朱銳勛，王 鵬

(中共云南省委黨校，云南 昆明 650111；北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101)

隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，“數(shù)字政府”建設(shè)逐漸被置上議程。作為傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革，“數(shù)字政府”重塑了政務(wù)信息化管理、業(yè)務(wù)和技術(shù)的架構(gòu)，并在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)下，能夠全方位提升政府在經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、治理、環(huán)境等方面的履職能力，進(jìn)而建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。目前，各地正在積極探索各具特色的改革思路與實(shí)踐路徑，其中以廣東省為頭雁的省份已經(jīng)在政府政務(wù)數(shù)字化建設(shè)與推行上取得了顯著成績(jī)。因此，對(duì)廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)工作進(jìn)行深入分析將會(huì)對(duì)推進(jìn)各地?cái)?shù)字政府建設(shè)提供一定的借鑒參考。

一、地方數(shù)字政府治理研究文獻(xiàn)綜述

在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，如何進(jìn)一步促進(jìn)政府治理創(chuàng)新，已經(jīng)成為深化“放管服”改革的重要議題。通過(guò)提取近期國(guó)家和地方有關(guān)政府信息化和數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)規(guī)范性文件做關(guān)鍵詞分析后認(rèn)為，“服務(wù)”始終是行政管理體制改革和數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)(圖1)。如何利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化的新興技術(shù)來(lái)提升政府公共服務(wù)能力，切實(shí)保障公眾權(quán)利，促進(jìn)政府治理創(chuàng)新是行政管理改革的關(guān)鍵。

圖1 政府信息化與公共治理高頻詞匯統(tǒng)計(jì)

基于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字政府內(nèi)涵及其發(fā)展模式的現(xiàn)有研究，本文主要從數(shù)字政府內(nèi)涵、數(shù)字政府治理模式創(chuàng)新等研究熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了如下總結(jié)：

(一)數(shù)字政府內(nèi)涵。數(shù)字政府即結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用，通過(guò)將行政過(guò)程和政務(wù)活動(dòng)數(shù)字化并存儲(chǔ)于云端,使政府系統(tǒng)可以用數(shù)字代碼進(jìn)行描述和分析,形成一種用數(shù)字服務(wù)運(yùn)行新機(jī)制，[1]遵循“體制創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新+管理創(chuàng)新”三維一體架構(gòu)，[2]將治理與創(chuàng)新緊密聯(lián)合。數(shù)字政府的核心立足于提升公共服務(wù)效率、速度、透明度和可信度，并通過(guò)信息通信技術(shù)工具(ICT，Information and Communication Technologies)加強(qiáng)政府與公眾、企業(yè)和第三方組織的聯(lián)系，[3]成為數(shù)字治理應(yīng)用的新方向。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府能夠了解公眾需求，制定更加切實(shí)的政策，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)控和預(yù)測(cè)，[4]有效推動(dòng)政府部門之間的扁平化管理和協(xié)同化運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的精準(zhǔn)化和智能化。[5]

(二)數(shù)字政府治理模式創(chuàng)新。數(shù)字政府的驅(qū)動(dòng)要素包括對(duì)制度環(huán)境、技術(shù)創(chuàng)新以及公眾訴求交互影響的集中體現(xiàn)，因此在改革中應(yīng)避免傳統(tǒng)觀念中的“技術(shù)優(yōu)先”的固定思維模式，而實(shí)現(xiàn)多個(gè)維度的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)建政務(wù)高效化、服務(wù)線上化、治理精準(zhǔn)化的新型運(yùn)行模式。[6]

數(shù)字政府創(chuàng)新政務(wù)治理的途徑包含強(qiáng)力推進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)方式、集中與分散相結(jié)合的組織體制、協(xié)同參與模式和全方位監(jiān)控機(jī)制，[7]實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無(wú)障礙流動(dòng)，并通過(guò)大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用，提升公共服務(wù)質(zhì)量。[8]在5G技術(shù)高速發(fā)展的大環(huán)境下，數(shù)字政府能夠基于數(shù)據(jù)融合趨勢(shì)制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度框架，完成對(duì)管理、監(jiān)管的精準(zhǔn)化治理，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)到整體協(xié)同的轉(zhuǎn)變。[9]

