李 超

（華東政法大學(xué)，上海200042）

2019 年9 月19 日，國務(wù)院印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈交通強(qiáng)國建設(shè)綱要〉》（國發(fā)〔2019〕第28號）（以下簡稱《綱要》），《綱要》中明確提出了新時期交通強(qiáng)國的九大重點(diǎn)任務(wù)，其中在交通安全領(lǐng)域,要求加大交通基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)水平，完善交通安全生產(chǎn)體系[1]。由此可見，新時代背景下，將道路交通安全管理納入法治化軌道，既是民眾出行安全的重要保障，也是全面實現(xiàn)依法治國的必然要求。然而，在實現(xiàn)道路交通安全管理法治化的過程中，諸如應(yīng)當(dāng)處理好哪些關(guān)系，當(dāng)前道路交通安全管理存在哪些問題，我們又應(yīng)當(dāng)怎樣以法治的方式去化解這些問題，這些問題亟待進(jìn)一步思考。筆者將從上述問題入手，展開具體分析，提出合理建議，以期對道路交通安全管理法治化有所裨益。

一、道路交通安全管理法治化過程中的協(xié)同關(guān)系

將道路交通安全納入法治化軌道是一項系統(tǒng)性工程，需要從系統(tǒng)的視角入手進(jìn)行研究。早在上個世紀(jì)80年代，系統(tǒng)科學(xué)的研究已經(jīng)被引進(jìn)法學(xué)領(lǐng)域[2]。所謂系統(tǒng)是指由多種要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而形成的有機(jī)統(tǒng)一體。從系統(tǒng)論角度出發(fā)，道路交通安全管理法治化本質(zhì)上就是一個系統(tǒng)，它是由多種互相作用的要素構(gòu)成的整體，統(tǒng)一性、關(guān)聯(lián)性和開放性是其顯著特征，倘若道路交通安全管理法治化的統(tǒng)一性、關(guān)聯(lián)性和開放性不足，將會削弱整個法治化的功能，進(jìn)而影響道路交通安全管理的效果。因此，必須妥善處理好道路交通安全管理法治化過程中的協(xié)同關(guān)系。

（一）妥善處理好立法、執(zhí)法、司法之間的關(guān)系

首先，立法要著眼于道路交通安全管理中的現(xiàn)實性，基于實踐中的突出問題，認(rèn)真調(diào)研，聽取意見，對于道路交通安全管理領(lǐng)域的復(fù)雜疑難問題，邀請專業(yè)人員進(jìn)行座談討論，實現(xiàn)科學(xué)立法。作為維護(hù)道路交通安全的法律，其本身必須是民主的，在立法前期應(yīng)通過召開民主聽證會等方式，進(jìn)行民主立法，使立法充分反映民意。

其次，立法要明確執(zhí)法過程中相關(guān)執(zhí)法主體的權(quán)限，規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法程序并規(guī)定違法情形下執(zhí)法主體的責(zé)任承擔(dān)，嚴(yán)格規(guī)范道路交通安全管理領(lǐng)域的執(zhí)法工作，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

再次，法院對于執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，在審查過程中，應(yīng)以現(xiàn)行立法為依據(jù)，正確適用法律，既要注重實體，也要注重程序，堅持實體與程序并重，堅決摒棄重實體輕程序的觀念，對道路交通安全案件中相關(guān)主體責(zé)任追究的執(zhí)行情況，應(yīng)予以監(jiān)督落實。

