余敏江

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

改革開放40多年來，中國邁向現代化的領域主要聚焦于經濟領域、政治領域，而社會領域、生態(tài)文明領域的改革相對遲緩，走的是一條非均衡式改革之路。這種改革模式極大地促進了經濟增長，但同時也積累了一系列深層次結構性矛盾，最突出的就是經濟發(fā)展與環(huán)境保護的失衡，產生了資源消耗大、環(huán)境污染嚴重、可持續(xù)發(fā)展水平低等不良后果。對此，習近平指出：“生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期?！盵1]環(huán)境精細化治理強調環(huán)境治理理念、體制、機制、制度和“制度銜接”的精細化，是對傳統模糊型、粗放式環(huán)境治理的摒棄，因而是解決生態(tài)環(huán)境突出問題的重要抓手、切入點和突破口，亦是消解顯性污染高發(fā)態(tài)勢反彈和隱性污染“有組織的不負責任”困境的切實舉措，成為新時代推進生態(tài)環(huán)境治理現代化的主導性策略。

作為一種環(huán)境治理創(chuàng)新的重要命題，不少地方政府針對區(qū)域突出的環(huán)境污染問題精準發(fā)力、精準施策，多層面、多向度、多領域推進環(huán)境精細化治理。然而，當前環(huán)境精細化治理還存在一些挑戰(zhàn)和問題，如環(huán)境精細化治理的惰性化、環(huán)境精細化治理的“中梗阻”、環(huán)境精細化治理中“社會在場”的弱化、環(huán)境社會組織參與的“叢林化”、環(huán)境法律與法規(guī)的籠統化和模糊化等難題。環(huán)境精細化治理的“市域”邏輯的提出正是對這些問題和挑戰(zhàn)的回應。如何理解環(huán)境精細化治理落腳于市域層面的必要性，如何理解市域環(huán)境精細化治理的科學內涵和質的規(guī)定性，如何整體性推進市域環(huán)境精細化治理，是加快推進環(huán)境治理現代化進程中理論拓展和實踐發(fā)展雙重提升的重大課題。

1 “市域”特質：環(huán)境精細化治理的結構性前提

環(huán)境治理包括中央、省域、市域、縣(區(qū))域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等縱向層級。市域介于中央、省和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)之間，具有承上啟下、聯接城市的重要作用。市域是指地級市所轄的所有行政區(qū)域，意味著市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村(社區(qū))的架構，既包括城鎮(zhèn)區(qū)域，也包括農村地區(qū)。從這個意義上說，市域是具有集聚性、統合性、相對靈活性、雙向互動性和創(chuàng)新擴散性等特征的社會系統，因而是化解環(huán)境沖突風險成本低、效能高的“緩沖區(qū)”和“協調器”。作為市域社會治理中的重要一環(huán)，市域環(huán)境治理在生態(tài)文明建設加快推進的背景下，其在環(huán)境精細化政策制定和資源統籌等方面的主導性作用，還有諸多發(fā)揮的空間。作為環(huán)境治理目標細化、任務實化、行為規(guī)則化在市域層面的實踐表達，市域環(huán)境精細化治理具有如下特質。

1.1 治理結構具有傳導性

作為國家治理體系中的中間層級，市域比省域更貼近基層，比縣域則更能調配和優(yōu)化整合治理資源。環(huán)境精細化治理的實質在于實現環(huán)境治理中制度、資源、能力的高度精準配備。因此，市域與環(huán)境精細化治理具有天然的契合性。市域環(huán)境精細化治理不同于中央、省級政府側重環(huán)境精細化治理的頂層設計，也區(qū)別于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側重環(huán)境具體事務性工作。市域環(huán)境精細化治理處在中央、省級的精細化治理與縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的承接地位，是實現從“小處”著手向“高處”進發(fā)能動轉換的樞紐，是國家環(huán)境精細化治理的重要基石，亦是基層環(huán)境精細化治理的前線指揮部。一方面，推進市域環(huán)境精細化治理是中央和省域環(huán)境精細化治理的政策邏輯在市域范圍內的展開，是中央和省域環(huán)境精細化治理在市域這一層級的強化和拓展；另一方面，市域環(huán)境精細化治理的政策規(guī)劃和行動方案的初始材料來源于基層，并由基層實施并檢驗這些政策規(guī)劃和行動方案的效力與效度，從而將縱向組織體系中的“市”整合到基層精細化治理結構之中，延伸出超越原有地理空間的更大治理權限和更多治理資源。

