李遠志 賀知菲

摘 ?要：疫苗在公共衛(wèi)生領域扮演著極其重要的角色。近年來，頻繁發(fā)生的疫苗事件不僅引發(fā)了公眾對疫苗行業(yè)的信任危機，也暴露出我國在相關生物制品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)存在的潛在安全風險。風險積聚會產(chǎn)生動搖社會穩(wěn)定和破壞社會秩序的嚴重后果，風險治理問題已成為當前社會面臨的嚴峻問題。文章以長春長生疫苗事件為研究對象，從博弈視角對該事件中利益相關者及其策略選擇進行分析，最終提出完善疫苗安全風險防控機制既要充分發(fā)揮核心利益相關者的作用，更不能忽視邊緣和潛在的利益相關者，應在各利益相關者充分溝通基礎上，建構多方利益主體合作治理模式。

關鍵詞：疫苗安全;風險防控;利益相關者;博弈

中圖分類號：D035.29 ? ? 文獻標識碼：A

Abstract：Vaccines play a very important role in the field of public health. In recent years，the frequent vaccine incidents not only caused the crisis of public trust in the vaccine industry，but also exposed the potential safety risks in the production and circulation of biological products. The serious consequence of risk accumulation is undoubtedly to shake social stability and destroy social order.The problem of risk governance has become a serious problem facing the current society.This study takes the Changchun Changsheng vaccine incident as the research object，analyzes the stakeholders and their strategy choice in the event from the game perspective，finally，it is suggested that to perfect the mechanism of vaccine safety risk prevention and control should not only give full play to the role of core stakeholders，but also not ignore the role of marginal and potential stakeholders.A multi-stakeholder cooperation governance model should be constructed on the basis of sufficient communication among various stakeholders.

Key words：Vaccine safety;Risk prevention and control;Stakeholders;Game theory

一、問題的提出

隨著全球化的發(fā)展，社會面臨的挑戰(zhàn)和風險不斷增加，隨之產(chǎn)生的社會風險和不良影響愈來愈大。近些年，公共突發(fā)事件頻發(fā)使得“風險社會”這一特征在如今變得愈發(fā)明顯，如何有效防控和規(guī)制社會風險成為橫亙在我們面前的一道難題。在公共衛(wèi)生領域，各類疫苗事件屢次三番地出現(xiàn)使人們對事件的始作俑者口誅筆伐，對政府監(jiān)管能力提出質疑，也使人們逐漸喪失對國產(chǎn)疫苗的信任。疫苗安全問題已成為現(xiàn)代公共衛(wèi)生領域的中心話題。

疫苗安全問題關系到民眾的切身利益，一旦“假疫苗”被投入醫(yī)療使用，全民恐慌和憤怒將會嚴重影響社會穩(wěn)定。就風險和危機的關系而言，學者童星認為， 風險其本質是一種未發(fā)生的可能性，危機其本質是一種已發(fā)生的事實[1]。可見，風險在前，危機在后，二者存在一定因果關系，并且社會風險累積越深，其公共危機嚴重程度愈高。面對突發(fā)性公共事件，在政府的總體引領下，社會其他利益相關主體應如何在突發(fā)事件的事前、事中、事后扮演好其角色，實施好其權力，承擔好其責任。同時，博弈關系的各方怎樣有效地做到權責利三者相統(tǒng)一等問題都值得進一步深思。

二、文獻回顧

長春長生疫苗事件再次引起民眾對于疫苗安全的極度恐慌和對政府及其監(jiān)管部門的信任危機，由于此次事件不僅得到新聞媒體和公眾的廣泛關注，也引起了學界對疫苗問題的熱切探討。通過梳理學界對疫苗安全問題研究的觀點和結論，從不同視角出發(fā)，目前國內學者主要從以下三個不同視角來進行研究：第一類，從強化政府監(jiān)管的視角研究。學者劉曉欣針對政府對疫苗的監(jiān)管過程分析，發(fā)現(xiàn)了在疫苗研發(fā)、審批環(huán)節(jié)存在潛在風險，生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位，以及疫苗不良反應監(jiān)測不完善等問題[2]。第二類，從完善醫(yī)藥企業(yè)內部控制視角研究。學者陳丁冉認為，藥品安全問題頻發(fā)暴露出我國醫(yī)藥企業(yè)內部控制存在巨大缺陷，醫(yī)藥企業(yè)的良性發(fā)展必須依靠完善的內部控制機制和專門的風險管理機制[3]。第三類，從健全藥品法律機制視角研究。學者李歆認為由于現(xiàn)行藥品法對假劣藥的界定存在不科學、不合理問題，導致對疫苗事件中涉案企業(yè)的刑事責任判定存在困難[4]。

