摘要：本文通過對我國電力普遍服務的現(xiàn)狀的分析，探究出我國在電力普遍服務方面的不足，擬提出解決我國能源普遍服務的有效舉措，達到不斷完善能源普遍服務制度的目的。

關鍵詞：能源;普遍服務;機制;方案

人們耳熟能詳?shù)摹捌毡榉铡币辉~起源于美國，1907年AT&T總裁威爾確立了其公司的理念，他當時的表達是：“One network（一個網(wǎng)絡），One policy（一個政策），Universal service（普遍服務）”。

普遍服務一詞由此在電信行業(yè)里被提出。但是和今天大大不同的是，我們今天的提法往往是為了電信業(yè)的普遍服務問題，然而美國電信業(yè)那時并不是如此，相反是出于遮掩AT&T在經(jīng)營中出現(xiàn)的壟斷行為。但是，出乎意料的是普遍服務這個詞在之后的發(fā)展中日漸出現(xiàn)在公眾事業(yè)當中，在通信、能源、公共基礎設施等各個領域，成為積極的公共服務詞匯的代表。

一、我國電力普遍服務的現(xiàn)狀

我國普遍服務的概念源于電信行業(yè)。之后，普遍服務在其他帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)譬如郵政、電力等應運而生。

（一）立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國電力法》第8、12、28和29條著重于政府對電力普遍服務的法律義務以及電力公司作為特定執(zhí)行機構的基本權力以及應當?shù)穆男邢鄳x務。在服務主體方面，提供公共服務是政府的一項基本職能，電力普遍服務作為公共服務的一種，自然由政府作為服務主體。在服務范圍方面，普遍服務之“普遍”即要求政府在其轄區(qū)為居民提供全面、廣泛的服務，因而一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)也不應在普遍服務的范圍之外。換句話說，政府應當制定政策，幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)、偏遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力建設。首先是資源輸入，其中包括財政傾斜、技術扶持、物質(zhì)援助，旨在充分保障少、邊、窮地區(qū)的電力基礎設施;其次是調(diào)動內(nèi)源動力，如稅收減免、投資引入、貸款優(yōu)惠、物流保障等多種措施來調(diào)動各方積極性，使其參與到電力建設的事業(yè)當中。政府政策支持有效地解決了國家無電區(qū)域居民用電問題。為了更加具體地落實該部法律，大量電力供應條例應運而生，對一般電力服務系統(tǒng)做出了具體規(guī)定。

（二）實際供電效果

經(jīng)過一段時期的電力建設，我國基本實現(xiàn)了供電用地的全面覆蓋，真正做到了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通電、村村通電和戶戶通電，保障了千家萬戶的電力需求，使改革發(fā)展成果惠及更廣大的人民群眾。我國政府不滿足于讓人民群眾“用上電”，而是在此基礎上，做到讓人民群眾“用好電”，用高標準、嚴要求提供電力服務。在政府指導下，電力企業(yè)本著“人民電業(yè)為人民”的初心，不斷創(chuàng)新思想、強化管理、革新技術、優(yōu)化服務、夯實保障，切實地提高了人民群眾用電的獲得感和幸福感。

二、我國電力普遍服務的不足

我國現(xiàn)行《電力法》、《電力供應與使用條例》、《電力監(jiān)管條例》等電力法律法規(guī)，雖然體現(xiàn)了電力普遍服務精神，但由于歷史和認識等多方面的原因，現(xiàn)行電力法律法規(guī)中僅規(guī)定了對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)供電的法定責任，卻未明確提出電力普遍服務概念?！峨娏Ψā返诎藯l規(guī)定“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)。”其中，幫助就是國家要從財政、物質(zhì)和技術等方面，給予少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)以援助和照顧;扶持就是國家在投資、貸款、稅收以及生產(chǎn)、供應、運輸、銷售等方面，給予少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)以扶助和支持。本條規(guī)定體現(xiàn)了國家積極履行法定職責，幫助和扶持少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)，有效解決了國家無電區(qū)域居民用電問題。但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

立法與監(jiān)管層面亦有不足。首先，從立法層面來說，缺乏與市場化改革相適應的法律法規(guī)規(guī)章，無法可依。其次，從監(jiān)督監(jiān)管層面來說，缺乏健全的體制機制，如在售電環(huán)節(jié)，尚缺乏一個明確的機構來監(jiān)督電力企業(yè)進行電力銷售，從而導致電力企業(yè)缺乏約束。

我國電力供應實施普遍服務的成本主要是以在本行政區(qū)劃內(nèi)進行回收的方式，也就是在電網(wǎng)內(nèi)部進行處理，有效的補償機制不完善。電力企業(yè)通過電網(wǎng)延伸方式或分布式發(fā)電供電方式，解決無電地區(qū)人口的用電問題。但這些受助區(qū)域的供電成本往往很高而用電量少，電力企業(yè)的售電收入小于提供普遍服務的高額成本。所以，對電力企業(yè)的有必要制定相應政策，對電力企業(yè)支出進行補償。但是如何核算普遍服務的成本也是一個難點，相關制度的確立便顯得十分重要了。

