王志華，盧文云

群眾“健身難”問(wèn)題是指，人民群眾在提升身體活動(dòng)水平和能力、形成積極健康生活方式的行為過(guò)程中感到困難的事，是人民群眾對(duì)全民健身服務(wù)不親民、不便利、不科學(xué)、不普及的心理感受，是供方所提供的服務(wù)及相關(guān)條件不適應(yīng)需方要求的客觀表現(xiàn)。通過(guò)主流媒體的報(bào)道分析，群眾“健身難”問(wèn)題的難點(diǎn)主要有健身去哪兒難、獲取科學(xué)健身指導(dǎo)難、尋求健身組織難、參與健身賽事和活動(dòng)難和主動(dòng)健身難5 個(gè)方面?！敖∩黼y”問(wèn)題具有歷史階段性，它是在身體活動(dòng)不足成為全球性的公共衛(wèi)生問(wèn)題，群眾健身成為人民美好生活需要的重要內(nèi)容，以及推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的時(shí)代背景下產(chǎn)生的問(wèn)題，直接關(guān)系健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的順利實(shí)施，凸顯了解決群眾“健身難”問(wèn)題的重要性與緊迫性。

2018年3月，國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭在國(guó)家體育總局調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：要增強(qiáng)群眾體質(zhì)，切實(shí)解決群眾“健身難”問(wèn)題。質(zhì)言之，群眾“健身難”問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)進(jìn)程中面臨的一大挑戰(zhàn)。事實(shí)上，政府部門(mén)歷來(lái)關(guān)心群眾健身問(wèn)題，并頒布實(shí)施了一系列相關(guān)的政策。1995年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全民健身計(jì)劃》，旨在廣泛開(kāi)展群眾健身活動(dòng)?！度窠∩?xiàng)l例》（國(guó)發(fā)[2009]560號(hào)）從法律層面提出要保障群眾的健身權(quán)力。黨的十八大之后，全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，群眾健身進(jìn)入發(fā)展快車道。研究指出，中國(guó)已形成了以《憲法》為龍頭，以《體育法》《公共文化服務(wù)保障法》為核心，以《全民健身?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》和《學(xué)校體育工作條例》為主干，以國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件為支持，以各類配套法規(guī)和專項(xiàng)法規(guī)為補(bǔ)充的群眾體育政策法規(guī)體系[1]。但必須看到，現(xiàn)有的政策法規(guī)體系在解決群眾“健身難”問(wèn)題上還存在缺失之處。而當(dāng)前研究缺乏對(duì)破解群眾“健身難”問(wèn)題政策的基本認(rèn)知，缺少對(duì)群眾健身政策法規(guī)體系供給過(guò)程的系統(tǒng)性思考，如此不僅難以對(duì)相關(guān)政策體系進(jìn)行完善，還將制約我們對(duì)破解群眾“健身難”問(wèn)題做出科學(xué)合理的制度安排?；谏鲜隹紤]，本研究從政策學(xué)視角出發(fā)，選擇與解決群眾“健身難”問(wèn)題相關(guān)的全民健身政策文本，構(gòu)建了“頒布主體”“文本類型”和“政策工具”三位一體的群眾“健身難”問(wèn)題的政策文本分析框架，系統(tǒng)闡釋破解群眾“健身難”問(wèn)題政策的基本概況、主要樣態(tài)和存在問(wèn)題；同時(shí)，依據(jù)政策過(guò)程分析框架，對(duì)破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策過(guò)程困境進(jìn)行探究。在此基礎(chǔ)上，提出破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策建議，為新時(shí)代全民健身政策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行提供決策咨詢。

1 破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策文本考察

1.1 政策樣本選擇及編碼

破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策，是指政府相關(guān)部門(mén)在特定的時(shí)期，為了促進(jìn)群眾體育事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)、保障和發(fā)展群眾健身活動(dòng)，服務(wù)該時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等需要，所實(shí)施的各種行為準(zhǔn)則。根據(jù)其與破解群眾“健身難”問(wèn)題聯(lián)系的密切程度，按照文本內(nèi)容中是否含有解決群眾“健身難”問(wèn)題（如健身去哪難、獲取健身指導(dǎo)難、參與健身賽事和活動(dòng)難、尋求健身組織難、主動(dòng)健身難等）的具體政策措施，只作簡(jiǎn)單提及不能算作有效文本。選擇政策樣本的依據(jù)如下。確立政策文本的選擇遵從權(quán)威性、關(guān)聯(lián)性、公開(kāi)性、完整性和時(shí)效性原則。權(quán)威性，是指發(fā)文機(jī)構(gòu)為中央政府；關(guān)聯(lián)性，是指政策文本選取與“群眾健身”必須緊密相關(guān)；公開(kāi)性，是指文本須是政府公開(kāi)發(fā)文，一些內(nèi)部及無(wú)法查閱的文本不在選取范圍內(nèi)。同時(shí)，為了保證政策收集的完整性和時(shí)效性，以國(guó)家體育總局體育政策法規(guī)文件檢索系統(tǒng)平臺(tái)（http：//www.sport.org.cn/search/system/）中發(fā)布的現(xiàn)行有效的體育法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和制度性文件為總體樣本進(jìn)行篩選（截至2018年11月30日），同時(shí)在國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)（http：//sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce）、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)（http：//www.pkulaw.cn/）進(jìn)行樣本收集（截至2019年10月1日），初步共獲得118份與群眾健身相關(guān)的政策文本。經(jīng)過(guò)專家咨詢、小組討論與多項(xiàng)評(píng)價(jià)的方法，最終從118個(gè)文本中篩選出與破解群眾“健身難”問(wèn)題主題高度關(guān)聯(lián)的政策文本60份，以此作為政策分析的樣本。

