鎖利銘

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

1 引言

近年來(lái)，政府部門(mén)之間的信息共享、數(shù)據(jù)共享成為國(guó)家治理改革實(shí)踐的重要內(nèi)容，數(shù)據(jù)共享不僅對(duì)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率有著積極的意義，更是化解政府部門(mén)間協(xié)同合作不暢、消除部門(mén)壁壘的突破口。但是長(zhǎng)久以來(lái)，政府組織間的信息共享可謂困擾實(shí)踐的頑疾，政府的“信息孤島”“信息煙囪”與“信息壁壘”現(xiàn)象依然存在，數(shù)據(jù)分享仍然存在不暢、不均與不足的問(wèn)題[1]。從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出推進(jìn)部門(mén)信息共享的要求、2016年習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”[2]，到2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出加快推進(jìn)部門(mén)政務(wù)信息聯(lián)通共用、建立共享信息平臺(tái)，以及2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，可以看出數(shù)據(jù)共享已經(jīng)從行政管理層面上升到國(guó)家治理層面。2018 年，李克強(qiáng)總理進(jìn)一步明確打破“信息孤島”的時(shí)間表，即“打造全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院部門(mén)數(shù)據(jù)共享、滿足地方普遍性政務(wù)需求，五年內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全面實(shí)現(xiàn)‘一網(wǎng)通辦’”[3]，政府?dāng)?shù)據(jù)共享也被稱(chēng)為“放管服”改革的“硬骨頭”。據(jù)中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心2019年發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》顯示，“數(shù)據(jù)共享難制約改革深化的問(wèn)題日益突出”[4]。因此，數(shù)據(jù)共享成為影響國(guó)家治理的重要難題，亟須破解。

與此同時(shí)，全球正處在第四次科技革命的關(guān)鍵階段，信息技術(shù)本身的創(chuàng)新和擴(kuò)散呈現(xiàn)出信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化快速迭代并不斷向智慧化、智能化演進(jìn)的趨勢(shì)，衍生出5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新型信息技術(shù)樣態(tài)，對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生廣泛而革命性的影響。據(jù)《第44次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，中國(guó)網(wǎng)民已達(dá)9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%[5]，中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)數(shù)據(jù)豐裕型國(guó)家。2020年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列，明確指出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。隨著數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理與政府科學(xué)決策中對(duì)數(shù)據(jù)的依賴(lài)越發(fā)強(qiáng)烈，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享帶來(lái)了新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，深入認(rèn)識(shí)政府組織間的數(shù)據(jù)共享規(guī)律，已經(jīng)成為解決數(shù)據(jù)共享瓶頸的關(guān)鍵問(wèn)題。

數(shù)據(jù)共享在實(shí)踐中是指“行政機(jī)關(guān)因履行職責(zé)需要使用其他行政機(jī)關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)或者為其他行政機(jī)關(guān)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”[6]。既然數(shù)據(jù)共享是一組政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系行為，那么是否可以將其理解為一種府際合作、協(xié)同或協(xié)調(diào)行為？它與我們通常關(guān)注的府際協(xié)議、聯(lián)席會(huì)、公共服務(wù)一體化、大氣污染協(xié)同治理等府際協(xié)作領(lǐng)域的研究是什么關(guān)系？府際協(xié)作困境與數(shù)據(jù)共享困境的原因是否存在一致或共通之處？促進(jìn)府際協(xié)作的機(jī)制是否適用于數(shù)據(jù)共享？只有明確了這些問(wèn)題，才能幫助我們理解數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)，尋求破解共享困境的可能。但是目前數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作的理論對(duì)話較弱，數(shù)據(jù)共享文獻(xiàn)較多集中在以信息科學(xué)與信息管理為基礎(chǔ)的圖書(shū)情報(bào)和電子政務(wù)領(lǐng)域，在公共管理與公共政策領(lǐng)域中的探討較少；而府際協(xié)作在公共管理與公共政策領(lǐng)域中的研究成果較多，在圖書(shū)情報(bào)與電子政務(wù)領(lǐng)域中卻很少。不得不說(shuō)這是一個(gè)二者之間缺乏對(duì)話的議題，既是府際協(xié)作研究的不足，也是對(duì)數(shù)據(jù)共享的認(rèn)識(shí)不足。雖然學(xué)界已經(jīng)從實(shí)踐現(xiàn)狀和理論基礎(chǔ)等層面對(duì)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行了大量研究，但多是從政府角度研究如何優(yōu)化數(shù)據(jù)共享流程和平臺(tái)建設(shè)來(lái)完善政府的數(shù)字治理，重點(diǎn)探討數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀、共享困境、共享路徑、共享機(jī)制和理論模型等問(wèn)題。但脫離府際協(xié)作來(lái)看待數(shù)據(jù)共享會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一是在理論上缺乏機(jī)構(gòu)行動(dòng)者的理論假設(shè)，從而將作為“共享者”的行為動(dòng)機(jī)獨(dú)立于行政環(huán)境之外，而在各國(guó)的行政體系中都廣泛存在著碎片化問(wèn)題，也就是部門(mén)太小、職能過(guò)窄、部門(mén)壁壘、機(jī)會(huì)主義等造成政府間的合作困境，這一行政環(huán)境與政府行為之間的相互作用是不能忽視的；二是對(duì)實(shí)踐中的解決機(jī)制缺乏多樣化的討論，目前更多集中在依靠信息平臺(tái)建設(shè)來(lái)打通各層級(jí)、各地方之間的共享通道，但是在學(xué)理上如何提供更多的數(shù)據(jù)共享場(chǎng)景以及對(duì)這種平臺(tái)的機(jī)構(gòu)范圍、管理機(jī)制等問(wèn)題的解釋仍有待深入探究。