（二）妥善處理好大數(shù)據(jù)與道路交通安全管理之間的關(guān)系

大數(shù)據(jù)時代，科學(xué)的數(shù)據(jù)分析能夠為問題的解決提供有利的指導(dǎo)。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用是以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等核心技術(shù)為發(fā)展依托的先進(jìn)技術(shù)，其本身屬于對技術(shù)集合管理的范疇[3]，隨著科技的不斷發(fā)展，交通管理體系也存在一定程度的脫節(jié)狀態(tài)，交通安全管理也會因此而受影響。雖然大數(shù)據(jù)為道路交通安全管理部門提供了科學(xué)決策、交通監(jiān)管等便捷服務(wù)，但是大數(shù)據(jù)與道路交通安全管理體系之間的不匹配性也給道路交通的安全管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。全國大部分高速公路雖已啟用大數(shù)據(jù)監(jiān)管，但仍然不可避免一些問題的存在，例如，2019年8月2日，在浙江省某高速公路上，一輛大巴因違規(guī)倒車導(dǎo)致后續(xù)車輛追尾，造成多人受傷，事故后果嚴(yán)重，該件事暴露出了大數(shù)據(jù)在道路交通安全管理的應(yīng)用上仍存在數(shù)據(jù)分析機(jī)制匱乏、部門間合作效率偏低、應(yīng)急管理機(jī)制不健全等問題。

（三）妥善處理好政府監(jiān)管與社會治理創(chuàng)新之間的關(guān)系

黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理，改進(jìn)社會治理方式，而道路交通安全管理建設(shè)作為社會治理的一個重要方面，并非僅是政府的事情，社會治理不能與政府管理畫上等號，社會治理應(yīng)是多個主體共同協(xié)同管理的過程[4]。將政府監(jiān)管與多主體參與的社會治理相結(jié)合，一方面有利于發(fā)揮政府在道路交通安全管理領(lǐng)域的核心作用，保障交通安全，另一方面，有利于催生公民的主體意識與參與意識，通過監(jiān)督的方式來督促政府依法履行交通安全管理職責(zé)。而處理好兩者之間關(guān)系的關(guān)鍵在于政府能夠以一個包容的心態(tài)接受多主體參與社會治理，發(fā)揮他們在治理中的助推功能。道路交通安全管理建設(shè)，既不能迷信政府，也不能迷信市場，多主體參與治理，創(chuàng)新社會治理方式，對解決交通安全管理問題具有獨(dú)特的優(yōu)勢。

二、道路交通安全管理法治化面臨的挑戰(zhàn)

（一）道路交通安全管理立法存在漏洞

改革開放以來，我國的法治建設(shè)取得了迅猛發(fā)展，2003 年全國人大常委會通過了《道路交通安全法》，2004年國務(wù)院審議通過了《道路交通安全法實施條例》，公安部又后續(xù)頒布了《機(jī)動車登記規(guī)定》等多部規(guī)章，地方各級政府也紛紛出臺相應(yīng)的規(guī)章，總體上，道路交通安全管理的法律體系日臻完善，它規(guī)范了道路交通行為，提高了道路交通的管理水平，保障了民眾的出行安全。然而，有了立法并不意味著問題解決，現(xiàn)行立法中仍存在諸多問題。

首先，不同位階的立法存在著沖突。我國《行政強(qiáng)制法》第10 條和第13 條規(guī)定了行政強(qiáng)制只能由法律設(shè)定，部委規(guī)章并沒有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)。而《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第25 條規(guī)定了8 種扣留車輛的行政強(qiáng)制措施情形，顯然與上位法中的規(guī)定相沖突。

其次，立法對相關(guān)主體的權(quán)限與職責(zé)分配不清。道路交通安全管理作為一項系統(tǒng)工程，離不開交通、公安、工商等多部門的協(xié)作，其中交通安全管理部門僅僅是主管部門，但是由于現(xiàn)行立法對交通安全管理部門的權(quán)限與職責(zé)分配不清，使得各部門之間互相推諉，交通安全管理部門由主管變成了“全管”，進(jìn)而從整體上削弱了道路交通安全管理運(yùn)行的有效性。

（二）道路交通安全管理重大事項的決策機(jī)制不完善

有學(xué)者提出：“創(chuàng)新社會管理的方向與出路是不斷加強(qiáng)行政決策制度建設(shè)，通過建立完善的行政決策制度，推動政府職能的有效轉(zhuǎn)變。”[5]道路交通安全管理作為社會管理的一個重要組成部分，其相關(guān)重大決策直接關(guān)系民生，然而，從目前來看，道路交通安全管理領(lǐng)域重大事項的決策機(jī)制仍然存在不完善之處。