將政策的各個(gè)條款作為分析單元，按照每個(gè)政策文本的出臺(tái)時(shí)間先后進(jìn)行3級(jí)編碼。編碼要求遵照準(zhǔn)確性和統(tǒng)一原則，對(duì)涉及多種政策工具的政策條文，視具體情況將政策條目進(jìn)行拆分，通過(guò)增添下一級(jí)子編碼的辦法，保證政策文本編碼的完整程度。編碼時(shí)，不考慮一些政策文本的研究背景部分，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育競(jìng)賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中：“弘揚(yáng)體育文化，促進(jìn)人的全面發(fā)展。普及健身知識(shí)，宣傳健身效果……”，可將其編為“37-2-3”，其中“37、2、3”分別代表“政策編號(hào)、政策章節(jié)號(hào)和政策條文號(hào)”，并且將其一方面歸入對(duì)應(yīng)為“信息”的政策工具表中，另一方面歸入對(duì)應(yīng)為“混合型”的政策工具類型表中。

1.2 政策文本總體統(tǒng)計(jì)描述

1.2.1 政策頒布單位及發(fā)文情況 政策頒布部門(mén)的權(quán)威性越高，對(duì)個(gè)人或團(tuán)體行為的控制力度越強(qiáng)[2]。統(tǒng)計(jì)顯示，全部60份政策文本涉及了37個(gè)部門(mén)。從總體發(fā)文數(shù)量來(lái)看，國(guó)家體育總局發(fā)文數(shù)量最多，達(dá)34項(xiàng)，占政策文本總數(shù)的56.67%；其次是國(guó)務(wù)院（15項(xiàng)），還有國(guó)務(wù)院辦公廳、民政部、財(cái)政部、教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部、全國(guó)婦聯(lián)、中華全國(guó)總工會(huì)的發(fā)文數(shù)量都在5 項(xiàng)以上。另外，也有不少單位僅發(fā)文1 項(xiàng)，如統(tǒng)計(jì)局等15 個(gè)機(jī)構(gòu)。從政策頒布的參與部門(mén)來(lái)看，其中共有4 個(gè)部門(mén)單獨(dú)發(fā)布過(guò)破解群眾健身難的有關(guān)政策，分別是國(guó)家體育總局（16 件）、國(guó)務(wù)院（15 件）、國(guó)務(wù)院辦公廳（9 件）和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（1件），剩余的33個(gè)部門(mén)皆采用聯(lián)合頒布的方式，聯(lián)合發(fā)布的政策文本數(shù)量共計(jì)為18件，占比30.00%（見(jiàn)表1）。

表1 破解群眾“健身難”政策頒布單位及其發(fā)文情況表Table1 List of Promulgated Units and Their Publications of Policy on Solving the Problems of Difficulty in Participating in Physical Exercise in the Masses

由此可以看出，（1）全民健身事業(yè)覆蓋面廣，同國(guó)家眾多政府機(jī)關(guān)各個(gè)部門(mén)都有密切的關(guān)聯(lián)，凸顯出全民健身政策在制定上的多權(quán)威性。（2）群眾健身的困境需要多部門(mén)，尤其是重要職能部門(mén)的共同參與來(lái)化解。如衛(wèi)生部是推進(jìn)全民健身與全民健康深度融合的主體，國(guó)土資源部掌握著體育領(lǐng)域的用地標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部在體育人才培養(yǎng)中扮演者重要角色，中宣部是負(fù)責(zé)引導(dǎo)社會(huì)輿論的重要部門(mén)，對(duì)群眾健身意識(shí)的提高起到直接的促進(jìn)作用。這些與群眾健身相關(guān)的重要職能部門(mén)，在參與破解群眾“健身難”政策的制定過(guò)程中，與體育部門(mén)協(xié)同的積極性并不高。（3）2016 年，全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上確立了“將健康融入所有政策”的新工作方針。全民健身是全民健康實(shí)現(xiàn)的重要途徑，政府理應(yīng)制定“全民健身融入所有政策”的政策框架和實(shí)施細(xì)則[3]。表1可見(jiàn)，政府在交通政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)和食品政策等方面還缺乏相應(yīng)的具體政策實(shí)施細(xì)則。

1.2.2 政策文本類型情況 不同類型政策（如法律、條例、決定、規(guī)定、通知等）的政策力度存在差異[4]。根據(jù)對(duì)60 項(xiàng)政策文本的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行破解群眾“健身難”問(wèn)題政策的文本類型涵蓋辦法/管理辦法/暫行辦法/施行辦法、法律、方案、規(guī)定、規(guī)劃、計(jì)劃、綱要、條例、通知和意見(jiàn)等形式。統(tǒng)計(jì)顯示：我國(guó)破解群眾“健身難”政策文本中，“意見(jiàn)”“通知”類的政策數(shù)量最多，分別為23和11項(xiàng)，占總體政策樣本的57%；辦法、方案、計(jì)劃、規(guī)劃、規(guī)定等指導(dǎo)性較強(qiáng)的政策文本類型數(shù)量分別為11、1、2、5和2項(xiàng)，占比分別為18%、2%、3%、9%和3%；問(wèn)題導(dǎo)向性較強(qiáng)的綱要類政策、具有強(qiáng)權(quán)威性的法律類、規(guī)章條例類政策較少，分別為2、1 和2 項(xiàng)?？傮w上看，我國(guó)破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策文本類型以通知、意見(jiàn)為主。雖然其對(duì)群眾健身領(lǐng)域指導(dǎo)、督促及工作的落實(shí)具有重要意義，但是在政策力度方面作用較弱，不利于群眾健身工作的有效推進(jìn)。文本類型中缺乏法律法規(guī)性質(zhì)方面的政策，導(dǎo)致政策容易多變，影響政策的真實(shí)性和權(quán)威性。規(guī)范性較強(qiáng)的政策（通知、法律、規(guī)定、意見(jiàn)、條例）明顯多于指導(dǎo)性較強(qiáng)的政策（辦法、方案、計(jì)劃、規(guī)劃、綱要）。