綜上，目前學界對疫苗和相關生物制品的安全風險的研究成果較多，為我國疫苗安全的規(guī)制提供了豐富的理論素材和實踐經(jīng)驗，但從研究內容來說，我國疫苗安全風險規(guī)制研究的重心在政府和醫(yī)藥企業(yè)兩個點，大多強調政府和企業(yè)在風險防控中的主體性責任，在一定程度上忽視了風險規(guī)制過程中其他利益相關者的責任和作用。

三、疫苗事件利益相關者及其博弈分析

（一）利益相關者識別與分類

1.疫苗安全風險利益相關者識別

隨著利益相關者理論的逐步發(fā)展和成熟，利益相關者理論在法律、管理、人力資源等領域均有應用，國內外學者已有將利益相關者理論運用于危機和風險管理中去的先例。筆者參考國內學者沙勇忠、劉紅芹通過利益相關者理論構建的公共危機中利益相關者分析模型的識別與分類，將疫苗安全風險利益相關者界定為，風險的誘發(fā)者、主管政府部門、風險受害者、公共服務部門、媒體、風險旁觀者[5]。風險誘發(fā)者是指直接誘發(fā)風險的組織或個人，主管政府部門指對風險事件負直接責任的政府部門，風險的受害者是直接或間接地遭受風險威脅的群體或個人，公共服務部門特指在社會風險防控中提供與該次風險相關公共服務的部門，媒體包括各類紙質媒體和電子媒體，風險旁觀者是指不受該次風險事件影響的個人。

2.疫苗安全風險利益相關者分類

國內有許多學者對利益相關者分類有著自己的界定方法，參考沙勇忠對公共危機中利益相關者的分類，從疫苗安全風險中利益相關者的“相關度、緊急性和影響力”三方面入手，對疫苗安全風險利益相關者進行劃分。其中，相關度指利益相關者與風險的關聯(lián)程度，緊急性指在風險出現(xiàn)后，不同利益相關者需要采取不同緊急程度的補救措施，影響力指利益相關者對風險作出的反應能力存在高低之分。

政府部門作為保障公共安全和治理社會風險的主導力量，在識別發(fā)現(xiàn)社會風險時，需立即啟動應急預案，發(fā)揮其強大的組織能力防范和控制社會風險進一步惡化。風險誘發(fā)者作為直接導致風險產(chǎn)生的主體，也需要采取措施對產(chǎn)生的社會風險作出回應，以防止風險的擴大化。因此，政府部門和涉事企業(yè)的相關度、緊急性和影響力都是較高的。受到風險威脅的風險受害者往往屬于弱勢群體，需要即刻得到救助和庇護，其相關度和緊急性較高，影響力則偏弱。媒體在社會風險防控中有報道事實真相和影響輿論的作用，具有較強的緊急性和影響力。其他公共服務部門主要在社會風險防控中起著宣傳、醫(yī)療救助等作用。社會風險的旁觀者雖然在相關度和緊急性方面較低，但其影響力不容輕視的。在如今網(wǎng)絡高度發(fā)達的時代，旁觀者能夠產(chǎn)生強大的輿論力量影響到社會風險防控和治理的方方面面。需要注意的是，利益相關者對于社會風險的相關度、緊急性和影響力不是一成不變的，會隨著風險的擴散和隱患的增加而變化。比如，當社會風險持續(xù)擴大時，媒體和旁觀者對該次風險的關注度必然提高，相關度也隨之提高。