數(shù)字技術(shù)也可以制定個(gè)性化的公共服務(wù)，提供新型高效的公共產(chǎn)品。[10]由于公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與公共決策，公民角色在一定程度上得到轉(zhuǎn)化，成為決策者，所以技術(shù)發(fā)展有利于政府決策的多樣化，集思廣益地提升公共服務(wù)質(zhì)量。[11]

同時(shí)，開放包容的決策流程和問(wèn)責(zé)制還可以增加政府工作透明度，鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織參與政策制定及公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、共同制定設(shè)計(jì)隱私安全的管理辦法，形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共管理文化。[12]

此外，政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化可作為解決數(shù)字政府技術(shù)提升和公共服務(wù)質(zhì)量提升之間的鴻溝的路徑之一，將電子化平臺(tái)的效用最大化和可持續(xù)化,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化和并行化操作，提升政府行政效能與決策質(zhì)量。[13]以構(gòu)建需求導(dǎo)向型和公眾響應(yīng)型的回應(yīng)性政府為目標(biāo)，通過(guò)公共服務(wù)運(yùn)作模式的精準(zhǔn)化，即對(duì)需求的精準(zhǔn)識(shí)別預(yù)測(cè)、智慧性決策和服務(wù)資源供需匹配，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提升。[14]通過(guò)深度融合大數(shù)據(jù)與政府治理，實(shí)現(xiàn)“掌上辦公”“掌上辦事”的全方位覆蓋，充分滿足社會(huì)公眾的需求。[15]

二、廣東省數(shù)字政府實(shí)踐與進(jìn)展

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略，加快數(shù)字中國(guó)建設(shè)，全國(guó)各地紛紛將數(shù)字政府戰(zhàn)略投入實(shí)踐。廣東省作為較早啟動(dòng)改革的省份，2017年12月，率先啟動(dòng)廣東數(shù)字政府建設(shè)。2019年，制定出臺(tái)《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃(2018—2022)》《廣東省“數(shù)字政府”改革建設(shè)2019年工作要點(diǎn)》。確立了“數(shù)據(jù)上云、服務(wù)下沉”的主線建設(shè)方針，提出將進(jìn)一步強(qiáng)化粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通建設(shè)力度的任務(wù)。經(jīng)過(guò)對(duì)此次改革的梳理分析，作為全國(guó)率先提出“數(shù)字政府”總體規(guī)劃和實(shí)施方案的省份，廣東省全面且清晰地描繪了改革藍(lán)圖，在實(shí)踐和探索中穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)。我們總結(jié)梳理廣東數(shù)字政府改革的主要做法、重要成效、治理模式和發(fā)展瓶頸，為各地推行“數(shù)字政府”提供參考。

(一)數(shù)字政府建設(shè)取得的實(shí)效

1.政府服務(wù)能力顯著提升。根據(jù)《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告(2019)》，廣東省在全國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力總體排名領(lǐng)先。全省本級(jí)公共服務(wù)類事項(xiàng)辦事指南發(fā)布數(shù)量達(dá)1368件；省本級(jí)部門進(jìn)駐省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的數(shù)量達(dá)49個(gè)；行政許可類事項(xiàng)即辦件占比大于5%；行政權(quán)力事項(xiàng)指南發(fā)布數(shù)量為2087件；“粵省事”和“廣東政府政務(wù)網(wǎng)”等品牌也正在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。在民意調(diào)查方面，《2018年廣東省地方服務(wù)型政府建設(shè)系列調(diào)研報(bào)告》顯示，廣東省公共服務(wù)總體滿意度74.63分，其中“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)指標(biāo)滿意度最高，“一窗式”改革、“最多跑一次”改革結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)匯總服務(wù)種類，有效提升辦事效率，數(shù)據(jù)顯示有83.16%的受訪者對(duì)改革后政府服務(wù)效率的提升持肯定態(tài)度。

