鄭加莉

（中共義烏市委黨校，浙江義烏322000）

一、基層污染防治攻堅戰(zhàn)背景下公眾參與的興起

（一）基層污染防治中政府有所失靈，促進了公眾參與的興起

政府是有限理性的，這一有限理性常常表現(xiàn)為政府的失效?！罢А睆乃_繆爾森定義來看，是當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟效率或道德上可接受的收入分配時，就會產(chǎn)生政府失效。政府失效源于政府擁有公共資源的掌握權和優(yōu)先選擇權，這種自利性會導致政府做出與其本身不符的行為，比如尋租等活動。隨著利益多元化時代的到來，“互聯(lián)網(wǎng)+”思維普及，治理模式逐漸從傳統(tǒng)的單中心治理向多中心治理轉變。在一些涉及公共環(huán)境的領域中，越來越強調(diào)政府、企業(yè)、社會組織和公民的合作共治。如治水工程建設過程中，會在項目審批、招標投標、資金管理、工程質量等方面往往存在廉政隱患，如果政府相關方面監(jiān)管不慎，就會出現(xiàn)治水工作中尋租牟利、貪污受賄、失職瀆職等違法違紀問題，政府失靈時有發(fā)生。

（二）基層污染防治中市場有所失靈，促進了公眾參與的興起

市場主體具有私利性，其與公共部門的最大不同是以贏利為目標。市場失靈，會產(chǎn)生負的外部效應。如果對此一直采取無視態(tài)度，就會使生態(tài)環(huán)境遭受破壞，進而帶來生態(tài)資源的過度使用。進而對享受公共產(chǎn)品的個人福利造成巨大損失，當這種損失波及大多數(shù)公眾的切身利益時，就會發(fā)生公眾集體抗議和維權運動。剿滅劣V類水是一個長期的系統(tǒng)性工程，在治水過程中，一些企業(yè)以牟利為主，隨意亂接水管、超標排污等，使治水成效不明顯或已經(jīng)解決的治水問題重新反彈，最后導致治水半途而廢。

（三）基層污染防治中社會有所失靈，促進了公眾參與的興起

區(qū)別于政府失靈與市場失靈，社會失靈是由于個體社會正義感缺失和責任感缺乏而形成的，即個體的非理性帶來集體的非理性。由于“搭便車”心理的存在，個體傾向于免費享受由他人用環(huán)保行動帶來的成果，若每一個人都期待“搭便車”，結果沒有個體會主動保護公共環(huán)境。這種個體自利性行為會造成集體性冷漠，即集體行動的困境。在劣V類水剿滅專項行動中，往往會在污水管理的“最后一米”出問題，農(nóng)戶對自家污水處理設施運行維護不到位，村民沒有污水納管收集意識，也有人破壞污水處理設施，導致運維機制得不到有效運行，治水效果不佳。村民以“搭便車”心理，免費享用他人用環(huán)保行動換來的成果，成為了自己做決策的“利益性權衡砝碼”。

二、基層污染防治中公民參與現(xiàn)狀——以義烏市劣V類水剿滅行動為例

義烏市劣V類水剿滅專項行動是為全面貫徹落實全省剿滅劣Ⅴ類水誓師大會，以剿滅劣V類水為重點的治水工作。義烏剿滅劣V 類水工作任務繁重、基礎薄弱，面臨生態(tài)來水少、外來人口多、低小散企業(yè)多等多重挑戰(zhàn)。這樣一項系統(tǒng)治水工程，單單依靠政府力量顯然是不夠的，要在全市范圍內(nèi)發(fā)動全民參與治水成為剿滅劣V類水行動的重要拳頭。案例選用2013年6月到2017年12月的數(shù)據(jù)，對義烏市剿滅劣V類水中公眾參與現(xiàn)狀進行分析。

