張 衢,賀桂珍,*,呂永龍

1 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100085 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué), 北京 100049

我國(guó)海岸線長(zhǎng)達(dá)一萬(wàn)八千公里,涉及遼寧、河北、天津等11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及港澳臺(tái)地區(qū)。沿岸約有1500多條大中河流入海,形成了淺海灘涂、河口灣、海岸濕地、紅樹(shù)林、珊瑚礁、海島等六大生態(tài)系統(tǒng)和30多個(gè)類(lèi)型的濱海濕地,是構(gòu)成我國(guó)自然濕地網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分[1]。濱海濕地?fù)碛袠O其豐富的生物多樣性,孕育著豐富的漁業(yè)資源、紅樹(shù)林和海草床,支撐著具有重要國(guó)際意義的東亞-澳大利西亞鳥(niǎo)類(lèi)遷飛路線上的數(shù)百萬(wàn)水鳥(niǎo)遷徙,是全球生物多樣性的重要組成部分,同時(shí)也為中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了生態(tài)安全屏障[2]。

隨著沿海地區(qū)城市化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加劇,各地對(duì)濱海濕地的開(kāi)發(fā)一直有增無(wú)減。灘涂濕地圍墾、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)和油氣資源開(kāi)發(fā)等人為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致濱海濕地不斷地減少。在過(guò)去50年中,中國(guó)總共失去了大約53%的溫帶沿海濕地、73%的紅樹(shù)林濕地和80%的珊瑚礁。濱海濕地的大規(guī)模喪失,必然會(huì)嚴(yán)重威脅到沿海地區(qū)的生態(tài)安全,因此,保護(hù)濱海濕地刻不容緩[3-6]。

中國(guó)政府真正將濕地作為一類(lèi)具有共同屬性的生態(tài)系統(tǒng)加以管理和研究始于1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》(簡(jiǎn)稱《濕地公約》,又稱《拉姆薩爾公約》)。加入公約以來(lái),中國(guó)相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》、《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃(2002—2030年)》、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等政策文件,成立了跨部門(mén)的國(guó)家履約委員會(huì),加強(qiáng)了對(duì)包括41處國(guó)際重要濕地、500多個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的濕地生態(tài)的保護(hù)管理。從“十一五”開(kāi)始,《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃(2002—2030年)》開(kāi)始落實(shí)到每一個(gè)五年計(jì)劃中,中央和地方對(duì)濕地保護(hù)的投資規(guī)模都在不斷的增大,從“十一五”期間的90.04億元,分別增加到“十二五”的129.87億元和“十三五”的176.81億元。然而,環(huán)境保護(hù)投資效率較低,政策實(shí)施不完善,是我國(guó)以及世界上許多地區(qū)所面臨的難題。只有提高濱海濕地保護(hù)利用效率,才能使資金、人力,土地以及其他各項(xiàng)資源得到充分利用,濱海濕地的保護(hù)才能取得良好效果[7-9]。