此外，市域環(huán)境精細化治理具有創(chuàng)新擴散性的特點，很多有效創(chuàng)新的鮮活經驗通常被中央作為試點并進行復制和推廣。如果某地環(huán)境精細化治理的效果達到預期，其他市域政府會紛紛來此地學習和取經，并將其環(huán)境精細化治理的經驗和模式作為可復制、可推廣的治理行動或治理方案。在學習和取經過程中，目標創(chuàng)新和工具創(chuàng)新的樣式也會不斷修正和改進。比如，無錫推出“河長制”之后，全國其他地區(qū)在原來“河長制”的基礎上又進一步推出了“雙河長制”，即“民間河長”“專家學者河長”與“政府河長”相配合進行流域治理[2]。市域常常分享外部傳遞的環(huán)境精細化治理政策、方法乃至立法經驗，因而還兼有層級范圍內扁平化治理的開放性。因此，市域相對于國家層面，環(huán)境精細化治理效能既有“自下而上”與“自上而下”的縱向傳導性，也有從中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的橫向協調性，因而在政策的試錯性上具有更大的容錯空間和轉圜余地。

1.2 治理尺度具有“地方性”

環(huán)境精細化治理既需要大刀闊斧，更需要從實際出發(fā)、因地制宜。實際上，推進環(huán)境精細化治理的大量任務在基層(縣域或區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道)，推動環(huán)境精細化治理政策的落地之責任主體也在基層。由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有流動性和復雜性，在城市和農村兩個社會系統相互嵌合，大量環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的解決超越了以縣域為治理單元的環(huán)境治理邊界，環(huán)境精細化治理必須從扎根于農村的縣域轉向城市和農村兩種社會形態(tài)結合體的市域。更為重要的是，縣域較低的治理層級、較小的治理空間和較單一的治理元素限制了環(huán)境污染治理的信息整合、資源整合和條塊整合，因而需要在更大空間的市域重構基層環(huán)境精細化治理體系。

市域環(huán)境精細化治理由不同量級的城市(大都市、中小城市、城鎮(zhèn))組成，既涉及大都市、中心城市、城鎮(zhèn)之間的關系，也涉及城鎮(zhèn)與農村之間的關系，其自身制度結構、資源稟賦及其治理空間的確定性使得對自身治理環(huán)境公共事務的決策權、執(zhí)行權具有閉環(huán)共解的特點。從這個意義上說，市域環(huán)境精細化治理既要兼顧國家環(huán)境精細化治理的統一性，又要強調地方的相對獨立性，即在特定的社會背景下，在具體區(qū)域特性中因地制宜地探索環(huán)境精細化治理的模式。同時，設區(qū)的市在城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護和環(huán)境治理方面具有相對完備的立法和行政權限，具有統籌縣域和基層的行動能力，這使得市域環(huán)境精細化治理能夠獲得更多的治理資源及其信息，具有主導發(fā)展規(guī)劃以及靈活選擇治理模式的調整空間，從而實現環(huán)境精細化治理運行過程的游刃有余和治理有效性與合法性的兼顧。

1.3 行動主體具有稟賦上的獨特性

治理是在相互承認法權基礎上的政治認可[3]。因此，環(huán)境精細化治理的基礎也在于對除政府之外的其他治理主體身份和權利的政治認可，以實現多元治理主體在各自功能性領域內的協同合作。從行動主體層面看，市域精細化治理是市域范圍內黨委、政府、企業(yè)、環(huán)保組織、智庫專家、公眾等多元行動主體在形成合作性關系的基礎上開展的一種治理行動。與之相對應，市域環(huán)境精細化治理是市域環(huán)境治理主體運用黨建、權力、貨幣、法律、道德、科技、民規(guī)民約等社會控制手段開展的一種社會行動。從理論上來說，盡管市域環(huán)境治理的行動主體無異于縣域環(huán)境治理，但實際上在市域范圍內集中了擁有更多政治權力(如市級政府)、經濟實力(如企業(yè))、社會力量(如智庫、社會組織與自治組織)的治理主體。很顯然，市域層面擁有解決環(huán)境精細化治理中政治、經濟、思想教育、信息等資源整合能力，市域層面的資源整合不僅包括人、財、物、信息等有形資源的整合，還包括促進凝聚生態(tài)共識的意識形態(tài)、生態(tài)理念、生態(tài)文化等無形資源的整合。同時，市域層級的核心行動者大多具有應對復雜環(huán)境問題的豐富經驗和較強自主創(chuàng)新能力。而縣域環(huán)境精細化治理對象則呈現離散化、原子化和無序化的特點。雖然縣域在環(huán)境治理體系中處于直接面向基層的“接點”位置，聚焦公眾對環(huán)境領域的“最盼、最急”，對環(huán)境需求信號、治理難點及治理隱患及時捕獲、反應敏捷，但是縣域層面的“低組織化”“碎片化”以及環(huán)境利益關聯主體的深度交錯，使得縣域政府缺乏解決復雜環(huán)境問題的實力與能級，因而難于實現將環(huán)境問題化解在萌芽、解決在基層的“事前事中事后”一體化治理。