（一）公眾參與的深度不夠

義烏剿滅劣V 類水始終將全民治水理念貫穿工作始終，為民惠民，自2013 年至2017 年，共組織治水相關的社會活動130 多次，參與人數(shù)達100 萬人次，基本形成全社會共同參與的良好局面。市民通過媒體曝光平臺、96150熱線等渠道，親身參與治水，外國友人也積極參與巡河、監(jiān)督等活動，有力助推了剿滅類V 類水的國際影響力。單從公眾參與這項治水行動的范圍和規(guī)模來看，義烏剿滅劣V類水的群眾支持度較高，民心效應突顯。通過深入調(diào)研得知，從公眾參與的深度來看，還存在不足。

一是全民性參與不足。城鄉(xiāng)居民長期以來形成的生活陋習，對亂扔垃圾、亂倒污水、用水浪費行為見怪不怪。特別是農(nóng)村仍屬治水“洼地”，不少村民認為治水是政府的事情，在征地、拆遷、污水管網(wǎng)鋪設等方面支持配合不夠，邊治理邊污染現(xiàn)象時有發(fā)生。二是公眾參與常態(tài)化不足。在政府力量的號召下，公眾通常以配合的態(tài)度參與治水行動，積極參與政府對治水行動的評估報告問卷調(diào)查，積極參加政府相關部門發(fā)起的治水全民行動日活動等。但政府舉辦的各種活動是為了營造更好的社會參與氛圍，吸引更多民眾參與公共事務的治理，實際情況卻是，民眾參與熱潮往往持續(xù)不了多久，常態(tài)化的治水參與熱情不高。三是公眾參與的渠道和平臺單一。社會組織、民間團體是公眾發(fā)揮公共事務參與性作用的重要平臺和支撐，但在實踐過程中，公眾還不善于通過主動加入一些環(huán)保性組織為參與治水貢獻力量。第三方組織力量參與治水的功能作用發(fā)揮不是特別明顯。

圖1 公民參與的階梯論模型

（二）公眾環(huán)保參與表現(xiàn)為“冷漠”

謝爾·阿恩斯坦的公民參與階梯論將公眾參與發(fā)展水平或階段的評價因素概括為公民參與過程中主導或發(fā)動公民參與的力量來源、公民對政務信息知曉與把握程度、主要參與手段、自治管理程度等。根據(jù)這些評價因素，公民參與度從低到高、從不成熟到成熟的發(fā)展經(jīng)歷了3 個階段，第一階段是政府操縱與教育性治療，也稱為非實質參與形式；第二階段是給予信息、政策咨詢和安撫，稱為象征性參與形式；第三階段是合作伙伴、授予決策權力和公民自主控制，稱為完全型公民參與形式[1]。如圖1所示。

目前，我國還處于謝爾·阿恩斯坦所說的第一階段。即在政府指導下，將公眾參與看作是一種手段和工具。在義烏市剿滅劣V類水攻堅戰(zhàn)中，政府起了主導性作用，“政府在干，群眾在看”，表現(xiàn)為“一頭熱”。在這場行動中，義烏市動員全市黨員干部“干”字當頭，一是市委市政府主要領導帶頭，把剿滅劣V類水當作錘煉能力的大平臺、檢驗作風的大考場、比拼實績的大擂臺；二是全市黨員干部齊上陣，建立“黨員義務日”制度，將每月第一個星期六定為全市固定“黨員義務日”，市委書記帶頭下河清淤，全市各領域基層黨員積極參與政策宣傳、環(huán)境整治等義務勞動。市委組織部選派140名督導員深入村（居）開展督導。41位市級班子成員、72位鎮(zhèn)街班子成員以及796位村居（社區(qū)）負責人全部擔任河長。這批黨員干部成為推動水環(huán)境質量持續(xù)好轉的中堅力量。各鎮(zhèn)政府街道積極落實屬地管理職責，簽訂責任書，繪制作戰(zhàn)圖。

