田湘波 戈琳

摘 ? 要：廉政政策在反腐敗和廉政建設(shè)工作中的地位舉足輕重。由于廉政政策決策缺乏前瞻性、廉政政策規(guī)劃缺乏整體性、廉政政策變遷以強制性為主以及利益集團的利益博弈等方面的原因，廉政政策供給與需求不均衡，導(dǎo)致廉政政策滯后現(xiàn)象產(chǎn)生。尋找廉政政策供給與需求的相對均衡，減少廉政政策滯后現(xiàn)象，不僅具有必要性而且具有可行性。具體來說，可以從轉(zhuǎn)變政府決策模式、強化整體廉政制度設(shè)計、改善廉政政策變遷模式和增強廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力四個方面來加以防范和治理。

關(guān)鍵詞：廉政政策;廉政政策滯后;廉政制度;廉政政策變遷;廉政政策創(chuàng)新

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-00010-08

當(dāng)前我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭持續(xù)深入推進(jìn)，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，但反腐敗斗爭形勢的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性不容低估。腐敗的根源之一是腐敗機會，即制度漏洞滋生腐敗機會。一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，是當(dāng)前反腐敗斗爭的基本方針和新時代全面從嚴(yán)治黨的重要方略，而健全廉政制度或反腐敗制度是一體推進(jìn)“三不”的題中之義。因此，廉政制度在反腐敗和廉政建設(shè)工作中的地位舉足輕重。廉政政策是動態(tài)化的廉政制度，也具有同樣重要的地位。廉政政策本質(zhì)上是一種公共政策，不可避免地具有滯后性。當(dāng)前廉政政策滯后現(xiàn)象突出，廉政政策供給滯后于需求，如官員財產(chǎn)申報制度還未上升至國家立法層面，公務(wù)員管理制度還很寬松等。雖然廉政政策滯后在廉政政策實踐中無法避免，但長期的廉政政策滯后會給廉政建設(shè)和反腐敗斗爭帶來許多危害，因此有效預(yù)防和治理廉政政策滯后十分必要。

目前已有學(xué)者運用公共政策學(xué)原理和制度供給理論探討公共政策滯后的原因、防范及治理。如鐘裕民研究了制度供給視域、政策監(jiān)控視域中的公共政策滯后及其防范;也有學(xué)者運用新制度主義相關(guān)原理研究廉政制度短缺、廉政制度剩余等問題。目前還未有學(xué)者明確提出廉政政策滯后概念，并專門研究廉政政策滯后的原因及防治。本文將從分析我國廉政政策供給現(xiàn)狀出發(fā)，運用公共政策學(xué)和新制度主義相關(guān)原理，探析廉政政策滯后原因并為如何有效防治廉政政策滯后提供參考意見。

一、廉政政策滯后的概念闡釋

（一）廉政政策與廉政政策滯后

“廉政政策是指政府部門為了實現(xiàn)廉潔政治和廉潔社會的宗旨而確立的規(guī)制權(quán)力行使者行為的準(zhǔn)則。”[1]公共權(quán)力者的廉政問題或腐敗問題是廉政政策的對象。廉政政策是一種特殊的公共政策，其特殊性體現(xiàn)在兩個方面：其一，廉政政策的政策對象包括廉政政策的制定主體。黨委、政府和廉政部門既是廉政政策的制定主體，也是廉政政策的約束對象，既是廉政政策的供給主體，也是廉政政策的需求主體。廉政政策主體的多重角色使廉政政策主體更易產(chǎn)生自利傾向，造成廉政政策比一般政策更具滯后性;其二，一般公共政策是要從根本上解決公共利益的分配問題，而廉政政策是要從根本上解決公共利益分配的保護(hù)問題。廉政政策運用懲治、預(yù)防、教育、制度等手段減少腐敗存量，保護(hù)和實現(xiàn)公共利益。廉政政策的教育任務(wù)和預(yù)防任務(wù)突出，更要求先于廉政政策問題的出現(xiàn)而完成廉政政策供給，更要求作出前瞻性決策，因此相對于一般公共政策，預(yù)防和治理廉政政策滯后的要求與需求更高。

