顏子洋，陸萬軍，李 放

(南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇 南京 210095)

一、文獻回顧

我國的征地補償安置方式經(jīng)過了長時間的調(diào)整和改革，經(jīng)歷了不同的階段。最早在1982年，《國家建設(shè)征用土地條例》就提出用地單位除給付補償費外還應(yīng)當給付安置補助費，以便妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活。1987年，我國明確提出，對于符合條件的失地農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)安置之外，可以進行轉(zhuǎn)業(yè)安置。將失地農(nóng)民安排到當?shù)氐霓r(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)，或者其他集體所有制單位就業(yè)。1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》進一步細化了征地安置補助費用，規(guī)定了征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，并將土地補償標準由先前的2至3倍提高為3至6倍，安置補助費標準由先前的2至3倍提高至6至10倍，同時表明原有的農(nóng)業(yè)戶口可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》是我國失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的綱領(lǐng)性文件，意味著我國失地農(nóng)民社會保障制度開始建立。此后，征地安置方式不斷豐富，提出了貨幣安置、就業(yè)安置、土地折資入股安置、土地置換安置、用地單位安置、留地安置等方式。從2006年開始，國家將失地農(nóng)民社會保障納入征地補償安置范圍，以政策方式進行規(guī)范，并規(guī)定社會保障費用不落實的不得批準征地。2010年，我國的征地補償標準進入動態(tài)調(diào)整階段。國務(wù)院發(fā)布通知，補償標準不再設(shè)置上限，各地應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平、當?shù)厝司杖朐鲩L幅度等實際情況建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，每2至3年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。針對實際操作過程中出現(xiàn)的惡劣事件，要求維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，將征地補償切實提高到位并運用各種現(xiàn)代渠道及時、足額地直接支付給農(nóng)民個人。2012年《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》首次明確提出對農(nóng)民房屋拆遷安置原則是先安置后拆遷，堅決制止和糾正違法違規(guī)強制拆遷行為，并在實踐中不斷調(diào)整和完善。2013年，政府提出可以實行留地安置或留物業(yè)安置等多種安置方式，并規(guī)定在實施征地前，要向被征地農(nóng)民說明征地補償標準的合理性，以及安置方式為被征地農(nóng)民帶來長期利益的可行性，并進行補償安置收益分析[1]。

通過梳理相關(guān)政策資料和文獻可知，目前常見的征地安置方式有貨幣安置、劃地安置、異地安置和土地折資入股等。這幾種方式都各有不足之處，例如貨幣安置，一次性的土地補償金難以從根本上保障失地農(nóng)民長期生活需要，甚至可能會因為使用不當引起一定的社會問題；劃地安置也存在一定的局限性，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使得地區(qū)間的土地價值存在較大差異，后期舊城改造的推進工作面臨巨大難題；異地安置雖然對失地農(nóng)民進行了安置，但大部分安置的區(qū)域都不如原來生活區(qū)域方便，使得農(nóng)民征地后生活困難程度反而提高，同時這種方式也不符合我國人多地少的國情。因此，有學者認為，應(yīng)該在貨幣安置的基礎(chǔ)上輔助其它手段，多種方式相結(jié)合[2]。對于被征地農(nóng)民的征地安置可以根據(jù)被征地者的實際來決定應(yīng)采取哪種安置模式，如直接的貨幣安置、貨幣安置+就業(yè)安置、貨幣安置+社會保險等?？傮w來說，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，選擇最符合失地農(nóng)民利益的征地安置方式；同時，應(yīng)對不同收入來源的被征地農(nóng)民，采取分而治之的政策安排，進行有效疏導[3]。

