李海峰 楊玉華

摘 ?要：指定管轄作為監(jiān)察管轄的重要組成部分，是監(jiān)察機關上下聯(lián)動進而形成監(jiān)察一體化的有效依托，對于防范權力干擾、排除人情障礙、克服輿情負面影響、平衡辦案資源有著非常重要的實踐價值。然而，由于指定管轄自身的不確定性、獨立性以及行政強制性等特征，在適用中容易產生隨意化傾向、程序銜接障礙以及權利救濟渠道不暢的弊端。在監(jiān)察一體化模式下，需要明辨主次、內外協(xié)調、多管齊下，厘定指定管轄的適用原則，規(guī)范指定管轄的程序，適當拓展當事人權利救濟渠道，以促使指定管轄在監(jiān)察一體化中發(fā)揮出更大效能，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)察一體化;指定管轄

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-0045-08

管轄是公權力機關啟動案件處置程序的合法性依據(jù)與基礎。隨著反腐敗職能歸口監(jiān)察機關，新監(jiān)察體制下的管轄制度問題備受關注，為此，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）以法定形式，原則上確立了以干部管理權限為標準，兼顧地域和行業(yè)分工的分級管理模式，從地域、級別、行業(yè)管轄的分類中初步完成了二次確權。但有原則就有例外，監(jiān)察機關的調查活動也如同其他事物一樣會不可避免地遇到特殊情況，為發(fā)揮現(xiàn)今監(jiān)察體制的最大效能，形成上下級監(jiān)察機關統(tǒng)一、高效反腐格局，指定管轄應運而生?！侗O(jiān)察法》第十七條第一款規(guī)定：“上級監(jiān)察機關可以將其所管轄的監(jiān)察事項指定下級監(jiān)察機關管轄，也可以將下級監(jiān)察機關有管轄權的監(jiān)察事項指定給其他監(jiān)察機關管轄。”自此，指定管轄在監(jiān)察制度中得以正式確立，其核心內容是加強上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察機關的領導權，本質上是對監(jiān)察管轄一般原則的突破與補充，指定管轄制度的實施有效地促成了監(jiān)察機關上下聯(lián)動、整體推進態(tài)勢的形成，從而在監(jiān)察機關內部建立了監(jiān)察一體化的工作模式。那么，在新舊管轄模式更迭之際，挖掘監(jiān)察機關指定管轄意蘊與價值，深入剖析監(jiān)察案件調查中指定管轄存在的不足與弊端，從而厘定指定管轄的規(guī)制策略與完善進路就顯得極為迫切和重要。

一、內外動因：監(jiān)察一體化中指定管轄的實踐價值

指定管轄作為管轄制度中的重要內容之一，并非監(jiān)察制度所獨創(chuàng)，而是始見于刑事訴訟的審判管轄，鑒于訴訟程序相互銜接原理，指定管轄制度遂由此漸次延伸到了立案偵查階段。在監(jiān)察體制改革之前，檢察機關充分運用指定管轄制度，在檢察機關內部形成了相互支持配合、密切協(xié)同作戰(zhàn)的一體化偵查工作格局，大大提高了職務犯罪偵查工作實效。當前，新監(jiān)察體制已經確立，職務犯罪偵查職能已完全轉隸至監(jiān)察機關，深入挖掘指定管轄對于監(jiān)察調查的實踐價值以及推進以指定管轄為依托的監(jiān)察一體化工作模式大有裨益。