經(jīng)濟市場中的供求原理適用于理解廉政政策滯后的概念。從供求關(guān)系來看，腐敗問題的產(chǎn)生催生廉政政策需求，廉政政策主體回應(yīng)廉政問題或腐敗問題，將其提上廉政政策議程并上升為廉政政策問題，最后出臺廉政政策，完成廉政政策供給。當(dāng)供給主體及時出臺廉政政策適應(yīng)廉政政策需求時，廉政政策供給與廉政政策需求達(dá)到一種均衡狀態(tài)。但這種均衡狀態(tài)不可能持續(xù)存在，因為廉政政策問題、廉政政策需求和廉政政策環(huán)境處在不斷運動變化之中，當(dāng)廉政政策供給不能與之相適應(yīng)時，廉政政策供給與廉政政策需求又進(jìn)入不均衡狀態(tài)，此時要求廉政政策主體及時調(diào)整或終結(jié)低效、失效廉政政策，甚至出臺新的廉政政策。因此，廉政政策是一個廉政供給與廉政需求不均衡I—廉政政策供給與廉政政策需求相對均衡—廉政政策供給與廉政政策需求不均衡 II的動態(tài)循環(huán)過程[2]。

（二）廉政政策滯后的類型

供給與需求不均衡的兩個階段對應(yīng)著廉政政策滯后的兩種類型，即廉政政策有效供給不足和廉政政策無效供給過剩。廉政政策有效供給不足有兩種表現(xiàn)：一種情況是指廉政政策主體沒有及時察覺公共權(quán)力者潛在的腐敗問題或廉政問題及其催生的廉政政策需求，出于對問題與廉政政策需求的“無知”，未能提供有效的廉政政策;另一種情況是指“已知”問題與廉政政策需求，但由于種種原因，廉政政策主體最終沒有出臺相應(yīng)的廉政政策，或者出臺的廉政政策在數(shù)量、質(zhì)量、力度、時效方面沒有滿足廉政政策需求。以財產(chǎn)申報制為例，公職人員財產(chǎn)申報制度是基礎(chǔ)性的廉政制度，是從源頭上反腐防腐的制度設(shè)計。但我國目前的財產(chǎn)申報制度只有行政規(guī)章或黨內(nèi)法規(guī)，尚未上升至國家立法層面，我國至今還未建立真正法律意義上的財產(chǎn)申報制度。隨著我國反腐防腐力度的不斷加大，公職人員腐敗行為越來越復(fù)雜，腐敗手段越來越翻新多樣，要求官員財產(chǎn)申報立法的政策需求強烈，因此建立真正法律意義上的財產(chǎn)申報制度迫在眉睫。廉政政策無效供給過剩，是指廉政政策主體沒有對因無法適應(yīng)廉政政策需求和廉政政策環(huán)境變化而處于低效或無效狀態(tài)的廉政政策及時進(jìn)行調(diào)整與終結(jié)。以“廉政賬戶”政策為例，廉政賬戶的設(shè)立初衷是給予被動收受禮金或?qū)ψ约菏帐苜V賂的行為及時悔悟的黨員干部和公職人員自我反省、自我改正的機會，使其主動上繳禮金物品。該廉政政策設(shè)立初期確實起到一種“懲前毖后、治病救人”的作用，取得一定的減少腐敗存量的效果。但隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理工作的深入推進(jìn)，廉政賬戶規(guī)則制定模糊、人性假定不合理、政策規(guī)定與罪刑法定原則不適應(yīng)等方面的漏洞逐漸凸顯，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前的廉政政策需求，因此及時調(diào)整甚至終結(jié)“廉政賬戶”政策不可避免。

廉政政策供給相對于廉政政策需求而言總是滯后的，因為人們對廉政政策的需求會隨著環(huán)境變化、技術(shù)進(jìn)步以及意識形態(tài)的調(diào)整而在比較短的時間內(nèi)發(fā)生變化，但廉政政策供給的周期是漫長的，需要經(jīng)過廉政政策問題的提出、廉政政策方案的磋商、廉政政策實驗、廉政政策實施和磨合等過程，因此難以及時迎合廉政政策需求，從而不可避免地出現(xiàn)廉政政策時滯[3]。因此，廉政政策滯后具有常態(tài)性，但常態(tài)的非均衡不能否定潛在的均衡態(tài)勢，廉政政策主體應(yīng)盡力尋求廉政政策供給與需求之間的平衡，盡量避免廉政政策長期滯后給廉政建設(shè)和反腐敗斗爭帶來的不良影響。而且廉政政策作為特殊的公共政策，比一般公共政策更易產(chǎn)生滯后現(xiàn)象，其防治廉政政策滯后的要求與需求也比一般公共政策更高，因此有效預(yù)防和治理廉政政策滯后不僅具有必要性、也具有可行性。