梳理此次疫苗事件始末，該事件中核心、邊緣和潛在的利益相關者分類如表1：

（二）疫苗安全風險防控中利益相關者博弈關系

筆者將社會風險防控中的各利益相關者視為追求個人效益最大化的“理性人”，主要分析風險誘發(fā)者、公眾、政府和媒體等利益相關者間的博弈關系。

1.主管政府部門與風險誘發(fā)者博弈關系

將主管政府部門與風險誘發(fā)者的博弈關系視為動態(tài)博弈，假設政府主管部門的行動在前，風險誘發(fā)者行動在后，風險誘發(fā)者根據(jù)主管政府部門的策略來選擇自己的策略。在這種情況下，風險誘發(fā)者和政府主管部門可供選擇的策略都增加了，二者在互動中可能滋生出腐敗行為，即政府主管部門以公權力為籌碼獲取經(jīng)濟利益，出現(xiàn)主管政府部門與風險誘發(fā)者進行權錢交易的現(xiàn)象。

隨著問題疫苗事件的持續(xù)發(fā)酵，一些與長生生物疫苗有關的行賄案也被暴露出來[6]。如圖1所示，主管政府部門與涉事企業(yè)的博弈過程可以用博弈樹表示。

觀察以上“博弈樹”模型，可以看出，從有效防控社會風險維護社會穩(wěn)定出發(fā)，最理想的策略組合就是節(jié)點③處，即政府既監(jiān)管到位，企業(yè)又具有很強的社會責任感和風險意識，重視疫苗的生產(chǎn)安全。節(jié)點①和節(jié)點②處是在主管政府部門“懶政”的情況下出現(xiàn)的，如果政府“懶政”，以經(jīng)濟利益為首要目標的疫苗生產(chǎn)企業(yè)可能忽視疫苗的安全生產(chǎn)，這種情況下的風險隱患極大。長生生物作為疫苗生產(chǎn)者，罔顧消費者的人身安全，拋卻企業(yè)的社會責任，一味追求經(jīng)濟利益，并長期存在對政府監(jiān)管部門和地方公共衛(wèi)生部門的行賄行為，所以現(xiàn)實情況中的策略組合在節(jié)點④和節(jié)點⑥。

2. 主管政府部門、媒體和公眾的博弈關系

（1）主管政府部門與公眾的博弈

公眾是社會風險防控中的參與者和推動者，既可以是風險受害者，也可以是風險旁觀者。政府主管部門在風險防控中需要特別關注公眾的利益需求，社會風險一旦危及公眾的生命財產(chǎn)安全，而政府部門又沒能及時發(fā)揮其防控風險的作用，便會進一步激發(fā)公眾的恐慌和憤怒情緒。

事件發(fā)生后，國家藥監(jiān)局在第一時間作出反應：責令企業(yè)停止生產(chǎn)，并對其立案調查;國家領導人及時作出批示徹查疫苗事件;各省疾病預防控制中心相繼回應各地疫苗情況，地市相關部門均對問題疫苗進行了回應。由此可見，事件發(fā)生后，政府在控制風險的擴大時發(fā)揮了其強大的組織和協(xié)調能力，有效緩解了民眾的憤怒和恐慌，是積極作為的表現(xiàn)。但社會風險防控，意在“防”和“控”，即預防和控制。雖然本次事件中相關政府部門有效控制止了風險的擴大化，但在風險的預防上存著消極作為。

在僅考慮政府與公眾博弈時，政府與公眾的策略選擇將會出現(xiàn)以下四種情況：①消極作為，滿意;②消極作為，不滿意;③積極作為，滿意;④積極作為，不滿意。如表2所示：

疫苗事件中政府存在消極作為策略，并且公眾對于多次發(fā)生的疫苗事件表示不滿，即現(xiàn)實符合情況②，以有效防控社會風險切實保障民眾利益為出發(fā)點，情況②并不是最優(yōu)解，最優(yōu)解應為③（積極作為，滿意）。也就是說，政府社會風險防控中應該從目前的情況②努力向情況③改進，改進的關鍵即轉變“輕預防”防控策略。