當(dāng)我們將數(shù)據(jù)共享視為府際協(xié)作的議題后，就需要與府際協(xié)作領(lǐng)域的分析框架與理論模型對(duì)話。從全球范圍看，府際協(xié)作的研究已經(jīng)成為公共管理研究的重點(diǎn)議題，圍繞府際合作[7]、府際協(xié)同[8]、府際協(xié)調(diào)[9]等問(wèn)題展開(kāi)了大量的研究，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)治理[10]、協(xié)作性治理[11]等理論流派，其中制度性集體行動(dòng)基于第二代行動(dòng)者理性假設(shè)，從集體行動(dòng)困境出發(fā)，將發(fā)生在行政體系內(nèi)部的碎片化作為協(xié)作困境的起因，從而將組織間交互行為的微觀動(dòng)機(jī)、中觀結(jié)構(gòu)和宏觀模式密切連接起來(lái)，形成了一般性的解釋框架，并提供了緩解集體行動(dòng)困境的多樣化機(jī)制，在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者運(yùn)用制度性集體行動(dòng)理論對(duì)府際公共服務(wù)合作、府際協(xié)議、環(huán)境合作等開(kāi)展了大量的研究，最新的關(guān)于制度性集體行動(dòng)的研究文獻(xiàn)關(guān)注到地方政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策信息自愿分享的合作困境[12]，為我們進(jìn)一步研究數(shù)據(jù)共享提供了新的啟發(fā)。本文試圖使用制度性集體行動(dòng)分析框架，引入交易成本和合作風(fēng)險(xiǎn)等多維變量，提供一個(gè)府際協(xié)作視角下更為一般性的府際數(shù)據(jù)共享困境生成機(jī)理，在此基礎(chǔ)之上提出相應(yīng)的政策啟示與未來(lái)在該領(lǐng)域的研究方向。

2 府際數(shù)據(jù)共享的制度性集體行動(dòng)

制度性集體行動(dòng)框架將集體行動(dòng)理論、組織交易成本理論、公共經(jīng)濟(jì)理論、社會(huì)嵌入網(wǎng)絡(luò)理論以及政治市場(chǎng)政策設(shè)計(jì)理論等要素整合起來(lái)，提供了一個(gè)概念系統(tǒng)，以理解和研究當(dāng)代社會(huì)活動(dòng)和治理安排中普遍存在的各種協(xié)作困境[13]。府際數(shù)據(jù)共享作為一種政府協(xié)同合作行為，亦可從這一框架中識(shí)別出一般性的共享動(dòng)力，為我們帶來(lái)重新理解數(shù)據(jù)共享困境的新視角。

2.1 制度性集體行動(dòng)及其困境

制度性集體行動(dòng)的基礎(chǔ)性假定有兩個(gè)：一是碎片化的普遍存在；二是機(jī)構(gòu)也是理性選擇的行動(dòng)者。其一，基于行政系統(tǒng)中的碎片化現(xiàn)象，李侃如(Kenneth G.Lieberthal)和蘭普頓(David M.Lampton)等學(xué)者認(rèn)為：“政府各部門(mén)的官員將根據(jù)其部門(mén)利益進(jìn)行公共政策制定或影響公共政策制定過(guò)程，中央政府各部門(mén)間、中央和地方政府間、各級(jí)地方政府間通過(guò)在項(xiàng)目談判中的各種爭(zhēng)論、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)后，才能制定出公共政策?！盵14]78在科層治理和競(jìng)爭(zhēng)性治理模式下，政府組織發(fā)展也越來(lái)越趨向功能分化，從而導(dǎo)致政府組織績(jī)效低下[15]212-213。早期的解決方案是以“合作政府”的理念進(jìn)行部門(mén)整合[16]，帶來(lái)的問(wèn)題就是“碎片化”治理。之后，安塞爾(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)[11]以及布萊森(John M.Bryson)等人[17]提出相似的協(xié)作理論，指出跨部門(mén)協(xié)作可以實(shí)現(xiàn)資源和信息的整合，從而改善碎片化帶來(lái)的合作困境。其二，假定機(jī)構(gòu)主體也是理性行動(dòng)者。菲沃克(Richard C.Feiock)[13]使用奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)[18]189第二代理性假定，將集體行動(dòng)納入考量，信息不對(duì)稱(chēng)分布、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知以及對(duì)其他行動(dòng)者特征的識(shí)別等進(jìn)入集體行動(dòng)的決定因素之中。于是，包括政府、非政府組織、企業(yè)等在內(nèi)的機(jī)構(gòu)行動(dòng)者在面對(duì)與其他機(jī)構(gòu)共同行動(dòng)的需要時(shí)，會(huì)對(duì)成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)等因素進(jìn)行權(quán)衡，通過(guò)各種機(jī)制選擇來(lái)提升集體行動(dòng)收益，克服集體行動(dòng)交易成本和降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)[19]8。