1.2.3 政策工具使用問(wèn)題 研究者指出，政策形成之后，政策工具的選擇是影響政策能否有效執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵因素[5]。豪利特和拉米什[6]根據(jù)政府提供公共物品和服務(wù)的程度，將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具。相比較其他分類方法，這種劃分對(duì)現(xiàn)實(shí)中的政策工具更具有解釋力和合理性[7-8]。由此，本文借助該政策工具理論，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況和群眾健身特點(diǎn)，構(gòu)建出群眾“健身難”問(wèn)題政策工具分類框架（見(jiàn)表2），以此進(jìn)行文本編碼和分析。

表2 政策工具類型表[6]Table 2 Policy Tool Type

我國(guó)破解群眾“健身難”問(wèn)題在政策工具的選擇上，呈現(xiàn)下述特征。（1）自愿性政策工具使用不足。整體來(lái)看，我國(guó)群眾“健身難”問(wèn)題在政策工具選擇結(jié)構(gòu)中，自愿性政策工具選擇次數(shù)極少。與強(qiáng)制性和混合型政策工具相比，自愿性政策工具明顯使用偏少。具體來(lái)看，“志愿性組織”“家庭和社區(qū)”和“市場(chǎng)”3種手段在群眾健身政策中使用的占比都非常少。自愿性政策工具作為一種政府很少或者沒(méi)有干預(yù)的工具類型，其優(yōu)勢(shì)在于能夠發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的作用，降低政府成本，并且在推動(dòng)群眾健身活動(dòng)開(kāi)展的過(guò)程中，由于建立在自由選擇的基礎(chǔ)上，自愿性政策工具的選擇和使用更有利于政策的實(shí)施和推進(jìn)。因而，自愿性政策工具使用不足容易造成政策執(zhí)行成本的增加，對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻礙。（2）強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用過(guò)多。強(qiáng)制性政策工具，是指政府為解決具體社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)有力的干預(yù)手段，限制某種群體及個(gè)人的行為。結(jié)果顯示，強(qiáng)制性政策工具出現(xiàn)的頻率較高，比自愿性政策工具的10倍還多。從整體角度分析，我國(guó)群眾“健身難”問(wèn)題政策在執(zhí)行中強(qiáng)制性政策工具使用過(guò)多，在全部60 份政策文件中，幾乎都強(qiáng)調(diào)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、監(jiān)督、處罰等手段，來(lái)保障群眾健身政策的貫徹落實(shí)。強(qiáng)制性政策工具具有直接、迅速的優(yōu)點(diǎn)，能夠有效保障群眾健身政策執(zhí)行，一定程度上消解相關(guān)政策問(wèn)題。但過(guò)多使用強(qiáng)制性政策工具，容易抑制職能部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中的靈活性，往往造成公共服務(wù)供給的浪費(fèi)或者無(wú)效，使政策行為與政策目標(biāo)相左。尤其是我國(guó)不同地區(qū)的自然地理環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，過(guò)多使用強(qiáng)制性政策工具，不僅不利于各地因地制宜創(chuàng)造解決方案，還容易導(dǎo)致政府管理權(quán)力過(guò)大，給社會(huì)群體參與和執(zhí)行政策造成阻礙。（3）混合型政策工具選擇結(jié)構(gòu)不合理。混合型政策工具兼具政府干預(yù)和自主性雙重特性，一方面要求政府適度地進(jìn)行干預(yù)，另一方面鼓勵(lì)非政府組織和機(jī)構(gòu)加入決議進(jìn)程。在我國(guó)群眾“健身難”問(wèn)題政策工具類型中，混合型工具總量較為適中，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)中分配不合理，以“信息和勸誡”手段為主。根據(jù)編碼情況來(lái)看，在“信息和勸誡”中，使用次數(shù)最多的為“鼓勵(lì)號(hào)召”。然而這種以“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”“要”為強(qiáng)調(diào)語(yǔ)的鼓勵(lì)性政策表述，影響力度有限，會(huì)使得政策執(zhí)行效果表現(xiàn)得不理想（見(jiàn)表3）。

表3 我國(guó)群眾健身政策中政策工具使用統(tǒng)計(jì)表Table 3 Statistical of Use of Policy Instruments in China's Mass Fitness Policy