二、廉政政策滯后的原因分析

影響廉政政策滯后的因素，既有公共政策都存在的一般因素，也有廉政政策自身存在的特殊因素。本文從廉政政策決策、廉政政策規(guī)劃、廉政政策變遷、廉政政策博弈四個層面分析廉政政策滯后的原因，包括廉政政策決策缺乏前瞻性;廉政政策規(guī)劃缺乏整體性;廉政政策變遷以強制性變遷為主以及利益集團的利益博弈。

（一）廉政政策決策缺乏前瞻性

威廉·鄧恩指出，“預(yù)測政策未來的能力對政策分析和改進(jìn)決策至關(guān)重要。通過預(yù)測，我們就具備前瞻性或者遠(yuǎn)見性，從而拓展我們理解、控制和指導(dǎo)社會的能力”[4]。對廉政政策生命周期的前瞻性考量，是預(yù)測廉政政策未來的重要方面，也是預(yù)防廉政政策滯后的有效手段。對廉政政策生命周期的前瞻性考量是指：在廉政政策決策時，充分考量廉政政策的生命周期，即廉政政策在未來的有效運行期限，并利用這種期限約束有效調(diào)控廉政政策未來的執(zhí)行、評估與終結(jié)活動[5]。缺乏對廉政政策生命周期的前瞻性考量，首先不利于形成合理的生命周期，即當(dāng)廉政政策環(huán)境發(fā)生改變時，可能無法快速及時有效地調(diào)整或終結(jié)廉政政策，從而產(chǎn)生廉政政策滯后。其次不利于克服廉政政策制定者的有限理性和限制廉政政策制定者的自利傾向，不利于促使廉政政策制定者對廉政政策過程作出預(yù)期性的評估，對廉政政策問題和廉政政策環(huán)境形成敏銳的認(rèn)識，也不利于約束廉政政策制定者利用廉政政策無限謀取私利的行為，導(dǎo)致出臺的廉政政策效果不佳甚至偏離公共利益方向，承擔(dān)廉政政策滯后風(fēng)險。我國部分廉政政策缺乏對生命周期的前瞻性考量，如防止利益沖突制度是針對不同時期出現(xiàn)的突出問題制定的。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，針對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商問題就制定了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的相關(guān)制度規(guī)定;隨著金融市場發(fā)展，就制定了在金融、證券中的防止利益沖突制度規(guī)定。這些規(guī)定呈現(xiàn)出應(yīng)急性、時效性的特點，但由于沒有對廉政政策未來發(fā)展作前瞻性考量，沒有充分考量廉政政策在未來的有效運行期限，形成廉政政策生命周期的期限約束，一些已經(jīng)失效或不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)定沒有得到及時調(diào)整與終結(jié)。

（二）廉政政策規(guī)劃缺乏整體性

廉政政策整體規(guī)劃不足，缺乏整體性和系統(tǒng)性。首先，廉政政策是否具有整體性和系統(tǒng)性，是影響廉政政策對環(huán)境的適應(yīng)力的重要因素。新制度主義學(xué)者諾斯提出了適應(yīng)時間進(jìn)程中的經(jīng)濟變化的制度變遷效率，即“適應(yīng)性效率”。適應(yīng)性效率使制度擁有抵擋沖擊和戰(zhàn)勝問題的能力，是衡量制度在一定時空內(nèi)對于經(jīng)濟、政治、文化、社會等環(huán)境的適應(yīng)程度的指標(biāo)。廉政政策對于包括經(jīng)濟、政治、文化等環(huán)境在內(nèi)的政策環(huán)境的適應(yīng)性效率，不僅是衡量廉政政策效用的重要指標(biāo)，也是影響廉政政策滯后的重要因素。廉政政策缺乏整體性和系統(tǒng)性，會降低廉政政策適應(yīng)性效率，增大廉政政策因無法適應(yīng)廉政政策環(huán)境變化而變得低效無效的風(fēng)險，從而導(dǎo)致廉政政策滯后。其次，廉政政策是否具有整體性和系統(tǒng)性，直接決定了由各項廉政政策有機構(gòu)成的廉政政策系統(tǒng)的功能發(fā)揮。如果能著眼于整體實現(xiàn)各項廉政政策的相互協(xié)調(diào)與增益，則能實現(xiàn)廉政政策系統(tǒng)的“協(xié)調(diào)增益之效”;反之，則會產(chǎn)生廉政政策交叉間隙，甚至抵消某些廉政政策的效用。近年來，我國制定了包括黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)章、刑事法律等在內(nèi)的一系列廉政政策，數(shù)量龐大且內(nèi)容繁雜。廉政政策主體往往更多地從微觀層面建章立制，而沒有從宏觀層面統(tǒng)籌各項規(guī)章制度，廉政政策合力得不到有效發(fā)揮。