社會力量卻明顯參與不足，一是社會力量參與治水平臺、渠道較少，一些干部不善于發(fā)動群眾參與治水，不少地方不善于為社會力量參與治水搭建平臺，“政府干、群眾看”的情況還為數(shù)不少；二是普通民眾存在“治水工程屬于公共服務供給，理應由政府主導”觀念，政府對治水工程大包大攬，義烏市剿滅劣V 類水專項行動中，一些鎮(zhèn)街為了趕進度，對于雨污分流后的運維管理實施“簡單花錢買成效”，甚至連老百姓家里的雨水管改造都由政府包辦，老百姓成為了看客。

（三）公眾參與可持續(xù)性差

公民參與治水在很多情況下是被動參與，在政府大力宣傳和高度重視下，公眾對于參與治水還是靠一時熱情，宣傳力度減弱，這種參與熱度立馬降溫，可持續(xù)性難以得到保障。在義烏市剿滅劣V類水攻堅作戰(zhàn)行動中，村民參與積極性不高。在農(nóng)村，公共基礎設施的建設和運維管理一度被認為是政府、行業(yè)部門和村集體的行為，村民參與度就低，如村民對于治水這項公共事務的管理缺乏主動性，對不直接關聯(lián)切自身利益的公共事務治理缺乏公共精神參與特質。

三、基層污染防治中公眾參與失靈的內(nèi)在困境

（一）公眾環(huán)保意識的“依賴政府性”帶來公眾參與困境

我國有著長期的封建社會歷史，中華人民共和國成立后又實行了計劃經(jīng)濟，公眾對政府產(chǎn)生了過度依賴的社會思想，公眾參與社會治理嚴重不足，而參與不足又會使政府不得不強化自己的行政能力，公眾參與環(huán)境保護呈現(xiàn)政府主導型公眾參與。政府主導型公眾參與是指在我國公眾自發(fā)性參與水平較低的情況下，政府通過自己強大的行政能力的運作，扮演了公眾參與的主要組織者與推動者的主要形式，公眾參與更多地表現(xiàn)為極端參與、被動參與。在義烏市剿滅劣V類水治理行動中，政府起著主導性作用。首先，政府通過自身強大的行政能力，扮演了公眾參與的主要組織者與推動者，比如，市政府增設媒體曝光平臺、96150熱線渠道，鼓勵公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督。其次，政府還牽頭組織公眾開展主題教育，組織倡議性簽名等社會活動，共計130 多次。這些活動的組織者都是政府，在這些參與形態(tài)中，政府牢牢控制著主動權，公眾參與表現(xiàn)出被動性與末端性的典型特征，公眾作用的發(fā)揮及參與價值的實現(xiàn)基本取決于政府。長期以來，在政府失靈的作用領域，公眾參與本是彌補政府失靈的重要方式，然而，由政府主導下的公眾參與形式導致公眾參與的核心價值陷入了一種邏輯上的悖論，這也就是政府主導型公眾參與的“兩難困境”。在這種情況下，非政府組織的興起似乎成為了公共選擇的必然結果。但我國的環(huán)保NGO（non-govern?ment organization）卻又普遍存在著生存發(fā)展的困境，包括其社會認同危機、體制性障礙、慈善不足和自身的局限性等[2]。

（二）搭便車和囚徒困境導致公眾參與內(nèi)在乏力

曼瑟爾·奧爾森認為在任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇搭便車[3]。剿滅劣V類水行為具有公共物品特性，在一定限度內(nèi)，對它們的消費很像純粹的公共物品。個人消費不會減少其他人同樣的消費，但要是超出了這個限度，就可能減少所有消費者的效用，即產(chǎn)生環(huán)境負效用。追求自我利益最大化的公眾便成為義烏市剿滅劣V類水行動帶來效益的搭便車者。