2 破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策過(guò)程分析

2.1 政策制定之殤：民主化程度和科學(xué)化水平有待提高

當(dāng)前，對(duì)全民健身相關(guān)政策的批判研究俯拾皆是。有研究認(rèn)為，我國(guó)全民健身的政策法規(guī)體系存在前瞻性、系統(tǒng)性不足，配套性政策缺乏的問(wèn)題[9]；全民健身政策缺乏明晰性而難以準(zhǔn)確操作[10]；關(guān)于全民健身的地方性政策法規(guī)文件缺乏針對(duì)性和可操作性[11]。此類研究一方面告示人們要加快對(duì)現(xiàn)有全民健身相關(guān)政策的完善與補(bǔ)充；另一方面，則顯露出全民健身相關(guān)政策在制定層面上的缺陷。從政策學(xué)的角度來(lái)講，民主化和科學(xué)化的政策制定是政策執(zhí)行的一個(gè)基礎(chǔ)條件，在某種意義上，它決定著政策執(zhí)行的成敗[12]。當(dāng)下，我國(guó)全民健身政策制定過(guò)程中還不同程度地存在著民主化程度低、科學(xué)化水平不高的現(xiàn)象。其中，公眾參與政策制定程度低是民主化不夠的一個(gè)主要表現(xiàn)。如《全民健身計(jì)劃（2016—2020 年）》的編制，不僅向中央國(guó)務(wù)院各個(gè)部委、全國(guó)體育系統(tǒng)、各個(gè)社會(huì)單位征求意見(jiàn)，還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)面向全體人民征求建議，一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于民意的重視。但是，這種方式也存在缺點(diǎn)：征求意見(jiàn)的信息覆蓋面比較狹窄；征求到的意見(jiàn)往往無(wú)法代表普通群眾想法[2]。地方政策內(nèi)容與國(guó)家政策文本大多相似是民主化程度低的另一個(gè)主要表現(xiàn)。在對(duì)我國(guó)31 個(gè)省份的《全民健身計(jì)劃（2016—2020 年）》政策文本進(jìn)行計(jì)量與分析后發(fā)現(xiàn)，有的地方全民健身計(jì)劃并未考慮本區(qū)域特點(diǎn)，可行性較低，只是國(guó)家文件的“復(fù)印本”[13]。全民健身政策制定科學(xué)化水平弱主要表現(xiàn)在2 個(gè)方面。（1）部門(mén)利益常常阻礙政策的科學(xué)制定。全民健身政策需要財(cái)政部、民政部、國(guó)土資源部、稅務(wù)總局等多個(gè)部門(mén)的協(xié)同，因此最終政策的形成是部門(mén)之間討論和協(xié)商的結(jié)果，在一定程度上能夠滿足群眾健身的需求。但是在局部細(xì)節(jié)方面，由于部門(mén)自身利益的維護(hù)，政策缺乏明晰性。如23 部門(mén)印發(fā)《群眾冬季運(yùn)動(dòng)推廣普及計(jì)劃（2016—2020 年）》的通知，提倡通過(guò)享受土地使用稅、進(jìn)口關(guān)稅、水電氣熱補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大參與對(duì)群眾冬季運(yùn)動(dòng)的投資力度。但具體優(yōu)惠多少、如何認(rèn)定享有優(yōu)惠等系列問(wèn)題都未具體指明。（2）政策制定過(guò)程受“時(shí)間約束”擠壓，難以保證政策方案的科學(xué)性和可接受性。理論上，政策制定需要完成問(wèn)題確定、議程設(shè)置等一系列過(guò)程。但事實(shí)上，并非所有關(guān)于全民健身的政策都有足夠的時(shí)間和資源按照一定的程序來(lái)進(jìn)行。尤其是在外部條件的壓力下，政策制定的時(shí)間和環(huán)節(jié)被極大地壓縮，此時(shí)制定出來(lái)的政策多為臨時(shí)、應(yīng)急的方案，往往非常綜合且缺乏細(xì)節(jié)（見(jiàn)圖1）。如2016 年8 月，習(xí)主席在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上提出要促進(jìn)全民健身和全民健康深度融合，積極推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)；2016 年10 月25 日發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《綱要》）中，便專章規(guī)定“提高全民身體素質(zhì)”，實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”與“全民健身”的無(wú)縫對(duì)接[9]。但是，《綱要》只是在內(nèi)容上提及了全民健身的實(shí)施目標(biāo)，而對(duì)于全民健身與全民健康融合的具體目標(biāo)、任務(wù)、措施并沒(méi)有闡述。如此一來(lái)，也就難以發(fā)揮政策對(duì)全民健身與全面健康深度融合的引導(dǎo)、規(guī)范和推動(dòng)作用。

圖1 理想中與時(shí)間約束下的2種政策過(guò)程的發(fā)生機(jī)制圖[14]Figure1 Diagram of the Occurrence Mechanism of Two Policy Processes Under Ldeal and Time Constraints

政策制定存在民主化和科學(xué)化不足的原因如下。（1）我國(guó)公民參與體育政策制定的權(quán)力得不到保障。目前，除了《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》中規(guī)定“公民有權(quán)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的形式參與政府定價(jià)過(guò)程”[15]之外，其他的法律規(guī)定都沒(méi)有保障公民參與行政決策的權(quán)力，也沒(méi)有一部法律對(duì)公共行政決策應(yīng)當(dāng)遵守的一般程度和公民參與的權(quán)力做出具體明確的規(guī)定[2]。這就意味著，全民健身政策的決策主體中公民的參與可有可無(wú)，人們的建議和意見(jiàn)得不到表達(dá)，極易導(dǎo)致責(zé)任懸架現(xiàn)象，即僅憑經(jīng)驗(yàn)和印象來(lái)制定某項(xiàng)政策，不利于提高政策的民主化和科學(xué)化水平。（2）政策制定部門(mén)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)體育部門(mén)與其他部門(mén)之間的溝通動(dòng)力主要來(lái)自于中央政府，部門(mén)之間主動(dòng)溝通的積極性和主動(dòng)性不足，使得部門(mén)之間利益協(xié)調(diào)不夠。此外，在體育場(chǎng)地設(shè)施信息、體育社會(huì)組織信息、社會(huì)指導(dǎo)員信息等群眾健身相關(guān)信息溝通方面，由于部門(mén)之間的信息資源共享機(jī)制建設(shè)不足，資源的整合和利用程度較低，無(wú)法為政府進(jìn)行科學(xué)決策提供依據(jù)。（3）政策制定程序存在規(guī)范化不足。如從政策制定的透明度、公開(kāi)性來(lái)看，我國(guó)群眾健身政策基本都是頒布之后公眾才得以知曉，而對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)在決策過(guò)程中行使的權(quán)力和履行的義務(wù)情況不甚了解，也鮮有政府部門(mén)將此公布于眾。有學(xué)者提出，政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做出權(quán)威性的分配[16]。質(zhì)言之，政策制定的過(guò)程會(huì)牽涉到諸多利益。政策制定程序若缺乏公開(kāi)透明，利益相關(guān)者就容易暗箱操作，損害政策效力。

