王祥明

摘要：PPP模式，是基于BOT及PFI模式發(fā)展的基礎(chǔ)上，廣泛運(yùn)用于公共事業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善的又一綜合性的項(xiàng)目發(fā)展模式。自黨的十九大召開，PPP模式成為重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，也成為國(guó)家出臺(tái)法律條文來指導(dǎo)的最為集中的行業(yè)領(lǐng)域，其自身維度的擴(kuò)寬，政府的積極實(shí)踐與相關(guān)體制的規(guī)范，對(duì)于PPP項(xiàng)目的規(guī)范性運(yùn)營(yíng)起著至關(guān)重要的作用。因此，本文基于PPP項(xiàng)目的參與方結(jié)構(gòu)流程、項(xiàng)目整體發(fā)展推進(jìn)中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)具體的問題進(jìn)行針對(duì)性的情況說明，并提出具體的應(yīng)對(duì)策略，力圖為我國(guó)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展提出建設(shè)性的參考建議。

Abstract： Based on the development of BOT and PFI modes， PPP mode is a comprehensive project development mode which widely used in public service and infrastructure improvement. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， PPP mode has become the focus of attention and the most concentrated industry field under the guidance of national laws and regulations. The expansion of its own dimensions， the active practice of the government and the regulation of relevant systems play a crucial role in the standardized operation of PPP projects. Therefore， based on the participant structure and process of PPP project and the possible risks in the overall development and promotion of the project， this paper explains the specific problems and puts forward specific coping strategies， trying to put forward constructive reference suggestions for the standardized operation and development of PPP projects in China.

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;困境風(fēng)險(xiǎn);應(yīng)對(duì)策略

Key words： PPP projec;dilemma risk;preventive solution

中圖分類號(hào)：F230 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）25-0030-03

0 ?引言

PPP項(xiàng)目[1]（Public-Private-Partnership）是指政府與私人在項(xiàng)目上達(dá)成合作關(guān)系的一種模式，其具體定義在國(guó)際與國(guó)內(nèi)間還未形成一種統(tǒng)一的理論共識(shí)。從我國(guó)重大項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方式看：具體是指政府與社會(huì)各個(gè)組織、機(jī)構(gòu)、民營(yíng)團(tuán)體在重大項(xiàng)目上謀求合作的一種方式。它既滲透到資金的投入、組織管理的實(shí)施、又貫穿至后期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及項(xiàng)目移交等方面。可以說：它涵蓋的內(nèi)容“廣而大，深而遠(yuǎn)”，既包括傳統(tǒng)意義上的BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）發(fā)展模式，也包括其他的企業(yè)合作方式中的公私合營(yíng)與PFI（民間主動(dòng)融資）的運(yùn)作方式。

自改革開放以來，我國(guó)通過BOT、PFI模式的成功運(yùn)用，在公共基礎(chǔ)服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了令世人矚目的成就。當(dāng)前，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，我國(guó)重視PPP項(xiàng)目的運(yùn)用和政策上的引導(dǎo)，這對(duì)于我國(guó)重點(diǎn)項(xiàng)目的開展運(yùn)營(yíng)、消除城鄉(xiāng)貧困、完善基層項(xiàng)目建設(shè)、提升居民生活幸福指數(shù)具有重大的積極意義[2]。

無論是PPP項(xiàng)目產(chǎn)生與發(fā)展的動(dòng)因分析，還是在實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，都離不開國(guó)家相關(guān)法律與政策的規(guī)范與引導(dǎo)。因此，發(fā)揮PPP項(xiàng)目的整體優(yōu)勢(shì)，其基本落腳點(diǎn)應(yīng)為國(guó)家相關(guān)配套體系的建立、規(guī)范性政策的引導(dǎo)與完善。但根據(jù)知網(wǎng)文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)，著重點(diǎn)放在動(dòng)因分析與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的文章占80%以上，規(guī)范性法規(guī)的研究與解讀不足5%。而且，規(guī)范性法規(guī)的研究重點(diǎn)是針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的本身，而非從PPP項(xiàng)目立法與執(zhí)行、發(fā)展、運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程考慮。因此，基于PPP項(xiàng)目的參與方結(jié)構(gòu)流程、項(xiàng)目整體發(fā)展推進(jìn)中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)與2014-2019年相關(guān)法律、制度的規(guī)范演進(jìn)來詳細(xì)說明PPP模式當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展困境及應(yīng)對(duì)策略，這不僅對(duì)于學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP項(xiàng)目的研究解讀具有理論的總結(jié)性意義，而且，關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策修訂與發(fā)展演進(jìn)更具有前瞻性指導(dǎo)意義。