首先，重大決策事項不依法作出的情形時有發(fā)生。從行政權(quán)的特征來看，由于其具有擴(kuò)張性，倘若在重大事項決策中未對其進(jìn)行有效規(guī)制，使其游離于制度之外，則必然會導(dǎo)致決策的濫用。此外，重大事項的決策作為一項重要的行政權(quán)力，也理應(yīng)受到行政法的調(diào)整，這是促使政府依法行政的必然要求。

其次，重大事項的決策違反法定程序，損害了政府的權(quán)威與公信力。雖然2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）對行政決策的程序做出了規(guī)定，但是考慮到其具有適用到所有行政決策的普遍性，在道路交通安全領(lǐng)域則缺乏相應(yīng)的針對性規(guī)定。此外，《條例》第14 條排除了公民對“依法不予公開的決策事項”的參與，但是哪些屬于依法不公開的事項，《條例》中并沒有明確規(guī)定。

（三）道路交通安全管理執(zhí)法體系不健全

新中國成立以來，我國道路交通安全管理執(zhí)法體制不斷發(fā)展，大致經(jīng)歷了從無到有、逐步完善、蓬勃發(fā)展三個階段[6]。然而，近年來屢屢曝出的暴力執(zhí)法、違法執(zhí)法等事件，暴露出當(dāng)前執(zhí)法體系存在不健全問題，這嚴(yán)重阻礙了道路交通安全管理法治化的進(jìn)程。

首先，不同機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限存在交叉混同。就交通領(lǐng)域而言，目前權(quán)限交叉的機(jī)關(guān)主要是道路交通安全管理部門和交通管理部門，即交警與交通部門的權(quán)限交叉混同。比如針對超載車輛的處罰，交警部門可依據(jù)《道路交通安全法》第92 條第2 款處以兩百元以上五百元以下罰款，而交通部門可依據(jù)《公路法》第50條、第76條處以三萬元以下罰款，處罰權(quán)限不明導(dǎo)致執(zhí)法爭議產(chǎn)生，抑制了道路交通安全管理領(lǐng)域行政效能的發(fā)揮。

其次，執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)行《道路交通安全法》第17條規(guī)定國家設(shè)立交通事故救助基金，但是該規(guī)定由于缺乏具體的實施細(xì)則，使得該制度被束之高閣，并未發(fā)揮應(yīng)有的對交通事故發(fā)生后的救助作用，雖然公安部、衛(wèi)生部等五部委于2009 年發(fā)布了《道路交通事故救助基金試行辦法》，對基金的來源做出了相應(yīng)的規(guī)定，然而，對于具體的救助比例仍然是語焉不詳，使得地方不便于執(zhí)行，且缺乏有效的執(zhí)行手段。

（四）道路交通安全管理相關(guān)主體法治思維的匱乏

法治思維的本質(zhì)就是各級領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、辦事情、做決策都依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，當(dāng)個人意志與法律相沖突時，服從法律，做到法律至上[7]。目前我國道路交通安全管理領(lǐng)域，法治思維的匱乏主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，道路交通安全管理領(lǐng)域相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維匱乏。由于我國經(jīng)歷了幾千年的封建社會，“人治”思想濃厚，法治思維的養(yǎng)成絕非易事。因此，在具體實踐中，仍然存在領(lǐng)導(dǎo)干部違法決策、不依法行使道路管理職權(quán)、怠于履行道路交通安全的監(jiān)管職責(zé)，這不僅給人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了巨大的損失，而且也阻礙了我國依法治國的進(jìn)程。

另一方面，公民道路交通安全領(lǐng)域的守法意識還比較淡薄。雖然《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等法律規(guī)定了對違反交通管理秩序的處罰，但違法的情形仍然屢見不鮮，“中國式過馬路”的現(xiàn)象還是比較普遍，這些都是法治思維匱乏的具體體現(xiàn)。