奧爾森的集體行動(dòng)邏輯揭示出在人類(lèi)社會(huì)中群體共同的收益并不能零成本促使個(gè)體之間有效的共同行動(dòng)，個(gè)體會(huì)通過(guò)機(jī)會(huì)主義行為隱藏或弱化個(gè)體收益，個(gè)體間缺乏共同采取行動(dòng)的動(dòng)力，于是會(huì)出現(xiàn)不參與或搭便車(chē)等非合作或弱合作的“集體行動(dòng)困境”現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)行動(dòng)者在面臨共同收益時(shí)，同樣要受到集體行動(dòng)困境的制約，由于他們之間的利益不均衡、動(dòng)機(jī)不一致、決策較分散等問(wèn)題，常常會(huì)遭遇負(fù)外部性強(qiáng)或交易成本高昂等治理困境[19]51-72。制度性集體行動(dòng)困境主要來(lái)源于機(jī)構(gòu)做出的決策對(duì)其他政府部門(mén)或組織產(chǎn)生權(quán)力資源劃分、組合與分配的影響，主要表現(xiàn)為水平困境、垂直困境和職能困境三種情境。水平困境指處于不同行政區(qū)域的同一部門(mén)間的協(xié)作困境，垂直困境是發(fā)生在不同層級(jí)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)間的協(xié)作困境，而職能困境則指不同部門(mén)之間的協(xié)作困境，于是不同區(qū)域、不同層級(jí)和不同職能的機(jī)構(gòu)之間都會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)困境。

制度性集體行動(dòng)框架進(jìn)一步認(rèn)為，產(chǎn)生這些集體行動(dòng)困境的原因在于多個(gè)行動(dòng)者之間面臨的交易成本和不確定性。其中，交易成本分為信息、談判、執(zhí)行、監(jiān)督四種，不確定性主要源自行動(dòng)各方之間行動(dòng)的低匹配性而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，行動(dòng)者可能不執(zhí)行承諾的違約風(fēng)險(xiǎn)以及合作收益的分配不公帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于產(chǎn)生這些交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，制度性集體行動(dòng)框架提供了四個(gè)解釋變量：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，也就是行動(dòng)者本身的特征，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治地位、人口結(jié)構(gòu)等，它在一定程度上決定了行動(dòng)者之間的集體行動(dòng)是出于相似性還是互補(bǔ)性；二是交易物屬性，也就是集體行動(dòng)的議題、領(lǐng)域與業(yè)務(wù)的特征，主要來(lái)自于威廉姆森交易成本理論中的資產(chǎn)專(zhuān)用性與績(jī)效可測(cè)量性[20]，專(zhuān)用性越高，可測(cè)量性越低，則集體行動(dòng)的困境越大；三是政策網(wǎng)絡(luò)，即相關(guān)行動(dòng)者在集體行動(dòng)之前是否已經(jīng)處在一個(gè)共同行動(dòng)的決策網(wǎng)絡(luò)，或者說(shuō)是否具備了集體行動(dòng)的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)，也即彼此間的了解與信任程度；四是政治規(guī)則，包括戰(zhàn)略、政策等制度性約束，這些規(guī)則增加了集體行動(dòng)的外在約束和監(jiān)督，降低了集體行動(dòng)困境的程度。

圍繞這些困境，通過(guò)對(duì)全球各國(guó)不同類(lèi)型機(jī)構(gòu)的集體行動(dòng)的觀察，制度性集體行動(dòng)框架提供了一系列可選擇機(jī)制[21]。這些機(jī)制分成復(fù)雜性和自主性?xún)蓚€(gè)維度。復(fù)雜性指行動(dòng)者結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)，行動(dòng)者結(jié)構(gòu)分成雙邊及多邊結(jié)構(gòu)(即兩個(gè)行動(dòng)者和兩個(gè)以上的行動(dòng)者)，功能結(jié)構(gòu)則分成單一功能和多重功能的集體行動(dòng)。在自主性維度上，從強(qiáng)到弱又依次劃分為松散靈活的社會(huì)嵌入機(jī)制、交互約束的契約機(jī)制、科層制下的授權(quán)機(jī)制以及政策驅(qū)動(dòng)的強(qiáng)制機(jī)制[21]，這也意味著行動(dòng)者的退出難度逐步增大。制度性集體行動(dòng)框架進(jìn)一步指出，復(fù)雜性越高、自主性越低則機(jī)制性成本就越高[22]，適應(yīng)機(jī)制的選擇便構(gòu)成了制度性集體行動(dòng)的核心目標(biāo)。