（三）政策變遷以強制性變遷為主

新制度主義認(rèn)為制度變遷方式分為強制性變遷與誘致性變遷?！罢T致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行”[6]。我國廉政政策變遷以強制性變遷為主，黨委、政府和廉政部門是廉政政策變遷的主要推動力。如我國的政府審計制度變遷就是以強制性變遷為主，黨和政府推動審計制度的快速變革。但以強制性變遷為主的廉政政策變遷模式存在以下三個弊端：首先，極易使廉政政策決策成為黨委、政府和廉政部門實現(xiàn)自我利益的工具?！霸谥贫取⒁?guī)則制定的過程中，總有其立場、出發(fā)點和各種預(yù)設(shè)前提，這立場、出發(fā)點和前提肯定是有利于參與制定制度與規(guī)則者的?！盵7]作為政治理性人，在追求自身利益的驅(qū)使下，廉政政策主體會通過成本—利益計算決定是否進(jìn)行新的廉政政策安排，從而產(chǎn)生壓抑民間廉政政策需求，甚至偏離公共利益方向的可能，導(dǎo)致廉政政策滯后。其次，不能真正反映廉政政策需求。社會自發(fā)進(jìn)行的誘致性廉政政策變遷是以民眾的廉政政策需求為導(dǎo)向的，而以強制性為主的廉政政策變遷模式過度依賴政府自身的力量，僅憑自身的經(jīng)驗與知識作出決定，對民間的廉政政策需求不敏感。這樣的變遷模式可能會延誤最佳的變遷時機，出臺的廉政政策在質(zhì)量、時效方面也不能滿足廉政政策需求。最后，在為廉政政策檢驗成效、作出調(diào)整并進(jìn)行新的變遷方面存在局限。廉政政策的強制性變遷應(yīng)與誘致性變遷實現(xiàn)良性互動，在推動廉政政策基本形成之后，強制性廉政政策變遷應(yīng)及時退出，進(jìn)行誘致性廉政政策變遷。如果退出不及時，就無法由民間力量檢驗成效，作出調(diào)整，對不適應(yīng)的廉政政策作出變遷需求，也無法為新的廉政政策變遷奠定基礎(chǔ)、指明方向，從而產(chǎn)生廉政政策滯后現(xiàn)象。