總的來說，從理論邏輯上講，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，是將市域作為一種兼具本體論和方法論意義的存在來認知，前者認為市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應，是將環(huán)境污染問題化解在萌芽的最直接治理層級。后者則將市域看作是一個具有以城帶鄉(xiāng)的引擎作用、以點帶面的示范作用的有效載體。從實踐邏輯視角講，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，是指綜合運用黨建、權力、貨幣、法律、道德、科技、民規(guī)民約等社會控制手段來處理環(huán)境公共事務的活動，具體表現為在充分發(fā)掘、努力汲取現有制度資源的基礎上，提升市域在理念、體制、機制、制度、方式等方面的精細化程度，亦即著力提升市域環(huán)境治理結構在規(guī)范度與治理能力方面的有效性，以系統性地回應因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的環(huán)境治理在信息整合、條塊整合、社會資源整合等方面的深刻嬗變。

2 增量拓展：環(huán)境精細化治理的市域意蘊

環(huán)境精細化治理是環(huán)境治理發(fā)展的縱深階段。環(huán)境精細化治理既體現在對具體環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題進行精準施策，又突出環(huán)境治理體制改革、治理流程再造和治理制度創(chuàng)新，這種在微觀層面和宏觀層面的雙重變革，能夠有效解決現有問題，也預防類似問題重復出現或反復發(fā)生。作為環(huán)境精細化治理的重要基石和承上啟下的樞紐，市域能夠在中央統一部署下，機動靈活地制定環(huán)境政策，亦能夠對環(huán)境污染精準防控、精準施策。市域環(huán)境精細化治理既有環(huán)境精細化治理“規(guī)定動作”的共性，也有市域層面“自選動作”的獨特個性。后者基于地方性知識的特定情境，通過利用市域立法與行政的相對獨立性以及權責完備性，形成市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)上下聯動的局面，最大限度地彰顯市域的正面性，彰顯省域以上環(huán)境治理的政治性和基層環(huán)境治理的社會性的功能耦合和包容性優(yōu)勢，因而是一種增量的拓展。

2.1 市域環(huán)境精細化治理意味著環(huán)境監(jiān)測體系的一體化

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理體系的頂梁柱[4]。作為環(huán)境治理的前期工作，環(huán)境監(jiān)測能夠有效探測環(huán)境質量、生態(tài)狀況、污染物源頭，客觀反映區(qū)域的污染狀況及其發(fā)展變化趨勢，為環(huán)境影響評價、排污收費、碳交易等環(huán)保獎懲制度提供可靠依據，并輔助生態(tài)環(huán)境部門制定有效的環(huán)境決策，因而是環(huán)境精細化治理的基礎。

長期以來，市域層面實行的是由政府相關部門(環(huán)保、水利、國土、海洋、農業(yè)、林業(yè))為主干開展的環(huán)境監(jiān)測的單一管理體制。這樣的體制安排帶來了環(huán)境監(jiān)測成本高、整體效率低、監(jiān)測數據割裂嚴重、數據挖掘應用深度和廣度欠缺等問題。為此，2015年2月5日原環(huán)境保護部出臺《關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》，鼓勵引導社會力量參與環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境監(jiān)測服務社會化的格局逐漸形成。黨的十八屆五中全會提出，要“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”[5]。環(huán)境監(jiān)測社會化以及省級統管的改革表明了中央打破基層政府地方保護主義的決心，從體制上消解了一些基層政府干預環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的難題。為適應社會化改革和垂直管理，將市域作為環(huán)境監(jiān)測的基本單元是推進環(huán)境監(jiān)測立體化、一體化的不二選擇。因為市域環(huán)境監(jiān)測既能克服基層在環(huán)境監(jiān)測中存在的協調能力不足，以及省域及以上在環(huán)境監(jiān)測中存在的鞭長莫及與回應滯后等問題，又可使市域政府有效接受公眾監(jiān)督，形成責任邊界清晰、政府與社會組織協同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡。例如,成都市環(huán)保局于2018年10月11日印發(fā)《成都市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設三年行動計劃(2018—2020 年)》，統籌建設環(huán)境質量監(jiān)測網絡、污染源監(jiān)測網絡和生態(tài)狀況監(jiān)測網絡,統一構建全市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數據平臺[6]?？梢赃@么說，市域環(huán)境監(jiān)測站正以中層驅動者的角色對沖傳統環(huán)境監(jiān)測體制的負面影響并以此保證市域環(huán)境精細化治理大計的貫徹落實，因而是市域環(huán)境精細化治理的關鍵。