2.2 府際數(shù)據(jù)共享的動(dòng)因

對(duì)于單個(gè)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，由于資源約束需要與其他部門(mén)聯(lián)合，或者出于克服外部性帶來(lái)的影響以及聯(lián)合更多機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面的考慮，會(huì)產(chǎn)生協(xié)同合作的訴求。對(duì)于數(shù)據(jù)共享而言，在決定是否進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)，政府機(jī)構(gòu)需要考慮其共享的收益和成本問(wèn)題，當(dāng)預(yù)期收益大于潛在成本時(shí)，才有可能產(chǎn)生共享的意愿。在產(chǎn)生共享意愿的情況下，再考慮共享對(duì)象與共享機(jī)制，選擇不同的共享對(duì)象及其機(jī)制會(huì)帶來(lái)不同的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。如此一來(lái)，數(shù)據(jù)共享過(guò)程便是機(jī)構(gòu)的理性選擇過(guò)程。

從行動(dòng)者的角度來(lái)看，作為數(shù)據(jù)共享主體的相關(guān)政府部門(mén)，既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和提供者，也是數(shù)據(jù)的需求者和使用者。更進(jìn)一步，對(duì)于數(shù)據(jù)共享的部門(mén)、機(jī)構(gòu)與組織而言，又可劃分為發(fā)出數(shù)據(jù)方和獲得數(shù)據(jù)方，這兩類(lèi)行動(dòng)主體對(duì)是否產(chǎn)生足夠的預(yù)期凈收益的考慮將激發(fā)政府部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。制度性集體行動(dòng)框架提出了協(xié)同合作中行動(dòng)者的收益要素，分成集體性收益和選擇性收益。集體性收益是指該合作項(xiàng)目給各方帶來(lái)的項(xiàng)目收益，如兩個(gè)地方政府進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施的合作，可以有效解決單個(gè)地方政府的財(cái)力不足，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。這個(gè)收益是宏觀的、集體的，既是所有合作各方共同獲得的收益，也是作為委托方的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共收益。與此同時(shí)，合作中還存在由“關(guān)系資本”帶來(lái)的選擇性收益。選擇性收益就是某種合作關(guān)系帶來(lái)的社會(huì)資本、收益以及官員晉升可能性加大，這些收益直接作用在具體官員上。在此基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)共享的集體性收益是指通過(guò)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的增值和服務(wù)對(duì)象的滿足，從而達(dá)到數(shù)據(jù)資源的獲取和降低環(huán)境不確定性的目的[23]。這對(duì)于相關(guān)行動(dòng)者而言均是如此，只是作用程度不同，即地方府際信息共享程度越大，這些政府也能因此獲得更多的集體收益，故而地方政府間的信息分享行為可被視為提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的理性舉措[12]。對(duì)于選擇性收益而言，通過(guò)數(shù)據(jù)共享獲得了進(jìn)入數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的資格，結(jié)成數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，可以獲得網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的收益、滿足上級(jí)政府的制度規(guī)則要求、提升在相關(guān)主體中的影響力和聲譽(yù)等。

3 府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的生成機(jī)理

從制度性集體行動(dòng)框架來(lái)看，數(shù)據(jù)是否共享及其共享程度本質(zhì)上是機(jī)構(gòu)行動(dòng)者出于成本與收益的考量而作出的理性選擇，于是形成了我們分析府際數(shù)據(jù)共享問(wèn)題的基準(zhǔn)點(diǎn)。但是與一般性的制度性集體行動(dòng)相比，府際數(shù)據(jù)共享更為復(fù)雜，影響府際數(shù)據(jù)共享困境的因素亦需要結(jié)合這一特殊性進(jìn)行考察。

3.1 府際數(shù)據(jù)共享的雙重性

十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》在“完善國(guó)家行政體制”部分提出“以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。健全部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門(mén)、政策效應(yīng)相互抵消”，可以看到府際之間的協(xié)同配合對(duì)于國(guó)家行政體制建設(shè)至關(guān)重要。府際協(xié)作可以理解為在某一個(gè)或多個(gè)業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域中，兩個(gè)及兩個(gè)以上的政府機(jī)構(gòu)采取的在資源投入、政策制定、治理行動(dòng)等方面的共識(shí)性合作。制度性集體行動(dòng)于政府機(jī)構(gòu)而言，就體現(xiàn)在府際協(xié)作的議題上。近年來(lái)關(guān)于府際協(xié)作的研究可謂蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批學(xué)術(shù)研究成果，有文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)表明，2006—2015年間，CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)中府際協(xié)作方面的文獻(xiàn)有近360篇[24]，目前的研究集中于水平集體行動(dòng)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在區(qū)域間的府際合作、協(xié)調(diào)與協(xié)同等議題，泛珠三角、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域是相關(guān)研究的熱點(diǎn)，同時(shí)也有相當(dāng)數(shù)量的文獻(xiàn)研究職能部門(mén)之間的協(xié)同合作問(wèn)題。無(wú)論是區(qū)域府際協(xié)作還是部門(mén)府際協(xié)作，都面臨著集體行動(dòng)困境，而信息本身就是一個(gè)形成府際協(xié)作的重要因素。府際數(shù)據(jù)共享可以理解為出于公共或特定目的，兩個(gè)及兩個(gè)以上的政府機(jī)構(gòu)對(duì)各自獲取、掌握或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行傳輸并共同掌握的行動(dòng)。依據(jù)制度性集體行動(dòng)框架，形成集體行動(dòng)困境的交易成本中就包含信息成本，也就是說(shuō)信息是府際協(xié)作的前提與基礎(chǔ)，行動(dòng)各方對(duì)彼此的熟悉狀況決定了其是否能夠形成有效的集體行動(dòng)。反過(guò)來(lái)，當(dāng)協(xié)作發(fā)生后，彼此的信息共享成本和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更低。