有關(guān)失地農(nóng)民的社會保障，學術(shù)界有不同的觀點。目前主流的看法有三種：第一，失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在社會保障、福利待遇等方面應(yīng)該享有相同的待遇，即應(yīng)將失地農(nóng)民同城市居民一起納入現(xiàn)有的社會保障體制下[4]。第二，大部分失地農(nóng)民被征收土地后本身仍然屬于農(nóng)民群體，身份并未轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之前，應(yīng)該將他們納入農(nóng)村社會保障體系，由于失地農(nóng)民的保障水平由自身繳費的多少決定，因此村集體和政府對于失地農(nóng)民要額外給予一定的經(jīng)濟支持[5]。第三，失地農(nóng)民是不屬于農(nóng)民也不屬于市民的特殊群體，這類群體應(yīng)該歸屬于城市邊緣群體，需要單獨為其建立適用于自身特殊性的社會保障制度，而不能簡單地借用城市居民或農(nóng)村居民的社會保障體制[6]。此外，陶繼坤通過研究發(fā)現(xiàn)，與沒有失地的農(nóng)民相比，失地農(nóng)民更愿意參加失業(yè)保險，因此將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險中，有利于解決就業(yè)和持續(xù)生計問題[7]。張銀銀等從可持續(xù)生計分析框架出發(fā)，發(fā)現(xiàn)就業(yè)安置使失地農(nóng)民人力資本提高，將有助于農(nóng)戶發(fā)展生計，提高收入[8]。當前，全國城鄉(xiāng)社會保障體系基本建立，這在一定程度上緩解了被征地農(nóng)民的長遠保障問題，使得對土地的補償更接近于土地自身價值，以實現(xiàn)失地農(nóng)民家庭生計可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合[9]。

總的來看，已有諸多文獻分別研究了我國各地實施的征地補償方式及失地農(nóng)民的社會保障問題，但對政府征地安置方式所起到的社會保障效應(yīng)尚需進一步實證檢驗。

二、理論分析

隨著城市化進程加快，涌現(xiàn)出大量被征地農(nóng)民，如果他們因征地所應(yīng)獲得的補償以及安置問題得不到妥善處理，這些失地農(nóng)民將承擔因就業(yè)方式、生活方式和居住環(huán)境等方面的改變而帶來的巨大成本。因此，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的長遠生計，選擇合適的征地補償安置方式，并通過相關(guān)保障體系來有效替代土地所承載的保障功能，彌補農(nóng)民因征地造成的直接損失和潛在損失。

如表1所示，征地的直接損失即當前可見的，因失去土地而損失的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、土地流轉(zhuǎn)租金等。潛在損失即短期內(nèi)無法察覺到的、未來長期性的損失，包括農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老等方面。不同補償安置方式對于失地農(nóng)民產(chǎn)生的影響效果不同。貨幣安置是將征地補償費用一次性發(fā)放給農(nóng)民，這種方式主要是對農(nóng)民失去土地的直接損失進行補償，農(nóng)民可以獲得一筆經(jīng)濟收入，從心理角度容易被接受，同時部分失地農(nóng)民也可以將這部分資金用于創(chuàng)業(yè)、進行就業(yè)培訓或者購買社會保險。重新劃分承包地的安置方式，是讓農(nóng)民可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，滿足農(nóng)民對于土地的需求。提供養(yǎng)老保險、養(yǎng)老補貼等方式則考慮到未來農(nóng)民年老力衰收入來源減少時，能夠保障晚年生活的需要。就業(yè)安置是通過提供一些崗位、職業(yè)技能培訓和職業(yè)信息平臺等方式，推動失地農(nóng)民的再就業(yè)。土地折資入股安置和留地安置可以讓被征地農(nóng)民獲得長期收益，不至于短時間將土地補償消耗殆盡。

表1 不同安置方式對于失地農(nóng)民所產(chǎn)生的影響效果

目前就各地政策來看，貨幣安置實際上是最為普遍的補償方式，且只要安置費用數(shù)量合理，農(nóng)民也樂于接受。但貨幣只是一時的保障，不能解決未來可能發(fā)生的所有問題。對于被征地農(nóng)民來說，補償方式能否替代土地功能，保障征地之后生活更為關(guān)鍵。另外，長久的、持續(xù)性的補償模式是否對失地農(nóng)民更為有利也未可知。

受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民生活水平差異的影響，城鄉(xiāng)居民所能獲得的社會保障也有較大差異。以養(yǎng)老保險為例，城市居民特別是正規(guī)就業(yè)居民多依靠企業(yè)職工養(yǎng)老保險作為晚年生活保障，保障水平相對較高。農(nóng)村居民大多只能參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，保障水平較低。除了養(yǎng)老金，還要依靠土地生產(chǎn)收入或土地出租收入來保障老年生活，而非養(yǎng)老金收入。