國(guó)內(nèi)外對(duì)濱海濕地及其他自然保護(hù)地管理效率的評(píng)價(jià)研究主要是針對(duì)某一自然保護(hù)地進(jìn)行的。李國(guó)平等運(yùn)用“WCPA評(píng)估框架”(WCPA,世界保護(hù)地委員會(huì))對(duì)陜西省牛背梁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理效率開(kāi)展了評(píng)估[10]；Frank等[11]運(yùn)用文本分析的方法,選取了生物物理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府管理等相關(guān)指標(biāo),評(píng)估了肯尼亞最古老的海洋自然保護(hù)區(qū)Malindi-Watamu在1993—2005年濱海生物多樣性保護(hù)以及基于經(jīng)濟(jì)利益的海洋生物循環(huán)利用管理計(jì)劃的實(shí)施情況；Stoll-Kleemann[12]總結(jié)了保護(hù)區(qū)管理的快速評(píng)估和優(yōu)先排序法(RAPPAM,Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management),管理效率跟蹤評(píng)價(jià)工具(METT,Management Effectiveness Tracking Tool),聯(lián)合國(guó)教科文組織的遺產(chǎn)加強(qiáng)管理工具包(EoH,Enhancing our Heritage)等相關(guān)評(píng)價(jià)方法。而基于國(guó)家尺度上規(guī)劃政策層面濱海濕地管理效率的評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外都鮮有涉及,國(guó)內(nèi)主要有徐道煒等運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA,Data Envelopment Analysis)的方法對(duì)林業(yè)系統(tǒng)近20年的投入產(chǎn)出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)[13]；李婷[8]和楊楠楠[9]結(jié)合成本效益、系統(tǒng)分析,層次分析等多種方法進(jìn)行了湖北省、武漢市濕地政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)研究。以上研究基本都是基于自然保護(hù)地管理進(jìn)行的,而濱海濕地不僅包含重要的生物質(zhì)資源,也具有非常重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此在評(píng)估濱海濕地管理效率時(shí),并不能從單一的保護(hù)角度出發(fā),而應(yīng)該就保護(hù)和利用兩個(gè)層面對(duì)其管理效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。

本文選擇沿海遼寧、河北、天津等10省市作為研究區(qū)域,在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三方面影響因素的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)體系,提出了層次分析(Analytic Hierarchy Process,AHP)和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,DEA)相結(jié)合的方法。在利用AHP方法對(duì)投入、產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化處理的基礎(chǔ)上,運(yùn)用DEA的方法對(duì)沿海省份進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)。最后提出改進(jìn)濱海濕地保護(hù)利用管理效率的建議,以期為提升濱海濕地管理水平提供參考。

1 研究方法

1.1 層次分析法

層次分析法(AHP,Analytic Hierarchy Process)是20世紀(jì)70年代中期由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家Thomas L.Saaty提出的一種定性分析方法。AHP是基于人的決策思維,定性與定量相結(jié)合的系統(tǒng)分析方法。它能夠從復(fù)雜的問(wèn)題找到解決問(wèn)題的主線和決策的目標(biāo),為解決復(fù)雜問(wèn)題提供一種全面科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和決策依據(jù),從而將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化、將抽象問(wèn)題具體化[14-16]。

AHP將研究目標(biāo)分解成目標(biāo)、領(lǐng)域、指標(biāo)等層次,建立層次分析結(jié)構(gòu)模型。利用分解形成的邏輯結(jié)構(gòu),將主觀的、定性的信息進(jìn)行定量處理。為了解決輸入指標(biāo)數(shù)量過(guò)多的問(wèn)題,得到DEA模型運(yùn)算的一級(jí)指標(biāo),通過(guò)專(zhuān)家打分法確定二級(jí)指標(biāo)間的重要程度,對(duì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的控制因素進(jìn)行兩兩比較,構(gòu)建判斷矩陣,利用特征值的方法,確定各二級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要性[17-19],得到各二級(jí)指標(biāo)的處理值相加作為一級(jí)指標(biāo),以滿足DEA運(yùn)算中指標(biāo)和決策單元間的數(shù)量關(guān)系,同時(shí)減少各指標(biāo)之間的相關(guān)性。其中專(zhuān)家打分法是指設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷,通過(guò)匿名方式征詢有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn),將二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較打分,對(duì)專(zhuān)家打分結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和處理,最后客觀地綜合多數(shù)專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)與主觀判斷,再結(jié)合研究背景,專(zhuān)家意見(jiàn)多輪調(diào)整后,最后得出各二級(jí)指標(biāo)間的相對(duì)重要數(shù)值。