1 ?PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本流程

PPP項(xiàng)目的基本合作框架是多層利益相關(guān)者在的“契約、信任、共贏”基礎(chǔ)上形成的。不僅在一定程度上反映政府與企業(yè)間的緊密合作，也表現(xiàn)了財(cái)政資金投入與民間資金的整體流向。由于PPP項(xiàng)目的自身運(yùn)營(yíng)屬性，其周期漫長(zhǎng)、成本高昂、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定因素的影響，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目整個(gè)實(shí)行的環(huán)節(jié)。政府體制建設(shè)方面的不完善，是造成資源浪費(fèi)、交易成本上升的一個(gè)重要因素。不僅表現(xiàn)在前期的項(xiàng)目籌備，在項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)作的過程中，也會(huì)衍生出其他方面的支出。

因此，文章從PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本流程出發(fā)（如圖1），從PPP項(xiàng)目實(shí)施的五個(gè)重要環(huán)節(jié)出發(fā)，梳理出每一個(gè)環(huán)節(jié)中可能存在的利益關(guān)系鏈條，同時(shí)，針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)加以詳細(xì)的說明。

2 ?PPP項(xiàng)目實(shí)施流程中的利益關(guān)系

從PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本流程看，PPP項(xiàng)目由五部分構(gòu)成。因此針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的分析，文章將從五部門實(shí)施環(huán)節(jié)中，先通過利益關(guān)聯(lián)方的之間的業(yè)務(wù)往來，來判定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的存在。為了更能清楚直觀的反映PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的利益相關(guān)者的脈絡(luò)關(guān)系，我們以北京地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目運(yùn)作作為案例進(jìn)行說明。

2.1 項(xiàng)目識(shí)別階段

政府扮演著最為關(guān)鍵的角色。在PPP項(xiàng)目的篩選與論證過程中，北京市政府起著至關(guān)重要的作用，將相關(guān)的權(quán)利授予北京市的交通委員會(huì)，進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制定與分發(fā)。政績(jī)需求、市場(chǎng)監(jiān)管的缺少，極易造成政府的相關(guān)決策凌駕于現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)需要。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在PPP項(xiàng)目的重要性體現(xiàn)在從兩方面：企業(yè)可能因項(xiàng)目篩選、論證而向有關(guān)項(xiàng)目決策者行賄、官員受賄的現(xiàn)象發(fā)生?！拔镉兴怠币环矫嬉驪PP模式下的項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全周期的成本應(yīng)低于原模式;另一方面，要求PPP模式下運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的服務(wù)。成本的低廉將會(huì)誘發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，“不重質(zhì)量，只重效率”的思想將引起一系列在管理上的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

地鐵4號(hào)線路的實(shí)施，牽扯最多的是項(xiàng)目申報(bào)、審批方面的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目也存在多頭監(jiān)控、分權(quán)與制衡的問題。企業(yè)自身的財(cái)力與運(yùn)營(yíng)能夠能夠滿足PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、耗資巨大的需要？政府是否會(huì)基于自身財(cái)政的局限而降低申報(bào)、審批的門檻？項(xiàng)目入庫(kù)門檻的高低是否有重要的制度和標(biāo)準(zhǔn)去約束？是否需要引入外資企業(yè)？相關(guān)的外匯管理風(fēng)險(xiǎn)如何？……因一系列問題的存在而可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)會(huì)時(shí)刻影響PPP項(xiàng)目的實(shí)行。

2.3 項(xiàng)目采購(gòu)階段

PPP項(xiàng)目整體的招標(biāo)是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。由圖表可知：在參與招標(biāo)中，最終有11家公司中標(biāo)，可以想象，在招標(biāo)中有多少企業(yè)沒有中標(biāo)。其行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性巨大、監(jiān)督管理方面的壓力問題就顯而易見。因此招標(biāo)環(huán)境的完善性與透明性直接決定著PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。由市政府招標(biāo)的問題主要表現(xiàn)在企業(yè)之間的合謀串標(biāo)、騙標(biāo)、賺標(biāo)賣標(biāo)等問題。同時(shí)，貪污腐敗在此環(huán)節(jié)也需要進(jìn)一步的監(jiān)督與控制。

2.4 項(xiàng)目執(zhí)行階段

PPP項(xiàng)目中的執(zhí)行階段是極其重要的階段，太多太多的問題都是出現(xiàn)在這個(gè)階段。針對(duì)于北京地鐵4號(hào)線路等基建項(xiàng)目的建設(shè)，是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。從材料采購(gòu)、工程實(shí)施、工程監(jiān)管、融資項(xiàng)目、債券發(fā)行等問題都會(huì)相繼發(fā)生。這個(gè)階段涉及的利益參與人最多，涉及的資金管理、融資問題、“合同的再談判”問題……這些都是現(xiàn)實(shí)中存在的最為普遍的問題，而非是一般性、針對(duì)性的問題。不僅涉及到政府法規(guī)的完善、政策的約束，也對(duì)企業(yè)自身的組織管理運(yùn)行、社會(huì)公眾的重點(diǎn)監(jiān)督有著很高的要求。