2.2 市域環(huán)境精細化治理意味著污染源監(jiān)控的無縫隙化

對污染源的精準監(jiān)控，是環(huán)境精細化治理的核心。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，由于環(huán)境系統的開放性和污染物的流動性，城市環(huán)境污染通過污染產業(yè)和污染物排放兩個層面迅速向郊區(qū)及偏遠農村地區(qū)轉移。城鄉(xiāng)間的污染物流動及其邊緣性、模糊性成為環(huán)境精細化治理新的重點和難點。作為城市和農村兩種社會形態(tài)的結合體，市域為打破城鄉(xiāng)分割的環(huán)境精細化治理提供了可能。市域既包含大中城市等大型治理單元，也包括縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等基礎治理單元，還包含行政村、自然村和城市網格、社區(qū)、小區(qū)、樓棟等微型治理單元，構成了一個系統完整的治理生態(tài)系統，形成了橫向到邊、縱向到底的無縫隙治理新格局。由此可見，市域環(huán)境精細化治理對城鄉(xiāng)分割的二元結構進行了功能性彌補，針對不同空間范圍內的污染物排放及其屬性，建構嵌套、合作與多層次的多界面環(huán)境治理體系。

此外，信息技術的發(fā)展使得“無縫隙化”的市域污染源監(jiān)控成為可能。與大數據、云計算、物聯網、人工智能以及未來可期的塊數據、區(qū)塊鏈技術等相關的硬件資源和人才資源大多集中在大中城市，因此具有較強數據整合和應用能力的市域是將這些信息技術融入環(huán)境治理最好的層級。目前，部分市域政府在城鄉(xiāng)社會的末端建立了生態(tài)環(huán)境綜合治理服務平臺，如蘇州的環(huán)境綜合監(jiān)管平臺、杭州的污染源監(jiān)管信息管理與公開平臺。這些平臺在收集污染物信息等業(yè)務過程中能夠超越組織邊界實現市域政府與轄區(qū)居民的良性互動。由此，市域環(huán)境治理在信息全流程管控、大數據驅動環(huán)境決策、引導公眾參與等方面實現了以城帶鄉(xiāng)和統籌城鄉(xiāng)一體化，城市和鄉(xiāng)村的治理元素被重新組織和動員起來。

2.3 市域環(huán)境精細化治理意味著權責配置的清晰化

通過權責清晰化、規(guī)則明晰化和系統建構將環(huán)境治理的各主體納入環(huán)境精細化治理系統，建立起政社互動的環(huán)境治理體系，是市域環(huán)境精細化治理功能增量拓展的基本思路。習近平強調“要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設”和“各相關部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責，使各部門守土有責、守土盡責，分工協作、共同發(fā)力”[1]。這在方法論上明確提出了環(huán)境治理部門協調、空間協同、系統集成的總要求。當前市域環(huán)境精細化治理的體制性困局之一在于市域政府部門之間環(huán)保職能的交叉、重疊或斷裂，導致市域環(huán)境治理一致性和內聚力的弱化，如表1所示。

表1 L市大氣污染防治各相關部門的監(jiān)督管理職能一覽表

(續(xù)表1)