（四）利益集團的利益博弈

廉政政策變遷過程也是不同利益集團的利益博弈過程?！爸贫鹊年P(guān)鍵性含義就是在不同集團或個體之間進(jìn)行利益切割與分配，作為制度轉(zhuǎn)型方式的制度變遷就是一個新舊制度及其相關(guān)利益者的博弈過程”[8]。首先，廉政政策需求是廉政政策變遷的內(nèi)在推動力，不同利益集團的力量分布、利益差異會影響廉政政策需求的均質(zhì)性和同一性，從而影響廉政政策變遷。力量分布越均勻，利益差異越大，就越難形成一致的廉政政策需求，反之則會產(chǎn)生明確的廉政政策需求方向，達(dá)成一致意見。其次，廉政政策的達(dá)成不是建立在一致意見的基礎(chǔ)上，因為一致同意需要耗費很高代價，廉政政策的權(quán)威性分配必然會滿足一部分人的利益，同時也損害一部分人的利益。廉政政策的達(dá)成不僅需要在不同利益集團之間進(jìn)行比較、權(quán)衡、討價還價，而且需要對利益受損者進(jìn)行利益補償。因此博弈規(guī)則所帶來的廉政政策達(dá)成的復(fù)雜性，決定了廉政政策供給必然滯后于廉政政策需求。最后，利益博弈也會使廉政政策變遷陷入“路徑依賴”。利益因素是廉政政策變遷受原有路徑限制的深層次原因?！胺锤瘮≈贫葎?chuàng)新最大的阻力來自那些腐敗的政府官員和靠行賄開路的不法商人，他們作為腐敗行為的受益者構(gòu)成了阻礙改革的既得利益集團”[9]。廉政政策的出臺會有益于某個團體或群體，形成在現(xiàn)存體制中的既得利益者集團。他們在力求鞏固現(xiàn)有廉政政策，維護(hù)既得利益的需求下，運用權(quán)勢阻礙廉政政策變遷或改變廉政政策變遷方向，使廉政政策供給在利益偏向的影響下，難以真正回應(yīng)廉政政策需求并適應(yīng)廉政政策需求和廉政政策環(huán)境的變化。利益博弈帶來的“路徑依賴”，使過剩的廉政政策日趨保守，新的廉政政策卻日益難產(chǎn)。如黨內(nèi)條例過剩，而社會呼聲強烈的財產(chǎn)申報立法卻遲遲沒有出臺。

三、廉政政策滯后的防范路徑

本文從廉政政策決策、廉政政策規(guī)劃、廉政政策變遷和廉政政策創(chuàng)新四個層面探究廉政政策滯后的防范路徑，包括轉(zhuǎn)變政府決策模式、強化整體廉政制度設(shè)計、改善廉政政策變遷模式和增強廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力。

（一）轉(zhuǎn)變政府決策模式

我國“回應(yīng)性”的政府治理模式注重以制定或調(diào)整公共政策的方式，對公眾提出的訴求和公眾反映的問題作出及時回應(yīng)。但這種回應(yīng)是被動的回應(yīng)，是在問題發(fā)生，對社會造成顯而易見的影響，且已經(jīng)在公眾中形成訴求效應(yīng)之后，政府才回應(yīng)和解決社會公共問題。在這種治理模式下，政府“未雨綢繆，防范于未然”的預(yù)見意識淡薄，政府決策呈現(xiàn)出重回應(yīng)性輕前瞻性的特點。回應(yīng)式的政府管理模式缺乏前瞻性，易導(dǎo)致廉政政策滯后現(xiàn)象的發(fā)生[10]。廉政政策決策被動回應(yīng)反腐倡廉問題，就會使廉政政策供給滯后于廉政政策問題;缺乏對廉政政策未來發(fā)展能力的前瞻性考量，就會使廉政政策供給滯后于廉政政策環(huán)境。因此，為有效預(yù)防和治理廉政政策滯后，政府決策模式應(yīng)從傳統(tǒng)的“回應(yīng)性”轉(zhuǎn)向“前瞻性”。

促進(jìn)政府決策模式由“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)樹立決策者的前瞻意識。決策者必須從觀念上改變傳統(tǒng)的事后決策模式，意識到增強政策前瞻性對預(yù)防廉政政策滯后的重要性。決策者在廉政政策制定時就應(yīng)充分重視對腐敗形勢的把握和預(yù)見;重視對廉政政策生命周期的前瞻性考量;重視預(yù)防性廉政政策在廉政制度體系中的重要地位。而且決策者要改變只重效率的價值取向，不能一味追求懲治腐敗的高效率和大數(shù)量，畢竟光靠懲治腐敗并不能遏制腐敗的產(chǎn)生，腐敗問題依然會此消彼長。其次應(yīng)培養(yǎng)決策者的責(zé)任意識，健全決策失誤的問責(zé)制。政府提供科學(xué)有效的廉政政策以滿足社會反腐倡廉需求和推動廉政建設(shè)深入發(fā)展，是政府的責(zé)任和義務(wù)?；谡卫硇匀说淖岳裕瑳Q策者會主動為了個人利益決策，而缺乏前瞻性思考的自覺性和積極性。政府只有增強責(zé)任意識，將作出前瞻性決策視為自己的責(zé)任，并在決策過程中認(rèn)真聽取廣大群眾和專家學(xué)者的意見，努力克服自身的自利傾向，才能提高決策的科學(xué)化和理性化水平。建立健全以懲罰為依托的決策失誤問責(zé)制有利于強化決策者的責(zé)任意識。2016年出臺的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確規(guī)定要對決策失誤的干部進(jìn)行問責(zé)。繼續(xù)落實和完善問責(zé)制有利于督促決策者為了正確科學(xué)決策而進(jìn)行前瞻性思考。最后應(yīng)健全決策過程中的監(jiān)督機制。一是要加強政務(wù)信息公開，增強決策的透明性和公開性。信息公開，不僅要讓公眾看得見，更要讓公眾看得懂。二是要形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的合力。只依靠內(nèi)部的上下級監(jiān)督，不能保證監(jiān)督的客觀公正。因此還要充分發(fā)揮社會監(jiān)督等外部監(jiān)督作用。健全決策過程中的監(jiān)督機制有利于形成規(guī)范決策行為的外在壓力，推動政府決策模式由“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變。