1.2 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA,Data Envelopment Analysis)是美國(guó)Charnes等三位學(xué)者以Farrell的技術(shù)效率邊界法為基礎(chǔ)發(fā)展出來(lái)的效率評(píng)價(jià)模式[20],是一種常用的效率評(píng)估方法,用以評(píng)價(jià)一組具有多個(gè)投入、多個(gè)產(chǎn)出的決策單元(DMUs,Decision Making Units)之間的相對(duì)效率[21]。其中最基本的模型是C2R和BC2[22],屬于假設(shè)各投入或產(chǎn)出同比例變化的徑向DEA模型,忽視了效率中的松弛。為彌補(bǔ)此缺點(diǎn),Tone在2001年提出了一個(gè)新的基于松弛變量的非徑向DEA模型,即SBM(Slack-Based Measurement)模型,此模型不僅考慮了松弛變量,而且還將松弛變量加入了目標(biāo)函數(shù),因此更能準(zhǔn)確地測(cè)算而不是高估效率值[23]。2002年Tone又提出了一種基于松弛變量的超效率SBM模型,結(jié)合了超效率DEA模型和SBM模型的優(yōu)點(diǎn),彌補(bǔ)了傳統(tǒng)DEA模型不能區(qū)分多個(gè)有效決策單元DMUs的缺陷[24-26]。

根據(jù)對(duì)效率的測(cè)量方式,DEA模型還可分為投入導(dǎo)向、產(chǎn)出導(dǎo)向和非導(dǎo)向。其中投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向分別是在固定投入或者產(chǎn)出的前提下,測(cè)量相對(duì)應(yīng)產(chǎn)出或者投入應(yīng)該減少或增加的程度。而非導(dǎo)向模式則是同時(shí)從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方向進(jìn)行效率測(cè)量的模型。由于濱海濕地保護(hù)利用政府管理的特殊性,濱海濕地保護(hù)利用管理的各項(xiàng)投入在增加的同時(shí),隨著技術(shù)的進(jìn)步和保護(hù)工作的進(jìn)一步加強(qiáng),濱海濕地產(chǎn)生的相關(guān)效益和濱海濕地的保護(hù)面積都在增加,因此在濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)的過(guò)程中需要從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方向同時(shí)進(jìn)行測(cè)量[27-34]。綜合以上考慮,本文選用DEA模型中的非導(dǎo)向超效率SBM模型進(jìn)行濱海濕地保護(hù)利用管理效率的評(píng)價(jià)。

基于DEA模型運(yùn)算的特點(diǎn),需要得到投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。通過(guò)文獻(xiàn)分析和專(zhuān)家訪談,根據(jù)濱海濕地保護(hù)利用的特點(diǎn),指標(biāo)層共構(gòu)建六個(gè)投入產(chǎn)出一級(jí)指標(biāo),投入指標(biāo)分別為資金投入、人力投入和土地投入,產(chǎn)出指標(biāo)分別為濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量、濱海濕地保護(hù)面積和入海污水處理率[8,35-38]。

本論文綜合以上AHP和DEA兩種方法,先利用AHP確定影響因素的權(quán)重,篩選出評(píng)價(jià)指標(biāo)；然后以這些指標(biāo)為基礎(chǔ),運(yùn)用DEA進(jìn)行相對(duì)效率評(píng)價(jià)。這種方法利用AHP反映評(píng)價(jià)者主觀偏好的能力,彌補(bǔ)了DEA評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可行性不足的缺陷；又通過(guò)由AHP得出DEA輸入、輸出指標(biāo)的做法,提高了DEA方法的科學(xué)性。

運(yùn)用AHP構(gòu)建指標(biāo)層次模型,對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化處理,列出判斷矩陣,在符合一致性檢驗(yàn)的前提下,計(jì)算出各二級(jí)指標(biāo)所占的比重,綜合得出一級(jí)指標(biāo)值。將AHP方法計(jì)算得到的一級(jí)指標(biāo)值代入DEA-Solver Pro5.0軟件中的非導(dǎo)向超效率SBM模型進(jìn)行效率計(jì)算,得到濱海濕地保護(hù)利用管理效率值和改進(jìn)結(jié)果。