“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”[7]。中央已連續(xù)釋放“加快推進城市治理精細化”的各類信號，而基層從來不缺少創(chuàng)新精神，更不乏創(chuàng)造治理體制機制改革先進經驗乃至政績的動力。由于市域自身規(guī)模及資源調度半徑適中，兼具剛性和柔性的雙重特征，而資源下沉和技術嵌入又激活了市域環(huán)境治理。因此，市域環(huán)境精細化治理具有彌合部門職責交叉重疊的正向意義。一方面，在市域范圍內通過現代信息技術將政府服務中心和環(huán)境治理平臺對接，能夠解決發(fā)改、經信、公安、生態(tài)環(huán)境、園林綠化、自然資源等職能部門信息失靈和目標分離難題，形成環(huán)境治理齊抓共管的合力；另一方面，市域環(huán)境精細化治理是以解決問題為導向，“塊”的資源和權限被充分賦予，縱向連接通暢、橫向聯結多元和縱橫合作的新模式有望形成，促使基層環(huán)境精細化治理實現由虛向實、從條塊分割到條塊協同的轉變。由此，市域環(huán)境精細化治理實現權責配置的清晰化，能夠有效解決基層環(huán)境精細化治理的“懸浮化”和“碎片化”難題。

2.4 市域環(huán)境精細化治理意味著“決策—執(zhí)行”的互動優(yōu)化

國家環(huán)境治理側重于統一的頂層設計，更多的是國家或政治意志的反映；而基層環(huán)境治理則側重于特殊化的問題處理，更多的是國家或政治意志的執(zhí)行。因此，國家環(huán)境治理與基層環(huán)境治理之間會出現宏觀結構上的普遍性與微觀行為上的特殊性的張力與沖突。市域環(huán)境精細化治理實質上是地方生態(tài)文明建設驅動的地域空間以及附著在地域空間之上的政治、經濟、社會關系重構的過程，成為一種彌合宏觀治理結構與微觀治理行為的嵌入式與聯結式樞紐。

由于市域環(huán)境精細化治理匯聚了更多的政治資源、經濟資源、信息資源以及相對成熟的志愿者組織、環(huán)保組織、環(huán)境智庫專家，更加彰顯了市域在環(huán)境精細化治理過程中的治理主體優(yōu)勢和治理資源優(yōu)勢，有利于形成民情民意表達—綜合—處置—反饋的全鏈條處置機制，因而能夠實現市域層面的決策—執(zhí)行的互動優(yōu)化。在市域環(huán)境精細化治理過程中，實際存在涵蓋一個中心(黨委)和三個輔翼(執(zhí)行機構、技術機構、監(jiān)督機構)的決策執(zhí)行網絡。在這個網絡中，黨委作為跨部門、跨行業(yè)協同的政策倡導者，起著“統攬全局、協調各方”的作用，負責制定市域層面的環(huán)境政策，也負責在環(huán)境沖突化解中的利益表達、利益綜合以及協調各個利益主體和行動者之間的關系，并依據相關政府部門和利益相關者的回饋，不斷修訂環(huán)境精細化治理方案。執(zhí)行機構是環(huán)境精細化具體政策的執(zhí)行主體，通常由政府及其相關職能部門負責，負責在黨委的政治領導和技術機構的專業(yè)業(yè)務指導之下，根據實際情況進行調適性治理。技術機構通常包括智庫以及環(huán)境精細化治理中有影響的社會個體，其最大的優(yōu)勢在于廣泛搜集民情民意，并在綜合各方意見的基礎上實現環(huán)境政策制定的前期優(yōu)化，最大限度地避免由于環(huán)境精細化政策不當而引發(fā)的“二階沖突”問題。監(jiān)督機構是指環(huán)境精細化治理中的官方媒體和社會組織等，他們一方面負責發(fā)現環(huán)境精細化治理中的漏洞、死角與盲點，監(jiān)督環(huán)境精細化治理的隨意性以及“有組織的不負責任”的狀態(tài)，另一方面也負責在環(huán)境精細化治理中提供可信的第三方信息，避免環(huán)境精細化治理中因循政策治理或循數治理而產生的“信任斷裂”。

3 三維一體：市域環(huán)境精細化治理的推進路徑

黨的十八大以來，在“綠水青山就是金山銀山”“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”等環(huán)境政治話語的引導下和基層政府“懶政”的現實困境下，位于行政體制層級中間的市域政府開始發(fā)力，并在主體、方法和目標上形成了系統化的改革推力，構成了黨的十八大以來地方政府運作的新型動力。雖然“市域驅動”這種新型動力的出現并沒有特別清晰的時間節(jié)點，但近些年來浙江杭州的全域“無廢城市”治理、浙江湖州的環(huán)境“清單化治理”、安徽合肥的“三線三邊”環(huán)境治理、四川成都的“數智”環(huán)境治理、廣東深圳的“一街一站”式大氣治理等，都體現了“市域驅動”的特征。也就是說，位于中央和基層之間的市域政府正以“中層驅動者”的角色積極探索新的環(huán)境精細化治理舉措，以宣示環(huán)境精細化治理創(chuàng)新的改革狀態(tài)并驅動轄區(qū)內的行政體系積極作為。

