當(dāng)時各地方為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作所進(jìn)行的探索和需要加以規(guī)范的，也集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督問題上，所以，在制定《監(jiān)督法》時只規(guī)定人大常委會的監(jiān)督工作。[4]13-14筆者認(rèn)為，在當(dāng)時相對缺乏經(jīng)驗，在一些問題上仍存在較大分歧的情況下，先行制定已經(jīng)達(dá)成一致意見的急需解決的適用人大常委會監(jiān)督工作的《監(jiān)督法》是可取的，但是，各級人大，作為最重要的監(jiān)督權(quán)主體，沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，這畢竟是一個缺憾。因此，經(jīng)過了到現(xiàn)在已有十三年以上的實踐探索，從“健全黨和國家監(jiān)督制度”角度考慮，根據(jù)《修正案》和《監(jiān)察法》修訂《監(jiān)督法》，也有必要從全局考慮完善《監(jiān)督法》，補(bǔ)上原有的缺憾。所以，修訂《監(jiān)督法》的內(nèi)容還應(yīng)該增加各級人大作為監(jiān)督權(quán)主體，完善各級人大作為監(jiān)督權(quán)主體的相關(guān)內(nèi)容，并相應(yīng)地把名稱改為“中華人民共和國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督法”。根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各級人大的監(jiān)督權(quán)主要有三個方面的內(nèi)容：一是，聽取和審議人大常委會工作報告，聽取和審議“一府兩院”工作報告;二是，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告;三是，改變或撤銷人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。據(jù)此，《監(jiān)督法》有必要設(shè)專章對人大行使上述各項監(jiān)督權(quán)的具體要求、程序規(guī)范和法律后果作出明確規(guī)定，同時，在其它章節(jié)中相應(yīng)補(bǔ)充完善與各級人大的監(jiān)督相關(guān)的內(nèi)容。

（五）建議在人大下增設(shè)“監(jiān)督工作委員會”，在《監(jiān)督法》中明確規(guī)定“監(jiān)督工作委員會”的工作職責(zé)、工作規(guī)范和工作程序

如前所述，監(jiān)督工作是人大需要開展的經(jīng)常性的工作，需要專門的工作機(jī)構(gòu)。早在1988年3月，時任全國人大常委會副委員長陳丕顯在全國人大七屆一次會議上所作的《全國人大常委會工作報告》中就提出：“需要認(rèn)真總結(jié)這些年來開展監(jiān)督工作的經(jīng)驗，建立監(jiān)督工作的專門機(jī)構(gòu)，……”[4]4，但是，時至今日全國人大及其常委會下仍然沒有開展監(jiān)督工作的專門機(jī)構(gòu)，這不能不說是人大監(jiān)督效果不夠理想的一個重要原因。監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會的建立，可以說部分解決了這個問題，但沒有完全解決這個問題。監(jiān)委雖然由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，但實際上是相對獨立于人大的行使國家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，它的監(jiān)督對象僅限于公職人員，人大及其常委會仍然保留了對由其產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)的工作情況的監(jiān)督權(quán)。對國家機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督也仍然是經(jīng)常性的工作，也還需要有一個專門的工作機(jī)構(gòu)。這個工作機(jī)構(gòu)，可以建立于人大下面，也可以建立于人大常委會下面，但是，人大監(jiān)督包括了人大對人大常委會工作的監(jiān)督，因此，筆者認(rèn)為，這個工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立于人大下面比較合適。建議在人大下面增設(shè)一個專門委員會——監(jiān)督工作委員會，協(xié)助人大施行人大監(jiān)督工作之職責(zé)。在人大閉會期間，監(jiān)督工作委員會受人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。為此，在《監(jiān)督法》中，應(yīng)該補(bǔ)充監(jiān)督工作委員會工作職責(zé)、工作規(guī)范和工作程序的相關(guān)內(nèi)容。

（六）完善人大監(jiān)督的法律后果的規(guī)定

從目前的《監(jiān)督法》看，對監(jiān)督的法律后果的規(guī)定過于原則、過于抽象，僅有針對單位的規(guī)定，沒有針對相關(guān)責(zé)任人的規(guī)定。比如，關(guān)于聽取和審議專項工作報告以及聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的法律后果都僅規(guī)定形成審議意見或作出決議，只要求報告對象“對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況”再向常委會報告，而后常委會將所有這些材料“向本級人大代表通報并向社會公布”①。關(guān)于法規(guī)實施情況的檢查的法律后果也僅規(guī)定“執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時提出執(zhí)法檢查報告”，常委會審議后將“對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告”一并交由執(zhí)法檢查對象研究處理，執(zhí)法檢查對象應(yīng)當(dāng)將研究處理情況報告常委會，必要時，常委會還可以組織跟蹤檢查，最后將上述材料向本級人大代表通報并向社會公布。②關(guān)于質(zhì)詢案的法律后果，也僅規(guī)定到“提質(zhì)詢案的常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”③等等。這樣，監(jiān)督的“板子”拍不到相關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的屁股上，不會引起相關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的足夠重視。這使得人大監(jiān)督的效果大打折扣，這與人大作為最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位很不相稱。鑒于此，筆者建議，修訂《監(jiān)督法》時，應(yīng)當(dāng)完善人大監(jiān)督的法律后果的規(guī)定。必須明確規(guī)定，出現(xiàn)否定性法律后果的單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。比如，對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人或責(zé)任人的問責(zé)，引咎辭職，提出撤職建議案，移送監(jiān)委調(diào)查等。

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[4] 李飛.中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法釋義[M].北京：法律出版社，2008.

責(zé)任編校 ? 王學(xué)青

Abstract： After the establishment of the supervision commission， the state supervision system was reintegrated， a dual supervising mechanism of the National Peoples Congress and the Supervision Committee for government employees having come into being. There should be division as well as connection and cooperation between the two within the dual mechanism. Their division is mainly reflected in the object， affairs， standards and form of supervision and related legal consequences. Their cohesive cooperation is mainly manifested at the handover point of the supervision， i.e. clues of crimes committed by public employees found by National Peoples Congress should be transferred to the Supervision Commission for investigation; Supervision opinions proposed by the Supervision Committee on organizations produced by National Peoples Congress should be approved by the Congress or its standing committee; The Supervision Committee should obtain approval from National Peoples Congress or its standing committee when claiming accountability on government employees elected by the Congress for it to take prior measures. Parallel to that， taking advantage of the new mechanism， the Supervision Law is to be modified and perfected by summarizing the experience and lessons learned during the thirteen years of the implementation of the Supervision Law based on the Amendments and the Supervision Law.

Key words： supervision of the National Peoples Congress; supervision of the Supervision Commission; function separation; connection and cooperation; law-amendment suggestions