2 數(shù)據(jù)收集和指標(biāo)處理

2.1 數(shù)據(jù)收集

原國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局,環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部是濱海濕地管理的主要國(guó)家政府部門(mén),其中以林業(yè)局為濱海濕地主要管理部門(mén)。由于政府職責(zé)與權(quán)力的劃分以及海洋和環(huán)境保護(hù)與濱海濕地保護(hù)管理的相關(guān)性,原海洋局和環(huán)保部均有涉及濱海濕地保護(hù)利用的管理內(nèi)容；農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)管理近海灘涂養(yǎng)殖和捕撈。對(duì)應(yīng)到地方層面,各省、市、自治區(qū)的林業(yè)局為濱海濕地主要管理部門(mén),海洋局、環(huán)保廳(局)和農(nóng)業(yè)廳(局)為相關(guān)部門(mén)。鑒于職責(zé)的重疊,本文將以上四部門(mén)作為一個(gè)整體,代表政府對(duì)濱海濕地的保護(hù)利用管理主體,作為評(píng)價(jià)對(duì)象。

為評(píng)估濱海濕地保護(hù)利用管理效率,以政府在濱海濕地保護(hù)利用管理方面投入的資金、人力和土地作為投入指標(biāo),濱海濕地已納入自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)面積、濱海濕地主要相關(guān)產(chǎn)量、入海污水處理率作為產(chǎn)出指標(biāo),代入到超效率SBM模型中進(jìn)行濱海濕地政府管理效率的評(píng)價(jià)。在選取濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)估指標(biāo)時(shí),首先基于AHP方法的特點(diǎn),評(píng)估指標(biāo)需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三個(gè)方面進(jìn)行選取,并結(jié)合濱海濕地主要保護(hù)特征,如濱海濕地保護(hù)面積劃分、保護(hù)治理投資、管理人員投入等；主要利用特征,包括灘涂濕地圍墾、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)和油氣資源開(kāi)發(fā)等進(jìn)行選取。同時(shí)查閱自然保護(hù)區(qū)效率評(píng)價(jià)研究相關(guān)的文獻(xiàn)、資料等,分析評(píng)估常用的指標(biāo)類(lèi)型,列出所需各項(xiàng)指標(biāo)。其次,結(jié)合統(tǒng)計(jì)資料對(duì)所選的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整,對(duì)于統(tǒng)計(jì)資料里沒(méi)有所需指標(biāo)詳細(xì)信息的,用其他相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行替代或作同類(lèi)調(diào)整。最后咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家,去掉不符合評(píng)估條件的指標(biāo),增加新的必要指標(biāo),對(duì)所選指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)篩選后得到最終評(píng)價(jià)指標(biāo)。

研究時(shí)間段為2006—2015年。由于港澳臺(tái)地區(qū)的數(shù)據(jù)難以掌握以及上海市相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失,本文以中國(guó)大陸沿海10個(gè)省、市、自治區(qū)：遼寧省、河北省、天津市、山東省、浙江省、江蘇省、福建省、海南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)共10年的濱海濕地政府保護(hù)利用管理相關(guān)數(shù)據(jù)作為樣本。

樣本數(shù)據(jù)主要來(lái)源于國(guó)家政府以及各地方政府出臺(tái)的濱海濕地保護(hù)計(jì)劃(《濕地保護(hù)工程“十一五”規(guī)劃》和《濕地保護(hù)工程“十二五”規(guī)劃》)、《中國(guó)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》,各省市相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒；原國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、環(huán)保部,農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫(kù)、各省市政府官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫(kù)等。