盡管環(huán)境精細化治理在一些地方蓬勃開展，但現有的市域環(huán)境精細化治理更多地關注政府的結構優(yōu)化、職能轉變、信息共享和社會資源整合等政策供給方，而較少關注環(huán)境精細化治理的政策客體，即“想象中的社會公眾”這一抽象概念，這極易造成環(huán)境治理的“只見森林不見樹木”，并最終造成市域環(huán)境治理的社會公眾獲得感不強、滿意度不高等問題。因此，推進市域環(huán)境精細化治理必須堅持治理任務、治理體制、治理方式“三維一體”，著力化解市域環(huán)境精細化治理“突擊一陣風”、功能發(fā)揮不充分以及能力不足等突出問題。

3.1 以突出問題為導向推進市域環(huán)境治理工作布局精細化

“解決問題，滿足需求”已成為驅動市域環(huán)境治理創(chuàng)新的重要動力。近年來，越來越多的棘手公共問題，如霧霾“爆表”、垃圾圍城、重金屬超標、飲用水污染、環(huán)境鄰避沖突等不斷涌現，將市域環(huán)境精細化治理推向公眾視界和輿論頂端。“棘手公共問題是一種特殊類別的社會系統問題，這類問題的信息模糊不清，難以被準確表達，它涉及眾多的社會主體和決策主體，并且彼此之間存在明顯的價值觀沖突，問題最終如何解決難以預料?！盵8]環(huán)境治理場域中大量棘手公共問題的出現，考驗著環(huán)境精細化治理體系的完備性和環(huán)境治理主體的能力。有學者以環(huán)境鄰避沖突為具體研究對象，總結出了其存在多重沖突的“公共價值集”，分別是：地方政府的政治價值訴求、施建企業(yè)的經濟價值訴求、周邊公眾的社會價值訴求以及環(huán)保組織的生態(tài)價值訴求[9]。治理難度可見一斑。如果市域政府在履行環(huán)境職能時，沒有根據公眾意愿權衡多種彼此沖突的價值觀念并達成價值共識，而是從“便利性”“顯政績”“維穩(wěn)定”等方面考慮，采用簡單、單一、僵化的治理手段，必然造成公眾對市域政府環(huán)境治理能力和手段產生質疑并引發(fā)社會信任危機。

在解決環(huán)境突出問題時，市域應在法律允許的框架范圍內，增強參與性、開放性和政策制定的靈活性，并且賦予基層政府靈活應對棘手公共問題的調適性權力。一方面要突出環(huán)境問題治理的多元參與和有效性，優(yōu)化基層政府精準瞄準“潛在”或“隱性”環(huán)境污染問題及其解決之道的自主權。同時充分發(fā)揮環(huán)境智庫的作用。環(huán)境智庫是市域政府環(huán)境決策與民意訴求之間的橋梁，因此有必要賦予環(huán)境智庫專家更多的權威，建立專業(yè)權和參與權、行政權相配合的制度。實際上每一個城區(qū)、縣域、社區(qū)、村莊都有自身獨特的生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境污染問題，不同階段、不同環(huán)節(jié)也都有其不同的環(huán)境污染問題及其治理手段，不同企業(yè)、不同行業(yè)更是有著差異化的污染特點和控污防污要求。這需要在有效參與的前提下，通過專業(yè)技術的指導，不斷優(yōu)化差異化解決問題的方案。另一方面，科學利用“市域”擁有的立法權優(yōu)勢，因地制宜地完善環(huán)境治理的地方法規(guī)來精準施策。隨著簡政放權改革步伐的不斷加快，尤其是2015年《立法法》的修改，賦予所有設區(qū)的市地方立法權，這一規(guī)定加強了設區(qū)的市在環(huán)境治理中的頂層設計與統籌兼顧能力。然而，在市域立法中不同程度地存在諸如法律條款粗疏、責任條款設置不完善、重制裁管束輕激勵、法律規(guī)范銜接協調不到位等問題，“出現了立法重數量、輕質量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現象”[10]。因此，在市域層面需要立符合實際、實用的法，構建從源頭預防、過程控制、損壞賠償到責任追究的具體清晰的地方性法規(guī)或規(guī)章，并以法治思維和法治方式解決環(huán)境沖突和矛盾。

