摘要：目前，隨著政府制度改革的不斷深入，我國對于廉潔型政府建設(shè)的投入也在不斷增加，對于縣級行政事業(yè)單位來說，確保會計信息的真實完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗的發(fā)生，保證國有資產(chǎn)的安全和有效使用，以提高公共服務(wù)效率和效果的優(yōu)化配比，這就要求縣級行政事業(yè)單位要制定出切實可行的內(nèi)控制度，并貫徹執(zhí)行。本文首先概述了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度相關(guān)理論，然后分析了縣級行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控制度執(zhí)行環(huán)境差、全員參與程度不高、監(jiān)督考核機制缺失、中高級人才缺乏等問題，最后針對問題提出改善內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境、加強監(jiān)督考核機制、對中高級人才的激勵等優(yōu)化策略。本文旨在對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控制度落實和進一步完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題對策

一、引言

縣級行政事業(yè)單位是我國重要的政府職能部門，是縣級進行公共項目建設(shè)，為公眾服務(wù)、接受政府和社會監(jiān)督，向公眾和國家負責，資金來源全部或大部分由財政撥款解決的職能組織。其內(nèi)控制度是否建立、能否有效實施，應(yīng)引起縣級及以上政府部門的高度重視。找出問題并解決問題，將內(nèi)控建設(shè)做實、做細，使其貫穿于全部業(yè)務(wù)活動的全過程，是當前縣級行政事業(yè)單位需要關(guān)注的重要問題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

行政事業(yè)單位是不以營利為目的的，為社會提供公共服務(wù)的公益性組織。是進行公共項目建設(shè)、為公眾提供服務(wù)的組織，其權(quán)力是國家賦予的，因此工作的開展也必須向國家匯報并對公眾負責。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)其對單位潛在的財務(wù)風險和非財務(wù)風險的目標控制，通過制定制度，執(zhí)行制度和程序，實施相關(guān)防范措施，對單位各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行的防范和管控。在實際工作中具體體現(xiàn)為單位通過設(shè)計業(yè)務(wù)流程、繪制流程圖、梳理各項業(yè)務(wù)并制定制度，如此循環(huán)反復，不斷修改優(yōu)化各項制度，從而實現(xiàn)對財務(wù)風險和非財務(wù)風險的約束和規(guī)范，更好地反映單位的經(jīng)濟狀況和履職情況。

三、 當前縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控制度所存在的問題與形成的原因

（一）單位領(lǐng)導內(nèi)控意識淡溥，內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境差

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制得以落實和執(zhí)行的基礎(chǔ)，是單位領(lǐng)導誠信和價值觀的體現(xiàn)。很多單位領(lǐng)導尤其是單位負責人只注重單位主要業(yè)務(wù)活動的發(fā)展，對內(nèi)部控制基本知識缺乏了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不到位，從而忽略了對內(nèi)部控制的管理。認為建立內(nèi)部控制制度就是建章立制，所以在制定單位內(nèi)部控制制度時，不對單位的實際情況進行了解和調(diào)查，只圖簡單省事，照搬照抄其他地州、其他單位性質(zhì)相類似的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，或者干脆把本單位原來建立的各項規(guī)章制度加總合并起來就是內(nèi)部控制制度。沒有認識到內(nèi)部控制制度應(yīng)是貫穿于整個業(yè)務(wù)活動的全過程，是一種環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到做為單位負責人的自己和全部業(yè)務(wù)部門的工作人員在內(nèi)控過程中應(yīng)當承擔的職責。

部分單位認為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅只是財務(wù)部門的事情，是對財務(wù)工作和財務(wù)人員的控制，財務(wù)人員只要會做賬并能應(yīng)付各項財務(wù)工作，不要出現(xiàn)違規(guī)違紀現(xiàn)象，就代表單位已做好內(nèi)控建設(shè)，沒有把內(nèi)控建設(shè)提升到單位內(nèi)部管理的高度。業(yè)務(wù)部門又認為加強內(nèi)控后，任何報銷事項都有金額、時間和審批權(quán)限的限制，辦事程序和手續(xù)繁雜，需要審批和簽字的部門和領(lǐng)導較多，不夠靈活，降低了報銷的速度，所以對內(nèi)控建設(shè)采取消極應(yīng)付的態(tài)度，阻礙內(nèi)控制度的執(zhí)行。

