孫軍

摘 ? 要：國(guó)家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來(lái)，在依規(guī)治黨和依法治國(guó)相統(tǒng)一、黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相統(tǒng)一、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察相統(tǒng)一的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了探索。應(yīng)當(dāng)按照集中決策、一體運(yùn)行、職能分設(shè)、權(quán)力制約的原則，同時(shí)借鑒域外監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、專業(yè)化、全面化的成功經(jīng)驗(yàn)，從強(qiáng)化審查調(diào)查機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)、重視宣傳教育機(jī)構(gòu)、完善支援保障機(jī)構(gòu)、構(gòu)建內(nèi)部協(xié)同制約機(jī)制等方面改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制; 內(nèi)部機(jī)構(gòu);權(quán)力制約

中圖分類號(hào)：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2020）04-0053-07

國(guó)家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來(lái)，按照集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的目標(biāo)，各級(jí)各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)，優(yōu)化工作流程，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了有益地探索，初步形成了既有分工又有合作的工作格局?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。中央紀(jì)委十九屆四次全會(huì)提出，堅(jiān)持黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作全覆蓋、全方位、全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革。面對(duì)全面從嚴(yán)治黨的新要求和反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)，如何科學(xué)有效地設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部機(jī)構(gòu)，顯得尤為重要。

一、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的背景

在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年10月，《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》發(fā)布，部署在全國(guó)范圍內(nèi)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。11月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定，在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。2018年3月，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》頒布施行，黨的紀(jì)律檢查體制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，開(kāi)始正式在法治的軌道上一體推進(jìn)。

（一）依規(guī)治黨和依法治國(guó)相統(tǒng)一

治國(guó)必先治黨，治黨必須從嚴(yán)。黨的十八大以來(lái)，圍繞全面從嚴(yán)治黨和黨的建設(shè)，推進(jìn)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，先后制定、修訂了190多部黨內(nèi)法規(guī)，《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問(wèn)責(zé)條例》等關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度陸續(xù)出臺(tái)或修訂，黨內(nèi)法規(guī)體系初步形成，有規(guī)可依的問(wèn)題基本得到解決?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[1]。

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革將依規(guī)治黨拓展到依法管理全體公職人員，進(jìn)而保證公權(quán)力受到法律的約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，依規(guī)治黨為依法治國(guó)提供制度前提和組織保障。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式，是依法治國(guó)的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，只有黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)?！侗O(jiān)察法》將依規(guī)治黨上升為國(guó)家意志，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律，提升了黨內(nèi)法規(guī)的法律強(qiáng)制性和執(zhí)行力，對(duì)權(quán)力的規(guī)制更加嚴(yán)密規(guī)范。從近年依規(guī)治黨和依法治國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，依規(guī)治黨的“治”主要指整治，依法治國(guó)的“治”主要指治理，監(jiān)察體制改革的深化使得“整治”和“治理”的聯(lián)系愈加密切，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚有賴于依規(guī)治黨和依法治國(guó)的統(tǒng)一推進(jìn)。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相統(tǒng)一

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，國(guó)家機(jī)關(guān)架構(gòu)從“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，監(jiān)察權(quán)成為法定國(guó)家權(quán)力，而且“是一種有別于立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的新型國(guó)家權(quán)力”[2]24，這五種權(quán)力相互作用構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的新形態(tài)，是我國(guó)政治體制和國(guó)家治理體制的重大變革?！氨O(jiān)察委員會(huì)是黨直接領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)”[2]2。監(jiān)察委員會(huì)的特殊性質(zhì)和地位決定了在監(jiān)察權(quán)行使的過(guò)程中，必然貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的統(tǒng)一。監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。作為監(jiān)督主體的紀(jì)委監(jiān)委合署辦公后，監(jiān)督的對(duì)象從黨員擴(kuò)展到全體公職人員，監(jiān)督的范圍從黨內(nèi)擴(kuò)展到黨外，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員和公職人員的監(jiān)督全覆蓋，黨內(nèi)監(jiān)督拓展到國(guó)家監(jiān)督。