三、道路交通安全管理法治化路徑

（一）完善現(xiàn)行道路交通安全管理立法

在新時代背景下，黨對立法工作提出了新的要求，黨的十九大報告中提出要推動科學(xué)、民主和依法立法，以良法促進(jìn)善治[1]。

就道路交通安全管理領(lǐng)域而言，首先，有權(quán)機(jī)關(guān)要做好法律法規(guī)的清理與備案審查工作，切實解決好不同位階的法律互相沖突的情形。對于現(xiàn)有的不同位階的法律相沖突的情況，立法機(jī)關(guān)要及時將沖突條款予以廢止，維護(hù)現(xiàn)行法律的有效性。對于正處于制定狀態(tài)的法律（此處指廣義的法律），必須按照《立法法》的規(guī)定做好相應(yīng)的備案審查工作。

其次，立法要合理配置政府不同部門之間道路交通安全管理的職權(quán)。道路交通管理涉及人、車、道路、環(huán)境等多個方面，涉及到政府的多個部門，以及很多非政府部門，僅由公安機(jī)關(guān)職能部門主管道路交通安全管理，難以形成部門合力。同時，在社會治理創(chuàng)新的背景下，還必須彌補(bǔ)社會組織參與治理的立法空白，因此，在進(jìn)行道路交通安全管理立法時，需考慮多方主體，包括政府組織與非政府組織，并合理地配置相應(yīng)職權(quán)，使各部門權(quán)責(zé)明確，各司其職，做好道路交通安全管理的監(jiān)管與保障工作。

最后，要堅持和完善道路交通安全管理領(lǐng)域的民主立法?，F(xiàn)行的《道路交通安全法》一定程度上過度強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管，弱化了社會治理，對于機(jī)動車生產(chǎn)企業(yè)、駕駛員等主體的責(zé)任規(guī)定并不明晰，導(dǎo)致他們參與度低，建議多聽取民主化意見，使交通安全立法更加反映民意。

（二）推動道路交通安全管理重大決策事項的法治化

近年來，公路收費(fèi)、機(jī)動車限牌、出行限行、網(wǎng)約車監(jiān)管等問題的出現(xiàn)引起社會普遍關(guān)注，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，道路交通安全管理問題實質(zhì)上就是交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展與建設(shè)問題，是政府一方的事[8]。然而，隨著人民對美好生活的向往日益強(qiáng)烈，各方主體均試圖積極參與到重大決策事項中來，平衡好多方利益顯得尤為重要。因此，通過法治的方式進(jìn)行重大事項決策是提升道路交通安全管理領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。

首先，重大事項的決策應(yīng)當(dāng)堅持正當(dāng)程序原則。在當(dāng)前利益訴求日益多元的背景下，在進(jìn)行重大交通決策時，應(yīng)該允許公眾表達(dá)參與，認(rèn)真且充分聽取各方代表的意見，發(fā)揚(yáng)民主精神，最終集中產(chǎn)生民主的決策。例如，針對網(wǎng)約車的風(fēng)險問題，地方各級政府陸續(xù)出臺了網(wǎng)約車新規(guī)，提高了網(wǎng)約車的運(yùn)營門檻，但這類規(guī)定都在一定程度上限制了公民的財產(chǎn)權(quán)和勞動權(quán)，因此，可以通過聽證會等形式廣泛地收集民意，聽取多方意見，平衡好各方利益，保證決策的民主性、科學(xué)性。

其次，政府應(yīng)當(dāng)堅持誠信原則。道路交通安全管理領(lǐng)域內(nèi)存在大量公共利益與個人利益相沖突的情況，比如網(wǎng)約車限制、車輛拍照限制等，處理此種情形時，應(yīng)當(dāng)在充分尊重個人利益的前提下，優(yōu)先保護(hù)公共利益，對個人利益受損的，政府應(yīng)當(dāng)對其予以補(bǔ)償。

最后，由于《重大行政決策程序暫行條例》剛施行不久，對其進(jìn)行修改并不現(xiàn)實，為此，可由有權(quán)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行解釋，將道路交通安全管理領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)定予以細(xì)化，增強(qiáng)其在實踐中的可操作性。