（一）指定管轄能夠防止權勢干擾，有利于加大辦案力度

實踐中，職務違法和職務犯罪案件當事人，大多是國家公共利益的代表，其在管理國家某項公共事務中以一定的權力作為支撐，其公務行為在追求公共利益最大化的同時，也不可避免地將個人利益納入其中，自然就會在當?shù)鼗虮拘袠I(yè)內形成不同程度的職務影響和人脈關系。這種職務影響與人脈關系在公務人員履行正當職權的情況下，極易造成官本位思想和以身份關系為先的傳統(tǒng)官僚文化與官僚作風。[1]公務人員利用手中的權力支配著公眾資源，官員下屬或者密切關系人以非正當手段謀取個人利益，搶占有限的公眾資源，久而久之雙方就形成了一榮俱榮的人身依附關系。當公務人員因職務違法甚或犯罪涉案時，這些被異化的權力關系出于維護自身的既得利益，就會竭盡全力地隱瞞其通過非法手段獲得公共利益的事實，訂立攻守同盟甚至以偽造和毀滅證據(jù)等非法方式來阻撓辦案。為此，早在2001年遼寧“慕馬案”的查辦過程中，就發(fā)現(xiàn)利益關系人利用被調查人馬向東在當?shù)亟洜I多年的龐大關系網(wǎng)大肆活動，甚至看守人員也被拉攏腐蝕，給案件深入查辦造成了嚴重干擾，于是中紀委決定異地辦案，自此形成了高官職務犯罪案件異地辦理模式的慣例。[2]類似上述權力干擾的情況即便是在基層“微腐敗”治理的過程中也需要時常面對，一位湖南省株洲市的基層監(jiān)察干部就曾向有關媒體爆料稱，在日常的巡察工作中，每天接聽十余個打探情況或要求通融的電話是常有的事情，其在巡察一線深受權力干擾之累的同時，建議應當將異地交叉巡察常態(tài)化用以作為化解外部權力或熟人干擾的一種有益嘗試。[3]通過以上事例及實踐做法充分說明，在監(jiān)察案件中確立指定管轄有利于阻卻權力干擾，加快辦案進度，提高辦案質量。

（二）指定管轄能夠排除人情障礙，有利于體現(xiàn)公平公正

我國傳統(tǒng)文化注重人情倫理，講求守望相助。這種人情文化以關系為紐帶，推己及人，一種“差序格局”的社會結構在傳統(tǒng)社會中日益顯現(xiàn)，“就像石子投入水中，以己為中心，所聯(lián)成的社會關系就像水的波紋一般，圈圈推出去，愈推愈遠，層層疊疊，盡管成員們并不在同一個平面上”[4]。通常情況下，這種差序格局又與親緣、地緣等紐帶相連接，在我國傳統(tǒng)社會中形成了以各種關系為脈絡的多個同心圓，圈圈圓圓相互交織、共同作用，關系網(wǎng)絡愈加強大而嚴密。當這種傳統(tǒng)社會的人情文化及建立在此基礎上的關系網(wǎng)絡逐漸滲透到現(xiàn)代公共行政體系之中，一方面，它對正式制度及顯規(guī)則起著一定的補充作用，是“公眾因法律規(guī)則不足或者紛繁復雜而陷入迷茫不知所措的境遇下，為減輕社會評價不確定性而尋求的替代性辦法及補救性措施”[5]。但另一方面，其在發(fā)揮正面作用的同時負面影響也愈加凸顯，它模糊了公與私的界線，欠缺法治邏輯的同時破壞了規(guī)則穩(wěn)定性，客觀上不僅容易淪落為腐敗的溫床成為異化權力的工具，還在一定程度上降低了公務人員貪賄的心理成本和道德成本。據(jù)J省某地區(qū)紀委監(jiān)察委調研發(fā)現(xiàn)，在面對服務對象宴請時，認為是人之常情而欣然應允的高達14.3%;當面對親友請托辦理違規(guī)事項時，怕傷和氣而能辦就辦的占3.6%。[6]回溯十八大以來曝光出的官員腐敗案件，貪賄、失職瀆職等行為大多也是與親緣、學緣、業(yè)緣、地緣等關系網(wǎng)絡密不可分。[7]類似情況再次提醒我們，監(jiān)察案件確立指定管轄有利于查辦過程超然于人情關系之外進而克制人情羈絆，促進公平公正等法治理念的實現(xiàn)。