2.2 政策執(zhí)行之痛：碎片化困境

研究認(rèn)為，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，方案確定的作用只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行[7]?？梢?jiàn)，全民健身的相關(guān)政策能否落到實(shí)處，發(fā)揮最大效應(yīng)，促進(jìn)全民健身發(fā)展，依賴于政策是否有效執(zhí)行。然而，通過(guò)分析目前實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)全民健身政策的執(zhí)行存在一些問(wèn)題，尤其是全民健身政策執(zhí)行碎片化現(xiàn)象較為突出，已經(jīng)成為阻礙政策有效執(zhí)行的瓶頸，具體表現(xiàn)如下。（1）部門(mén)關(guān)系碎片化。研究發(fā)現(xiàn)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，存在中央與地方政府之間、政府內(nèi)部各職能部門(mén)之間的部門(mén)關(guān)系碎片化現(xiàn)象。其中，中央與地方之間關(guān)系碎片化，是指在執(zhí)行目標(biāo)層面，地方政府偏離了中央政府既定的政策主旨，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的執(zhí)行問(wèn)題，以及選擇性執(zhí)行、觀望式執(zhí)行、象征性執(zhí)行和替換性執(zhí)行等變通策略，從而導(dǎo)致中央政策的扭曲和變異。如在選擇性執(zhí)行方面，地方政府為了管理便捷和政績(jī)需要，在執(zhí)行過(guò)程中往往選擇一些對(duì)自身有利，且能夠“立竿見(jiàn)影”的政策內(nèi)容。如沈陽(yáng)市各區(qū)縣市的大眾體育政策執(zhí)行者對(duì)于成效明顯、利于體現(xiàn)工作業(yè)績(jī)的政策內(nèi)容執(zhí)行到位，而對(duì)于“健身行為基本養(yǎng)成”“體質(zhì)普遍增強(qiáng)”等需要長(zhǎng)期才能顯現(xiàn)出效果的政策內(nèi)容則執(zhí)行得較少[17]。另外，政府各職能部門(mén)之間的碎片化，是指一項(xiàng)全民健身政策執(zhí)行往往牽涉到教育部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)等多個(gè)政府機(jī)構(gòu)單位，這些不同的部門(mén)常常難以協(xié)調(diào)和合作，致使全民健身公共政策執(zhí)行阻滯。最為常見(jiàn)的現(xiàn)象就是學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開(kāi)放政策的執(zhí)行，在《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃（2016—2020）》等諸多政策內(nèi)容中都明確指出，學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施要面向社會(huì)開(kāi)放。然而，體育和教育部門(mén)之間在學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、投入與分配等方面還存在利益協(xié)調(diào)等許多問(wèn)題[18]，致使學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開(kāi)放困境依存。（2）政社關(guān)系碎片化。任何一項(xiàng)公共政策的有效執(zhí)行，都離不開(kāi)社會(huì)的廣泛參與，社會(huì)參與對(duì)于提升政策質(zhì)量，壯大政策執(zhí)行主體，以及監(jiān)督與評(píng)估政策執(zhí)行過(guò)程都有重要作用[19]。政社關(guān)系碎片化，即政府在全民健身政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)社會(huì)力量整合不力，造成政策執(zhí)行合力受阻，從而影響了政策有效執(zhí)行。如從營(yíng)業(yè)稅來(lái)看，我國(guó)體育社團(tuán)上繳的稅賦相當(dāng)于其收入的10%～15%[20]，顯然這種做法不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性。

上述論述已經(jīng)表明，碎片化問(wèn)題已成為我國(guó)全民健身政策執(zhí)行過(guò)程中亟需破解的難題，其問(wèn)題的主要成因如下。（1）政府組織機(jī)構(gòu)的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象?！奥氊?zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，是指不同層級(jí)的政府在縱向的職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本一致[21]。我國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)具有明顯的“職責(zé)同構(gòu)”特征，從國(guó)家體育總局、省體育局、市體育局、到縣（區(qū)）級(jí)文體局，各級(jí)政府在職能和責(zé)任上基本類似。這種模式由于職責(zé)界限劃分不清，極易阻礙政策執(zhí)行工作的開(kāi)展，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)象出現(xiàn)，故而引起全民健身政策執(zhí)行碎片化。（2）低效的政策執(zhí)行機(jī)制。主要體現(xiàn)在政府監(jiān)督機(jī)制不力和政府協(xié)調(diào)機(jī)制不完善2個(gè)方面。一方面，政策實(shí)施過(guò)程是一個(gè)鏈條，可能存在“迷失的聯(lián)系”，只有有效的監(jiān)督機(jī)制才能夠確保達(dá)成政策目標(biāo)[22]。但我國(guó)全民健身政策執(zhí)行過(guò)程中仍存在監(jiān)督依據(jù)缺乏、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不清、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不獨(dú)立等不健全問(wèn)題。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面，政府常常擔(dān)任監(jiān)管者和提供者的雙重角色，導(dǎo)致“政事不分、官辦不分”現(xiàn)象普遍存在，從而影響政策有效執(zhí)行。另一方面，在政策的執(zhí)行過(guò)程中，需要整合不同層級(jí)、不同職能部門(mén)的力量來(lái)形成合力，進(jìn)而提高政策執(zhí)行效果。就當(dāng)前來(lái)講，我國(guó)政府部門(mén)主要在信息交流受阻、部門(mén)利益沖突方面還需要進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)力度。如《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》要求學(xué)校每年應(yīng)將學(xué)生體質(zhì)健康測(cè)試數(shù)據(jù)及時(shí)上報(bào)至國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，然而從多年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，總體上報(bào)率尚不足50%，其中最好的省可達(dá)到80%，最差的則還不到10%[23]。（3）執(zhí)行資源的不足。任何政策的實(shí)施都必須有足夠的資源來(lái)支撐，全民健身政策需要在場(chǎng)地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)投入、科學(xué)健身指導(dǎo)等資源上滿足大眾需求，才能保證方案的實(shí)施取得預(yù)期效果。全民健身政策執(zhí)行資源不足的問(wèn)題普遍存在于我國(guó)各個(gè)地區(qū)，如山東省部分地方財(cái)政用于全民健身公共服務(wù)的人均支出不足0.5元，而且存在全民健身公共服務(wù)的體育彩票公益金被截留、不及時(shí)返還或挪作他用的現(xiàn)象[11]。