（二）強化整體制度設(shè)計

強化廉政政策的整體制度設(shè)計，基于以下兩方面的考慮：首先，從制度層面對廉政政策進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，從宏觀整體層面統(tǒng)籌廉政各項規(guī)章制度，有利于提高廉政政策對環(huán)境的適應(yīng)力即“適應(yīng)性效率”，使廉政政策合力得到有效發(fā)揮，從而降低廉政政策滯后風(fēng)險。其次，促進(jìn)廉政政策制度化，是從源頭上防范廉政政策滯后的有效途徑。因為廉政制度相對于廉政政策更具穩(wěn)定性和長期性。廉政政策是針對具體腐敗問題制定和貫徹的短期性、階段性準(zhǔn)則和指令，容易產(chǎn)生滯后性。把廉政政策固化成廉政制度，可以構(gòu)建解決問題的框架和模式，提供解決問題的穩(wěn)定指導(dǎo)，從而有效防范廉政政策滯后。而且制度反腐才是遏制腐敗的根本途徑，用完整系統(tǒng)的廉政制度約束公共權(quán)力，壓縮其以權(quán)謀私空間，就能消除腐敗機會、遏制腐敗產(chǎn)生。廉政政策的供給滯后于需求，其主要表現(xiàn)之一就是廉政政策供給滯后于問題，腐敗問題得到控制，廉政政策滯后自然能得到一定緩解。

強化廉政政策的整體制度設(shè)計，首先應(yīng)改變偏向單項廉政制度建設(shè)的制度設(shè)計，形成系統(tǒng)化的廉政制度設(shè)計。在廉政制度系統(tǒng)層面，應(yīng)著眼于整體實現(xiàn)各項廉政政策與制度的相互協(xié)調(diào)與增益，應(yīng)樹立“元制度”理念以及完善基于其上的廉政制度建設(shè)。如監(jiān)察制度與審計制度之間的協(xié)調(diào)和銜接還存在問題，限制了審計制度審計作用的發(fā)揮，使其陷入審計問責(zé)的難題。因此需要著眼于廉政制度的系統(tǒng)化設(shè)計，推進(jìn)監(jiān)察制度與審計制度的深度耦合與合作;在單項廉政制度層面，應(yīng)盡量實現(xiàn)廉政制度結(jié)構(gòu)、價值導(dǎo)向、主體規(guī)定、懲罰措施等方面的統(tǒng)一。其次應(yīng)從整體上、宏觀上對反腐敗法律制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，形成完備的反腐敗法律制度體系。一是要制定反腐敗立法的整體設(shè)想和框架，應(yīng)對腐敗的法律定義、腐敗的主體與客體、腐敗的范圍、腐敗的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及反腐敗的主體、基本原則、具體措施、法律責(zé)任等基本問題作出明確、統(tǒng)一規(guī)定。二是要制定集預(yù)防和懲治于一體的反腐敗專門法。單獨的《反腐敗法》可以以基本法的形式明確規(guī)定反腐敗的整體原則與方針，系統(tǒng)構(gòu)建反腐敗的體制和機制，可以與刑法、刑事訴訟法、公務(wù)員法等一起構(gòu)成完整的反腐敗法律體系。三是要同時完善專門領(lǐng)域的反腐敗法律法規(guī)建設(shè)。應(yīng)制定財產(chǎn)申報法、防止利益沖突法等基礎(chǔ)性、專門性、系統(tǒng)性的反腐敗法律法規(guī)，避免官員財產(chǎn)申報制度和防止利益沖突制度的相關(guān)規(guī)定分散在不同的法規(guī)制度中。