（三）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察相統(tǒng)一

“黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，蘊(yùn)含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一”[3]。從領(lǐng)導(dǎo)體制看，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了從“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”到“全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)”?！都o(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》強(qiáng)調(diào)：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度?！敝醒爰o(jì)委定期向黨中央報(bào)告工作，研究涉及全局的重大事項(xiàng)、遇有重要問(wèn)題以及作出立案審查調(diào)查決定、給予黨紀(jì)政務(wù)處分等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，既要報(bào)告結(jié)果也要報(bào)告過(guò)程。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出相關(guān)重要事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)并向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告。從執(zhí)紀(jì)執(zhí)法主體看，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。紀(jì)委監(jiān)委成為反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一進(jìn)行執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。從組織職責(zé)看，紀(jì)委的職責(zé)是執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)，監(jiān)委的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，紀(jì)委監(jiān)委在履行上述職責(zé)過(guò)程中，并不是相互割裂的，而是緊密聯(lián)系、統(tǒng)籌進(jìn)行的。特別當(dāng)監(jiān)察對(duì)象是具有黨員身份的公職人員時(shí)，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察往往是統(tǒng)一展開(kāi)的。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則

反腐敗機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要能夠肩負(fù)起自己的使命，就必須同時(shí)具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四大特征。[4]為了充分體現(xiàn)這些特征，同時(shí)也要體現(xiàn)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的目標(biāo)導(dǎo)向，紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循集中決策、一體運(yùn)行、職能分設(shè)、權(quán)力制約的原則。

（一）集中決策

紀(jì)委監(jiān)委整合了原行政監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等部門(mén)的反腐敗資源，要將原來(lái)相對(duì)分散的反腐敗資源形成反腐敗合力，必須建立集中決策的機(jī)制。從紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)層看，目前省級(jí)以下都是由紀(jì)委書(shū)記兼任監(jiān)委主任，大部分監(jiān)委委員由紀(jì)委常委兼任，領(lǐng)導(dǎo)層的高度融合為集中決策提供了組織保證。從決策機(jī)制看，要建立完善的制度來(lái)保證決策的科學(xué)規(guī)范。需要注意的是，集中決策不是個(gè)人決策，而是一種集體決策。在我國(guó)的政治管理體制中，會(huì)議決策是集體決策的一種主要形式，需要制定完善紀(jì)委常委會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)、主任辦公會(huì)的制度，明確會(huì)議程序、會(huì)議內(nèi)容等要素，將線索處置、調(diào)查審查、案件審理等重要環(huán)節(jié)納入集中決策。

（二）一體運(yùn)行

根據(jù)《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，中央紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委貫徹黨中央關(guān)于國(guó)家監(jiān)察工作的決策部署，審議決定監(jiān)委依法履職中的重要事項(xiàng)，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來(lái)。要充分發(fā)揮合署辦公的優(yōu)勢(shì)，有效整合紀(jì)委監(jiān)委職責(zé)權(quán)限，將黨紀(jì)政務(wù)案件的審理程序有機(jī)貫通，“一并呈報(bào)、一體決策、一起運(yùn)行”[5]，除必須單獨(dú)由紀(jì)委、監(jiān)委分別處理的，都以紀(jì)委監(jiān)委名義聯(lián)合作出。對(duì)黨員公職人員涉嫌違紀(jì)違法的，實(shí)行調(diào)查程序并行銜接，對(duì)其同時(shí)開(kāi)展紀(jì)律檢查和監(jiān)察調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況給予相應(yīng)的黨紀(jì)政務(wù)處分，對(duì)涉及職務(wù)犯罪的，移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

（三）職能分設(shè)

“機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)力的配置本是一體兩面的關(guān)系”[6]。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察程序分為線索處置、立案、調(diào)查、審理等環(huán)節(jié)，為了避免改革前某些部門(mén)既管立案調(diào)查又管審理處置、權(quán)限過(guò)大的問(wèn)題，在設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照不同環(huán)節(jié)將監(jiān)察權(quán)進(jìn)行分解。目前，紀(jì)委監(jiān)委通過(guò)實(shí)行監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)，以“前后臺(tái)”分開(kāi)的方式實(shí)現(xiàn)職責(zé)的分工。隨著監(jiān)察體制改革的深化，要進(jìn)一步優(yōu)化流程設(shè)計(jì)，明確職責(zé)分工，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)察程序環(huán)節(jié)相匹配。同時(shí)需要注意的是，職能分設(shè)并不意味著職能分割，需要建立機(jī)構(gòu)之間相互聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，保障紀(jì)檢監(jiān)察程序順暢運(yùn)行。