府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)、相互嵌入的關(guān)系。府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均發(fā)生在具有碎片化特征的行政系統(tǒng)內(nèi)，集體行動(dòng)困境是其環(huán)境特征，政府機(jī)構(gòu)與其他政府之間的交互行為均可視作制度性集體行動(dòng)。相比較而言，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享間的差異主要有兩個(gè)：一是“交易物屬性”的差異，也就是集體行動(dòng)的介質(zhì)，府際合作是更為寬泛的職能業(yè)務(wù)，而數(shù)據(jù)共享則是更為具體的單一性介質(zhì)；二是協(xié)作和共享的區(qū)別，協(xié)作是特定目的下的分工，需要對(duì)原有個(gè)體行動(dòng)方式作出調(diào)整，而共享是在各自工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)傳遞行動(dòng)，無(wú)需改變?cè)袛?shù)據(jù)生成、獲取行為，而是在數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和使用上進(jìn)行變動(dòng)。

在此基礎(chǔ)上，我們便可以推斷出二者間的多重直接與間接的嵌入關(guān)系。一是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的途徑，在業(yè)務(wù)和政策層面的協(xié)作前提是要在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間獲得共識(shí)，如2012年國(guó)務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》就提出，建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，“組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)和主要任務(wù)”，從中可以看到府際之間需要對(duì)各自掌握的排放源數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，才能做出集體性的目標(biāo)判斷，而這個(gè)協(xié)作過(guò)程本身就包含數(shù)據(jù)共享的過(guò)程。二是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的內(nèi)容，數(shù)據(jù)共享與其他領(lǐng)域的協(xié)作是一體化嵌套的。從目前許多府際協(xié)議來(lái)看，各個(gè)相關(guān)方都會(huì)將數(shù)據(jù)(信息)共享(通報(bào))作為協(xié)作的條款出現(xiàn)，如2018年滬蘇浙皖大數(shù)據(jù)聯(lián)盟共同簽署《滬蘇浙皖三省一市大數(shù)據(jù)聯(lián)盟合作備忘錄》提出“共同推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、加快數(shù)字資源開(kāi)放共享”，此時(shí)數(shù)據(jù)本身和業(yè)務(wù)領(lǐng)域同等，都是協(xié)作的目標(biāo)內(nèi)容。三是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的影響因素，政府機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享程度越高則相互之間獲取對(duì)方的信息越多，二者協(xié)作的信息交易成本就越低，并能更好降低集體行動(dòng)其他方面的交易成本，同時(shí)數(shù)據(jù)共享的程度也是獲得彼此信賴(lài)、成為彼此嵌入網(wǎng)絡(luò)的影響因素。四是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的影響結(jié)果，府際協(xié)作的發(fā)生會(huì)帶來(lái)部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)，府際協(xié)作的深入過(guò)程能增進(jìn)溝通、累進(jìn)信任，降低府際數(shù)據(jù)共享中的分配不公等潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力和程度。

從公共管理的角度來(lái)看，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均屬于政府機(jī)構(gòu)的制度性集體行動(dòng)，即行動(dòng)者在進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)本身在從事府際協(xié)作決策，而開(kāi)展府際協(xié)作時(shí)也同步在做數(shù)據(jù)共享決策，于是府際數(shù)據(jù)共享是一個(gè)具有協(xié)作與共享的雙重性過(guò)程，其動(dòng)機(jī)、困境和改善均受到兩種集體行動(dòng)特征的共同作用。

3.2 府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境

與一般性的合作類(lèi)似，依然會(huì)出現(xiàn)政府間數(shù)據(jù)共享集體行動(dòng)困境，即所有政府機(jī)構(gòu)都可以從另一個(gè)政府部門(mén)提供的信息中獲益，集體收益將極大助推區(qū)域的發(fā)展，但地方政府可能會(huì)出于戰(zhàn)略目的而隱瞞信息并從中獲取個(gè)人收益[12]。府際數(shù)據(jù)共享過(guò)程具有雙重性，其困境生成也具有雙重性，既要克服由于業(yè)務(wù)協(xié)作產(chǎn)生的府際協(xié)作困境，也要克服由于數(shù)據(jù)特征產(chǎn)生的府際共享困境。數(shù)據(jù)之所以需要共享，其根本原因在于行政系統(tǒng)的碎片化導(dǎo)致的部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而帶來(lái)數(shù)據(jù)獲取、掌握和分析能力的分散，不能有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的價(jià)值，也不利于行政效率的提升。府際數(shù)據(jù)共享是基于不同主體間業(yè)務(wù)協(xié)同需求而產(chǎn)生的，具體以“數(shù)據(jù)”為核心，圍繞數(shù)據(jù)生成、搜集、處理、共享、管理、監(jiān)督等一系列過(guò)程進(jìn)行，存在四維難度，包括跨層級(jí)的垂直數(shù)據(jù)共享、跨地區(qū)的水平數(shù)據(jù)共享、跨部門(mén)的職能數(shù)據(jù)共享、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享[25]，其中前三種屬于府際數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域。第一，水平層面的橫向困境。即不同區(qū)域的同類(lèi)業(yè)務(wù)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享會(huì)有障礙，比如同一個(gè)數(shù)據(jù)在不同區(qū)域之間的互認(rèn)問(wèn)題，以及因缺乏互動(dòng)而出現(xiàn)的大量信息被重復(fù)收集的問(wèn)題。第二，垂直層面的縱向困境。不同層級(jí)的政府在同一個(gè)政務(wù)服務(wù)上均有職能，這種上下同構(gòu)的體系會(huì)帶來(lái)大量數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)和重復(fù)收集。第三，職能層面的功能困境。也就是政府內(nèi)不同性質(zhì)的部門(mén)之間共享難題。于是，數(shù)據(jù)共享需要不同行動(dòng)主體之間的協(xié)同配合才能實(shí)現(xiàn)，但這種協(xié)同合作過(guò)程不會(huì)自動(dòng)且順利地發(fā)生，需要克服雙重障礙性因素，從而數(shù)據(jù)共享的過(guò)程就構(gòu)成了一個(gè)克服雙重“制度性集體行動(dòng)”困境的過(guò)程，如圖1所示。