2.5 項(xiàng)目移交階段

PPP項(xiàng)目中最后的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化的重要環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終受到嚴(yán)重?fù)p失的不僅是國(guó)家的財(cái)政資金，對(duì)于廣大人民的切身利益也會(huì)帶來嚴(yán)重的影響。因此，獨(dú)立、公正、權(quán)威的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)就起著最重要的作用。截止目前為止，地鐵四號(hào)線路于2009年9月28日全線通車，但政府（控股70%）現(xiàn)如今只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)問題，對(duì)于后期30年的運(yùn)營(yíng)與管理權(quán)，則由控股30%的合資公司“京港地鐵”負(fù)責(zé)。只有截止特許經(jīng)營(yíng)期滿，政府才能收歸國(guó)有。因此，國(guó)家不僅是PPP項(xiàng)目的參與者，也是項(xiàng)目最后的實(shí)際控制者，引入獨(dú)立的第三方審計(jì)是勢(shì)在必行的。這一環(huán)節(jié)，利益輸送、腐敗風(fēng)險(xiǎn)是重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

3 ?PPP項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)概述

基于以上PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程的分析以及在各個(gè)環(huán)節(jié)中相關(guān)利益關(guān)系的說明。可以發(fā)現(xiàn)：其PPP項(xiàng)目在開始的篩選、中期的執(zhí)行、后期的移交都與三方面的利益參與方相關(guān)。分別是來自于政府方面的風(fēng)險(xiǎn)、參與運(yùn)營(yíng)企業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)體制經(jīng)濟(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 來自于政府方面的風(fēng)險(xiǎn)

來自政府方面的風(fēng)險(xiǎn)通過PPP項(xiàng)目實(shí)施的五個(gè)部分出發(fā)，具體分為以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：①法律變更風(fēng)險(xiǎn)。政府的法律變動(dòng)是根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需要進(jìn)行的具有針對(duì)性的修訂，但PPP項(xiàng)目周期跨度太長(zhǎng)，法律的變更會(huì)對(duì)其項(xiàng)目的實(shí)施影響較大。②審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及的種類、名稱等都很復(fù)雜，其審批程序需要多部門共同配合。在短時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目的審批是不可能實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)“再審批、再談判”，很有可能形成成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，這些都會(huì)無形之中增加項(xiàng)目的審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。③政治決策失誤、冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)實(shí)施PPP項(xiàng)目項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)間較短，缺乏實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，決策程序不規(guī)范、官僚主義思想等也在一定程度上影響決策。在信息傳遞中，因時(shí)間差的原因也會(huì)造成信息不對(duì)稱，這就造成政治決策失誤，增加了冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。④政府信用、腐敗滋生風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目實(shí)際操作的是落地的區(qū)域政府。若當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)過重，就會(huì)刻意抑制PPP項(xiàng)目的進(jìn)程，導(dǎo)致政府信用的缺少，給企業(yè)帶來重大的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，官員以自身職權(quán)作為依仗，向相關(guān)企業(yè)索取不合理的財(cái)物，容易誘發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展起著一定的消極作用。

3.2 參與運(yùn)營(yíng)企業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)

參與運(yùn)營(yíng)企業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在企業(yè)在投標(biāo)、招標(biāo)以及后期項(xiàng)目實(shí)施過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與管理上的風(fēng)險(xiǎn)。具體論述分別為：①融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目投入資金巨大，且運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，參與其中勢(shì)必會(huì)對(duì)短期的現(xiàn)金流產(chǎn)生重大的影響。企業(yè)可能以此發(fā)售企業(yè)的融資債券來緩解資金的壓力。但我國(guó)金融體系相對(duì)薄弱，金融市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范，投機(jī)主義盛行，無形中會(huì)增加企業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)。②市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的周期跨度大，成本費(fèi)用居高。在西方國(guó)家施行中也產(chǎn)生了企業(yè)倒逼政府的舉動(dòng)，來降低企業(yè)的收益問題。但是，在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)就算是在虧損的情況下，項(xiàng)目也得按照合同進(jìn)行完成。因此，不確定的收益無形中提高了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。③收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)存在著瞬息萬(wàn)變的不可預(yù)測(cè)性。而PPP項(xiàng)目卻因周期性較長(zhǎng)、投資性巨大，在市場(chǎng)變化中就處于不利的地位。一旦市場(chǎng)呈現(xiàn)較為膨脹的現(xiàn)象，PPP產(chǎn)品的相關(guān)服務(wù)費(fèi)用就會(huì)有明顯的提升，這就導(dǎo)致企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。而由此引發(fā)的收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于企業(yè)的影響是深遠(yuǎn)而持久的。