（三）指定管轄能夠克服輿情負面影響，有利于得到社會理解與支持

輿情系“輿論之情勢”的簡稱，近年來社情民意匯聚的焦點非貪腐輿情莫屬，民眾通過網(wǎng)絡社區(qū)、微博、微信等新媒體平臺轉發(fā)和傳播涉貪涉腐信息，裂變性強、影響面大，在快捷拉近社會大眾政治心理距離的同時，也自然成為了民眾得以參與公權力監(jiān)督的重要通道。一方面，民眾通過制造和傳播輿論的方式尋求事件真相聲討問責，監(jiān)督政府官員和公共機構，對貪腐官員起到強有力的震懾作用。但另外一方面，由于輿情本身固有的自由性、發(fā)散性、隱匿性等特征，消極影響亦不可低估，比如被稱為網(wǎng)絡第一案的“湖南黃靜裸死案”，因死者死因蹊蹺，在網(wǎng)絡炒作的過程中情節(jié)的想象填補了證據(jù)的缺失，細節(jié)的煽情掩蓋了證據(jù)的矛盾，最終導致本案當事人之間的戀愛關系被誤判為追究強奸罪的事實，服刑4年后姜俊武無罪釋放，錯案才得以糾正。[8]再如，有著“律師造假門”之稱的李莊案，也是由于“媒介的傾向性報道和片面性價值取向，把李莊丑化成一個要錢不要法的訟棍，把一個本處弱勢地位的法律服務行業(yè)等同于逐利如過江之鯽的商界”[9]。在涉及貪腐案件中，因社會上部分人恨官仇富的扭曲心理作祟，更有可能出現(xiàn)一些侵犯官員名譽權、隱私權和肖像權的言論甚至干擾監(jiān)察機關查辦案件的情況，為盡可能避免輿情負面影響，對敏感、復雜的監(jiān)察案件經甄別篩查后由上級機關指定管轄，查處過程相對脫離關注視線，可以在一定程度上減少案情曝光度，防止冷熱不均導致信息雜亂形成巨大的負面?zhèn)鞑ズ?，使人們在網(wǎng)絡洪流中距離真相越走越遠，直接影響舉報事項的查處進程。同時，個案的監(jiān)察指定管轄也可以體現(xiàn)回避制度精神，符合監(jiān)察人員屬地回避、利害關系等回避原則，以此最大限度地保障程序公正。

（四）指定管轄能夠平衡辦案資源，有利于緩解基層監(jiān)察力量不足難題

“擁有充足的人力資源是反腐敗機構有效運行的必要條件之一”[10]。然而，受國家橫向到邊、縱向到底的監(jiān)察全覆蓋影響，國家監(jiān)察機關工作人員增加比例與監(jiān)察對象增幅相比差距懸殊。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，“目前全國監(jiān)察系統(tǒng)人員數(shù)量與監(jiān)察體制改革相比僅增加了10%，但相應監(jiān)察對象數(shù)量卻增加了200%”[11]。尤其是隨著村委會主任、居委會主任等非國家工作人員也被納入監(jiān)察對象后，基層監(jiān)察機關需要面對的“微腐敗”案件數(shù)量劇增，“僅2016年中紀委通報的325起精準扶貧領域存在的貪污挪用、截留問題中，涉及鄉(xiāng)村干部的就高達86%”[12]。況且，在監(jiān)察機關內部的工作程序中實行“一竿子插到底”“一程序兩報告”的監(jiān)察調查工作機制，即違紀與違法犯罪問題一并查出，將違紀調查與違法犯罪調查統(tǒng)一歸口于執(zhí)紀審查部門同步辦理，這種內部工作機制使本已高負荷運轉的部分地區(qū)基層監(jiān)察機關在人力物力上更加捉襟見肘。鑒于此，確立監(jiān)察案件的指定管轄，既有助于調解不同地區(qū)、不同時段監(jiān)察案件相對集中的問題，也有助于緩解一些區(qū)域基層監(jiān)察力量薄弱、辦案經驗不足的問題。同時，指定管轄也是監(jiān)察一體化制度的重要載體，有利于發(fā)揮全國監(jiān)察一盤棋的優(yōu)勢，在實際辦案中上下幫帶、同級交流、相互促進，在平衡辦案資源的同時整體提高監(jiān)察人員大局觀念和業(yè)務素質。

二、天然隱憂：監(jiān)察一體化中指定管轄的現(xiàn)實問題

監(jiān)察調查中的指定管轄是指在監(jiān)察調查中下級監(jiān)察機關根據(jù)上級監(jiān)察機關的指定而獲得對監(jiān)察事項的管轄權。作為常規(guī)管轄秩序的突破與補充，因法定情形的出現(xiàn)且順應公正與效率的需要臨時調整了監(jiān)察調查主體，其在監(jiān)察一體化的工作模式下?lián)碛兄豢商娲淖饔煤拓S富的實踐價值，但在其具體實施過程中，因配套機制的不完善或者操作不當，其負面效應也需引起足夠重視。