在民生保障方面，廣東省印發(fā)《廣東省促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，搭建互聯(lián)網(wǎng)看病治療的平臺(tái)，將互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)納入醫(yī)保支付范圍，并實(shí)現(xiàn)跨地域結(jié)算，充分利用數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，“實(shí)現(xiàn)事前提醒、事中監(jiān)督、事后審核”。在2018年社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)工作要點(diǎn)中，廣東省政府還明確了優(yōu)化全民參保數(shù)據(jù)庫(kù)以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立健全部門間數(shù)據(jù)共享機(jī)制等任務(wù)。此外，此次數(shù)字政府改革對(duì)省內(nèi)就業(yè)形勢(shì)也帶來(lái)了利好，2019年第一季度，廣東省“四上”企業(yè)就業(yè)人員增長(zhǎng)顯著，其中信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，增加11.25萬(wàn)人，凸顯了“數(shù)字政府”建設(shè)工作在創(chuàng)造就業(yè)上的積極作用。

2.營(yíng)商環(huán)境全面優(yōu)化。2018—2019年，廣東省先后制定《廣東省深化營(yíng)商環(huán)境綜合改革行動(dòng)方案》《廣東省優(yōu)化口岸營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化措施的通知》，深入推進(jìn)數(shù)字政府技術(shù)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境融合。提出通過(guò)“加快推行商事登記全程電子化”“電子口岸平臺(tái)建設(shè)”“建立‘多規(guī)合一’業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)”“海運(yùn)口岸智能通關(guān)模式”等，實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)全程網(wǎng)上辦理，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、南沙新區(qū)和橫琴自貿(mào)片區(qū)等地的服務(wù)融合，切實(shí)提高政府服務(wù)辦事效率。目前，廣東省開辦企業(yè)平均辦理時(shí)間由 30 個(gè)工作日壓縮至 5 個(gè)工作日，其中深圳開辦企業(yè)時(shí)間已壓縮至4個(gè)工作日內(nèi)，便利度得到顯著提升。廣東主要港口率先實(shí)現(xiàn)大幅度降費(fèi)，2018年廣州港口岸單個(gè)集裝箱進(jìn)出口環(huán)節(jié)合規(guī)成本下降81美元/20尺、112美元/40尺，深圳港下降109美元/20尺、139美元/40尺。

廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)有效推動(dòng)全省數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)白皮書 (2019年)》統(tǒng)計(jì)，2018年廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)4萬(wàn)億元，規(guī)模全國(guó)第一，增速超過(guò)15%，創(chuàng)造就業(yè)2088 萬(wàn)個(gè)，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)26.5%。全省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與企業(yè)制造的深度融合。此外，依托粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，積極打破制度壁壘。通過(guò)制定《廣東省新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，舉辦中國(guó)(廣東)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合創(chuàng)新大會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)廣東數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量快速發(fā)展。深圳市還推出數(shù)字經(jīng)濟(jì)扶持計(jì)劃，支持“產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升”項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)效益顯著的創(chuàng)新項(xiàng)目，并承諾在90個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行辦結(jié)。廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)的廣泛發(fā)展與政府管理措施和實(shí)施狀況聯(lián)系緊密，“數(shù)字政府”的推進(jìn)功不可沒。

3.大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，社會(huì)和公眾對(duì)政府公共服務(wù)的訴求也在不斷變化。為及時(shí)回應(yīng)這些新訴求，政府積極集合來(lái)自各界的信息與數(shù)據(jù)，這將對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)處理能力帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。為解決這一問(wèn)題，廣東省政府建立了“四步走”數(shù)據(jù)處理流程(圖2)。