圖1 數(shù)據(jù)共享的制度性集體行動(dòng)困境生成機(jī)理

與一般性的制度性集體行動(dòng)困境相比，數(shù)據(jù)共享困境更為復(fù)雜，不僅要考慮機(jī)構(gòu)間協(xié)同合作本身的困境，還要考慮數(shù)據(jù)本身特殊性帶來(lái)的共享困境。于是府際數(shù)據(jù)共享困境由業(yè)務(wù)協(xié)作與數(shù)據(jù)共享的難度兩個(gè)維度共同構(gòu)成。數(shù)據(jù)共享本身是不同業(yè)務(wù)之間的信息整合，業(yè)務(wù)之間的差異會(huì)加大協(xié)同的交易成本。現(xiàn)有的研究未將二者剝離開(kāi)來(lái)，就難以精確識(shí)別數(shù)據(jù)共享究竟是政府間一般性協(xié)同問(wèn)題還是數(shù)據(jù)的特殊性帶來(lái)的特殊困境。基于這兩個(gè)難度的高低劃分，又形成了雙重困境的四種潛在情境。四種情境細(xì)化為三個(gè)等級(jí)的協(xié)同難度，如表1所示，低共享困境、低協(xié)作困境情境中府際數(shù)據(jù)共享難度最低，高共享困境、低協(xié)作困境與低共享困境、高協(xié)作困境兩類(lèi)情境中府際數(shù)據(jù)共享難度居中，高共享困境、高協(xié)困境中府際數(shù)據(jù)共享難度最高。

表1 府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的四種情境

3.3 影響府際數(shù)據(jù)共享的因素及作用機(jī)制

依據(jù)制度性集體行動(dòng)的分析框架，府際數(shù)據(jù)共享困境程度體現(xiàn)為交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的高低，而影響交易成本與風(fēng)險(xiǎn)的因素則可劃分為行動(dòng)者屬性、交易物屬性、協(xié)同基礎(chǔ)、制度規(guī)則[13](如圖1所示)。這些是相對(duì)于一般府際協(xié)作而言的影響因素，對(duì)于數(shù)據(jù)共享的發(fā)生，交易物屬性既包含著業(yè)務(wù)領(lǐng)域的屬性也包含著數(shù)據(jù)自身的屬性，只有將這一因素加入考慮模型，才有可能理解這個(gè)雙重困境的內(nèi)在機(jī)理。

第一，政府機(jī)構(gòu)特征。主要是指政府機(jī)構(gòu)所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治地位等環(huán)境特征以及部門(mén)自身的開(kāi)放程度等，不同政府自身特征之間的差異會(huì)成為影響共享交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的因素。比如區(qū)域間差異，不同政府間的信息化建設(shè)水平差異大，數(shù)據(jù)共享準(zhǔn)備度不一，服務(wù)分工、信息化需求等方面也有差異，導(dǎo)致不同政府部門(mén)之間信息化意識(shí)與信息化發(fā)展水平參差不齊。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，府際數(shù)據(jù)共享更能接受“同質(zhì)性假設(shè)”，即相對(duì)接近的政府機(jī)構(gòu)之間會(huì)更愿意共享。如果兩個(gè)地方政府間在行政結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力構(gòu)成上存在同質(zhì)性且地理位置相鄰，雙方在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的次序與手段選擇上又是一致的，那么信息協(xié)調(diào)問(wèn)題則會(huì)相對(duì)較少，且存在經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)[26]。南勛基(Namhoon Ki)等人通過(guò)具體區(qū)域內(nèi)的案例研究發(fā)現(xiàn)，信息共享上需要跨越管轄邊界的城際政府在選擇共享對(duì)象時(shí)，對(duì)同一縣域管轄范圍內(nèi)的伙伴有強(qiáng)烈傾向，表明了共享的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)[12]。與大型區(qū)域相比，在同一縣轄區(qū)內(nèi)相對(duì)較少的成員間更容易達(dá)成共識(shí)[27]。