2.3 政策評(píng)估之弊：方法體系滯后

政策評(píng)估既是政策去向的重要依據(jù)，合理配置資源的基礎(chǔ)，還是政策民主化、科學(xué)化實(shí)現(xiàn)的重要途徑，同時(shí)也是厘清政策責(zé)任歸屬的必要手段[12]。當(dāng)前，我國(guó)全民健身政策評(píng)估發(fā)展并不成熟，存在多種問(wèn)題。（1）政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足。政策評(píng)估的方向和結(jié)果取決于標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。我國(guó)群眾體育政策在評(píng)估指標(biāo)體系上缺乏細(xì)化、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性和概括性的缺陷，對(duì)于政策目標(biāo)缺少可量化的評(píng)估指標(biāo)，政策的可操作性較弱[25]。同時(shí)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)較為僵化，彈性不足。眾所周知，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)政策執(zhí)行資源存在差異，產(chǎn)生的政策效果自然也就不同。如果按照一些固定不變的指標(biāo)進(jìn)行考核，那么對(duì)政策價(jià)值的認(rèn)識(shí)容易產(chǎn)生偏差。如采用人均體育場(chǎng)地面積衡量地區(qū)群眾健身的發(fā)展情況，對(duì)于人口密度小、區(qū)域面積大的地域來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是有利的。（2）單一的政策評(píng)估主體問(wèn)題。多元評(píng)估主體參與，有助于提升體育政策實(shí)施效果，深化參與主體對(duì)體育政策的理解，從而提升政策執(zhí)行效果，增強(qiáng)政策評(píng)估的有效性和科學(xué)性[25]。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)全民健身政策的評(píng)估仍是以官方評(píng)估為主，評(píng)估主體也僅僅限于政府機(jī)構(gòu)自身，從而導(dǎo)致政府組織既是政策的制定者、執(zhí)行者，又是政策的評(píng)估者，造成評(píng)估流于形式，容易被部門(mén)利益左右，失去政策評(píng)估的價(jià)值。近期《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》開(kāi)啟了我國(guó)第三方參與大眾體育政策評(píng)估的新階段[26]，但總體來(lái)看，我國(guó)還缺乏非政府組織、公民個(gè)體、高校機(jī)構(gòu)等多方參與的群眾健身政策評(píng)估模式，政策評(píng)估主體仍是呈單一特征。（3）缺乏政策評(píng)估方法。政策評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要一定的財(cái)政支持，因此要求政策評(píng)估方法程序科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)單實(shí)效。我國(guó)群眾體育政策多采用定性分析的方法[24]，而發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)多采用定性與定量相結(jié)合的方法，以此避免單一方法評(píng)估產(chǎn)生的片面的、偏誤的結(jié)論。

可見(jiàn)，我國(guó)全民健身政策評(píng)估存在諸多問(wèn)題。究其原因，在于政策評(píng)估方法體系的滯后。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在評(píng)估制度化不健全和評(píng)估獨(dú)立性缺乏2個(gè)方面。（1）在政策評(píng)估制度化建設(shè)上。其一，我國(guó)全民健身政策評(píng)估法制化建設(shè)不足。全民健身政策評(píng)估規(guī)范化、權(quán)威化的重要前提就在于需要健全的法律法規(guī)作保障。然而，我國(guó)群眾體育政策評(píng)估過(guò)程，缺少必要的配套法律法規(guī)，甚至一些政策的評(píng)估完全取決于決策者個(gè)人的態(tài)度[24]。其二，全民健身政策評(píng)估工作機(jī)制不完善，不利于政策評(píng)估方法的選擇和使用。一方面，全民健身政策評(píng)估作為一種提高政策實(shí)施效果、促進(jìn)政策制定科學(xué)性的重要手段，理應(yīng)貫穿全民健身政策全過(guò)程。然而從政策評(píng)估實(shí)際開(kāi)展情況來(lái)看，人們只重視政策的制定過(guò)程，至于全民健身政策的評(píng)估常常被忽略，造成“重政策制定，輕政策評(píng)估”的現(xiàn)象。另一方面，政策評(píng)估機(jī)制的不完善還表現(xiàn)為對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的反饋及運(yùn)用不重視。要想政策評(píng)估真正起到促進(jìn)政策科學(xué)化、民主化的作用，需要公示評(píng)估結(jié)果，接受群眾監(jiān)督，同時(shí)也需要把評(píng)估結(jié)果反饋到政策過(guò)程中，及時(shí)消化和吸收評(píng)估得出的結(jié)論，控制和消除政策過(guò)程中存在的問(wèn)題。然而，我國(guó)許多地方全民健身政策評(píng)估往往是“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”“評(píng)比式”的短期評(píng)估，沒(méi)有建立長(zhǎng)效機(jī)制[27]。（2）在評(píng)估獨(dú)立性方面，我國(guó)第三方評(píng)估發(fā)展緩慢。發(fā)達(dá)國(guó)家群眾體育政策評(píng)估發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，由社會(huì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、高校研究部門(mén)、體育協(xié)會(huì)組織以及社會(huì)精英等多元主體，獨(dú)立或共同對(duì)大眾體育政策進(jìn)行第三方評(píng)估，有利于充分發(fā)揮同評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)，有利于滿足群眾體育政策目標(biāo)群體的利益需求[28]。但是，我國(guó)直到2013年才開(kāi)始委托第三方進(jìn)行全民健身政府方面的評(píng)估工作，相應(yīng)的制度體系建設(shè)直到2015年民政部頒布的《關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中才有所明確?？梢?jiàn)，我國(guó)第三方評(píng)估發(fā)展尚處于起步階段，需要抓緊推動(dòng)第三方評(píng)估的建設(shè)進(jìn)度。

3 破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策建議

3.1 促進(jìn)政策文本的協(xié)同設(shè)計(jì)