3.2 以治理結構創(chuàng)新推進市域環(huán)境治理體制精細化

市域環(huán)境精細化治理在多重治理層級中功能的發(fā)揮，一定程度上實現了各層級能量的內聚，這使得環(huán)境精細化治理各子場域發(fā)生了內聚效應。然而，內聚后的各子場域并未實現趨于理想化的同心重疊，即目標協同、信息協同、全生命周期協同，而是依然分散在不同層級和不同職能部門之中，形成了以“條”為主線的部門治理和以“塊”為單元的屬地治理兩種分割的治理模式。建立市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的縱向秩序貫通和多元主體協同、跨部門協同的橫向秩序擴展的機制成為當務之急。

在中國，市域經濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設的復雜性遠比西方發(fā)達國家同一層級在相同或相近階段的發(fā)展形態(tài)要艱難復雜得多，這就決定了市域環(huán)境精細化治理不能按照西方發(fā)達國家的科層式邏輯進行，而是需要有一個強有力的組織性權威力量進行引領和協調。針對市域環(huán)境治理存在的“多頭治理”“無具體制度治理”“不作為避責”等現象，市域黨委發(fā)揮“查漏補缺”的政治彈性作用。針對市域各級政府和環(huán)保組織、社會公眾治理環(huán)境內生動力不足的難題，黨組織發(fā)揮先鋒模范作用、戰(zhàn)斗堡壘作用、志愿者服務作用，進而不斷培養(yǎng)環(huán)境治理的能手，確保市域擁有足夠的治理資源并有效防止改革措施空轉。針對市域環(huán)境背后復雜的利益關聯，黨委的獨特政治角色使其在制度的操作和自身的政治活動中，通過權力、制度、文化甚至信息的統合協調，在市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—社區(qū)(村)的垂直化治理體系中建立起高效聯動、上下貫通的指揮體系和逐級應對—反饋的執(zhí)行體系。同時，以深化“放管服”與黨政機構改革為契機，完善橫向業(yè)務架構，建立部門協作的環(huán)境精細化治理體系，真正建立起“塊塊合作”“條條協同”“條塊銜接”的區(qū)域一體、動態(tài)治理的問題解決機制。

多元治理主體越來越成為環(huán)境精細化治理不可缺少的一環(huán)。相比縣鄉(xiāng)基層政府，市域層面是將組織和個人最大程度整合起來的有效載體，具有豐富多樣的資源稟賦和解決問題的資源手段。當前，充分利用豐富的社會資源和專業(yè)的市場化手段，是建構橫向秩序擴展機制的必由之路。一方面，充分發(fā)揮社區(qū)自治、行業(yè)自律、居民(村民)議事說事、群團協作、公民參與的作用，推進政府、社區(qū)、經濟行為主體(市場、大型企業(yè))、科研機構(專家、技術)、社會組織(環(huán)境運動、環(huán)境綱領)與公眾等要素結構配置的合理化，注重多元主體的力量均衡與制約并構建協商共治關系。其中，社區(qū)(村)在市域環(huán)境治理共同體中發(fā)揮重要作用，環(huán)境治理和服務重心向基層下移為其提供了重要支撐和保障。適度賦權、資源統合和有效的增能機制是社區(qū)持續(xù)展開環(huán)境精細化治理的關鍵。另一方面，通過健全政府購買環(huán)境公共服務機制，發(fā)揮市場主體自主治理的作用，真正以環(huán)境污染治理“市場化、專業(yè)化、產業(yè)化”為導向，推動建立排污者付費、第三方治理與排污許可證制度有機結合的污染治理新機制。

3.3 以科技重塑治理推進市域環(huán)境治理方式精細化

環(huán)境精細化治理不存在固化的模式，而是動態(tài)演化的歷史過程。從歷史的發(fā)展來看，市域的權力邊界、政府的功能職責、環(huán)境的治理格局總在變化發(fā)展之中。環(huán)境精細化治理也總是在國家與社會互動關系中內在生存的，并與科技工具及其段位保持著雙向遞進關系。環(huán)境精細化治理具有用“數據說話、用數據決策”的精準治理優(yōu)勢、“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優(yōu)勢和“資源占用少、治理成本低”的簡約治理優(yōu)勢。通過環(huán)境精細化治理，能夠復歸“以人為本”這一環(huán)境治理的根本目標，能夠在培育生態(tài)理性中形成政治動員，并在維護環(huán)境正義中形成“國家趨近社會”的態(tài)勢。然而，環(huán)境精細化治理對于秩序和確定性的偏愛，以及對指標治理的迷信，容易使環(huán)境精細化治理陷入秩序唯美主義的迷思。