2.2 指標(biāo)處理

由于影響效率評(píng)價(jià)的因素眾多,關(guān)系比較復(fù)雜。經(jīng)過(guò)綜合考慮我國(guó)濱海濕地保護(hù)利用管理特點(diǎn),政策導(dǎo)向,按照政府管理效率評(píng)價(jià)可行性的要求,基于指標(biāo)層的一級(jí)指標(biāo),綜合文獻(xiàn)分析和專(zhuān)家訪談意見(jiàn),提出濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)(表1)。

表1 濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

設(shè)計(jì)濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)AHP專(zhuān)家咨詢調(diào)查問(wèn)卷,于2019年4月邀請(qǐng)了來(lái)自中科院生態(tài)環(huán)境研究中心環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境政策、生態(tài)學(xué)、生態(tài)工程效益評(píng)估、產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)和自然保護(hù)地體系規(guī)劃等領(lǐng)域的12位研究人員進(jìn)行填寫(xiě),對(duì)各二級(jí)指標(biāo)的重要性進(jìn)行兩兩打分比較,對(duì)打分結(jié)果進(jìn)行幾何加權(quán)平均,再結(jié)合研究背景和本領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)進(jìn)行調(diào)整,構(gòu)建二級(jí)指標(biāo)判斷矩陣。

對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn),計(jì)算各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重,換算得出應(yīng)用于DEA分析的一級(jí)指標(biāo)值[35,37]。B2與B3這兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)值可以通過(guò)數(shù)據(jù)收集直接得到數(shù)據(jù)值,因此沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。

構(gòu)建各二級(jí)指標(biāo)判斷矩陣,根據(jù)一致性檢驗(yàn)的計(jì)算原理,編寫(xiě)MATLAB計(jì)算程序進(jìn)行計(jì)算,對(duì)指標(biāo)數(shù)量超過(guò)2的判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)并計(jì)算相對(duì)應(yīng)的比重,指標(biāo)數(shù)不超過(guò)2的判斷矩陣只計(jì)算其比重。由檢驗(yàn)結(jié)果可知各判斷矩陣都符合一致性檢驗(yàn),并得出了二級(jí)指標(biāo)在各一級(jí)指標(biāo)下所占的比重(表2)。

表2 判斷矩陣一致性檢驗(yàn)以及權(quán)重結(jié)果

結(jié)合MATLAB計(jì)算得到的各二級(jí)指標(biāo)的比重,以及數(shù)據(jù)收集所得各二級(jí)指標(biāo)具體數(shù)值,換算得各一級(jí)指標(biāo)的數(shù)值(表3)。

表3 輸入輸出指標(biāo)變換處理

3 結(jié)果及分析

經(jīng)由DEA Solver-Pro5.0軟件將數(shù)據(jù)代入超效率SBM模型進(jìn)行運(yùn)算,可以獲得2006—2015年沿海10省的濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)結(jié)果(表4)。由于DEA效率值的計(jì)算高度依賴參考集的選取,不同的參考集下所得到的效率值不盡相同。因此本文以各個(gè)省份為研究對(duì)象,將每個(gè)省份2006—2015年的指標(biāo)組成一個(gè)相應(yīng)的參考集進(jìn)行計(jì)算,比較不同地區(qū)時(shí)間序列下的效率值大小以及變化情況,得到以下評(píng)價(jià)結(jié)果。

表4 濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)結(jié)果

3.1 效率值分析

從濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出(表4),總體上來(lái)說(shuō),在100個(gè)決策單元中,相對(duì)有效(效率值≥1)的決策單元共71個(gè),相對(duì)無(wú)效的決策單元共29個(gè)。其中有8個(gè)決策單元效率值均大于0.8,稍加改進(jìn)就可達(dá)到有效水平；4個(gè)決策單元的效率值小于0.1,為極度無(wú)效的決策單元。所有的決策單元中,效率值最大的為1.61,最小的為0.047。