囚徒困境說的是個人做出理性選擇卻往往導致集體的非理性。亞里士多德曾經(jīng)說過，屬于最大多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務[4]。在剿滅劣V 類水行動中，博弈的雙方，即多數(shù)人都是從自身角度出發(fā)思考問題，對于公共利益關心甚少，認為剿滅劣V類水等環(huán)境治理行動是政府職責所在，公民參與只是理論宣傳，有的人甚至認為即使自己參與也發(fā)揮不了作用，所以主觀上不愿意參與到環(huán)境治理中來[5]?！笆虏魂P己，高高掛起”，囚徒困境思想所導致的對公共事務的冷漠性表現(xiàn)，必然會造成集體福利的損失，最終導致無法實現(xiàn)整體利益的最大化。

（三）對公共環(huán)境事務的冷漠性造成“事不關己，高高掛起”

每一個公民都是理性經(jīng)濟人，在做出個體決策時，往往只會從自身利益出發(fā)，忽視他人和社會利益，導致社會運行不暢，損害公眾的共同環(huán)境利益。在義烏市剿滅劣V 類水行動中，“邊治理邊污染”現(xiàn)象時有發(fā)生，實際上這與長期以來居民形成的生活陋習有關，如平時亂扔垃圾、亂倒污水、用水浪費行為見怪不怪。特別是農(nóng)村仍屬治水“洼地”，不少村民認為治水是政府的事情，在征地、拆遷、污水管網(wǎng)鋪設等方面支持配合不夠；還有少部分企業(yè)對治水態(tài)度消極，有的企業(yè)出于自身實際利益考慮，對治理污染、壓縮高污產(chǎn)能不主動不配合，有的甚至偷排，偷排、漏排問題仍不能完全控制。

“事不關己，高高掛起”，這一觀念導致公眾參與缺乏基本的動力，污染水源、隨地吐痰、破壞水質等與現(xiàn)代城市生態(tài)文明要求不符的現(xiàn)象時?？梢?。面對法律規(guī)定的參與義務和權利及義烏市環(huán)保部門和五水共治辦公室的頻頻呼吁，公眾并沒有以積極的行動加以回應。顯然，公眾并不是無動于衷，每一個公民都有環(huán)境保護的意識，但公眾經(jīng)常處于一種心理焦慮狀態(tài)，他們對環(huán)?，F(xiàn)狀不滿并在排斥中還夾帶著參與環(huán)保行動的沖動，但公眾缺少價值理念的理性支撐，其結果是公眾個體的自發(fā)性參與程度很低，這也從另一個方面解釋了在基層污染防治攻堅戰(zhàn)行動中由政府主導的事實。

四、基層污染防治中公眾參與的優(yōu)化路徑

（一）培育公共精神，實現(xiàn)協(xié)同共治，提升公眾參與的可持續(xù)度

法國學者托克維爾通過對當時的美國社會觀察發(fā)現(xiàn)，美國公眾普遍都具有較強的公共精神，而且?guī)缀趺恳粋€社會公眾都渴望、積極參與到社會公共事務中，無論這些事務是否與自己有關。對于本村、本鎮(zhèn)、本市、本州的任何公共事務，就像對待自己的事情一樣關心、熱情[6]。我國民眾普遍缺乏主動參與社區(qū)公共事務的熱心。一方面，基于傳統(tǒng)單位制的瓦解，個體獨立性增強，“陌生人”社會特征明顯，甚至形成“民至老死不相往來”的陌生人際關系；另一方面，社區(qū)民眾對社區(qū)情感認同度低，對公共事務的冷漠性表現(xiàn)在“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。而社區(qū)作為治理體系的最小單元，起著聯(lián)系民眾的紐帶作用，因而公共精神的培育必須從社區(qū)抓起。

一是社區(qū)要創(chuàng)新居民之間情感交流的活動載體。為消解生活在同一個社區(qū)內(nèi)的居民之間的陌生感，增進大家的相互認同，形成“社區(qū)一家親，鄰里一家人”的好氛圍。社區(qū)工作人員要通過創(chuàng)設各種類型的活動載體將具有共同興趣愛好的居民聚合在一起。比如，“一周一花公益花藝課”“社區(qū)活力健步隊”“老年人書法團體”等，通過這些公益性活動載體能夠為居民之間的情感賬戶不斷進行充值，進而為培育社區(qū)大家庭的公共精神創(chuàng)設良好的條件。有了這些活動載體和熱心的居民，下一步，不管是基層污染防治攻堅行動，還是各類環(huán)?；顒樱劳猩鐓^(qū)的各類社會組織提升居民的參與度。