（一）指定管轄具有不確定性，容易導致適用隨意化傾向

《監(jiān)察法》以法定形式確立了以干部管理權限為標準，兼顧地域和行業(yè)分工的分級管轄模式，這種確定性的標準與原則有利于實現(xiàn)公眾的可預期性，減少了因管轄突襲或臨時指定可能造成監(jiān)察機關忙亂甚至相互扯皮推諉概率的發(fā)生。但實踐中因案件具有復雜性和不確定性，管轄模式難以絕對避免，于是，指定管轄作為管轄確定性的補充與糾正應運而生。指定管轄先天具有的不確定性恰好適應了因案件本身特殊性或者因調查需要而改變管轄權等兩種典型情況。所謂案件本身的特殊性，主要是指案件管轄本身有爭議，不符合監(jiān)察案件地域、級別、行業(yè)管轄原則而導致的管轄權不明確的情形，該情形當然需要上級監(jiān)察機關指定管轄才能啟動案件，即管轄不明案件的指定管轄。而第二種情形則是針對案件本身管轄沒有爭議，但出于防止當?shù)鼗蛘弑拘袠I(yè)不良社會關系侵擾、監(jiān)察機關內部平衡監(jiān)察力量等因素而將原管轄單位管轄的案件移送至其他監(jiān)察機關管轄，即變更性指定管轄。上述兩種指定管轄的情形，由于法律規(guī)定簡略，相應的法律解釋也沒有及時對具體監(jiān)察事項及情形作出詳細界定與釋明，監(jiān)察實踐中各地區(qū)、各行業(yè)監(jiān)察機關沒有形成統(tǒng)一的標準，必然會造成指定管轄隨意性較大甚至出現(xiàn)被濫用的傾向。具體表現(xiàn)在：一是啟動的彈性空間大，客觀上由于案件面臨的權勢干擾和人情障礙嚴重程度不易被量化，對變更管轄的必要性和特殊性衡量主觀性過強，實踐中出現(xiàn)了同種情形的案件有的省市監(jiān)察委沒有指定管轄而有的省市監(jiān)察委卻進行了指定管轄的情況，各行其是的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是指定的主體不明確，《監(jiān)察法》僅規(guī)定指定管轄由上級監(jiān)察機關實施，但具體是由上級監(jiān)察機關內部的相應部門歸口管理具體實施，還是統(tǒng)一由上級監(jiān)察機關的名義指定缺乏明示。三是指定的方式不具體，通常來講指定管轄應是逐級指定，但在特殊情況下能否越級指定缺乏明示，比如在變更型指定管轄中，省級監(jiān)察機關將情況特殊案件直接指定由某縣級監(jiān)察機關立案調查，因其中間沒有經過地區(qū)級監(jiān)察機關而有違逐級指定原則之嫌，但如果堅持逐級下達指定管轄決定則勢必引起地區(qū)級監(jiān)察機關二次審查、二次指定所帶來的效率遲滯問題。四是指定的節(jié)點不統(tǒng)一，實踐中對于指定的時間節(jié)點，有的案件經過上級監(jiān)察機關初核后認為有違法犯罪事實，才交由下級監(jiān)察機關指定管轄;有的案件直接交由下級監(jiān)察機關初核，上級監(jiān)察機關對初核情況及事實進行審查后指定監(jiān)察機關管轄，該情況下初核機關并不一定是被確定管轄的機關;還有的案件是已經由上級監(jiān)察機關啟動立案調查程序后，因情況發(fā)生變化而另行指定下級監(jiān)察機關管轄。五是受案主體隨意性較大，出于公正與效率的綜合考慮，通常情況下，受案單位應是政策法律素養(yǎng)好、辦案業(yè)績突出、經驗豐富的監(jiān)察機關，但在實踐中，有的案件出于調查保密需要而交由偏遠地區(qū)的監(jiān)察機關;有的則出于取證便利而交由交通便利地區(qū)的監(jiān)察機關;有的則出于鍛煉監(jiān)察隊伍的需要，特意將案件交由辦案熱情高但實務經驗尚缺的監(jiān)察機關辦理。