（2）主管政府部門與媒體的博弈關系

媒體既是最大的信息傳播者，也是政府部門的有力監(jiān)督者，媒體在社會風險防控中扮演的角色愈來愈重要，承擔著協(xié)調社會關系、引導公眾的作用。一方面，媒體既是政府的監(jiān)督者，又受到政府的制約;另一方面，媒體既是公眾輿論的引導者，又要迎合大眾的獵奇心理。在社會風險防控中只考慮政府與媒體的情況下，假設媒體和政府之間的博弈是完全信息靜態(tài)博弈，政府和媒體的策略都是合作與不合作，這里的合作指媒體自覺披露事實真相，政府自覺信息公開。

同樣地，政府與媒體的博弈矩陣如表3所示：

情況①，當政府部門與媒體都選擇合作的情況下，媒體能夠及時了解有關社會風險的客觀信息，政府也借助媒體的傳播作用正確引導公民的輿論走向，安撫公民的負面情緒，控制風險的加劇。情況①為該博弈模型的最優(yōu)解。

（3）公眾與媒體的博弈關系

在社會風險防控中只考慮公眾與媒體的情況下，媒體的策略有：為博取公眾眼球夸大事實的真相，或是對事實真相進行客觀的報道。在面對媒體所披露的信息時，公眾的策略有：恐慌應對或是冷靜應對。

據(jù)第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，“截至2020年3月，我國網(wǎng)民規(guī)模為9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%。”數(shù)據(jù)表明，如今大部分公眾都屬于網(wǎng)民的范疇，能夠隨時通過即時通信工具來獲取最新資訊。在發(fā)達的信息互聯(lián)網(wǎng)時代，公眾作為信息的接收者主要通過網(wǎng)絡獲取各種資訊信息，同時作為信息的傳播者，通過網(wǎng)絡與他人分享信息資源。媒體和公眾在信息傳播中構成了互動關系，媒體應從防控社會風險維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，采取客觀報道的策略，傳播基于事實的準確信息，正確引導公眾輿論。公眾在面對各種信息時，應理性應對，分析判斷信息源的真假，對媒體和政府加以信任，避免不必要的危機感和恐慌感。表4的情況②，為該博弈的最優(yōu)解。

四、疫苗安全風險防控存在的問題

（一）利益相關者風險意識薄弱

政府和企業(yè)理應加強風險意識的培養(yǎng)。風險誘發(fā)者不具備風險意識將直接導致社會風險萌芽和加劇。疫苗事件中，涉事公司一味追求經(jīng)濟利益，忽視違規(guī)疫苗生產(chǎn)背后潛伏的巨大風險;主管政府部門相關工作人員風險意識有待加強，一些工作人員玩忽職守。此外，對于社會公眾而言，具備一定的風險意識能夠有效避免或降低社會風險帶來的負面影響。

（二）利益相關者的職能缺位

風險誘發(fā)者是風險的責任主體，在疫苗事件中長生生物追求經(jīng)濟效益而無視風險防范，只顧違法造假，不顧安全生產(chǎn)，未能履行安全生產(chǎn)的職責。疫苗安全與涉事企業(yè)直接相關，但其主管政府部門也有不可推托的責任。國家市場監(jiān)督管理總局、國家藥品監(jiān)督管理局相關工作人員存在監(jiān)管不到位、監(jiān)督不力和審查不嚴等問題。作為核心利益相關者的公眾在企業(yè)和政府面前處于相對弱勢的地位，由于信息的不對稱，公眾無法全面、深入地了解企業(yè)的生產(chǎn)運營情況，因而無法發(fā)揮出公眾監(jiān)督在風險治理中的作用。

（三）輕事前監(jiān)管，重事后控制

疫苗安全涉及研發(fā)、審批、生產(chǎn)、存儲、流通和接種等過程，具有環(huán)節(jié)多、鏈條長的特點。要提高疫苗安全的水平，必須樹立全程監(jiān)管的理念。此次疫苗事件暴露出嚴重的監(jiān)管時效性問題，相關監(jiān)管部門在事前預防環(huán)節(jié)的信息披露機制尚不完善。因此，必須轉變“輕預防”的思路，強化全程監(jiān)管。新的風險防控機制應打破以往以事后控制為主的格局，形成以“事前預防為主，事后控制為輔”的防控新格局。在治理主體上，將公眾、媒體納入疫苗安全風險防控治理中來，形成多元主體共治模式。