（四）權(quán)力制約

絕對(duì)權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)腐敗，權(quán)力必須受到制約。正如馬克思指出：“勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的?！盵7]141職能分設(shè)可以達(dá)到權(quán)力分置的效果，但形成對(duì)權(quán)力的制約還需要中間元素和中介機(jī)制，需要構(gòu)建權(quán)力相互制約的機(jī)制?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。作為監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行的機(jī)關(guān)，也必然要受到監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，這是基本的外部監(jiān)督。要讓監(jiān)察權(quán)依法行使，還必須構(gòu)建內(nèi)部制約機(jī)制。一是要設(shè)置專門(mén)的案件監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，做好線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理等工作。二是不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成相互制約的機(jī)制。線索處置、調(diào)查、審理等環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣又相對(duì)分離，在具體履行這些職責(zé)的過(guò)程中，不同機(jī)構(gòu)之間可以互相監(jiān)督、互相制約。

三、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

反腐敗是全世界共同面臨的重要課題。不同國(guó)家或地區(qū)根據(jù)各自的政治經(jīng)濟(jì)情況，采取了不同的反腐敗模式，新加坡、我國(guó)香港等在廉政建設(shè)方面取得了突出的成效，為我國(guó)監(jiān)察體制改革提供了有益的啟示。

（一）新加坡貪污調(diào)查局

新加坡反腐敗專門(mén)機(jī)構(gòu)是貪污調(diào)查局（Corrupt Practices Investigation Bureau，簡(jiǎn)稱CPIB），成立于上世紀(jì)50年代，1969年后隸屬總理直接領(lǐng)導(dǎo)。CPIB下設(shè)調(diào)查部、執(zhí)行部、組織事務(wù)部，分別履行相應(yīng)職責(zé)：受理對(duì)公共部門(mén)與私人部門(mén)的腐敗舉報(bào)，并予以調(diào)查;調(diào)查玩忽職守或行為失當(dāng)?shù)墓毴藛T;檢查公共服務(wù)的內(nèi)容與程序，確保其中不存在可能產(chǎn)生腐敗的漏洞;管理運(yùn)行內(nèi)部事務(wù)等。需要強(qiáng)調(diào)的是，《防貪條例》（the Prevention of Corruption Act， 簡(jiǎn)稱POCA）在新加坡腐敗治理中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，其賦予貪污調(diào)查局極大的反腐權(quán)力。可以說(shuō)，CPIB 和 POCA 在新加坡反腐模式中缺一不可，前者是實(shí)施后者的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其主要職能是調(diào)查違犯《防貪條例》的行為;而后者是前者存在的一個(gè)依據(jù)。[8]

調(diào)查部是CPIB的主要部門(mén)，由特別調(diào)查組、金融調(diào)查組、綜合調(diào)查組、調(diào)查培訓(xùn)組、調(diào)查政策組組成。特別調(diào)查組的對(duì)象分為公共機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同對(duì)象組成不同的調(diào)查組。金融調(diào)查組主要負(fù)責(zé)調(diào)查金融相關(guān)或者跨國(guó)貪腐案件。綜合調(diào)查部工作職責(zé)相對(duì)較為廣泛，主要是負(fù)責(zé)調(diào)查公職人員的普通腐敗案件。培訓(xùn)組負(fù)責(zé)培訓(xùn)調(diào)查局的工作人員，提升工作人員的專業(yè)化水平，以更好適應(yīng)工作崗位。調(diào)查政策組分析各類腐敗問(wèn)題的要素，在此基礎(chǔ)上制定詳盡的調(diào)查政策，指導(dǎo)之后的案件調(diào)查。

執(zhí)行部分為管理與援助部和情報(bào)部。管理與援助部的職能主要是管理執(zhí)行工作，配合調(diào)查調(diào)取文件資料或協(xié)助控制被調(diào)查人員等，為調(diào)查提供支援和保障。情報(bào)部主要工作是搜集情報(bào)，查找涉嫌貪污賄賂等腐敗案件的線索。

組織事務(wù)部下設(shè)財(cái)政管理部、規(guī)劃與組織關(guān)系部、人員管理與發(fā)展部、信息技術(shù)部，主要職能為：管理財(cái)務(wù)，做好資金預(yù)算管理等各方面的工作;選拔以及培訓(xùn)工作人員，確保調(diào)查局工作人員按照法律規(guī)定進(jìn)行工作;制定未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃以及戰(zhàn)略目標(biāo)，并積極開(kāi)展宣傳教育，使各部門(mén)更加具有協(xié)調(diào)性，共同完成調(diào)查局的戰(zhàn)略目標(biāo);為調(diào)查局開(kāi)展工作提供信息技術(shù)服務(wù)等。