（二）指定管轄具有獨立性，容易導致程序銜接障礙

實踐中，指定管轄既存在于監(jiān)察調查階段，也分布在刑事訴訟中的起訴和審判階段。然而在法律規(guī)定中，上述三個階段中只有監(jiān)察調查和審判兩個階段才具有明確的法律規(guī)定，審查起訴階段只有司法解釋及內部規(guī)則對檢察機關的指定管轄進行了確權，根據(jù)法律位階原理，檢察機關刑事訴訟規(guī)則作為下位法，其效力等級明顯低于《監(jiān)察法》和《刑訴法》。上述這種相互獨立、各自為政的狀態(tài)，勢必會帶來諸多隱患。一是以監(jiān)察機關指定管轄層級來銜接訴訟和審判程序欠缺法律依據(jù)。新的國家監(jiān)察體制中，對監(jiān)察機關的定位是政治機關而非司法機關，監(jiān)察調查統(tǒng)攝職務犯罪但并不受刑事訴訟法約束，而是受制于有著綜合立法之稱的《監(jiān)察法》，從《監(jiān)察法》與《刑訴法》的產生來看，二者都屬于基本法行列，均對憲法負責，二者間屬于平行關系，故以同一位階的綜合法來制約同一位階的專門法于理不合。二是以法院指定管轄層級逆推訴訟和調查程序有違訴訟規(guī)律。指定管轄最早發(fā)端于審判管轄中，是處理上下級法院及下級法院之間受案關系的產物，然而刑事訴訟并不等同于民事訴訟或行政訴訟，刑事案件不僅要經過審理階段，還必須經歷起訴和立案偵查階段，三者缺一不可且還具有線型構造，是一個包含立案偵查、起訴、審判的遞進過程，除自訴案件外，前一個訴訟階段是后一個訴訟階段的前提與基礎，后一個訴訟階段是前一個訴訟階段的趨勢與結果，每個訴訟階段各自獨立卻又首尾相連，相互之間的接續(xù)順序是不可逆的，這也就決定了立案管轄、起訴管轄必然先于審判管轄，所以在監(jiān)察體制改革之前以審判指定管轄約束起訴和立案階段中的指定管轄不符合刑事訴訟運行規(guī)律，同樣在監(jiān)察體制改革后因監(jiān)察調查獨立于刑事訴訟的特殊訴訟條件下，審判指定管轄更加難以約束監(jiān)察指定管轄。三是以檢察機關訴訟監(jiān)督來制約調查與審判兩端的指定管轄顯得力不從心。作為憲法賦予的法律監(jiān)督機關，檢察院在刑事訴訟中是立案偵查和審判兩端的橋梁與樞紐，可憑借受理偵查機關提請逮捕和向人民法院提起公訴之際，在二者間協(xié)調指定管轄方面的矛盾與沖突。但是隨著職務犯罪偵查權轉隸給監(jiān)察機關后，因為監(jiān)察調查并非刑事訴訟法意義上的偵查，致使檢察機關的訴訟監(jiān)督職能在監(jiān)察調查階段失去了發(fā)揮空間，即便在這一過程中仍然履行著批捕的職能，但審查批捕之時已非監(jiān)察調查階段，而是在檢察機關受理案件開展審查起訴之時，也就是說此時職務犯罪調查工作已經結束，監(jiān)察指定管轄早已發(fā)生且執(zhí)行完畢。在失去了約束監(jiān)察調查的情況下，也只能通過提請公訴以法律監(jiān)督職能約束審判管轄，但實際情況亦不容樂觀。比如在劉家義受賄案辦理過程中，安徽省高級人民法院在該省檢察院已指定淮南市人民檢察院審查起訴，且在公訴書已送達同級的淮南市中級人民法院審理的情況下，但因辦案力量緊張、辦案經費不足等原因又再次改變管轄，另行指定給滁州市中級人民法院審理。[13]此類情況的發(fā)生不但影響訴訟效率，同時也暴露出了指定管轄對于檢察機關增加的協(xié)調難度。