（三）改善廉政政策變遷模式

強制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷各有優(yōu)勢和局限。強制性廉政政策變遷的優(yōu)勢在于它能快速、高效地推動廉政政策變遷，能憑借自身的強制力和“暴力潛能”降低廉政政策變遷成本。但同時存在廉政政策供給者的有限理性和角色沖突、廉政政策變遷后續(xù)推動力不強等方面的局限。誘致性廉政政策變遷的優(yōu)勢在于它是以民眾的的廉政政策需求為導(dǎo)向的，因而能真正反映民間廉政政策需求，而且“在廉政制度變遷反復(fù)博弈的路徑中，誘致性廉政政策變遷比強制性廉政政策變遷更加快捷有效”[11]。但由于它是以一致同意原則為內(nèi)在推動力的自發(fā)性廉政政策變遷過程，容易陷入“集體行動的困境”導(dǎo)致“搭便車”問題。我國廉政政策變遷模式的特點是以強制性變遷為主，誘致性變遷不足。這種變遷模式極易使廉政政策決策成為黨委、政府和廉政部門實現(xiàn)自我利益的工具，不能真正反映廉政政策需求，在為廉政政策檢驗成效、作出調(diào)整并進(jìn)行新的廉政政策變遷方面也存在局限。這些不足都為廉政政策滯后埋下了隱患?？偠灾叩膹娭菩宰冞w與誘致性變遷應(yīng)產(chǎn)生互補效應(yīng)，而不是替代效應(yīng)。我國的廉政政策變遷應(yīng)實現(xiàn)強制性變遷與誘致性變遷的良性互動和良性循環(huán)。

強制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷的良性循環(huán)包含以下三個循環(huán)接替的過程。首先，以強制性廉政政策變遷推動、引導(dǎo)誘致性廉政政策變遷過程。我國社會自發(fā)演進(jìn)的廉政制度是以誘致性變遷推動形成的，但大多停留在非正式制度階段。非正式制度不能及時轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫龋贫刃в镁蜁蟠蠼档?。我國的誘致性廉政政策變遷在演變的過程中還會遭遇一些體制性障礙，甚至存在刻意打壓現(xiàn)象。因此需要以強制性廉政政策變遷有效推動、引導(dǎo)誘致性廉政政策變遷，使社會自發(fā)形成的網(wǎng)絡(luò)反腐、網(wǎng)絡(luò)舉報、輿論監(jiān)督等反腐形式及時上升到正式制度，在一定程度上為誘致性廉政政策變遷掃除體制性障礙，并為其提供系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。其次，在誘致性廉政政策變遷基礎(chǔ)上，推動強制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷接軌。誘致性廉政政策變遷可以為廉政政策變遷反映廉政政策需求，奠定思想基礎(chǔ)，給出一定信號。在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行強制性廉政政策變遷可以花費較少的變遷成本使變遷順利進(jìn)行。在這過程中應(yīng)注意不能使誘致性廉政政策變遷進(jìn)行的時間過長，應(yīng)及時轉(zhuǎn)換為強制性廉政政策變遷，還應(yīng)十分重視回應(yīng)民間廉政政策需求，使出臺的廉政政策更加有效。最后，在推動廉政政策基本形成后，強制性廉政政策變遷應(yīng)及時退出，進(jìn)行誘致性廉政政策變遷。給廉政政策充分的適應(yīng)時間，由民間力量自由地檢驗廉政政策成效、作出調(diào)整，對不適應(yīng)的廉政政策作出變遷需求，并為新的廉政政策變遷奠定基礎(chǔ)、指明方向。無論是從外部借鑒的廉政政策，還是有歷史可循的傳統(tǒng)廉政政策，都應(yīng)有民間力量適應(yīng)、檢驗、調(diào)整的環(huán)節(jié)，使其與國情和非正式制度相適應(yīng)。