（二）香港廉政公署

1974年2月，香港《廉政公署條例》通過(guò)，廉政公署（Independent Commission Against Corruption，簡(jiǎn)稱ICAC）正式成立。香港回歸后，《香港特別行政區(qū)基本法》明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨(dú)立工作，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。”廉政公署成立以來(lái)，一直以執(zhí)法、預(yù)防及教育三管齊下的方法打擊貪污，致力維護(hù)香港公平正義、安定發(fā)展，并獲得香港政府及廣大市民的廣泛支持，也使得香港成為全球最廉潔的地區(qū)之一。廉政公署除廉政專員辦公室外，設(shè)有一個(gè)行政總部和執(zhí)行處、防止貪污處以及社區(qū)關(guān)系處三個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，分別負(fù)責(zé)調(diào)查執(zhí)法、預(yù)防腐敗、社區(qū)教育等有關(guān)工作。

執(zhí)行處是廉政公署最大的部門(mén)，由執(zhí)行處首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，轄下設(shè)有兩個(gè)主要部門(mén)，分別負(fù)責(zé)調(diào)查公營(yíng)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的貪污及相關(guān)罪行。執(zhí)行處首長(zhǎng)同時(shí)兼任副廉政專員，并直接向廉政專員負(fù)責(zé)。執(zhí)行處需要經(jīng)常向?qū)彶樨澪叟e報(bào)咨詢委員會(huì)匯報(bào)部門(mén)工作及咨詢意見(jiàn)。執(zhí)行處的職責(zé)主要有：接受及審閱貪污指控;調(diào)查任何被指控或涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行;調(diào)查任何訂明人員涉嫌濫用職權(quán)而犯的勒索罪;調(diào)查任何與貪污有關(guān)連或會(huì)助長(zhǎng)貪污的訂明人員行為，并向行政長(zhǎng)官提交報(bào)告。執(zhí)行處設(shè)兩名執(zhí)行處處長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)政府部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的案件調(diào)查，執(zhí)行處下設(shè)四個(gè)調(diào)查科，負(fù)責(zé)調(diào)查或者支援。值得一提的是，有的調(diào)查科通過(guò)設(shè)立支援組專司調(diào)查支援和保障，比如調(diào)查科（四）的支援組承擔(dān)國(guó)際及內(nèi)地（行動(dòng)）聯(lián)絡(luò)、行政及行動(dòng)支持、法證會(huì)計(jì)管理及法律研究、統(tǒng)計(jì)資料研究、核數(shù)及審查、訓(xùn)練及發(fā)展、信息科技及計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)鑒證等職責(zé)。

防止貪污處的法定職責(zé)是：審查各政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，并建議修訂容易導(dǎo)致貪污的工作方法及程序;應(yīng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)和個(gè)別人士的要求，提供防貪建議。防止貪污處定期向監(jiān)察該處工作的防止貪污咨詢委員會(huì)匯報(bào)工作情況。在日常工作中，防止貪污處經(jīng)常與各機(jī)構(gòu)及公司的管理層緊密合作，擔(dān)當(dāng)他們的顧問(wèn)。防止貪污處由一名處長(zhǎng)執(zhí)掌，轄下有兩個(gè)審查科，由兩名助理處長(zhǎng)協(xié)助執(zhí)行職務(wù)，對(duì)公務(wù)員誠(chéng)信、選舉、采購(gòu)及投標(biāo)程序、建筑及基建工程、房屋、醫(yī)療衛(wèi)生、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)及土地、公私營(yíng)協(xié)作等領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督審查，同時(shí)面向私營(yíng)機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)提供防貪咨詢服務(wù)。防止貪污處擁有一支經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員隊(duì)伍，包括資深的前政府人員，盡心為公營(yíng)機(jī)構(gòu)及私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供有效的防貪建議，他們的專業(yè)范疇涵蓋會(huì)計(jì)、核數(shù)及財(cái)務(wù)分析、工程、信息科技、法律、測(cè)量等領(lǐng)域。