（三）指定管轄具有行政強制性，容易導致權利救濟渠道不暢

實踐中，職務違法與犯罪的查處通常要面對權勢干擾及人情障礙，致使監(jiān)察機關啟動指定管轄的初衷往往是保障調查工作順利開展而非公民權利保障。與此種打擊犯罪的出發(fā)點相適應的是指定管轄制度行政強制性明顯增強，給公民正當權利行使帶來困擾。一是監(jiān)察調查啟動指定管轄對起訴與審判階段具有連帶作用，司法審查功能減弱從而妨礙公民獲得公正訴訟的權利。監(jiān)察調查雖不受訴訟法約束，但實際上具有“準訴訟階段”的地位，并因其強大的政治屬性引導著整個訴訟程序的推進。尤其是監(jiān)察指定管轄，其指定的監(jiān)察機關所處的區(qū)域及級別通常就是起訴和審判相應指定管轄的地域與級別，除特殊情況外，檢察機關和審判機關是不可能僅為了固守法定管轄原則而擅自將其改變，這種監(jiān)察調查階段對地域與級別的管轄預斷使得后續(xù)司法審查功能自然減弱，起訴階段和審判階段的指定管轄功能只是淪落為對監(jiān)察調查階段的高度認可和趨同。這表明指定管轄的整個延續(xù)過程在司法功能減弱的同時勢必會帶來公民訴權空間的降低。二是監(jiān)察機關被動接受上級監(jiān)察機關指定管轄案件，以完成上級意圖為己任，難免會忽視當事人正當權利。下級監(jiān)察機關通過被指定管轄的方式承接本不屬于自己管轄范圍內的案件，在下級絕對服從上級領導的監(jiān)察體制下，不辜負上級信任和期望自然成為了被指定管轄監(jiān)察機關的使命任務，嚴格按照上級劃定的基本框架和案件走向進而實現(xiàn)上級意圖就成了受案單位的主要辦案目標。在這種情況下，當事人權利必然讓位于上級權力，當事人異議必然會讓位于上級滿意。三是監(jiān)察調查階段缺乏法律幫助權致使公民權利救濟難上加難。監(jiān)察調查因辦案保密需要及特殊的程序構造，當事人聘請律師提供法律幫助的訴訟權利被《監(jiān)察法》予以排除，這使得本就出于排除干擾因素的指定管轄更不可能考慮公民權利救濟渠道的問題，當被指定管轄的案件當事人對管轄有異議或者認為辦案人員需要回避時，只能向被指定管轄的受案單位提出申請，但是否得到支持僅憑辦案單位自主決定，即便是在案件調查過程中遇到打罵、體罰等嚴重侵犯公民人身權利的時候，也無法得到律師代為申訴、控告等法律幫助。這就導致本已處于弱勢的案件當事人在權利救濟渠道欠缺的情況下，維護其正當權利狀況更加令人堪憂。

三、規(guī)制路徑：監(jiān)察一體化中指定管轄的完善之策

指定管轄在監(jiān)察一體化調查中之所以存在諸如此類的問題，受自身先天所具有的不確定性、獨立性以及行政強制性等特征影響外，更關鍵的是受制于超職權主義特質的監(jiān)察體制和權力互動的刑事訴訟構造。對此，有必要在梳理基本原則的基礎上對其程序性問題進行規(guī)制和完善。

（一）明辨主次，厘定指定管轄的適用原則

實踐中，“指定管轄主要集中適用于職務犯罪及關聯(lián)犯罪案件，通常要占指定管轄案件總數(shù)的63.5%”[14]。這表明在反腐敗過程中，原本只是作為管轄確定性補充的指定管轄有隨意擴大甚至被濫用的風險，對此亟需分清主次，注意二者之間是原則與補充的關系，明確其在監(jiān)察一體化中的適用原則，確保謙抑而有效地適用指定管轄。一是個案適用原則。相對于批量適用而言，個案適用有助于把控指定管轄比例適用準則，反之，如果將某一類職務違法及犯罪案件集中到特定區(qū)域的監(jiān)察機關查辦，意圖通過整合案件管轄資源達到提升辦案隊伍素質及案件質量的目的，不僅是對指定管轄立法主旨的曲解，而且還容易導致對管轄預定性的無限制突破。法律的預定管轄是一個國家管轄制度的根基，普遍受到現(xiàn)代法治國家的高度重視，有的國家甚至在法律中明確法定法官原則，其意義無非在于強調“抽象性的法律規(guī)范制定在先具體案件發(fā)生在后，以事先制定好的法律規(guī)范來配置司法管轄權”[15]。鑒于此，監(jiān)察案件中的指定管轄必然應當采取一案一指定的方式，而不能批量指定或者集中指定。二是正當適用原則。指定管轄作為案件分配的一種法律技術裝置，以效率為價值目標的同時必須兼顧程序正義，因為通過突破常規(guī)管轄來實現(xiàn)效率本身就與公正向度相違背，所以在監(jiān)察調查中適用指定管轄必須具備正當理由，否則極易將其淪為不正當社會關系及利益保護的蹩腳工具，成為一種新的特殊腐敗類型的代名詞。三是例外適用原則。作為本質上為不確定管轄的指定管轄，只能是確定管轄的一種補充手段，只有這樣才能最大限度地防止推諉管轄或者爭搶管轄兩種極端情形的出現(xiàn)。域外國家存在的指定管轄也大多居于此層面，在日本的刑事訴訟中，“檢察院只有遇到審判管轄不明時，才能由檢察總長向最高法院提出指定管轄的請求。這里的審判管轄不明也僅包括法院管轄區(qū)域不具體和管轄法院本身不明確兩種情形”[16]。在德國的審判管轄中，也明確了“指定管轄僅適用于兩個以上原本有管轄權的法院因被裁定無權管轄時，才能由共同上級法院指定管轄從而確定審判機關”[17]。