圖1 征地補償安置方式對失地農(nóng)民社會保障的影響機制

如圖1所示，當承包地被征收后，土地給農(nóng)民帶來的保障功能被破壞，征地補償安置就應(yīng)當能夠補償被征地農(nóng)民由于失去土地而喪失的相關(guān)保障。然而由于政策安置方式和具體實施情況的不同，失地農(nóng)民所獲得的社會保障效果也有較大差異。當提供貨幣安置時，被征地農(nóng)民可能有兩種選擇。一是主動或被動將貨幣補償用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓、尋找工作或者購買社會保險，這樣其就業(yè)待遇或社會保險保障水平較征地前提高，說明貨幣安置對失地農(nóng)民社會保障效果起到了積極作用，具體保障程度由征地前后的具體就業(yè)待遇水平、保險領(lǐng)取水平變化決定。二是將貨幣補償用于日常開銷甚至過度消費等方面，在這種情況下，征地后相關(guān)的就業(yè)、社會保險并未發(fā)生變化，說明這種安置方式并沒有起到改善失地農(nóng)民社會保障的效果。

當提供非貨幣補償安置(就業(yè)安置、社保安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置等)時，相關(guān)社會保障效果需要進行具體分析。關(guān)于就業(yè)安置(直接安排崗位、就業(yè)培訓、就業(yè)補貼、就業(yè)指導)，如失地農(nóng)民認可、積極參與并因此獲得就業(yè)機會，提高收入水平，則說明該種安置方式對失地農(nóng)民相關(guān)就業(yè)保障起到積極效果，反之則說明該種安置方式效果不佳。關(guān)于社保安置(農(nóng)民自愿選擇或非自愿)，如失地農(nóng)民響應(yīng)政府政策，獲得較征地前更高的社會保險水平，則說明政府所提供的社保安置改善了失地農(nóng)民的社會保障。相反，若政府提供了社保安置，但具體實施存在問題或者并未被失地農(nóng)民接受和認可，失地農(nóng)民征地后的社會保障水平?jīng)]有變化甚至下降，則說明該種安置方式并未起到改善保障的作用。農(nóng)業(yè)安置，即重新劃分承包地，由于農(nóng)民土地并未喪失，因此土地相關(guān)保障功能未發(fā)生變化，農(nóng)民相應(yīng)社會保障效果不變，在此不做討論。當政府提供留地安置時，同前文所述，根據(jù)失地農(nóng)民對政府提供的建設(shè)用地具體使用情況：當失地農(nóng)民將建設(shè)用地作為自身創(chuàng)業(yè)場所(建廠、個體戶等)，并以此實現(xiàn)長久就業(yè)，則說明這種留地安置方式有利于保障失地農(nóng)民就業(yè)相關(guān)需求；當失地農(nóng)民將建設(shè)用地用于出租或者提供給村集體獲得分紅，則認為這種安置方式為失地農(nóng)民提供了可持續(xù)性收入，保障失地農(nóng)民生活需要，其具體保障效果，根據(jù)失地農(nóng)民所獲得的租金或者分紅確定。

值得注意的是，實際情況中，各地實施的安置方式并非只有單獨的一種，而是根據(jù)政策規(guī)定以及農(nóng)民自身情況的不同，進行不同安置方式的組合，既存在單一安置方式，也存在多種安置方式并存。因此在衡量各地安置方式的社會保障效應(yīng)時，需要根據(jù)當?shù)鼐唧w情況進行綜合分析比較。

三、數(shù)據(jù)來源與樣本特征

本文所用數(shù)據(jù)來源于2019年2—4月在浙江義烏、江蘇武進、安徽定遠、安徽金寨、四川瀘縣和貴州湄潭等5省6市(縣)進行的問卷調(diào)查以及訪談記錄。基于各地區(qū)征地政策的差異性和典型性，選取四川瀘縣、安徽金寨和浙江義烏三個具有代表性的土地改革試點地區(qū)作為研究樣本，具體如表2所示：