圖2 廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)處理“四步走”策略

第一步，大數(shù)據(jù)資源池用于收集國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)的全方位數(shù)據(jù)，輔以科研機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等社會(huì)數(shù)據(jù)，最終建成“人口、法人、自然資源和空間地理、社會(huì)信用信息等4大類公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”。第二步由兩個(gè)部分組成：數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的連接和審查制度。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的聯(lián)通，即收集后如何將數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合、處理并展示給公眾；數(shù)據(jù)審查制度明確政府使用數(shù)據(jù)的范圍和平臺(tái)技術(shù)的規(guī)范，這一步有效推進(jìn)了數(shù)據(jù)的公開化和制度化，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的廣泛參與，以便公眾監(jiān)督政府，同時(shí)也降低了公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的不信任感，以此提升公共服務(wù)質(zhì)量。第三步的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)類似于第二步，但著重于算法模型的統(tǒng)一化，旨在簡(jiǎn)化各個(gè)政府部門數(shù)據(jù)決策分析的過(guò)程。第四步在數(shù)據(jù)治理層面，廣東省政府確定了“基于依職能按需共享的原則”，并建立“數(shù)據(jù)使用反饋機(jī)制”，目的在于以標(biāo)準(zhǔn)化方式強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理，確保海量數(shù)據(jù)能夠真正致力于科學(xué)決策和政府管理，提升政府在公眾心目中的形象。

(二)探索創(chuàng)新治理模式

在“數(shù)字政府”建設(shè)過(guò)程中，廣東省發(fā)展定位首先從解決優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、解決形式主義等突出問(wèn)題著手，提出了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新辦法。

1.管運(yùn)分離模式，即分設(shè)數(shù)字政府的管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入企業(yè)和社會(huì)組織，開展政企合作。其中，“管理者”為改組后的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，“運(yùn)營(yíng)者”為“數(shù)字廣東”公司(成立于2017年10月)，由于后者在運(yùn)營(yíng)上有極大的自主性，因此可以為前者提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。這樣創(chuàng)新性的管理架構(gòu)不僅為數(shù)字政府的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了動(dòng)力，吸納了企業(yè)的活力，還保證了服務(wù)于公眾的技術(shù)可以得到不斷的更新?lián)Q代，利于夯實(shí)數(shù)字政府視域下公共服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)基礎(chǔ)。

2.“3+3+3”建設(shè)模式，即公眾通過(guò)“粵省事”APP和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)獲取服務(wù)，企業(yè)法人負(fù)責(zé)打造一系列的技術(shù)解決方案，而公務(wù)人員則利用協(xié)同辦公平臺(tái)交流(圖3)。

圖3 數(shù)字廣東“3+3+3”建設(shè)模式示意

在“3+3+3”建設(shè)模式下，來(lái)自各方主體的信息被融合在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即APP、政務(wù)網(wǎng)和協(xié)調(diào)辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集約一體化的共享數(shù)據(jù)。在細(xì)致的規(guī)定和精密的程序設(shè)定后，職能部門可更加快速便捷地調(diào)取所需信息，避免材料重復(fù)提交、審核，節(jié)約了大量的時(shí)間成本，實(shí)現(xiàn)了“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”的愿景。同時(shí)，平臺(tái)還集合了各類服務(wù)——行政審批和公共事務(wù)，也包括健康養(yǎng)老、旅游出行、社區(qū)治理、精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)保、災(zāi)害預(yù)警、跨域協(xié)作等。不僅方便了公眾，還激勵(lì)政府相關(guān)職能部門進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新服務(wù)，促成政府服務(wù)的多樣化。

3.基層管理模式。基層管理模式旨在切實(shí)解決基層公共服務(wù)管理缺失和地區(qū)間數(shù)據(jù)差異大、不平衡的問(wèn)題。廣東省政府強(qiáng)化全省范圍(延伸至港澳地區(qū))政務(wù)服務(wù)一體機(jī)的入駐工作，提高一體機(jī)的覆蓋率，并保證入駐一體機(jī)的基層服務(wù)事項(xiàng)不少于100項(xiàng)。接著，逐步擴(kuò)展基層服務(wù)事項(xiàng)范圍，開通少數(shù)民族、三農(nóng)等特色專區(qū)，并積極推動(dòng)地市特色服務(wù)入駐，實(shí)現(xiàn)民生關(guān)注的各類公共服務(wù)一站化。同時(shí)，為提高窗口辦事效率，廣東省政府制定了市縣級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦率不低于70%、鎮(zhèn)村級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦率不低于50%的指標(biāo)，并推行“一窗通辦”模式，實(shí)現(xiàn)市縣級(jí)70%以上政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一窗”受理。