（二）內外協(xié)調，規(guī)范指定管轄的程序

在監(jiān)察一體化機制的運行中，指定管轄必然存在對內和對外兩種程序。一是歸口部門分步實施，規(guī)范監(jiān)察機關內部指定管轄的縱向程序。其一，提出指定管轄建議?？煞譃橹鲃犹岢龊捅粍犹岢鰞煞N形式，主動提出就是指上級監(jiān)察機關根據(jù)案件查辦需要，由其案件監(jiān)督管理部門主動提出指定管轄建議的情況;被動提出是指在案件已經展開調查的過程中，承辦案件的監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)需要指定管轄而由其向上級監(jiān)察機關提出指定管轄建議的情況。其二，作出指定管轄決定。指定管轄建議統(tǒng)一由案件監(jiān)督管理部門上報監(jiān)察機關負責人批準，同時將指定管轄批準情況通報給監(jiān)督檢查部門，由其對指定管轄實施情況進行同步監(jiān)督。其三，辦理指定管轄手續(xù)。由案件監(jiān)督管理部門以監(jiān)察機關名義制作《指定管轄決定書》，按照程序分別送達承辦案件監(jiān)察機關和原管轄權的監(jiān)察機關。其四，受案單位依法辦理。接受指定管轄的監(jiān)察機關按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，開展初核、立案、調查工作，最終形成調查報告連同證據(jù)材料一并移交上級監(jiān)察機關審定。當然，在指定管轄過程中，還要注意上下級監(jiān)察機關內部的管理，既要防止上級監(jiān)察機關一指了之，又要避免承辦案件監(jiān)察機關盲目蠻干。[18]二是確立指定管轄預決原則，規(guī)范監(jiān)察調查、審查起訴、審理判決的一系列橫向程序。對于監(jiān)察機關指定管轄的職務犯罪案件，通過指定管轄預決，既對下級監(jiān)察機關產生效力，也對與下級監(jiān)察機關同級的人民檢察院和人民法院具有預先決定力。即依據(jù)監(jiān)察調查階段的指定管轄決定，下級監(jiān)察機關調查終結的案件向同級人民檢察院移送起訴，接受移送起訴的人民檢察院就應當向同級人民法院提起公訴，同級人民法院也應當依法審理。此原則將人民檢察院與人民法院連帶作為指定管轄主體并列，目的是解決監(jiān)察機關指定管轄程序向后參照進而實現(xiàn)訴訟化的問題。如此，便于調訴審三階段的銜接，提高了訴訟效率，降低了訴訟成本。當然，在運用管轄預決原則選擇指定管轄的監(jiān)察機關時，還應考慮一些聯(lián)動因素：其一，要考慮被指定監(jiān)察機關辦案力量與辦案資源配備、排除案外干擾能力等因素，便于及時查明案件事實。其二，要考察被調查人的主要社會關系、任職履歷以及涉案人的多寡、調查地點分布等因素，以利于調查工作能夠有效展開。其三，要考查當?shù)厮痉C關地理位置、辦案力量、羈押場所及協(xié)作能力等因素，以確保后續(xù)訴訟工作能夠有效銜接。[19]

