喬新生

2019年可以說是中國反腐敗轉(zhuǎn)折之年，2020年則是中國反腐敗制度實施的重要開端。在這個關(guān)鍵時刻，筆者認為應(yīng)注意幾個問題。

注意黨紀和法律的銜接

2020年將會對我國監(jiān)察法以及監(jiān)察法配套法規(guī)實施有效性進行測試，及時發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行反腐敗法律制度體系中存在的問題，不斷地尋找黨紀黨規(guī)和國家法律法規(guī)之間的契合點，真正做到無縫對接，防止出現(xiàn)制度上的漏洞。在制度實施的過程中，可能會出現(xiàn)新的情況和新的問題，這就要求紀檢監(jiān)察機關(guān)在依法辦理案件過程中，認真總結(jié)經(jīng)驗，及時解決法律實施中存在的問題。

我國屬于授權(quán)性的法律制度體系。依照《中華人民共和國立法法》，全國人大有權(quán)授權(quán)國務(wù)院在法律沒有作出規(guī)定之前制定行政法規(guī)。這種授權(quán)性的立法模式對于加快我國改革開放的步伐至關(guān)重要，然而長達40多年的授權(quán)立法逐漸形成了思維定勢，最高人民法院、最高人民檢察院可以對法律實施中出現(xiàn)的問題，通過司法解釋作出具體的規(guī)定。這種司法機關(guān)創(chuàng)制法律的現(xiàn)象在我國民商法領(lǐng)域非常普遍。監(jiān)察法涉及國家公務(wù)人員的切身利益，依照我國立法法的規(guī)定，凡是涉及限制公民人身自由的必須制定為法律。因此，在反腐敗過程中不能沿用傳統(tǒng)的授權(quán)立法模式，而應(yīng)該對我國反腐敗法律制度體系實施過程中出現(xiàn)的新問題進行類型化分析。

換句話說，針對我國反腐敗出現(xiàn)的新情況或者新的問題，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察法和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定，對出現(xiàn)的新情況和新的表現(xiàn)形式進行科學(xué)歸類，并在此基礎(chǔ)之上嚴格依照法律和黨紀作出處理。紀檢監(jiān)察機關(guān)在處理有關(guān)案件過程中對不同類別的行為進行統(tǒng)計分析，并在此基礎(chǔ)之上，準確描述行為的性質(zhì)，這對于提高反腐敗的針對性、準確性具有非常重要的現(xiàn)實意義。

目前，我國一些高等院校已經(jīng)成立了黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)，專門研究黨內(nèi)法規(guī)體系完善問題。這是我國科學(xué)反腐敗的必要之舉。但必須指出的是，我國反腐敗法律制度體系研究過程中，必須克服中國法學(xué)研究中可能存在的本位主義、官僚主義和形式主義。一些學(xué)者為了強調(diào)自身研究對象的重要性，人為地割裂了研究對象與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，夸大研究對象的重要性，制造出許多不必要的研究課題。這對于研究中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)極為不利。研究中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，必須從憲法的高度看問題，堅持憲法至上的原則，把黨的意志、人民意志和法律規(guī)定有效統(tǒng)一起來，從而使黨內(nèi)的法規(guī)和國家法律形成有機統(tǒng)一的整體。

“無罪推定”不適用于黨紀案件

我國監(jiān)察法規(guī)定了無罪推定原則，與我國刑事訴訟法所確立的基本原則相契合。反腐敗案件審理的過程中，紀檢監(jiān)察機關(guān)必須嚴格依照監(jiān)察法規(guī)定，確保公民的基本權(quán)利得到切實有效的維護。但是，依照《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，中國共產(chǎn)黨黨員有義務(wù)遵守黨的紀律，有義務(wù)如實交代自己的行為，因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)審理案件必須區(qū)分刑事案件審理階段和紀律案件審理階段所適用的基本原則，在刑事案件審理過程中必須從嚴掌握，并且切實保護公民的基本權(quán)利。紀律案件審理過程中應(yīng)當(dāng)嚴格按照《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，要求黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行忠誠的義務(wù)，如實地向黨組織交代有關(guān)情況。

紀律檢查機關(guān)審查案件是按照中國共產(chǎn)黨紀律處分條例履行自己的職責(zé)，監(jiān)察委員會調(diào)查案件是依照監(jiān)察法履行自己的法定職責(zé)，因此，在處理有關(guān)黨紀案件和違法犯罪案件過程中，必須充分意識到在不同的階段和不同性質(zhì)案件中被調(diào)查對象的權(quán)利和義務(wù)。