表2 三地調(diào)研數(shù)據(jù)情況

數(shù)據(jù)涵蓋被征地農(nóng)民的基本情況和安置現(xiàn)狀，包括自身基本情況、就業(yè)現(xiàn)狀、社會保險狀況以及征地補償情況等四個方面的內(nèi)容。共回收問卷243份，剔除部分關(guān)鍵信息缺失和極值樣本后，有效樣本222份(占91%)。樣本基本特征如表3所示：

表3 被訪者的基本特征

由表3可知，被訪者以男性居多，年齡主要集中在50歲以上。文化程度方面，受教育程度相對較低，初中以下學歷占比為86.94%。在個人健康自評方面，健康狀況總體較好，健康在一般及以上的占81.53%。

由于東中西三地的征地政策、補償方式、補償水平和經(jīng)濟條件等方面有較大的差異，為方便比較討論，本文將西部瀘縣、中部金寨、東部義烏按順序分開進行討論，比較不同地區(qū)的失地農(nóng)民在征地后的保障情況。

四、征地安置方式的社會保障效應(yīng)分析

(一)三地補償方式比較

對于征收承包地的補償安置方式，三地都以貨幣安置和社保安置為主，但具體征地補償方式各有不同。土地安置補償費用的分配在西部瀘縣、中部金寨以政府主導為主，主要發(fā)放給個人。而在東部義烏則以村集體作為主導，政府將費用發(fā)放給村集體，由村集體協(xié)商處理。

三地實施的社保安置有較大差異。對于符合條件的被征地農(nóng)民，瀘縣提供的社保安置以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為主，由政府主導，將被征地者的大部分土地補償安置費用用于繳納15年的職工養(yǎng)老保險，個人無須額外繳費，不足部分由政府承擔，同時為其繳納醫(yī)療保險、失業(yè)保險等其他社會保險。而對于中青年被征地農(nóng)民，由于目前還無法享受到養(yǎng)老保險待遇，所以吸引力較小，因此有相當一部分群體希望可以獲得直接貨幣補償。金寨提供的社保安置以被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險和鼓勵參與企業(yè)職工養(yǎng)老保險為主，個人通過選擇不同檔次繳納一定費用，同時從土地補償費用中扣除一部分，剩余部分由政府補齊。這種方式優(yōu)勢在于被征地農(nóng)民個人可以獲得政府土地補償安置費用的同時，可以享受一定程度的養(yǎng)老保障，但存在保障水平較低等問題。義烏的社保安置，主要以被征地者基本生活保障和鼓勵參與企業(yè)職工養(yǎng)老保險為主，安置方式與金寨相似，但繳費額度和保障水平均高于金寨。除了貨幣安置和社保安置，義烏還具有留地安置。對符合條件的村莊，按就近原則，劃分一部分土地作為村里的建設(shè)用地。由于調(diào)研中部分受訪者并不清楚留地情況，同時各個村莊情況不一，有的整體出租，村民每年可以獲得固定分紅；有的則是村里成立合作社，建廠生產(chǎn)，自負盈虧，因此本文只做簡單說明。

(二)就業(yè)保障情況

表4反映了四川瀘縣、安徽金寨和浙江義烏三地共計222位問卷調(diào)查受訪者的就業(yè)情況，其中瀘縣71位受訪者，金寨71位，義烏80位。

表4 受訪者就業(yè)及收入特征

根據(jù)表4可知，瀘縣受訪者中，選擇在鎮(zhèn)外本縣內(nèi)工作的人群占比達47.89%，受訪者大部分無工作(占比54.93%)。這說明，受訪者土地被征收后由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，參加工作的失地農(nóng)民比例減少。在收入方面，受訪者總體上對于目前收入是比較滿意的，不滿意與非常不滿意總和僅占總被訪問者人數(shù)的14.03%，即受訪者對于目前征地補償方式整體上是比較滿意的。在收入來源方面，受到調(diào)研對象年齡偏大的影響，養(yǎng)老金依然是農(nóng)民工群體主要的收入來源，占比達50.72%，工資性收入與非農(nóng)經(jīng)營收入二者合計比重為36.24%。在就業(yè)滿意度上，受訪者整體上是比較滿意的，其征地前后收入變化整體不大。