山東、河北、浙江三省平均效率值大于1,總體達(dá)到了有效水平；廣東、海南、江蘇三省平均效率值在0.8到0.9之間,雖然平均效率值較高,但并不能說(shuō)明廣東、海南、江蘇三省濱海濕地保護(hù)利用管理效果較好：由于廣東、海南、江蘇三省有效決策單元的效率值較高,和無(wú)效決策單元的效率值相差較大,因此導(dǎo)致平均值較高。天津、廣西、遼寧三省效率值達(dá)到了0.9以上,其無(wú)效決策單元基本保持在2—3個(gè)左右,并且效率值相對(duì)較高,容易改進(jìn)。福建省的平均效率值最低,為0.76,其無(wú)效DMU集中在2009—2012年,效率值都在0.3以下,拉低了平均水平。

從時(shí)間序列上來(lái)看,2006—2015年濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)值總體上呈現(xiàn)“兩頭高,中間低”的變化情況：2006—2008年各決策單元普遍都達(dá)到了有效水平,2009—2012年集中了73%低效率的無(wú)效決策單元,其中江蘇、福建、廣東三省占到了50%。2013年容易改進(jìn)的無(wú)效決策單元達(dá)到了總數(shù)的57%,稍加改進(jìn)就可達(dá)到有效水平。2014—2015年決策單元普遍達(dá)到有效水平(圖1)。

圖1 2006—2015年濱海濕地保護(hù)利用管理效率圖

3.2 效率改進(jìn)分析

2009—2012這四年,廣東、福建兩省效率值低于0.2,DEA Solver-Pro5.0計(jì)算得出的各投入產(chǎn)出的冗余值中,濱海濕地保護(hù)面積都為第一改進(jìn)要素,且改進(jìn)空間巨大(表5)。改進(jìn)冗余率為999.90%,即改進(jìn)值為原保護(hù)面積的十倍。各決策單元的第二改進(jìn)要素不盡相同,包括人力投入、濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和入海污水處理率,資金投入和土地投入則基本沒(méi)有冗余。

表5 濱海濕地保護(hù)利用管理效率投入和產(chǎn)出的優(yōu)化結(jié)果

效率值在0.2—0.8之間的決策單元,除了2011年的遼寧省,保護(hù)面積依然是其他決策單元效率低下的第一改進(jìn)要素,第二改進(jìn)因素表現(xiàn)為資金投入的冗余和少量決策單元人力投入和土地投入的冗余。濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和入海污水處理率的冗余率較小,稍加改進(jìn)就可以達(dá)到有效目標(biāo)值?？梢钥闯?投入冗余是效率值在0.2—0.8之間決策單元的主要改進(jìn)要素。

效率值在0.8以上的決策單元,造成無(wú)效的原因各有不同,主要體現(xiàn)在資金投入和人力投入的冗余以及濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量和保護(hù)面積的不足,入海污水處理率則基本達(dá)到了目標(biāo)值,雖然效率值在0.8以上決策單元的改進(jìn)要素不盡相同,但各個(gè)投入和產(chǎn)出指標(biāo)的冗余率都保持在40%以下,稍加改進(jìn)就可達(dá)到有效水平。

4 討論與管理建議

4.1 討論

本文選用AHP對(duì)基礎(chǔ)指標(biāo)進(jìn)行處理,構(gòu)建了濱海濕地保護(hù)利用管理指標(biāo)體系,采用超效率SBM模型對(duì)我國(guó)濱海濕地保護(hù)利用管理效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)效率評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行討論如下：