（四）增強廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力

為有效治理廉政政策滯后，廉政政策主體應(yīng)在廉政政策供給與廉政政策需求的“不均衡II階段”，及時調(diào)整或終結(jié)低效、無效廉政政策，甚至出臺新的廉政政策，因此廉政政策創(chuàng)新在廉政政策滯后治理中的地位舉足輕重。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭會面臨新的反腐形勢的挑戰(zhàn)，新的腐敗問題會不斷出現(xiàn)，這就需要政府創(chuàng)新原有的廉政政策，以適應(yīng)廉政建設(shè)的深入展開，減少廉政政策滯后現(xiàn)象。地方政府是廉政政策創(chuàng)新的“第一行動集團”，是廉政政策創(chuàng)新的主要決策者和發(fā)動者，并支配著廉政政策創(chuàng)新活動的進(jìn)程。廉政政策創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，地方政府在廉政政策創(chuàng)新方面取得了不少成果和經(jīng)驗，但仍面臨著廉政政策創(chuàng)新行為受空間約束、廉政政策創(chuàng)新主體單一、廉政政策創(chuàng)新工作不夠系統(tǒng)化和有序化等突出問題。因此如何增強廉政政策創(chuàng)新的持續(xù)力，避免陷入“歷史周期律”，是一項現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。

增強地方政府的廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力，可以從以下兩個方面取得突破。首先，拓展廉政政策創(chuàng)新行為空間。在傳統(tǒng)中央集權(quán)體制下，廉政政策創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)掌握在中央和上級政府手上，隨著行政體制改革的推進(jìn)，集權(quán)體制出現(xiàn)一定程度松動。對于地方政府的廉政政策創(chuàng)新活動，只要不觸及原則上的政治問題，中央和上級政府一般持默許態(tài)度，即不反對也不支持。雖然這種體制內(nèi)的變化在一定程度上賦予了地方政府創(chuàng)新活動靈活性，但對于一些比較敏感的創(chuàng)新活動，地方政府廉政政策創(chuàng)新活力還是沒有得到完全釋放。因此，中央和上級政府需要加大放權(quán)力度，拓展廉政政策創(chuàng)新行為空間。與此同時，地方政府也應(yīng)在既有的行為空間內(nèi)，爭取獲得權(quán)力中心的認(rèn)可，增強廉政政策創(chuàng)新的自覺性和積極性?？偠灾?，廉政制度創(chuàng)新行為空間的拓展是一個長期的實踐過程，增量式的創(chuàng)新將會在政治體制框架范圍內(nèi)逐步突破原有的政策政策限制，把創(chuàng)新觸角伸向“法無明文規(guī)定”的地方[12]。其次，擴大廉政政策創(chuàng)新行為主體。各級政府應(yīng)充分發(fā)揮社會團體和公眾、專家學(xué)者在廉政政策創(chuàng)新中的積極作用。社會團體和公眾可以作為“第二行動集團”，實質(zhì)參與廉政政策創(chuàng)新的調(diào)查研究、方案制定與采納等工作，發(fā)揮其拓寬廉政政策創(chuàng)新思路、增強廉政政策創(chuàng)新方案社會接納性的作用。從當(dāng)前政府廉政政策創(chuàng)新實例看，在專家學(xué)者充分參與下，其成功率較高。專家學(xué)者不僅在廉政政策創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo)，更能對具體廉政政策創(chuàng)新方案進(jìn)行修正，防止政府官員廉政政策創(chuàng)新中的自利傾向[13]。因此，地方政府應(yīng)重視與專家學(xué)者和廉政研究機構(gòu)進(jìn)行合作，增強廉政政策創(chuàng)新的科學(xué)性。

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責(zé)任編校 ? 王學(xué)青

Abstract： Clean government policy plays an important role in fighting against corruption and clean government construction. Clean governance policies decision-making lacking prospects， clean governance policies planning lacking holistic qualities， changes of such policies being forced upon， competition between interest groups fierce， supply and demand of such policies unbalanced， retardation of these policies has thus emerged. It is not only necessary but also feasible to find the relative balance between supply and demand and to reduce such retardation of clean governance policies. To be exact， efforts can be made from the following perspectives： transformation of government decision making; consolidating the whole process of clean governance policy design; improving the transformation mode of clean governance policies; enhancing the sustainability of policy innovation.

Key words： clean governance policies; retardation of clean governance policies; clean governance mechanism; clean governance policy transformation; innovation with clean governance policies