金寨縣農(nóng)民的承包地被征后，43.66%的受訪者的主要工作生活地點是在村外本鎮(zhèn)內(nèi)，而受訪者工作地點在本村內(nèi)以及本縣內(nèi)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例皆為26.76%。受訪者2018年平均個人年收入可達到34030.59元，且很多人的家庭銀行存款在5萬元以內(nèi)。最主要的收入來源為養(yǎng)老金收入，占比達32.84%，征地前后39.44%的受訪者收入基本沒變。

義烏市受訪者的工作生活地點依舊是在本村內(nèi)，占比達到了82.93%。將近27.61%的受訪者是靠打工為生，很多受訪者表示家庭存款少于5萬元，但個人年收入?yún)s較高，平均可達到54898.42元。養(yǎng)老金是大多受訪者的主要收入來源，說明受訪者中年齡較大者占多數(shù)。由于年紀較大的農(nóng)民在承包地被征收之后，失去了過去以農(nóng)業(yè)為生的經(jīng)濟來源，處于一種無業(yè)狀態(tài)，所以無就業(yè)者占多數(shù)，達到39.25%，但是征收承包地之后對他們的收入基本沒什么影響。

(三)社會保險情況

表5反映了西部的瀘縣、中部的金寨和東部的義烏三地，共計222位受訪者的社會保險情況，其中瀘縣有71位受訪者，金寨71位，義烏80位。

表5 只征承包地受訪者社會保險情況

根據(jù)表5可以發(fā)現(xiàn)，瀘縣的征地政策明顯提升了農(nóng)民現(xiàn)有社會保障的種類，在征地前沒有任何養(yǎng)老保險與只參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)各分別占57.35%和42.65%，征地后擁有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的比例由0提升為88.24%。從養(yǎng)老保險繳費來源可以看出，大部分被訪問者來源于征地補償金，占比達86.96%。對于家庭社會保障的變化情況，受訪者選擇變好一點及以上的群體占比達70.00%，僅有33.34%的受訪者對社會保障項目的保障水平表示不滿意及非常不滿意。

金寨縣被訪者擁有的社會保障類型主要為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和失地/征地養(yǎng)老保險，占比分別達38.03%和56.34%。且從領(lǐng)取的保險金額可以看出，失地/征地養(yǎng)老保險領(lǐng)取金額較城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險高。養(yǎng)老保險的繳費來源首先為征地補償，其次是個人繳費，比例分別為32.39%和45.07%。另外，63.38%的受訪者對社會保障的保障水平表示滿意及以上。從征地前后家庭社會保障的變化情況來看，56.34%的受訪者認為變好了，說明征收承包地的政策一定程度上給農(nóng)民帶來了實惠，農(nóng)民也從心底認可征地補償政策。

義烏市79.73%的受訪者選擇的是一次性繳納15年后即可擁有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，很大可能是該地貸款繳納社保的政策，使得大家都更愿意參加以后領(lǐng)取養(yǎng)老保險金額較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。也正是因此，有56.96%的受訪者對社會保障水平表示滿意及以上，69.57%的受訪者認為土地被征會使得家庭的社會保障變好一點。另外，義烏市享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)最多，比例達到總?cè)藬?shù)的80%，其余受訪者參與的是失地/征地養(yǎng)老保險。從受訪者對社會保障項目的保障水平滿意度情況來看，表示滿意及以上的人數(shù)僅占45.45%，而表示不滿意的人數(shù)占比為18.18%。69.13%的受訪者表示，土地被征使家庭社會保障的變化情況變好，這種情況與中西部地區(qū)基本保持一致。

(四)不同征地補償安置方式的保障效果

對于失地農(nóng)民而言，所獲得的社會保障應(yīng)該足以替代土地所帶來的保障作用，而這主要取決于政府征地時實施了何種安置方式以及該種安置方式的具體實施效果，兩者相互作用從而決定失地農(nóng)民所獲得的社會保障。對承包地不同的征地補償安置方式，所起到的保障效果分析如下：