（三）加強(qiáng)對道路交通安全管理執(zhí)法的規(guī)范與創(chuàng)新

鑒于當(dāng)前道路交通安全管理執(zhí)法體系不健全問題，有權(quán)機(jī)關(guān)不僅要明確執(zhí)法的依據(jù)與權(quán)限，而且要深入執(zhí)法的背景，只有從整體上健全執(zhí)法體系，方能化解現(xiàn)實困境，否則只是揚(yáng)湯止沸，因此，加強(qiáng)對交通安全管理執(zhí)法的規(guī)范與創(chuàng)新是必要的。

首先，完善執(zhí)法依據(jù)，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作。針對交警部門與交通管理部門之間的部分權(quán)限由于依據(jù)不明導(dǎo)致的執(zhí)法糾紛問題，筆者認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)鍵在于明確執(zhí)法的依據(jù)，雖然《道路交通安全法》與《公路法》對于超載車輛的處罰有不同規(guī)定，但可以由有權(quán)機(jī)關(guān)通過法律解釋的方法合理地進(jìn)行權(quán)限劃分，此外，對于部門間的權(quán)限爭議，爭議機(jī)關(guān)應(yīng)及時將爭議問題提交至共同的上級機(jī)關(guān)裁決，并做好溝通工作，積極地化解爭議，爭取形成保障道路交通安全的共識。

其次，要豐富道路交通安全管理的執(zhí)法手段，并予以適度創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，針對當(dāng)前道路交通安全領(lǐng)域內(nèi)違法情形比較突出的情況，可以采取“社區(qū)服務(wù)令”措施，督促違法者以社區(qū)服務(wù)代替處罰，雖然當(dāng)前部門行政法中還沒有明確規(guī)定，但可以通過先行試點(diǎn)的方式進(jìn)行實踐。

最后，要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法方式，加強(qiáng)對執(zhí)法方式的監(jiān)督，對于違法執(zhí)法、暴力執(zhí)法等不良行為，建立相應(yīng)的投訴機(jī)制，以督促執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

（四）增強(qiáng)道路交通安全管理領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)主體的法治思維

首先，要多途徑增強(qiáng)道路交通安全管理領(lǐng)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。一方面，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對該領(lǐng)域內(nèi)法律知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并注重法律培訓(xùn)知識的實用性，避免培訓(xùn)流于形式和表面，具體而言，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有針對性，可以通過專題的形式、案例教學(xué)的方式，清晰生動地表達(dá)法律要點(diǎn)，注重領(lǐng)導(dǎo)干部自身的思考，獲得有意義的心得體會。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部必須積極他提升自身的法律素養(yǎng)，不論在行使權(quán)力時亦或在生活中，都能夠樹立起強(qiáng)大的規(guī)則意識，以法律為準(zhǔn)繩，及時、合理地做出相應(yīng)的決策。

其次，公民個人也應(yīng)當(dāng)樹立法治思維，遵守道路交通領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)。具體而言，可以通過道路交通安全教育，促使機(jī)動車和非機(jī)動車駕駛員、行人等關(guān)涉主體增強(qiáng)交通安全意識和法治意識，養(yǎng)成知法、懂法、守法的好習(xí)慣，此外，各類社會組織應(yīng)當(dāng)積極參與，如組織相應(yīng)的道路交通安全知識競賽、演講比賽等活動，促使公民個人法治思維的養(yǎng)成。

四、總結(jié)

道路交通安全管理是國家治理的重要組成部分，新時代推進(jìn)道路交通安全管理法治化既是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是保障民眾出行安全的必然選擇。在道路交通安全管理法治化的過程中，必須處理好立法、執(zhí)法與司法之間的關(guān)系，大數(shù)據(jù)與道路交通安全管理之間的關(guān)系以及政府監(jiān)管與社會治理創(chuàng)新之間的關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)完善道路交通安全管理立法、推動重大決策事項法治化、規(guī)范與創(chuàng)新執(zhí)法方式、增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部與公民個人法治思維等，以期對道路交通安全管理法治化有所裨益。