4.“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式。為解決海量信息處理的難題，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在此次改革中也被引入。在粵港澳大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)建設(shè)中，囊括身份認(rèn)證、電子票據(jù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入便利化、通關(guān)便利化等服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng) +可信身份認(rèn)證”服務(wù)平臺(tái)正式投入運(yùn)營(yíng)，且全部服務(wù)實(shí)行“證照分離”的服務(wù)形式，極大提高了服務(wù)效率。同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”還在建立更開放積極的營(yíng)商環(huán)境發(fā)揮了重要作用——“信用+”應(yīng)用的推廣使得金融監(jiān)管局、銀行、市場(chǎng)監(jiān)管局和省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局有機(jī)配合，提高了政府在處理各類企業(yè)服務(wù)時(shí)的效率，政府各部門可依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向企業(yè)及時(shí)推送相關(guān)的政策發(fā)布解讀、咨詢反饋和評(píng)估服務(wù)，助力企業(yè)發(fā)展。此外，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)還在政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)治理、災(zāi)難預(yù)警處理、跨部門辦公協(xié)同、審計(jì)數(shù)字化、醫(yī)療保障信息共享協(xié)同等方面帶來(lái)了便捷和進(jìn)步。

(三)廣東數(shù)字政府建設(shè)問(wèn)題分析

從治理邏輯上看，數(shù)字政府將數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域可以帶來(lái)顯著的正向作用，但在實(shí)際操作時(shí)，由于存在種種現(xiàn)實(shí)壁壘和操作難題，數(shù)字政府依舊存在技術(shù)進(jìn)步流于形式和公共服務(wù)質(zhì)量不增反降的可能。

1.城鄉(xiāng)數(shù)字化差異和信息鴻溝。無(wú)論傳統(tǒng)方式還是數(shù)字化方式，城鄉(xiāng)間的政府的公共服務(wù)供給必然存在差異，這些差異不僅體現(xiàn)在供給總量上，更體現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)與狀況、面向群體素質(zhì)的高低、公共服務(wù)部門之間的聯(lián)動(dòng)[16]、政府與公眾的交流與互動(dòng)[17]、政府工作人員的能力等都是造成差異的原因。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息化普及程度相對(duì)城市較為落后，農(nóng)村居民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、在線應(yīng)用等新興網(wǎng)絡(luò)服務(wù)接受程度普遍較低，基層公共部門信息化工作環(huán)境與人員的信息能力相對(duì)較弱，這些因素的綜合作用必然使得“數(shù)字政府”在農(nóng)村的推行遇到“推行難、實(shí)施慢、接受程度低、最終服務(wù)質(zhì)量差”等困難。然而，廣大農(nóng)村作為最基礎(chǔ)的社會(huì)組成單元，其數(shù)字化改革程度又直接影響該地區(qū)整體政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程。如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化和信息互聯(lián)互通、在推進(jìn)數(shù)字化進(jìn)程時(shí)平衡好城鄉(xiāng)差異是改革的難點(diǎn)。

2.數(shù)字改革影響傳統(tǒng)政府服務(wù)供給。數(shù)字政府的構(gòu)建系創(chuàng)新性工作實(shí)踐，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)缺乏，在沒有產(chǎn)生完整的制度約束之前，運(yùn)用新興數(shù)字技術(shù)變革公共服務(wù)供給可能在一段時(shí)期削弱傳統(tǒng)政府服務(wù)流程、質(zhì)量和運(yùn)行規(guī)程，例如過(guò)度的公眾參與可能會(huì)導(dǎo)致決策制定的無(wú)效性和去中心化，影響政府的有效決策。同時(shí)，由于技術(shù)應(yīng)用的財(cái)力、物力和人力投入較大，這可能會(huì)使得政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的投入和產(chǎn)出最終不成正比。此外，目前相關(guān)規(guī)則制度缺失的現(xiàn)狀也會(huì)對(duì)技術(shù)的充分利用帶來(lái)不小的負(fù)面影響。[18]