二是構建民眾與社區(qū)之間的利益紐帶。社區(qū)公共精神的培育一方面必須以增進居民之間的情感為基礎，另一方面，利益紐帶是聯(lián)結民眾與社區(qū)之間的重要推動力，也是喚醒民眾公共精神的關鍵。換言之，當居民覺得自身與社區(qū)之間是一對利益共同體時，居民自然就會更樂意、更主動參與進社區(qū)事務中來。因此，如何找到居民與社區(qū)之間共同的利益結合點就成了需要思考的問題。思考如何將激勵與懲罰結合，比如，垃圾分類達標競賽，為優(yōu)秀家庭頒發(fā)獎勵，讓民眾深知自身利益是建立在社區(qū)共同利益之上的，并且二者是“唇亡齒寒”的關系。

（二）樹立多元治水理念，擴大公眾參與的廣度

以共建共享為核心，切實做到群策群力、全民參與。要樹立多元共治的治水理念，鼓勵社會各界共同參與、共同監(jiān)督、共同建設、共同分享，加快形成政府、企業(yè)、社團等各方力量優(yōu)勢互補、相得益彰的良好局面。

首先，各級黨委和政府要切實負起治水的主要責任。各級黨委要加強對治水工作的統(tǒng)一領導，各級政府要切實落實，加強治水規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督等工作。堅持有形之手和無形之手并用，既發(fā)揮好政府抓治水工作的有形之手的作用，又注重發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用。其次，企業(yè)要承擔治水的社會責任。企業(yè)對水資源和水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展負有不可推卸的責任，必須主動積極地承擔應盡的義務，積極推進清潔生產(chǎn)、智能制造、節(jié)約集約，走綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展之路。再次，構建剿滅劣V 類水志愿者隊伍體系，把群眾真正發(fā)動起來，動員廣大干部群眾參與、宣傳、監(jiān)督治水，積極引導群眾投工投勞，參與治水的建設和管理，防止出現(xiàn)干部在水里干、群眾在岸上看的現(xiàn)象。發(fā)揮工青婦等群團組織和學校、社區(qū)等基層單位的監(jiān)督作用，切實發(fā)揮民間組織和志愿者的參與和監(jiān)督作用。鼓勵村企掛鉤結對共建，依托高校和科研院所加強治水科技服務。

最后，新聞媒體要廣泛宣傳治水的有效舉措、先進典型和美好藍圖，要敢于揭短亮丑，發(fā)揮新聞欄目在治水工作中的監(jiān)督作用，增強全社會治水共識，營造全民治水的濃厚氛圍。

（三）激活社區(qū)社會組織，創(chuàng)新活動載體，拓展公眾參與的深度

第一，構筑公民參與的基礎，必須以“社區(qū)參與”為主要形態(tài)。在一些發(fā)達國家，社區(qū)參與、社區(qū)自治已經(jīng)發(fā)展得相當成熟，從環(huán)境保護、城市建設到參與政府決策、公民社區(qū)自治，都與公民社區(qū)參與有很大關聯(lián)。我國公眾參與環(huán)境管理同樣需要依托一定的組織形態(tài)。從目前我國實際情況來看，這種組織形態(tài)就是社區(qū)，社區(qū)參與是一種最好表達公眾想法的途徑和機制[7]。社區(qū)集中了大量的社會組織，通過激活社區(qū)社會組織，使他們逐漸成為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的主力軍。