(1)2006—2015年濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)合計(jì)100個(gè)決策單元中,相對(duì)有效(效率值≥1)的決策單元共71個(gè)(71%)；相對(duì)無(wú)效的決策單元(效率值<1)有29個(gè)(29%)?？傮w上呈現(xiàn)“兩頭高,中間低”的變化情況。這種變化趨勢(shì)部分是由政策變化引起的：“十一五”制定了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃(2005—2010年)》之后,對(duì)濱海濕地的保護(hù)出現(xiàn)了一定的關(guān)注。2006—2007年廣東省和遼寧省響應(yīng)國(guó)家規(guī)劃,相繼出臺(tái)了《濕地保護(hù)條例》。但在2008—2011年,沿海未有省份發(fā)布任何關(guān)于濕地保護(hù)的省級(jí)行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。熱度的消減和關(guān)注度的淡化導(dǎo)致在2009—2012年沿海各省出現(xiàn)了不同程度的管理無(wú)效。直到2012年,《山東省濕地保護(hù)辦法》和《浙江省濕地保護(hù)條例》出臺(tái),2013年國(guó)家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的發(fā)布,又把濕地保護(hù)推上了政府工作的前線,濱海濕地保護(hù)利用管理效率又重新開(kāi)始接近有效水平。

(2)從投入產(chǎn)出改進(jìn)分析來(lái)看,2006—2015年中國(guó)濱海濕地保護(hù)利用管理效率低下的原因主要在于濱海濕地有效保護(hù)面積不足和資金投入的不完全利用。結(jié)合具體指標(biāo)值進(jìn)行分析,沿海十省對(duì)濱海濕地保護(hù)利用管理的資金投入在不斷增加,但濱海濕地保護(hù)面積不同程度地有所減少,基本在2009、2010這兩年內(nèi)呈現(xiàn)斷崖式的減少。雖然后續(xù)投入資金不斷增多,但濱海濕地保護(hù)面積的減少不可逆轉(zhuǎn)。從原始數(shù)據(jù)還可以看出,除了資金投入,政府機(jī)構(gòu)相關(guān)的人力投入在不斷的減少,這符合機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)要求。雖然作為濱海濕地養(yǎng)殖和鹽產(chǎn)的土地投入變化不大,但隨著科技的進(jìn)步,濱海濕地相關(guān)產(chǎn)量卻有所增加,入海污水處理率也不斷地提高,越來(lái)越接近100%。

本研究通過(guò)由層次分析法專(zhuān)家評(píng)估得出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析輸入、輸出指標(biāo)比重的做法,提高了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法的科學(xué)性。但層次分析法是基于主觀分析得出的結(jié)論,在一定程度上帶有主觀偏見(jiàn),影響評(píng)估結(jié)果的客觀性。此次選取12位研究人員進(jìn)行層次分析法的調(diào)查,雖然選取的研究人員專(zhuān)業(yè)覆蓋面廣,但組成較為單一,樣本數(shù)據(jù)略顯不足。后續(xù)研究在層次分析法環(huán)節(jié),可以增加政府管理人員,濱海濕地保護(hù)志愿者等相關(guān)人員進(jìn)行參與。并且在指標(biāo)選取的過(guò)程中,由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)獲得的有限性,去掉了若干生物類(lèi)相關(guān)指標(biāo),如保護(hù)物種等級(jí),生物數(shù)量等。雖然選取的指標(biāo)在一定程度上反映了有關(guān)濱海濕地政府管理大致的發(fā)展過(guò)程,但并不能完全代表濱海濕地保護(hù)利用的狀況。后續(xù)可以根據(jù)增加的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更深入細(xì)致的評(píng)估。與同類(lèi)型關(guān)于濕地保護(hù)政策績(jī)效研究的結(jié)果相比,雖然研究具有相似性,但其研究方法主要是采用單一的層次分析法等主觀分析方法,將濱海濕地保護(hù)與漁業(yè)相聯(lián)系,選取多種漁業(yè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估,在一定程度上反應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性太強(qiáng),反應(yīng)層面過(guò)于單一,可以結(jié)合本文的方法再加以改進(jìn)。

4.2 管理建議

針對(duì)以上濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)結(jié)果,提出以下幾項(xiàng)建議：