1.貨幣補償安置。若失地農(nóng)民在政府引導下，將獲得的貨幣補償用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓，獲得就業(yè)崗位等方面，則說明貨幣補償安置達到了對失地農(nóng)民的就業(yè)保障效果。同理，在政府宣傳引導下，失地農(nóng)民將獲得的貨幣補償用于提高自身社會保險保障待遇，則說明該種安置方式對于提高失地農(nóng)民的社會保險水平有積極影響。但是根據(jù)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查三地受訪者中，較少發(fā)現(xiàn)將貨幣補償款用于自身創(chuàng)業(yè)或者進行就業(yè)培訓等方面，多是用于補貼家用，甚至過度消費。東中西部實行單一貨幣補償?shù)霓r(nóng)戶，較少將政府給予的土地補償款用于保障自身收入或者應(yīng)對晚年生活需要，大多在幾年間就將其揮霍殆盡。因此在實際調(diào)研中，受訪者盡管獲得了貨幣補償，但自身社會保障情況、經(jīng)濟情況均未有明顯改善。

2.社保安置。若政府提供的社保安置項目中存在幫助失地農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)環(huán)節(jié)，如失業(yè)保險，并取得良好效果，則認為這種安置方式有利于失地農(nóng)民的就業(yè)保障。社保安置，大體可分為三類：企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險+征地養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險名額/城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險+被征地農(nóng)民最低生活保障。失地農(nóng)民征地前后社會保險的保障水平變化、社會保險的種類以及獲得這些社會保險的成本，一定程度上可以判斷所實行的社保安置對失地農(nóng)民的保障作用及效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部瀘縣由政府主導將絕大多數(shù)的土地補償用于繳納社會保險的方式，切實為失地農(nóng)民長遠利益考慮，較好保障了失地農(nóng)民的晚年生活，避免其短期將補償款揮霍一空而陷入貧困，但保障的水平還有待進一步提高。中部金寨則是給予失地農(nóng)民更大的選擇權(quán)，可以根據(jù)自身的意愿和情況進行選擇，更具有靈活性。但在參保標準方面，針對不同情況的失地農(nóng)民缺乏相應(yīng)的政策，可能會存在已經(jīng)繳費卻無法享受待遇的不公平現(xiàn)象。與此同時，由于中部金寨實施的征地養(yǎng)老保險，繳費較低，因此保障效果雖然高于當?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險水平，但仍然遠低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇水平，較難滿足進城養(yǎng)老農(nóng)民的生活需要。東部義烏同樣是基于自愿原則由失地農(nóng)民自行選擇，但相應(yīng)的標準更為完善、保障水平也較為合適，但對被征地農(nóng)民的繳費能力有一定要求。因此，不同的社保安置方式各有利弊，需要相互借鑒、因地制宜，多元化發(fā)展。

3.留地安置。根據(jù)當?shù)卣吆蛯嶋H調(diào)研，在征收承包地時實施的留地安置，失地農(nóng)民大多獲得的是固定分紅，因此，對于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保險并未起到直接保障作用。不僅如此，由于留地安置能獲得一定的分紅，還在一定程度上抑制了被征地農(nóng)民的就業(yè)需求。

五、結(jié)論與建議

本文基于對我國東中西部三地受訪者的調(diào)查，分析了不同征地安置方式的社會保障效應(yīng)，主要結(jié)論如下：

第一，實施單一的貨幣補償不能使失地農(nóng)民獲得相應(yīng)的就業(yè)保障和社會保險保障。失地農(nóng)民獲得的貨幣補償多用于自身日常生活，較少將其運用到提升自身就業(yè)需要或者提高社會保險水平上。

第二，實施單一的企業(yè)職工社會保險安置，可以較大幅度提高老年失地農(nóng)民養(yǎng)老保險水平，保障失地農(nóng)民晚年生活。企業(yè)職工社會保險安置還可以使失地農(nóng)民享受到除養(yǎng)老保險外的醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險等多種保障，最大程度獲得與城市企業(yè)職工相同的保障待遇。但由于幾乎失去所有的土地補償費用，對于還未到達養(yǎng)老保險領(lǐng)取年齡的中青年失地農(nóng)民缺乏吸引力。