社區(qū)關(guān)系處的法定職責(zé)為：教育公眾認(rèn)識(shí)貪污的禍害;爭(zhēng)取公眾支持肅貪倡廉的工作。社區(qū)關(guān)系處定期向社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)匯報(bào)工作情況和就推行工作的策略咨詢意見(jiàn)。社區(qū)關(guān)系處由一名處長(zhǎng)執(zhí)掌，轄下設(shè)有兩個(gè)科。一個(gè)負(fù)責(zé)通過(guò)大眾傳媒和新媒體宣揚(yáng)肅貪倡廉的信息，制訂商業(yè)道德及青少年誠(chéng)信的推廣策略;另一個(gè)負(fù)責(zé)直接與市民“面對(duì)面”接觸，推展倡廉教育以及深入社群，爭(zhēng)取各階層的市民支持廉署的工作。

（三）新加坡CPIB和香港ICAC的共同特點(diǎn)

新加坡CPIB和香港ICAC成立以來(lái)，與貪腐現(xiàn)象開(kāi)展持續(xù)深入的斗爭(zhēng)，是兩地反腐敗取得明顯成效的關(guān)鍵所在，分析其組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，獨(dú)立化、專業(yè)化、充分化是他們共同的特點(diǎn)。

第一，組織運(yùn)行的獨(dú)立化。新加坡CPIB和香港ICAC都是高度獨(dú)立的反腐敗組織，在財(cái)務(wù)、管理、人事等方面享有高度的自主權(quán)，不隸屬于任何行政或司法機(jī)構(gòu)，也不受其他機(jī)構(gòu)的干涉。CPIB負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)任命，只對(duì)總理負(fù)責(zé)，在新加坡國(guó)家機(jī)構(gòu)中具有獨(dú)立的地位。ICAC獨(dú)立開(kāi)展工作，廉政專員只對(duì)最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。

第二，機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)化。CPIB和ICAC在機(jī)構(gòu)設(shè)置上職責(zé)全面又分工明確，涵蓋了腐敗調(diào)查、預(yù)防、支援、培訓(xùn)等各個(gè)方面。CPIB設(shè)有特別調(diào)查組、金融調(diào)查組，對(duì)涉及金融或者比較復(fù)雜的腐敗案件，由這些調(diào)查組專業(yè)應(yīng)對(duì)。ICAC執(zhí)行處除了按政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)劃分審查對(duì)象外，還對(duì)審查領(lǐng)域進(jìn)行了專業(yè)的精細(xì)劃分，涵蓋采購(gòu)及投標(biāo)程序、建筑及基建工程、房屋、醫(yī)療衛(wèi)生、規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)及土地公私營(yíng)協(xié)作等腐敗易發(fā)領(lǐng)域。CPIB和ICAC都十分重視工作人員專業(yè)化水準(zhǔn)提升，不同部門(mén)的人員一般都具備相應(yīng)的專業(yè)背景，能夠正確規(guī)范地開(kāi)展案件調(diào)查。兩個(gè)機(jī)構(gòu)都設(shè)有負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)及發(fā)展的部門(mén)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，開(kāi)展不同主題培訓(xùn)，為機(jī)構(gòu)專業(yè)高效運(yùn)行提供人力資源支撐。

第三，調(diào)查職權(quán)的充分化。為了實(shí)現(xiàn)高效反腐的目標(biāo)，CPIB和ICAC都擁有極大的調(diào)查及相關(guān)權(quán)力。新加坡法律賦予CPIB調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、無(wú)證逮捕權(quán)、保密權(quán)等權(quán)力，甚至在調(diào)查某些法定的職務(wù)犯罪及與之相關(guān)的其他犯罪時(shí)，調(diào)查人員可以行使司法警察的一切調(diào)查權(quán)力。根據(jù)《廉政公署條例》《防止賄賂條例》，ICAC有逮捕、扣留和批準(zhǔn)保釋、搜查與撿取證物、查閱銀行賬目、扣留旅行證件和限制處置財(cái)產(chǎn)、調(diào)查資料保密等權(quán)力，以保證調(diào)查活動(dòng)的順利進(jìn)行。

四、完善紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上指出：“要深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐?！币惑w推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭(zhēng)的基本方針，也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要和“三不”方針相匹配，擔(dān)負(fù)起推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的使命。

（一）強(qiáng)化審查調(diào)查機(jī)構(gòu)