(1)增加濱海濕地保護(hù)面積。灘涂圍墾、石油開(kāi)采、近海養(yǎng)殖等活動(dòng)嚴(yán)重破壞了濱海濕地,其中灘涂圍墾是主要因素。2009—2010年圍海造地的興起導(dǎo)致濱海濕地呈現(xiàn)斷崖式的減少。2018年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》,將對(duì)遏制填海造地起到重要作用,持續(xù)性效果有待觀察。但僅僅禁止開(kāi)發(fā)還不夠,國(guó)家及地方政府應(yīng)該將更多的濱海濕地納入保護(hù)范圍,并且通過(guò)建立濕地自然保護(hù)區(qū)和開(kāi)展?jié)竦匦迯?fù),使已經(jīng)破壞的濱海濕地恢復(fù)其功能。

(2)提高濱海濕地保護(hù)利用投入資金的利用效率。濱海濕地保護(hù)利用管理效率評(píng)價(jià)結(jié)果顯示,資金投入冗余是第二改進(jìn)要素。“十一五”和“十二五”期間,濕地保護(hù)工程實(shí)際投資占計(jì)劃投資的比例分別僅為33.3%和51.6%。做好投資規(guī)劃并有效實(shí)施是提高實(shí)際投資比例的必要條件。提高實(shí)際投資比例的同時(shí),在濕地保護(hù)工程、農(nóng)林牧漁固定資產(chǎn)、環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)管理的過(guò)程中,提高資金的利用效率,對(duì)于提高濱海濕地保護(hù)利用管理效率也至關(guān)重要。

(3)提高濱海濕地保護(hù)利用相關(guān)規(guī)劃、政策的可持續(xù)性。2009—2012年,沿海各省濱海濕地保護(hù)利用出現(xiàn)了不同程度的無(wú)效管理,可見(jiàn)沿海各省由濕地保護(hù)規(guī)劃、政策剛出時(shí)的積極響應(yīng)轉(zhuǎn)而變成了消極應(yīng)付。因此,有必要對(duì)濱海濕地的保護(hù)利用規(guī)劃目標(biāo)實(shí)行考核制度,定期進(jìn)行考核驗(yàn)收,以保證各地方政府長(zhǎng)期地積極響應(yīng)。

(4)建立健全濱海濕地保護(hù)利用管理體系：2013年國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》是我國(guó)第一部關(guān)于濕地保護(hù)的部門(mén)規(guī)章,出臺(tái)后的兩年,各個(gè)省份濱海濕地保護(hù)利用管理效率值明顯上升,并于2015年達(dá)到了普遍有效。截至2018年,沿海十一省除去上海市,其他省份都相繼出臺(tái)了《濕地保護(hù)條例》。從分析結(jié)果可以看到,海南、江蘇、天津、福建等在2016年及以后出臺(tái)《濱海濕地保護(hù)條例》的省份,平均效率值都偏低。因此,濕地保護(hù)利用政策的發(fā)布、規(guī)劃的實(shí)施,都對(duì)提高濱海濕地保護(hù)利用管理效率具有非常重要的作用。雖然有了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《濕地保護(hù)條例》,但到目前為止,國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)任何一部專(zhuān)門(mén)保護(hù)濕地的法律或者行政法規(guī),因此不能在法律層面上有效的保護(hù)濱海濕地。通過(guò)完善我國(guó)濕地保護(hù)利用法律法規(guī)政策管理體系,確保濱海濕地在環(huán)境保護(hù)中的重要地位,才能更加有效的保護(hù)和利用濱海濕地。

綜合以上結(jié)果,將還沒(méi)有被破壞的重要濱海濕地納入保護(hù),確保資金、土地、人力投入的最大化利用,降低污染物的入海排放量,保證規(guī)劃的有效實(shí)施和政策的長(zhǎng)期響應(yīng),建立健全濱海濕地保護(hù)利用管理體系,是保證濱海濕地保護(hù)利用管理一直保持在有效水平,從而增強(qiáng)濱海濕地保護(hù)的有效途徑。

致謝：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院張盛博士幫助一致性檢驗(yàn),特此致謝。