要解決能源普遍服務落實難的問題，除了設定切實可行的目標外，還應當明確具體的資金來源。當前我國實施能源普遍服務的資金主要來源于政府的財政補貼以及企業(yè)間的交叉補貼，上一章已經(jīng)充分分析了該種模式存在的弊端，對比發(fā)達國家能源普遍服務的資金籌措發(fā)展過程來看，目前國際上流行的普遍服務基金的實施結(jié)果明顯優(yōu)于交叉補貼。發(fā)達國家業(yè)已成熟的普遍服務基金模式為我國提供了制度上以及操作上的經(jīng)驗，針對我國的國情，應該制定《能源普遍服務基金管理辦法》或者類似法規(guī)，通過專項的規(guī)定明確能源普遍服務的資金籌措、運行等各方面問題，確定電企的法定義務和監(jiān)管機構及其監(jiān)管職能，規(guī)定能源普遍服務基金資助的地區(qū)范圍和業(yè)務范圍等。

三、我國電力普遍服務制度

（一）成本補償機制加以完善，普遍服務基金制度逐步建立

完善補償機制是十分必要的。我國應當制定具體的制度措施標準，以達到激勵目的。毋庸置疑，我國在能源普遍服務這方面取得了顯著實效，電力普遍服務可以說覆蓋全中國，但是為了持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，建設一個持續(xù)穩(wěn)定的機制離不開完備的成本補償機制，這點可以學習發(fā)達國家設立普遍服務基金制度。這樣在電力企業(yè)承擔社會義務的同時有了新的資金保障，非必需的電力需求將由個人承擔費用。

電力普遍服務基金在我國的建立仍舊有許多不足需要完善后方可設立，可以學習其他國家已經(jīng)相對完善的做法，在法律法規(guī)或政策的配套上，綜合學界觀點主要是三方面。

首先，健全電力普遍服務的法律體系。電力普遍服務在《電力法》中沒有作概念的界定，不同學者對其概念定義不一致，其主體不清晰、服務方式內(nèi)容都有所缺失。在國家立法層面，可以對《電力法》進行補充解釋，對概念不清、界定不明的普遍服務進行完備;在行政法規(guī)層面，可以出臺配套的相關文件，在電力企業(yè)的運營中對電力供應服務的服務對象、標準、范圍等進行明確;在普遍服務基金監(jiān)督管理層面，應當建立獨立基金管理機構，明確監(jiān)管的內(nèi)容、主體、措施、標準等實施細則。

其次，還要對資金的來源和流動使用進行把控。部分地區(qū)如果條件允許的情況下可以采用互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化平臺提供服務，地區(qū)內(nèi)也采用分布的方式規(guī)范服務提供服務的提供者應當盡量采用公開招標等方式公平公正的選拔出最適合的主體。電力普遍服務基金資金可以通過電價分級的方式來汲取，電力使用量不同的用戶所繳納的費用的比例不相同，以此附加電價的方式為基金籌措資金。

（二）市場化改革中的相關法律法規(guī)和監(jiān)管制度

第一，市場化改革意味著市場主體進入電力普遍服務的供應，尤其是售電側(cè)，因此法律也需要隨之進行補充變更?？梢酝ㄟ^對《電力法》補充司法解釋的方式規(guī)定市場化改革以后的規(guī)定，嚴格準入門檻，并且售電主體的購電權利也應平等。同時對其進行嚴格的約束，即便在競爭環(huán)境里，電力企業(yè)也應當承擔公益性的普遍服務義務。

第二，完善售電側(cè)監(jiān)管機制。市場化改革使得主體多樣，由統(tǒng)購統(tǒng)銷模式向多元化轉(zhuǎn)變，放開市場的同時意味著普遍服務的實施可能會受到影響。這是由于在統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式下，買電雖然沒有多個主體進行選擇，但是在國家的后盾下不會因為企業(yè)資金問題等導致無電可用，改革后用電的風險增加。此時為了維護普遍服務，完善監(jiān)管機制就顯得十分必要了。除了前文所提到的獨立機構對電力企業(yè)進行監(jiān)管、與《公司法》相聯(lián)系嚴格市場的準入和資產(chǎn)的高要求以外，有一個新的概念——非營利性供電機構。

由于非營利性的特殊性，該機構主要應由政府部門采用公開透明的招標方式進行選擇，私營電企也有機會;或者直接由現(xiàn)有的電網(wǎng)公司建立。這個供電機構實際上是一個應對突發(fā)情況的售電商。當有突發(fā)情況時，其他企業(yè)無法持續(xù)性提供電力服務，該機構就暫時承擔起提供電力服務的職責。但是這目前是個構想，當下還沒有一個國家設立非營利性電力公司。此外，還要對交易的模式方式進行監(jiān)督規(guī)范，無論是批發(fā)還是零售，都應當嚴格規(guī)定雙方的權利義務?？傊傻囊?guī)定主體在監(jiān)督之下做合法的市場化交易行為，無論市場怎么改革，普遍服務的要旨不能改變。

我國在完善普遍服務制度的過程中，單純的嫁接在我國是不會開花結(jié)果的。無論是完善法律法規(guī)、建立成本補償機制還是更好更多地向清潔能源的使用上轉(zhuǎn)型等方面，都要根據(jù)我國實際情況，以期在我國這樣人數(shù)眾多的國家會有更加令人矚目的普遍服務機制。

作者簡介：

劉業(yè)哲（1995.12-），女，遼寧人，北京師范大學研究生在讀，本科畢業(yè)于北京師范大學，現(xiàn)專業(yè)為經(jīng)濟法學。