破解群眾“健身難”問(wèn)題政策文本質(zhì)量越高，越有利于政策的落實(shí)。從上述研究來(lái)看，應(yīng)做好政策頒布單位之間、政策文本類型之間和政策工具之間的協(xié)同設(shè)計(jì)，以此提升全民健身政策文本質(zhì)量。（1）加大體育部門(mén)與土地、人才、稅收、宣傳等健身要素資源主管部門(mén)之間的協(xié)同力度，增強(qiáng)體育部門(mén)與群眾健身關(guān)聯(lián)主要職能部門(mén)之間的互動(dòng)頻率，打造全民健身政策文本協(xié)同設(shè)計(jì)的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，推進(jìn)“全民健身融入所有政策”的實(shí)施進(jìn)程，盡快出臺(tái)全民健身融入交通政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)和食品政策等的具體實(shí)施細(xì)則。（2）重視政策文本類型結(jié)構(gòu)的協(xié)同。加快全民健身相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，進(jìn)一步明確全民健身權(quán)力，完善對(duì)侵犯全民健身不法行為的處罰規(guī)定，增強(qiáng)全民健身政策的效力性和權(quán)威性。在現(xiàn)有政策文本類型基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前全民健身面臨的主要難題，增加破解群眾健身難方面的宏觀指導(dǎo)性政策，進(jìn)一步完善政策文本結(jié)構(gòu)，提高政策的可操作性。（3）重視3 種政策工具之間的協(xié)同發(fā)力。當(dāng)前，我國(guó)正處于全民健身發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略階段，科學(xué)健身不僅需要政府提供支持保障，更需要社會(huì)、家庭和個(gè)人主動(dòng)履行健身責(zé)任，加強(qiáng)身體教育與身體活動(dòng)促進(jìn)。因而，為了減少全民健身政策執(zhí)行的成本，使社會(huì)、家庭和個(gè)人更加主動(dòng)參與健身活動(dòng)，應(yīng)關(guān)注自愿性、強(qiáng)制性和混合型3類政策工具的協(xié)同運(yùn)用。具體來(lái)說(shuō)，需要增加自愿性政策類型工具的選擇和使用比例，在政策體系中強(qiáng)調(diào)各種體育組織、家庭和社區(qū)、市場(chǎng)在群眾健身活動(dòng)過(guò)程中的積極作用。通過(guò)各種激勵(lì)措施，鼓勵(lì)“志愿性組織”“家庭和社區(qū)”“市場(chǎng)”積極參與群眾健身促進(jìn)活動(dòng)；適度減少?gòu)?qiáng)制性政策工具的使用，加大政策工具的創(chuàng)新力度，如利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升群眾健身政策制定、執(zhí)行以及評(píng)估的科學(xué)性與合理性，避免全民健身政策過(guò)程中強(qiáng)制性政策手段的濫用；控制“信息和勸誡”手段在政策文本中的使用次數(shù)，促進(jìn)“補(bǔ)貼”和“誘因型工具”，減少土地使用稅、進(jìn)口關(guān)稅、水電氣熱補(bǔ)助等優(yōu)惠政策的含糊表達(dá)，不斷增加“契約”工具的使用，進(jìn)而改善混合型政策工具選擇結(jié)構(gòu)存在的不合理現(xiàn)象。

3.2 提高政策制定民主化、科學(xué)化水平

（1）政策的民主化、科學(xué)化發(fā)展需要公民的參與[29]。對(duì)于我國(guó)全民健身政策的制定來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步健全人民參與制度，保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此，要通過(guò)健全相應(yīng)的法律法規(guī)，明確群眾參與的法律地位和責(zé)任，促進(jìn)群眾參與決策的合法化發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)常態(tài)化的參與制度建設(shè)，對(duì)群眾參與健身政策制定的方式、事項(xiàng)、渠道、范圍等要素予以明確，使群眾參與規(guī)范有序化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)群眾參與的真實(shí)效果。（2）面對(duì)政策制定部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制缺失的問(wèn)題，要圍繞溝通主體、溝通信息、溝通環(huán)境等關(guān)鍵要素，構(gòu)建科學(xué)有效的部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在溝通主體方面，加強(qiáng)部門(mén)之間的互動(dòng)交流，促進(jìn)體育部門(mén)與其他部門(mén)之間建立群眾健身工作合作關(guān)系，推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，使相關(guān)部門(mén)都有持續(xù)的動(dòng)力參與群眾健身工作[30]。在溝通信息方面，建立健全跨部門(mén)信息共享機(jī)制。一方面，應(yīng)對(duì)信息資源進(jìn)行梳理，確定跨部門(mén)信息共享的內(nèi)容和范圍；另一方面，應(yīng)建立質(zhì)量保證和監(jiān)管體系，從組織、設(shè)備、人員和技術(shù)能力等方面進(jìn)行保障，保證信息的準(zhǔn)確性，避免虛假信息[30]。在溝通環(huán)境方面，探索多元化的溝通方式，根據(jù)部門(mén)之間的具體情況，靈活選擇正式的、非正式或兩渠道結(jié)合的多種渠道，確立跨部門(mén)之間溝通的規(guī)則和程序，努力打造科學(xué)高效的溝通環(huán)境。（3）從技術(shù)性程序和制度化程序2方面推進(jìn)政策制定程序規(guī)范化建設(shè)。既要保證群眾健身政策的制定經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、確認(rèn)和細(xì)分問(wèn)題、目標(biāo)確立、政策設(shè)計(jì)、政策可行性分析與選擇、政策頒布實(shí)施等基本步驟，確保每一環(huán)節(jié)落到實(shí)處；又要確保群眾健身政策的出臺(tái)遵循《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的制定程序，尤其是做好政策制定制度與內(nèi)容向社會(huì)開(kāi)放的環(huán)節(jié)，提高政策制定的透明度、公開(kāi)性。