審查調(diào)查機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行初步核實(shí)和立案調(diào)查，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的處置具有很大的影響力和決定權(quán)，是監(jiān)察程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)形成“不敢腐”的高壓態(tài)勢(shì)具有重要作用。一是選拔具有法律、審計(jì)、偵查等專業(yè)背景的人員充實(shí)到案件調(diào)查審理部門(mén)，在轉(zhuǎn)隸過(guò)程中，按照人崗相適的原則合理安排原檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員，將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熟悉調(diào)查審理業(yè)務(wù)的人員放在政策性、專業(yè)性比較強(qiáng)的崗位上，以規(guī)范行使法律賦予的各項(xiàng)調(diào)查權(quán)力。二是盡快制定《監(jiān)察官法》，對(duì)進(jìn)入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員設(shè)定基本條件，確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的基本素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)訊問(wèn)、查詢和凍結(jié)、搜查、限制出境、留置等權(quán)力，能否依法正確行使這些權(quán)力，保障當(dāng)事人合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力主體設(shè)定必要的門(mén)檻。三是提升調(diào)查審理的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)職務(wù)犯罪行為調(diào)查結(jié)束后，移交檢察機(jī)關(guān)起訴，這就要求調(diào)查審理的標(biāo)準(zhǔn)不僅要符合《監(jiān)察法》，還要符合《刑事訴訟法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查審理中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、程序環(huán)節(jié)都要提升到《刑事訴訟法》規(guī)定的要求，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的真正貫通。

（二）擴(kuò)充預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)

香港ICAC專門(mén)設(shè)立防止貪污處，明確提出“預(yù)防勝于治療”的理念，通過(guò)提高程序的透明度及問(wèn)責(zé)性、加強(qiáng)管理及監(jiān)督、改善系統(tǒng)管制及預(yù)防舞弊的機(jī)制等方法堵塞貪腐漏洞。黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)總結(jié)新時(shí)期執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，提出“四種形態(tài)”，使反腐敗工作更有針對(duì)性。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置中，必須把監(jiān)督職責(zé)放在首位，進(jìn)一步扎緊“不能腐”的制度籠子。一是提升執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的力量配置。隨著運(yùn)動(dòng)式反腐向制度性反腐的轉(zhuǎn)變，運(yùn)用好“四種形態(tài)”特別是第一種形態(tài)，應(yīng)當(dāng)成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要工作方向，“經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗成為常態(tài)”，反映在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)要占更大比例。二是要推動(dòng)預(yù)防腐敗進(jìn)一步深化。目前，監(jiān)督檢查室一般按照地區(qū)和部門(mén)劃分負(fù)責(zé)范圍，監(jiān)督對(duì)象面廣量大，需要進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查的機(jī)制優(yōu)化力度，使監(jiān)督滲入被監(jiān)督地區(qū)及部門(mén)的日常工作和重點(diǎn)領(lǐng)域，形成持續(xù)不斷的威懾。三是將預(yù)防腐敗貫穿紀(jì)檢監(jiān)察全過(guò)程。除了監(jiān)督檢查部門(mén)之外，明晰信訪室、審查調(diào)查室、案件審理室等部門(mén)的相關(guān)職責(zé)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、典型案件進(jìn)行專題分析，對(duì)涉及體制機(jī)制問(wèn)題和法規(guī)漏洞提出預(yù)警。

（三）重視宣傳教育機(jī)構(gòu)

香港ICAC的社區(qū)關(guān)系處通過(guò)各種形式與市民互動(dòng)，宣揚(yáng)反腐倡廉的信息，使“廉潔之都”的愿景深入人心。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視宣傳思想教育，要積極發(fā)揮宣傳教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)化作用，促進(jìn)“不想腐”的自覺(jué)。一是改進(jìn)宣傳機(jī)構(gòu)設(shè)置。宣傳部門(mén)的設(shè)置和監(jiān)察體制改革前變化不大，需要進(jìn)一步提升專業(yè)性，可以借鑒香港ICAC的成功做法，創(chuàng)新宣教形式，豐富宣教內(nèi)容。目前主要通過(guò)網(wǎng)站、微信、電視專題片等形式展示反腐敗工作取得的成效，宣傳重心主要是大案要案，這雖然對(duì)社會(huì)公眾有一定的視覺(jué)沖擊，但仍需要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，在不違反保密要求的前提下，加強(qiáng)對(duì)黨的紀(jì)律和監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察體制改革和運(yùn)行的宣傳，加大宣傳力度，擴(kuò)大受眾面，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“去神秘化”。二是積極發(fā)揮教育轉(zhuǎn)化功能。面向黨員和公職人員經(jīng)常性開(kāi)展警示教育、廉政教育、思想教育，防微杜漸，防早防小。對(duì)于職務(wù)違紀(jì)違法人員要教育和懲戒相結(jié)合，使其認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤的根源，真正改過(guò)自新。