3.新舊信息系統(tǒng)/信息技術(shù)問(wèn)題交織。隨著數(shù)字政府建設(shè)和應(yīng)用不斷推行，基于政府的數(shù)字平臺(tái)提供的服務(wù)將覆蓋更多的服務(wù)種類、處理更多參與者的信息、共享更多第三方數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)字平臺(tái)需處理的信息量將形成指數(shù)型增長(zhǎng)，如何高效收集整理信息、分析篩選信息、確保信息安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用誠(chéng)信、避免信息黑箱等問(wèn)題，這些都需要在不斷探索后去努力克服。同時(shí)，在改革過(guò)程中，政府信息化建設(shè)形成的信息孤島、信息繁雜等老問(wèn)題也亟須解決，業(yè)務(wù)整合、數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)集成和功能改革等技術(shù)環(huán)節(jié)問(wèn)題還需進(jìn)一步完善，針對(duì)系統(tǒng)性一體化項(xiàng)目集成和工程改革的總體規(guī)劃和頂層制度設(shè)計(jì)仍需加強(qiáng)。

三、地方數(shù)字政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)路徑及對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)廣東省數(shù)字政府建設(shè)與實(shí)踐的分析，在數(shù)字政府發(fā)展中需要關(guān)注一些不容忽視的問(wèn)題，比如頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)、信息化就緒程度、地域性差異、管理運(yùn)行機(jī)制與模式、投入與效率、相關(guān)人員信息素質(zhì)等。因此，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)數(shù)字政府過(guò)程中，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善本地的數(shù)字政府建設(shè)。

(一)完善數(shù)字政府整體設(shè)計(jì)。數(shù)字政府的總體架構(gòu)與整體設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和技術(shù)等多方面發(fā)展水平的適應(yīng)性。廣東省建設(shè)數(shù)字政府的核心優(yōu)勢(shì)在于數(shù)字政府的建設(shè)中，實(shí)行“上下一體，管運(yùn)分離”的機(jī)制。首先，整體設(shè)計(jì)按照上下一體化原則實(shí)現(xiàn)省級(jí)、市級(jí)到縣級(jí)垂直貫穿的系統(tǒng)布局，確保在創(chuàng)建和運(yùn)行中賦予相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。其次，頂層管理架構(gòu)采取“管運(yùn)分離”的模式，即數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)籌和運(yùn)營(yíng)中心同義服務(wù)并行，權(quán)責(zé)分工明確且相互制約。最后，充分發(fā)揮龍頭地區(qū)的帶動(dòng)作用，在原有優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上兼顧總體結(jié)構(gòu)，而相對(duì)落后區(qū)域則應(yīng)基本參照總體結(jié)構(gòu)，結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r在適當(dāng)?shù)乇Ａ籼厣卤M可能靠攏。各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌陌l(fā)展水平合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置化，穩(wěn)妥有序推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

(二)突出智能技術(shù)應(yīng)用。數(shù)字政府服務(wù)應(yīng)以精準(zhǔn)化、便捷化和定制化為方向，針對(duì)具體服務(wù)事項(xiàng)提供多樣化獲取方式和渠道進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)支持和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供需匹配。如在擴(kuò)展數(shù)據(jù)類型和覆蓋面的同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致的清洗和處理，建立統(tǒng)一的算法模型。廣東省提出的“基于依職能按需共享的原則管理數(shù)據(jù)使用”和 “數(shù)據(jù)使用反饋機(jī)制”，能夠?qū)⒑Ａ繑?shù)據(jù)真正落到實(shí)處，準(zhǔn)確契合服務(wù)需求，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。此外，數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)注重構(gòu)建更加龐大且統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理池，建設(shè)多個(gè)分布合理的數(shù)據(jù)中心，制定統(tǒng)一的建設(shè)模式，促進(jìn)跨部門、區(qū)域和層級(jí)的流程關(guān)聯(lián)和整合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全省乃至全國(guó)的數(shù)據(jù)覆蓋。除數(shù)據(jù)管理外，可以通過(guò)內(nèi)測(cè)和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查搜集群眾改進(jìn)意見，提升政府公共服務(wù)平臺(tái)的精準(zhǔn)化、人性化和便捷化水平。