3.3 保障政策執(zhí)行效力

（1）要打破“職責(zé)同構(gòu)”，健全政府職責(zé)體系。現(xiàn)在我國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整，已經(jīng)既不是簡(jiǎn)單地“放”，也不是籠統(tǒng)地“集”，而是逐步走向“健全政府職責(zé)體系”[31]。對(duì)于體育行政機(jī)構(gòu)的政策職責(zé)體系建設(shè)，必須把握好縱向政府間事權(quán)劃分和政府職能轉(zhuǎn)變?？v向政府間事權(quán)劃分方面，應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，依據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，制定“體育行政機(jī)構(gòu)職責(zé)配置表”，使各級(jí)政府對(duì)自身的職責(zé)區(qū)間有清楚的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，建立動(dòng)態(tài)化的事權(quán)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)體育事業(yè)發(fā)展需要和各級(jí)政府職能的變化，適時(shí)對(duì)各級(jí)體育行政機(jī)構(gòu)的事權(quán)進(jìn)行調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變方面，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[32]，為此政府應(yīng)明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自身的角色定位，進(jìn)一步優(yōu)化政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，充分尊重市場(chǎng)在群眾健身事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的重要作用，通過(guò)制度化安排，保障社會(huì)力量助力群眾健身發(fā)展。（2）進(jìn)一步完善群眾健身政策執(zhí)行機(jī)制。政府應(yīng)構(gòu)建法制化、市場(chǎng)化的監(jiān)督模式，改變行政化監(jiān)督模式的舊習(xí)，整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多種監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效用，解決群眾健身政策執(zhí)行監(jiān)督不力問(wèn)題。同時(shí)，構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，明確各部門(mén)在群眾健身政策執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同關(guān)系，通過(guò)研制跨部門(mén)協(xié)調(diào)措施，指導(dǎo)督促部門(mén)間合作[30]，進(jìn)而凝聚各部門(mén)力量，促進(jìn)各部門(mén)協(xié)同開(kāi)展政策執(zhí)行工作。（3）保證政策執(zhí)行資源的充足性，減少因資源匱乏引起的政策執(zhí)行碎片化。從資源角度來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行資源要做好硬性資源和軟性資源2 方面的供給。具體來(lái)講，不僅要加強(qiáng)物力、財(cái)力、人力等硬性資源的供給數(shù)量和質(zhì)量，而且要提高人們對(duì)信息、權(quán)威等軟性資源的認(rèn)識(shí)程度和利用率，為群眾健身政策的執(zhí)行創(chuàng)造條件。此外，還須建立資源共享平臺(tái)，突破體育健身資源利用的區(qū)域壁壘，提高資源利用效益。

3.4 健全政策評(píng)估方法體系

政策評(píng)估方法體系的健全，需要建立在一系列制度基礎(chǔ)之上。由上述研究可見(jiàn)，實(shí)質(zhì)上包括3方面的內(nèi)容。（1）加強(qiáng)全民健身政策評(píng)估的法制化建設(shè)。將政策評(píng)估納入到法律程序，確保全民健身政策評(píng)估實(shí)施有法可依。對(duì)于評(píng)估經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、評(píng)估職責(zé)的界定、評(píng)估人員的選擇等政策評(píng)估實(shí)施的基本要求，在相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)予以明確，以此保證評(píng)估的有序推行。同時(shí)，一方面要注重將社會(huì)參與全民健身政策評(píng)估納入到法制化軌道，鼓勵(lì)高校智庫(kù)、社會(huì)組織、非政府研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與全民健身政策評(píng)估工作，與政府評(píng)估機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成全民健身政策評(píng)估體系；另一方面，也要重視政策評(píng)估信息傳遞，以法規(guī)的形式促進(jìn)政策評(píng)估信息及時(shí)、有效地向上反饋，推動(dòng)政策優(yōu)化的進(jìn)程。（2）進(jìn)一步完善全民健身政策評(píng)估工作機(jī)制。首先，完善政策評(píng)估的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，要求所有全民健身相關(guān)政策在內(nèi)容中明確規(guī)定政策評(píng)估的責(zé)任主體，確保政策評(píng)估的有效落實(shí)；其次，著力構(gòu)建全民健身政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，完善政策評(píng)估實(shí)施機(jī)制，圍繞評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)論等5個(gè)核心要素[33]，建立符合各地實(shí)際情況的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系；最后，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高政策評(píng)估工作的科學(xué)性和可靠性。如基于主流媒體新聞報(bào)道、論壇、博客、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)渠道中與群眾健身政策相關(guān)的數(shù)據(jù)源，自動(dòng)識(shí)別網(wǎng)民對(duì)全民健身政策實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題、困難和阻礙等信息的表述，形成群眾健身政策實(shí)施問(wèn)題庫(kù)，為群眾健身政策優(yōu)化提供參考[34]。（3）加快發(fā)展全民健身政策的第三方評(píng)估。政府應(yīng)加大對(duì)全民健身政策第三方評(píng)估的政策支持力度，重點(diǎn)打造一批示范性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)，也應(yīng)通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、監(jiān)管和評(píng)估，對(duì)于評(píng)估較好的機(jī)構(gòu)給予一定激勵(lì)措施，而評(píng)估差的機(jī)構(gòu)則強(qiáng)制退出，實(shí)現(xiàn)全民健身第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

顯然，如何解決群眾“健身難”問(wèn)題成為當(dāng)下亟需面對(duì)的現(xiàn)實(shí)課題。黨的“十九大”報(bào)告指出：人民健康是民族昌盛和國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，要完善國(guó)民健康政策，為人民群眾提供全方位健康服務(wù)[35]。解決群眾健身難問(wèn)題，勢(shì)必需要完善、有效的政策作為保障。因而，本研究從政策視角從發(fā)，通過(guò)考察破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策文本特征和問(wèn)題，分析破解群眾“健身難”問(wèn)題的政策過(guò)程，進(jìn)而探究群眾“健身難”問(wèn)題的政策性成因。研究認(rèn)為，應(yīng)從促進(jìn)政策文本的協(xié)同設(shè)計(jì)、提高政策制定民主化和科學(xué)化水平、保障政策執(zhí)行效力和健全政策評(píng)估方法體系等4 個(gè)方面去完善破解群眾“健身難”的相關(guān)政策，從而為群眾健身提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。當(dāng)然，群眾“健身難”問(wèn)題的產(chǎn)生有多重原因，政策性成因只是其中一個(gè)方面，冀望更多學(xué)者對(duì)其他方面進(jìn)行研究，給予破解群眾“健身難”的問(wèn)題更大的幫助。