第二，發(fā)動民眾參與到公共環(huán)境治理之中，社會組織是重要載體，可以通過創(chuàng)新活動形式拓展活動平臺。給予市民鍛煉成長的平臺，在以“規(guī)則義烏，義行天下”為主題創(chuàng)建全國文明城市專項行動中，政府積極發(fā)動各類社會組織參與創(chuàng)建活動，如垃圾分類馬拉松賽、“21天文明習慣養(yǎng)成記”打卡活動、“百場講座進社區(qū)、千個樓道創(chuàng)文明、萬戶家庭建五好”“公民道德教育日”“市民行為規(guī)范月”“萬名學生下社區(qū)進村落”等公民思想道德教育實踐活動和“義烏市道德模范”“文明禮儀使者”“身邊好人”“十佳文明市民”“文明禮儀示范窗口”“文明禮儀公益廣告”等評選活動，這是良好的社會風尚形成的關鍵一步。

（四）推動政府權力讓渡，構建自下而上的公眾參與進程，促進公眾有序參與

隨著公眾環(huán)境保護意識的逐漸覺醒，公眾參與環(huán)境治理的主動性增加。但現(xiàn)實中，公眾參與環(huán)境治理仍然面臨“應然”與“實然”的矛盾，公眾參與環(huán)境治理面臨參與渠道狹窄、參與方式單一，環(huán)境參與的法律保護機制不健全等困境。只有通過積極推動政府權力讓渡，構建自下而上的公眾參與進程，才能有效推動公眾由“被動參與”向“主動參與”轉變。

一是政府要建立完善的公眾參與環(huán)境治理制度體系，充分保障公眾參與的知情權與監(jiān)督權。公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)涵包括公眾對環(huán)境狀況具有知情權，對于環(huán)境相關的決策具有參與權，對有瑕疵的環(huán)境項目和環(huán)境決策具有質疑和批評權，對重大的環(huán)境突發(fā)事件有救濟請求權[8]。其一，環(huán)境信息的公開制度是公眾從政府獲取有關環(huán)境信息的重要保障制度，這是公眾獲得知情權的前提和基礎。其二，公眾參與與環(huán)境相關的決策的制度。要進一步拓展公眾參與的內(nèi)容、方式和渠道，如，公眾通過選舉人大代表參與環(huán)境立法是公眾間接性環(huán)境參與權利實現(xiàn)的重要方式。同時，政府應當在環(huán)境立法過程中邀請公眾參與聽證會、論證會等征求公眾意見，讓公眾的環(huán)境參與權得到切實地發(fā)揮。其三，公眾參與的司法訴訟和問責制度。環(huán)境司法訴訟制度通過鼓勵公眾利用司法手段維護自己環(huán)境權益，對污染環(huán)境者或者企業(yè)施加法律壓力，公眾可以通過提起訴訟要求責任人停止侵害行為。而公眾參與環(huán)境的問責制度是一項重要的法律制度，可以彌補政府失靈和市場負外部性的影響和不足。

二是建立和完善參與環(huán)境治理的獎勵制度，切實激發(fā)和規(guī)范公眾的參與行為。按照我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權向生態(tài)環(huán)境保護主管部門或者其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。對保護和改善生態(tài)環(huán)境有顯著成績的，應給予表彰和獎勵[9]。為切實激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的熱情，政府可以與社會組織、企業(yè)合作共同設立獎勵公民參與環(huán)保監(jiān)督的獎勵機制，逐步構建起環(huán)境保護社會行動體系。同時，為了讓公眾參與環(huán)保監(jiān)督有切切實實的獲得感和安全感，政府應當對公眾參與環(huán)保監(jiān)督流程和程序進行嚴格規(guī)范，同時接受舉報的機關應對當事人的信息嚴格保密，只有切實維護好監(jiān)督者的權利，才能有效激發(fā)公眾的參與行為。

總之，應當通過進一步完善公眾參與環(huán)境治理的各項制度，建構一個完善的體制機制網(wǎng)絡，促進社會監(jiān)督的常態(tài)化和規(guī)范化。