（二）內(nèi)控主體責任不明，權(quán)責界限不清

縣級行政事業(yè)單位屬于基層單位，普遍規(guī)模不大，人員較少，部門設(shè)置相對簡單，大部分單位都沒有條件設(shè)置內(nèi)審部門，對于內(nèi)控制度的牽頭部門、評價與監(jiān)督部門均為財務(wù)部門，等同于財務(wù)部門自己建立內(nèi)控制度對自己進行監(jiān)督，然后自己又對該項活動的結(jié)果進行自我分析和評價，全過程無單位領(lǐng)導和其他部門參與，導致權(quán)責界限不清，讓內(nèi)控工作流于形式，沒有起到內(nèi)控建設(shè)的基本作用，更沒有對政府的受托責任和國有資金使用的效益和效果起到真正的自查和監(jiān)管作用。

（三）監(jiān)督評價和考核機制缺失

在日常的監(jiān)督、考核和審計過程中，財政部門、審計部門和紀律監(jiān)委部門更多的是關(guān)注財政資金使用的合法性和合規(guī)性，以及是否專款專用等合理性方面，較少涉及對單位的內(nèi)部控制建設(shè)進行檢查指導，也未對內(nèi)部控制實施的有效性進行監(jiān)督和評價。對未建立和實施內(nèi)部控制的單位沒有任何的追究問責機制，致使單位負責人和各業(yè)務(wù)部門認為內(nèi)控建設(shè)只是財務(wù)部門的事，是為了應(yīng)付財政、審計等相關(guān)部門的檢查，所以當單位出現(xiàn)經(jīng)濟問題時，更多是追究當事人的責任，很少有人關(guān)注到這是單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面出了問題，更沒有對內(nèi)控建設(shè)“第一責任主體”的單位負責人追究問責。

（四）中、高級財務(wù)人才缺乏，內(nèi)控建設(shè)信息滯后

縣級行政事業(yè)單位由于重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕財務(wù)管理，在制定單位人員編制方案時中、高級職稱人員的聘任以其所在單位主系列人員為主要聘任對象，財務(wù)人員作為每個單位的輔助人員往往被忽略。即使財務(wù)人員通過自身努力取得中、高級職稱，也會被拒聘或高職低聘，不能享受與其所取職稱相應(yīng)的工資報酬，從而嚴重打擊了財務(wù)人員努力提升自己專業(yè)知識的積極性。另外由于縣級單位經(jīng)濟落后的原因，沒有足夠的資金支持內(nèi)控信息化系統(tǒng)的建立，導致內(nèi)控管理信息系統(tǒng)覆蓋率低，內(nèi)控信息建設(shè)處于落后狀態(tài)，制約了單位內(nèi)控建設(shè)的推進和發(fā)展。

四、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的改進策略

（一）加強領(lǐng)導干部和全體人員的內(nèi)控意識，逐步改善內(nèi)控環(huán)境

良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以建立健全和有效實施的重要保證，是內(nèi)部控制制度中最重要的一項內(nèi)容。行政事業(yè)單位的層級結(jié)構(gòu)相對明確，單位負責人有著較強的決定權(quán)和話語權(quán)，因此單位負責人是推動內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵執(zhí)行人和責任人，內(nèi)控意識的增強要從單位負責人抓起。首先應(yīng)通過持續(xù)有效的宣傳和培訓，包括動員領(lǐng)導參加內(nèi)控培訓機構(gòu)組織的學習、將各級政府發(fā)布的內(nèi)控文件的精神、要求和措施整理成領(lǐng)導容易理解的文字，找機會向其請示并與之交流和探討，使其逐步認識有效的內(nèi)部控制是單位有效運行和管理的基礎(chǔ)，并與時俱進地學習先進的內(nèi)控管理思想和方法，不斷完善自身的知識結(jié)構(gòu);自覺參與內(nèi)控牽頭部門的內(nèi)控制度建設(shè)工作，真正確立對財務(wù)工作和內(nèi)部控制建設(shè)“第一責任主體”的全面認識。進而要求全體職工對內(nèi)控制度相關(guān)條例和規(guī)范進行學習并貫徹執(zhí)行，自上而下地帶動業(yè)務(wù)人員思想的轉(zhuǎn)變，逐步改善內(nèi)控環(huán)境。

（二）促進內(nèi)部控制建設(shè)，清晰劃分責任主體

縣級行政事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范性文件的要求，結(jié)合本單位實際情況，建立規(guī)范的內(nèi)控體系，制定出切實可行的內(nèi)部控制制度并組織實施。在制定內(nèi)控制度時將每一項規(guī)定具體落實到相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，然后再由各業(yè)務(wù)部門逐層分解，最后責任落實到人，細化違規(guī)責任，增加違規(guī)成本，建立完善的處罰制度。對于內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門、監(jiān)督部門和評價部門的職責、權(quán)限，應(yīng)制定規(guī)章制度清楚劃分責任歸屬，使其互相監(jiān)督、互相制約。營造出全員參與、全流程監(jiān)管、思想上重視、行動上落實的良好氛圍。