第三，實施貨幣+征地相關(guān)保險安置，可以在獲得征地/失地養(yǎng)老保險的同時，獲得較多貨幣補償，但保障水平要遠低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險，對于完全失去土地的失地農(nóng)民，相應(yīng)保障水平難以保障晚年生活需要。與此同時，這種安置方式基本上都可以通過一次性繳費享受企業(yè)養(yǎng)老保險待遇，但較高的繳費額度，對于失地農(nóng)民自身經(jīng)濟能力有較高要求。此外，由于征地相關(guān)保險的集體繳費部分由政府直接從所有被征地農(nóng)民的土地補償款中扣除，易造成單一貨幣補償失地農(nóng)民群體的不滿。

總體來說，征地補償方式的選擇與實施，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、土地特征及農(nóng)民群體情況息息相關(guān)。不同的征地補償方式對于不同地區(qū)、不同特征的失地農(nóng)民會產(chǎn)生不同的影響，社會保障的效果也就有所不同。

基于相關(guān)文獻、實際調(diào)研情況和分析，為了保障失地農(nóng)民在就業(yè)、社會保險等方面的權(quán)力與權(quán)益，各地應(yīng)根據(jù)實際情況，選擇合理的征地安置方式，為此提出以下幾點建議：

第一，豐富征地安置方式，減少單一貨幣安置。盡管單一貨幣安置普遍受到政府和失地農(nóng)民歡迎，但這種安置方式較難對失地農(nóng)民的社會保障產(chǎn)生積極作用，因此除部分足夠保障自身需要的失地農(nóng)民以外，政府應(yīng)當盡可能減少單一貨幣安置，將貨幣安置與社保安置、留地安置等其他安置方式進行組合，提高安置方式的社會保障效果。此外，政府還應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民實際情況，改變以往一次性的支付方式，采用更為靈活的貨幣安置支付方式，為失地農(nóng)民設(shè)立專門賬戶，將土地補償款存入個人賬戶，由政府兜底，對農(nóng)民土地補償款進行投資，將獲得的收益和本金采用分期支付的方式支付給失地農(nóng)民，確保失地農(nóng)民獲得長期可持續(xù)性的收入。

第二，實施失地農(nóng)民的多元養(yǎng)老保障政策。針對社保安置，建議按照失地農(nóng)民的自身情況和不同養(yǎng)老需求以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度，建立多層次、多元化的養(yǎng)老保險制度。如按照年齡區(qū)分，對于年齡較大且缺乏養(yǎng)老保障的失地農(nóng)民，采用強制性的單一企業(yè)職工養(yǎng)老保險安置，提高保障水平，保障晚年生活。對于中青年失地農(nóng)民，根據(jù)自愿原則，加大政府宣傳力度，引導失地農(nóng)民盡可能參加保障水平較高的企業(yè)職工養(yǎng)老保險。同時，加大政府財政支持力度，對于經(jīng)濟能力較差的失地農(nóng)民，政府應(yīng)當提供額外補貼或加大社會保險中的政府繳費比例，確保失地農(nóng)民能夠獲得較高保障水平的社會保險。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府在鼓勵失地農(nóng)民參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還可以根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，發(fā)展留地安置等其他安置方式，讓失地農(nóng)民共享土地增值收益。

第三，精準實施就業(yè)安置方式。當前各地就業(yè)安置政策實施效果不佳，失地農(nóng)民較難通過政府安置方式獲得長遠就業(yè)。因此，應(yīng)當因人制宜構(gòu)建更加精準的失地農(nóng)民就業(yè)保障體系。實施相關(guān)就業(yè)安置前，應(yīng)當對目標人群進行充分調(diào)研，掌握其就業(yè)情況和就業(yè)需求，因人而異，實施不同的就業(yè)安置措施，確保失地農(nóng)民實現(xiàn)長遠就業(yè)。

第四，探索創(chuàng)新征地補償保障制度。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和農(nóng)民需求的變化，積極探索創(chuàng)新征地補償安置方式和建立更加公平合理的征地補償安置標準，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，切實提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量。