第二，協(xié)作基礎(chǔ)。在制度性集體行動(dòng)框架中使用了政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)表征協(xié)作的基礎(chǔ)，主要是指在數(shù)據(jù)共享之前相關(guān)各部門(mén)之間是否具備了在業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的合作、協(xié)同等行動(dòng)，比如是否簽署過(guò)相關(guān)合作協(xié)議、是否處于同一個(gè)協(xié)作小組或聯(lián)席會(huì)，以及曾經(jīng)在協(xié)作中取得過(guò)成效。其中，是否有過(guò)信息分享的經(jīng)歷或者建立起了信息分享的網(wǎng)絡(luò)，將對(duì)數(shù)據(jù)分享產(chǎn)生積極的作用。這是因?yàn)樵谝延械膮f(xié)作關(guān)系和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的情況下，會(huì)通過(guò)行動(dòng)者之間的互惠行為與預(yù)期降低潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而增加協(xié)作與共享的可能。因此在相對(duì)比較成熟的城市群內(nèi)部，各城市之間的數(shù)據(jù)共享就會(huì)更容易。如2019年出臺(tái)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“建立進(jìn)出口商品全流程質(zhì)量安全溯源管理平臺(tái)，開(kāi)發(fā)信息化電子標(biāo)簽，整合生產(chǎn)、監(jiān)測(cè)、航運(yùn)、通關(guān)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)管?！遍L(zhǎng)三角區(qū)域的府際合作進(jìn)程從20世紀(jì)80年代的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)起就已經(jīng)開(kāi)始，后來(lái)建立了一系列聯(lián)席會(huì)，簽訂了系列府際協(xié)議，各城市之間在很多方面開(kāi)展了廣泛合作，彼此深度嵌入。

第三，制度規(guī)則。制度性集體行動(dòng)強(qiáng)調(diào)協(xié)作各方在制度、政策、戰(zhàn)略等規(guī)則的約束下，降低談判成本，其中上級(jí)政府的規(guī)則約束即是通過(guò)引入上級(jí)權(quán)威來(lái)降低監(jiān)督成本和違約風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)中央發(fā)布的多項(xiàng)政策文件均反映了對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)政府部門(mén)數(shù)據(jù)有序共享的要求。2006年發(fā)布的《在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“促進(jìn)信息資源共享，有序推進(jìn)相關(guān)政務(wù)系統(tǒng)之間、中央與地方之間的信息共享，促進(jìn)部門(mén)間業(yè)務(wù)協(xié)同?！?2016年印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、2017年印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》、2018年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2020年印發(fā)的《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》等都提出政務(wù)數(shù)據(jù)共享的方式要求，為各部門(mén)數(shù)據(jù)共享提供了外生動(dòng)力。

第四，交易物屬性。在協(xié)作共享行動(dòng)中，業(yè)務(wù)領(lǐng)域和數(shù)據(jù)屬性構(gòu)成了非常重要的影響因素。在制度性集體行動(dòng)框架中，交易物屬性是影響交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的因素之一，這個(gè)因素來(lái)自于威廉姆森對(duì)于交易成本的考察，將交易物屬性的“資產(chǎn)專(zhuān)用性”和“績(jī)效可測(cè)量性”兩個(gè)變量引入集體行動(dòng)結(jié)構(gòu)分析[28]。業(yè)務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)專(zhuān)用性越高則府際協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)越高，有效的合作越難以達(dá)成。比如在大氣和水的污染合作治理中，由于地理關(guān)系的穩(wěn)定性，行動(dòng)各方會(huì)通過(guò)與周邊城市的反復(fù)合作來(lái)增加彼此的熟悉度，從而實(shí)現(xiàn)由淺入深的合作過(guò)程。但在現(xiàn)實(shí)中大氣治理合作通常不會(huì)順利地按照這一邏輯發(fā)生，這是因?yàn)榇髿馕廴揪哂羞吔绲牟淮_定性，行動(dòng)者會(huì)降低投入于固定伙伴的動(dòng)力，加之大氣污染治理的績(jī)效可測(cè)量難度較高，從而削弱了其合作動(dòng)機(jī)[29]。數(shù)據(jù)共享中的專(zhuān)用性和可測(cè)量性，恰恰構(gòu)成此前一直被提及但未真正重視過(guò)的概念。因?yàn)閿?shù)據(jù)的內(nèi)容和形式以及可被加工的基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，在數(shù)據(jù)共享的問(wèn)題上就是通常所說(shuō)的“接口”或“兼容”問(wèn)題。數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和加工過(guò)程本質(zhì)上是數(shù)據(jù)的“專(zhuān)用性”問(wèn)題。數(shù)據(jù)專(zhuān)用性的形成一方面是由于數(shù)據(jù)使用者的需求，另一方面也是使用者之間長(zhǎng)期形成的慣例加深了路徑依賴(lài)，使得數(shù)據(jù)的專(zhuān)用性日益增強(qiáng)，形成所謂的行業(yè)內(nèi)部專(zhuān)用語(yǔ)言。數(shù)據(jù)專(zhuān)用性越高則該數(shù)據(jù)對(duì)于特定部門(mén)使用效率越高，但其他部門(mén)可及性越低，與之相對(duì)，數(shù)據(jù)通用性越高，則越有可能在更多政府機(jī)構(gòu)中被采納和使用，更能促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)間的合作共享。此外，數(shù)據(jù)共享的績(jī)效可測(cè)量性是數(shù)據(jù)作為交易物的另一個(gè)屬性，從交易成本的理論來(lái)看，交易物可測(cè)量性越高則分配不公的風(fēng)險(xiǎn)越低，行動(dòng)者之間達(dá)成合作的風(fēng)險(xiǎn)也就越低。數(shù)據(jù)績(jī)效反映在數(shù)據(jù)共享后的效果，也就是其他部門(mén)享有該數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的價(jià)值，這在測(cè)量上是一個(gè)難題，因?yàn)檫@取決于政策問(wèn)題需求、與其他數(shù)據(jù)配合以及處理工具等方面的問(wèn)題。另外，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)擁有量和實(shí)際共享的程度都很難衡量。制度性集體行動(dòng)提供了在集體行動(dòng)中通常出現(xiàn)的三種風(fēng)險(xiǎn)，即協(xié)調(diào)、分配和背叛，這三種風(fēng)險(xiǎn)在數(shù)據(jù)共享過(guò)程中依然存在。數(shù)據(jù)屬性進(jìn)一步?jīng)Q定了數(shù)據(jù)共享的特點(diǎn)，從而影響了這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與程度。