（四）利益相關者之間缺乏信息溝通

醫(yī)藥行業(yè)具有較強的封閉性特征，面臨著多重的信息不對稱，企業(yè)和政府的信息公開制度不完善，政府部門、企業(yè)和民眾之間的信息鴻溝越來越大。處于信息時代中，公眾通過信息的傳播來感知社會風險，而政府和媒體了解社會風險則是通過信息的收集和處理，各利益相關者掌握著不同的風險信息，因此各利益相關者之間應該積極交流風險信息，加強風險防控合作。

五、完善疫苗安全風險防控機制的建議

（一）提高利益相關者風險意識

增強風險意識就是要提高人們感知風險、認知風險和管理風險的能力。政府部門只有增強了自己的風險意識，才能及時防范化解風險，避免出現(xiàn)更大的損失。各級政府應定期開展對風險管理的宣傳和學習，形成風險管理文化，對政府工作人員的學習成果定期考核。對公眾來說，其風險意識越高，抵抗風險的能力也就越強。公眾風險意識的培養(yǎng)，很大程度取決于他所獲得的信息，因此政府宣傳和媒體宣傳都可以教育和引導公眾，幫助公眾樹立風險意識和憂患意識。當風險誘發(fā)者是企業(yè)時，企業(yè)的風險意識將直接影響到企業(yè)作為責任主體所發(fā)揮的作用，因提高企業(yè)的風險意識是萬分必要的。

（二）完善疫苗安全風險防控法律法規(guī)體系

第一，健全風險防控專門法律法規(guī)。設置社會風險防控專門的法律法規(guī)，通過正式的法律，確定各個利益相關者參與社會防控的合法地位，既要保障各利益相關者在參與社會風險防控中享有充分的權力，如公眾的知情權、監(jiān)督權，也要明確各自的義務，如媒體的客觀報道、企業(yè)的社會責任。同時，還應制定相應的懲治措施以防止各利益相關者不履行或消極履行自己的義務，保證各利益相關者在社會風險防控中的主動性和參與性。第二，輿論監(jiān)督的法治化。網(wǎng)絡空間充斥著許多網(wǎng)絡謠言和虛假信息，充分發(fā)揮網(wǎng)絡輿論的監(jiān)督作用需要建立打造一個健康、文明的網(wǎng)絡輿論監(jiān)督環(huán)境，既需要公眾監(jiān)督意識的覺醒，又依賴公正嚴明律令來保障，有“良法”才能“善治”。

（三）加強風險防控中利益相關者風險溝通

風險溝通是風險防控工作中不可或缺的一部分。當今社會既是風險社會，也是信息社會，信息不對稱致使許多風險不斷聚集、擴散和放大。公眾主要通過信息傳播感知社會風險，媒體和政府則通過信息的收集和處理應對社會風險。由于不同利益主體掌握的有關風險的信息是不同的，不同利益相關者間的信息交流和互動，既促進不同利益相關者的合作，也進一步加深人們對于風險的認知。利益相關者之間的合作主要依靠信息交流，社會風險的傳播也是依靠信息的流動。加強利益相關者的信息溝通對社會風險的防控大有幫助。

（四）構建多方利益主體合作式的風險防控機制

多方利益主體合作式的風險防控機制指：各利益相關者作為一個共同行動體，以防控規(guī)制風險，創(chuàng)建和諧社會環(huán)境為共同目標，以信息公開為基本原則建立信任關系，以信任為前提開展社會風險防控合作。不同于以往視政府為風險防控的主體，合作是該機制的核心。只有基于信任基礎上的溝通交流，才能充分發(fā)揮出所有利益相關者的合力，形成優(yōu)勢互補、反應迅速的社會風險防控機制。通過建立多方利益主體合作式的風險防控機制，在政府、企業(yè)、媒體和社會公眾的共同努力下建構社會共治模式。

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