（三）多管齊下，適當拓展當事人權利救濟渠道

監(jiān)察案件的指定管轄是超職權主義在監(jiān)察一體化中的集中體現(xiàn)，其啟動與運行必然是私權利讓位于公權力。然而，在制度的發(fā)展過程中達成權力與權利的良性互動關系，其總體趨勢必然是適當限制公權力從而拓展私權利的存在空間。一是適當確立當事人的管轄異議權。受理指定管轄的監(jiān)察機關在立案調查后的一定時間內，應當將指定管轄決定書向被調查人出示并宣讀，允許被調查人在一定期間內提出管轄異議，對于未提出異議者應在管轄異議申請書上簽字確認，而對于提出異議者，受案監(jiān)察機關應當向決定管轄的監(jiān)察機關書面請示，由決定管轄的監(jiān)察機關復議并將復議結論及主要理由告知當事人，對當事人再次申請復議的不予允許。二是適當確立當事人的管轄回避申請權。在監(jiān)察調查中，針對可能出現(xiàn)影響公正調查及處理結果的法定情形，調查人員應主動向所在的監(jiān)察機關申請自行回避，或者被調查人也可以向辦案機關申請其回避，調查人員回避與否由受理案件的監(jiān)察機關審查決定。當遇到需要受案監(jiān)察機關集體回避的情況，應當賦予被調查人通過受案監(jiān)察機關向其指定管轄的監(jiān)察機關提出申請的權利，由指定管轄的監(jiān)察機關審查后直接向被調查人作出答復并記錄在案。三是適當確立當事人獲得法律幫助權。《監(jiān)察法》在人權保障方面做出了一系列規(guī)定，對被調查人的人格權、休息權、生存權以及家屬知情權都給予了一定保障。鑒于在指定管轄確認后受案的監(jiān)察機關對被調查人會展開立案調查，并通常會采取一定的強制措施，可適當確立被調查人有獲得法律幫助的權利，并參照刑事訴訟法的相關規(guī)定，明確被調查人聘請律師介入的時間以及提供法律幫助的具體內容，以確保《監(jiān)察法》賦予被調查人基本權利落到實處，使得權利一旦被侵犯后有一定的救濟途徑作保障。[20]

監(jiān)察管轄作為新監(jiān)察體制改革的重要內容，在豐富了我國刑事管轄制度的同時，對我國刑事案件職能管轄的格局也是一次重構。在這樣的格局中，指定管轄作為監(jiān)察管轄的重要組成部分，是監(jiān)察機關上下聯(lián)動進而形成監(jiān)察一體化的有效依托，是管轄原則中不確定對確定的創(chuàng)新與補充，它對增強監(jiān)察機關抗干擾能力、提高辦案效率以及平衡辦案資源都有著實際價值和顯著作用。然而，由于監(jiān)察管轄與刑事管轄本身存在的理念沖突與銜接障礙，勢必會出現(xiàn)指定管轄存在的價值失衡與構造不合理的問題，需要進一步明確指定管轄的適用原則與程序，協(xié)調公訴與審判環(huán)節(jié)，處理好橫向與縱向兩方面關系，促使指定管轄在監(jiān)察一體化中發(fā)揮出更大效能，推動反腐倡廉建設法治化進程向更好更深層次發(fā)展。

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責任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： As an important part of supervision jurisdiction， designated jurisdiction is an effective foundation for the formation of a unified supervision mechanism by means of coordinated efforts of different levels of supervising organs， and is of considerable practical value for preventing the interference of authorities in power， of social relationship， for overcoming negative influences of public opinions and for balancing resources for case investigation. However， qualities of uncertainty， independence and administrative compulsiveness of designated jurisdiction are likely to result in such deficiencies as arbitrariness， difficulties in procedural connection and retardation in interest protection. In the supervision integration mode， applicable principles for designated jurisdiction have to be decided， priorities to be set， internal and external affairs to be coordinated， multiple efforts to be made so that designation procedures can be confirmed， right protection of related individuals to be expanded appropriately to have designated jurisdiction play a more important role in the integration of supervision and inspection. Modernization of national administration system and capabilities is to be facilitated in the process.

Key words： reform of supervisory system; integration of supervision and inspection; designated jurisdiction