（三）建立監(jiān)督評價和考核機制，強化問責機制

內(nèi)部監(jiān)督方面，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)該單獨設(shè)立內(nèi)部審計部門并配備相應(yīng)的內(nèi)審人員，并保證其內(nèi)部審計部門擁有較強的獨立性，能獨立于其他管理部門和財務(wù)部門以外開展內(nèi)部審計工作，獨立行使審計權(quán)利并直接向管理報送審計意見，使之不再流于形式。由于單位內(nèi)部審計部門對本單位的各項業(yè)務(wù)流程和財務(wù)控制情況都比較了解，能夠?qū)挝粌?nèi)部控制中極易造成損失的薄弱環(huán)節(jié)和容易忽略的控制點準確把握，通過經(jīng)常性地、連續(xù)性地、有針對性地跟蹤審計監(jiān)督，逐步加強和完善內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制起到應(yīng)有的作用。

外部監(jiān)督方面，由紀檢監(jiān)察機關(guān)或?qū)徲嫏C關(guān)，進行定期或不定期、全面或?qū)ｍ椀谋O(jiān)督和評價，把單位內(nèi)控報告總體評價結(jié)果納入“一把手”政績考核，對內(nèi)控評價不達標的單位負責人實行“約談”，核減單位下年度運轉(zhuǎn)經(jīng)費的預(yù)算指標，對拒不執(zhí)行或消極應(yīng)付的干部職工扣發(fā)部分獎勵工資或績效工資。要想讓有關(guān)業(yè)務(wù)部門及其員工盡心盡責地推行內(nèi)部控制制度，并按既定的內(nèi)控制度和流程執(zhí)行，只能對其給予客觀公正地考核評價，根據(jù)考核結(jié)果獎懲結(jié)合。

（四）加大高級人才的培養(yǎng)力度，建立內(nèi)部控制信息化平臺

財務(wù)工作涉及面廣、專業(yè)性與實踐性強、業(yè)務(wù)繁雜，會計制度和規(guī)范性文件變化較快，因而需要財務(wù)人員具備一定的專業(yè)背景、職業(yè)技能和良好的綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位應(yīng)該鼓勵財務(wù)人員在干好本職工作的同時，努力提升自身的專業(yè)素質(zhì)，不斷強化和更新會計知識，并積極參加中、高級會計執(zhí)業(yè)資格認證考試，以適應(yīng)現(xiàn)代信息化發(fā)展對財務(wù)人員的要求。同時行政事業(yè)單位在制定本單位人員編制方案時，應(yīng)權(quán)衡考慮單位財務(wù)管理的發(fā)展需求，為財務(wù)人員專門設(shè)定一定的中、高級職稱名額，以激勵財務(wù)人員在考中學、在學中考。

單位應(yīng)加強資金管理，增收減支，多方籌措資金，盡快建設(shè)內(nèi)控系統(tǒng)信息化平臺，借助先進的信息技術(shù)，逐步推動內(nèi)部控制建設(shè)，把單位的各項制度、業(yè)務(wù)流程、風險控制點嵌入信息管理系統(tǒng)，例如將單據(jù)填報、原始票據(jù)圖片的上傳、經(jīng)辦人和證明人的簽字、財務(wù)審核以及領(lǐng)導審批等都作為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，由內(nèi)控信息系統(tǒng)控制和處理。真正做到從人控到機控，從人治管理向法治管理，讓內(nèi)控信息系統(tǒng)對內(nèi)控中的盲點和漏洞自動控制，自動管理人員、管理流程，減少人為操控風險，實現(xiàn)全業(yè)務(wù)過程與信息技術(shù)的自動銜接，有效降低違法風險。

五、 總結(jié)

行政事業(yè)單位應(yīng)積極開展針對領(lǐng)導干部的內(nèi)控知識宣傳培訓，強化單位層面的全員認識和參與，努力完善內(nèi)控建設(shè)，確保內(nèi)部控制涵蓋整個單位全部的業(yè)務(wù)和經(jīng)濟活動，使其貫穿于內(nèi)部權(quán)力運行的全過程。加強監(jiān)督力度，強化資金監(jiān)管，提高財政資金使用效率和職能效率，保證業(yè)務(wù)活動更加規(guī)范，以實現(xiàn)內(nèi)部的優(yōu)化管理，更好地發(fā)揮公共服務(wù)的效率和效果，真正做到把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”。

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作者簡介：

張亞樺，華寧縣疾病預(yù)防控制中心。