中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)依照黨紀審查案件，被審查對象必須如實交代自己的行為，不能以沉默應(yīng)對黨組織的調(diào)查，當(dāng)然也不能要求黨組織或者紀檢監(jiān)察機關(guān)按照“無罪推定”的原則處理違反黨的紀律案件。所謂無罪推定是指在處理刑事案件過程中沒有定罪量刑之前，應(yīng)當(dāng)推定被告人無罪。

如果黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的紀律，紀檢監(jiān)察機關(guān)完全可以按照《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如實報告自己的收入情況以及家庭成員基本情況。如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認為紀律檢查機關(guān)在審查調(diào)查過程中必須舉證證明被審查對象存在違規(guī)違法現(xiàn)象，那么，就是不了解黨紀國法之間的關(guān)系，被審查或者被調(diào)查對象就是在混淆視聽，企圖逃脫自己的責(zé)任。

紀檢監(jiān)察機關(guān)審理有關(guān)違反黨的紀律案件過程中，必須有明確的標準，不能對黨的紀律擴大解釋。2019年底中共中央紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會公布的有關(guān)形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就是要進一步細化黨中央八項規(guī)定，嚴格按照現(xiàn)有的尺度和標準，衡量黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。

紀檢監(jiān)察機關(guān)審理違反黨的紀律案件過程中既不能擴大解釋黨的有關(guān)規(guī)定，同時也不能縮小解釋黨的有關(guān)規(guī)定。必須按照中央關(guān)于反對官僚主義、形式主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)的具體表現(xiàn)形式，嚴格查處有關(guān)違反黨的紀律案件。

開除黨籍應(yīng)先于開除公職

在黨內(nèi)法規(guī)研究過程中，必須高度重視黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德準則與法律規(guī)范之間的關(guān)系。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》堅持懲前毖后治病救人的基本原則，在處理黨內(nèi)違紀問題的時候，堅持以批評教育為主，倡導(dǎo)批評與自我批評相結(jié)合，堅持密切聯(lián)系群眾，充分聽取社會各界的意見，在公開透明的環(huán)境中，處理黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。如果把黨的道德準則和黨的紀律準則混為一談，處分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏透明度，那么，就會產(chǎn)生不良的社會效果，甚至有可能會讓一些不懷好意者有機可乘。

公開處分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，是我國反腐敗總結(jié)出的重要經(jīng)驗。只有讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部公開接受處分，才能起到震懾的目的?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》強調(diào)“四種形態(tài)”，就是要把黨的紀律和法律法規(guī)區(qū)分開來，就是要把道德要求和黨的紀律規(guī)范區(qū)分開來。凡是違反黨的紀律的黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都必須接受審查，但是，在紀律處分過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況作出不同的處理決定。

中國共產(chǎn)黨的黨紀法規(guī)和國家的法律都旨在加強黨的凝聚力和國家凝聚力。因此在處分黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，必須加強思想教育，明確黨的宗旨和工作目標。如果被審查調(diào)查對象為了逃避紀律處分，或者為了減輕自己的罪責(zé)，表面上懺悔，內(nèi)心深處卻不認同中國共產(chǎn)黨的宗旨和方針政策，那么，應(yīng)當(dāng)斷然作出開除黨籍的處分，直接依照監(jiān)察法及其配套法規(guī)追究其法律責(zé)任。

在現(xiàn)實生活中，開除黨籍和開除公職往往同時處理。實際上，開除黨籍是按照中國共產(chǎn)黨黨員的標準作出的決定，而開除公職則是按照公職人員的法律和法規(guī)作出的決定，二者的性質(zhì)完全不同。紀檢監(jiān)察機關(guān)在處理案件過程中，應(yīng)當(dāng)首先作出開除黨籍的決定，然后再作出開除公職的決定。

如果一些黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為嚴重損害黨的形象，那么，應(yīng)當(dāng)在第一時間開除黨籍，而不能等到查清犯罪事實之后，再來作出開除黨籍的決定。

當(dāng)然，在查辦案件過程中，為了做到萬無一失，紀檢監(jiān)察機關(guān)處理腐敗案件的時候，往往等到層層過濾，一直等到人民檢察院向法院起訴，人民法院審理有關(guān)案件的時候才公開有關(guān)開除黨籍的決定。這樣做目的是避免出現(xiàn)冤假錯案。不過，紀檢監(jiān)察機關(guān)處理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的時候必須充分意識到，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》所規(guī)定的標準嚴于政務(wù)處分的標準，因此，今后紀檢監(jiān)察機關(guān)在處理有關(guān)腐敗案件時可以考慮根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，首先作出開除黨籍的決定，然后再根據(jù)監(jiān)察法以及配套性法規(guī)作出開除公職的決定。

（作者系中國人權(quán)研究會理事、海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會理事、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）