（四）完善支援保障機(jī)構(gòu)

新加坡CPIB和香港ICAC都擁有龐大專業(yè)的支援體系，由專業(yè)人員從數(shù)據(jù)分析、信息技術(shù)、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)等方面提供全方位支持來(lái)保障調(diào)查的高效進(jìn)行。我國(guó)內(nèi)地紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)雖然也建立了和公安、審計(jì)、通信管理等部門(mén)的協(xié)作關(guān)系，但在案件調(diào)查中仍面臨程序繁瑣、效率不高等問(wèn)題，需要構(gòu)建比較完善的支援保障體系。應(yīng)設(shè)立單獨(dú)的專業(yè)支援保障部門(mén)，可以整合納入會(huì)計(jì)審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)力量。案件調(diào)查是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要各種專業(yè)支持才能正確高效進(jìn)行。職務(wù)違法犯罪案件往往時(shí)間跨度大、涉及領(lǐng)域多，而調(diào)查組人員相對(duì)有限，同時(shí)還受專業(yè)背景、技術(shù)條件、調(diào)查手段等方面的限制，因此，專業(yè)的支援保障部門(mén)不可或缺。

（五）構(gòu)建內(nèi)部協(xié)同制約機(jī)制

紀(jì)委監(jiān)委的內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要分為業(yè)務(wù)類和支持類，業(yè)務(wù)類機(jī)構(gòu)是依據(jù)業(yè)務(wù)流程或者業(yè)務(wù)性質(zhì)分工進(jìn)行設(shè)置的，主要包括監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、案件審理室、案件監(jiān)督管理室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室等，基本形成了協(xié)同反腐的工作格局。《監(jiān)察法》第36條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。” 《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》也規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！蹦壳俺擞砂讣O(jiān)督管理室、干部監(jiān)督室開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督外，尚須構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力制約機(jī)制，防止“燈下黑”。監(jiān)督不僅是預(yù)防權(quán)力被濫用，也“系以通過(guò)決定過(guò)程之理性化以提高決定之內(nèi)容正確性為目標(biāo)” [9]。

一是明確職責(zé)邊界。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等法規(guī)雖然對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)踐中依然存在職責(zé)邊界模糊的情況。在運(yùn)用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”過(guò)程中，特別是第二種、第三種形態(tài)有時(shí)在調(diào)查之初難以確定，監(jiān)督檢查室和審查調(diào)查室的職責(zé)及案件流轉(zhuǎn)仍需進(jìn)一步厘清。在市以下紀(jì)委監(jiān)委由于辦案人員有限，可能存在不同機(jī)構(gòu)人員混用的情形，法規(guī)要求需要更加嚴(yán)格執(zhí)行。[10] 二是流程環(huán)節(jié)的分離與制約。在監(jiān)督檢查和審查調(diào)查、案件調(diào)查和案件審理分離的基礎(chǔ)上，優(yōu)化流程設(shè)計(jì)，確立工作標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后才能進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)部門(mén)履行職責(zé)都應(yīng)受到其他相關(guān)部門(mén)或工作機(jī)制的規(guī)制，并且形成工作流程的閉環(huán)。

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[10] 杜倩博.監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制：流程導(dǎo)向的組織變革[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2018（4）：55-64.

責(zé)任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： The debut of the reform with national supervision and inspection mechanism initiated the exploration of discipline inspection agencies into the establishment of their internal organs against the background of unification of Party administration by regulations and state administration by law， unification of inner-Party supervision and national supervision， unification of discipline inspection and law-enforcement inspection. Principles of collective decision making， unified operation， function separation， and power restriction to be applied， successes of foreign countries in independence， specialization and comprehensiveness of supervising organizations to be drawn on， internal structures of supervising organizations are to be improved as regard strengthening the investigation and trial organs， expanding corruption-prevention organs， emphasizing education and propaganda organs， perfecting safeguarding organs， and structuring internal coordination mechanisms， etc.

Key words： supervision system; internal organs; power restriction