我們的觀念需要改變，而且還不應滿足于觀念的改變，而是要在這種改變中去著力形塑新的思維方式，以反映歷史變動的新要求[11]。因而我們的環(huán)境精細化治理的思維與觀念需要轉變。“整體智治”是生態(tài)環(huán)境治理現代化的重要發(fā)展趨勢，也是提升環(huán)境精細化治理效率的最佳選擇。所謂“整體智治”，是指政府及其相關職能部門、企業(yè)、環(huán)保組織、社區(qū)、公眾等環(huán)境治理主體廣泛運用以大數據為代表的現代信息技術，驅動市域環(huán)境治理跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域高效協同，進而實現從不同主體、平臺、資源和系統的簡單相加向智慧融合、智慧治理和智慧服務轉變，以提升系統互用性和環(huán)境資源優(yōu)化配置的一種新的治理方式。整體智治包含三個核心要件。一是精準識別、動態(tài)追蹤、集成共享的生態(tài)環(huán)境數據庫的建立，目的在于著力解決當前市域層面反映較多的環(huán)境治理信息孤島、數字壁壘和數字鴻溝問題。二是以大數據共享為基礎的跨部門、跨行業(yè)、跨主體合作體系的建立，旨在促使環(huán)境治理需求與供給更高效匹配。三是圍繞算法開發(fā)大數據驅動的整體治理結構，以建模、科學預測和自動回應取代命令的對話。整體智治是一場從理念到行動、從結構到模式、從局部到全局的深刻革命，在市域層面具有必然性、緊迫性和技術可行性。

整體智治是市域環(huán)境精細化治理的重要切入點，且已經在市域精準供給環(huán)境公共服務、部門協同治理方面有所顯現，如杭州“城市大腦”治理平臺、青島“大數據+網格化”為支撐的“聯防聯控”等。當前，要充分利用大數據、人工智能、云計算、物聯網、Web3.0技術等信息技術，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、城市網格的管理服務中心和縣(區(qū))、市的環(huán)境治理信息系統進行智能化改造并實現互聯互通，推動市域環(huán)境精細化治理的智能化轉型。在此基礎上，將整體智治融入市域環(huán)境精細化治理的流程、業(yè)務和機制中。同時，將黨建、法治、德治、信用治理和智治有機結合起來，通過整體智治實現政治、權力、貨幣、責任、資源的合理匹配，實現各個環(huán)節(jié)和流程無縫銜接、統籌聯動。

4 結語

目前環(huán)境精細化治理已經演化為制度化的治理策略，成為治理實踐中的常態(tài)機制，在克服粗放型治理、運動式治理、政績導向型治理的困境方面發(fā)揮著重要作用。隨著環(huán)境精細化治理的演進和城鄉(xiāng)社會的轉型，市域環(huán)境精細化治理既要適合城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，又要突破“低組織化”“碎片化”“模糊化”“懸浮化”等困境。市域環(huán)境精細化治理具有治理結構的傳導性、治理尺度的地方性和行動主體稟賦上的獨特性等基本特征，具有促進治理資源統合和精細化能級提升、促進治理體系和治理能力協調的功能優(yōu)勢。從這個意義上說，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，不僅具有技術邏輯，而且具有體現合規(guī)律性和合目的性相統一的政治邏輯。

2019年12月以來北京、深圳、杭州、武漢、昆明等地先后出臺了市域社會治理現代化試點工作方案。市域社會治理現代化試點的全面鋪開，為從市域層面推進環(huán)境精細化治理提供了重要契機。實際上，在市域層面，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的流動性、異質性更加凸顯，環(huán)境沖突頻發(fā)和環(huán)境風險增多，市域環(huán)境治理蘊藏著“不確定性”風險。因此，市域環(huán)境精細化治理在“美麗中國”建設過程中不僅尤為重要，而且尤為緊迫。推進市域環(huán)境精細化治理應利用市的統籌規(guī)劃能力，以解決環(huán)境治理場域中的棘手公共問題為出發(fā)點，以重構基層環(huán)境治理的基本單元和內在結構為突破口，優(yōu)化縱向秩序貫通和橫向秩序擴展機制，以整體智治提升市域環(huán)境治理效能。