(三)健全政府?dāng)?shù)字管理機(jī)制。數(shù)字政府建設(shè)涉及政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾。目前現(xiàn)有的數(shù)字政府管理機(jī)制主要是以綱要、計(jì)劃和指導(dǎo)等政府文件的形式出臺(tái)，從運(yùn)行監(jiān)管的角度看還需要總結(jié)更多的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)以制定解決現(xiàn)有問(wèn)題。數(shù)字管理也并非完全自上而下，需要在扁平化、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作運(yùn)行上創(chuàng)新。從技術(shù)設(shè)計(jì)層面，依托信息技術(shù)企業(yè)和相關(guān)智庫(kù)人員對(duì)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行跟蹤并不斷完善；從服務(wù)迭代層面，要求政府工作人員、企業(yè)和公眾實(shí)時(shí)從自身體驗(yàn)對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)提出改進(jìn)建議。廣東省基于完善數(shù)字政府基礎(chǔ)支撐能力的目標(biāo)，提出進(jìn)一步建設(shè)云平臺(tái)密碼服務(wù)資源地、內(nèi)容安全監(jiān)管平臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)檢測(cè)平臺(tái)等。

(四)確保平臺(tái)數(shù)據(jù)安全運(yùn)行。不同于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)流程，政府服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)字世界實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通后將面臨各種信息安全風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。需要在原來(lái)電子政務(wù)平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)上形成“多維聯(lián)動(dòng)、立體防護(hù)”的網(wǎng)絡(luò)安全體系。首先，加強(qiáng)安全管理監(jiān)督，建立“標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)、責(zé)任明晰”的安全保密機(jī)制，通過(guò)安全認(rèn)證和使用國(guó)產(chǎn)技術(shù)加強(qiáng)保密工作。其次，構(gòu)建數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)績(jī)效管理指標(biāo)，通過(guò)績(jī)效管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的留痕和科學(xué)考核，設(shè)立專家咨詢組，吸收和借鑒專業(yè)建議，增強(qiáng)政府決策的可信度。最后，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，在數(shù)字政府改革的實(shí)施中強(qiáng)調(diào)工作小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織保障，強(qiáng)調(diào)各級(jí)部門上下銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(五)提升數(shù)字治理信息能力。在數(shù)字政府建設(shè)中的政府工作人員在公共服務(wù)的第一線，大幅度提升政府工作人員的信息素質(zhì)和數(shù)字化能力是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵。面對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)綜合治理迫切需求，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員當(dāng)中開展網(wǎng)絡(luò)安全和信息化能力的教學(xué)、培訓(xùn)，建立對(duì)公職人員數(shù)字化能力的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，并把該項(xiàng)評(píng)價(jià)納入干部遴選、任命和提拔的指標(biāo)中，設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)測(cè)信息化水平的體系。同時(shí)，加大公共服務(wù)、公共治理網(wǎng)絡(luò)化、信息化人才隊(duì)伍建設(shè)，從社會(huì)上公開招募具有信息化建設(shè)與推行的專門人才，加速推進(jìn)數(shù)字平臺(tái)和公共服務(wù)建設(shè)。比如，為了強(qiáng)化政府人員的工作能力，培養(yǎng)后備力量，廣東省積極培養(yǎng)“既精通政府業(yè)務(wù)又能運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作的綜合型人才”，并將數(shù)字政府改革建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容，不斷探索并建立普及性與針對(duì)性相結(jié)合的培訓(xùn)機(jī)制。