其一，數(shù)據(jù)凈收益的非對(duì)稱(chēng)性。對(duì)于不同政府部門(mén)而言，其產(chǎn)生的成本是不同的，更重要的是每一項(xiàng)數(shù)據(jù)所帶來(lái)的集體性收益與選擇性收益也是不同的。于是不同政府機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力差距較大，數(shù)據(jù)提供方會(huì)考慮數(shù)據(jù)成本問(wèn)題，比如共享的數(shù)據(jù)是需要額外加工的則會(huì)降低收益，進(jìn)而抑制共享的動(dòng)力，這就產(chǎn)生了制度性集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。

其二，數(shù)據(jù)的投入沉默性。數(shù)據(jù)與諸如交通、環(huán)境等其他公共事務(wù)需要資源共享或交換不同，共享不是交換，而是一旦供給數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)便成為難以收回的沉默成本(1)沉默成本指已經(jīng)發(fā)生但無(wú)法收回的成本。，成為集體公共物品，具備了非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。而這種沉默成本的投入，無(wú)法保證分配的公平性，在數(shù)據(jù)投入與產(chǎn)出上很難誘發(fā)政府部門(mén)的積極預(yù)期，這使得政府部門(mén)在進(jìn)行共享合作時(shí)會(huì)更加謹(jǐn)慎，在一定程度上抑制了數(shù)據(jù)共享，制度性集體行動(dòng)的分配風(fēng)險(xiǎn)也因此產(chǎn)生。

其三，數(shù)據(jù)的使用安全性。一是數(shù)據(jù)本身是否真實(shí)，共享中的提供方并不能完全負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而對(duì)接收方和使用方而言，難以識(shí)別數(shù)據(jù)真實(shí)性會(huì)降低其合作共享的動(dòng)力；二是數(shù)據(jù)提供方會(huì)考慮數(shù)據(jù)被共享后的安全問(wèn)題，即是否在合意的邊界內(nèi)被使用，而不會(huì)被濫用，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在同樣會(huì)抑制數(shù)據(jù)的提供。也就是說(shuō)數(shù)據(jù)共享中會(huì)產(chǎn)生背叛相關(guān)方意愿的行動(dòng)，共享的各方會(huì)在數(shù)據(jù)是否真實(shí)和是否被濫用等方面謹(jǐn)慎考量，這種對(duì)共享產(chǎn)生抑制的因素在制度性集體行動(dòng)框架中被稱(chēng)為背叛風(fēng)險(xiǎn)。

4 政策啟示

近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)政策推動(dòng)府際數(shù)據(jù)共享，尤其是在積極推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。數(shù)據(jù)共享的困境是由府際協(xié)作、數(shù)據(jù)特征等因素疊加影響下產(chǎn)生的，其形成機(jī)理的復(fù)雜性和解決機(jī)制的豐富性尚未被深刻認(rèn)識(shí)。在理論分析后對(duì)實(shí)踐也應(yīng)有一個(gè)整體性框架與策略，基于機(jī)構(gòu)行動(dòng)者的個(gè)體理性、行政碎片化的環(huán)境特征以及問(wèn)題差異性，政策啟示至少包括三點(diǎn)：注重共享動(dòng)力的內(nèi)生性、共享機(jī)制的多樣性以及共享推進(jìn)的有序性。

4.1 注重共享動(dòng)力的內(nèi)生性

目前的府際數(shù)據(jù)共享基本上是以自上而下的強(qiáng)制方式推進(jìn)，缺少對(duì)政府行動(dòng)者自愿性的關(guān)注。由于數(shù)據(jù)共享的績(jī)效可測(cè)量難度大，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)是否充分地進(jìn)行共享是一個(gè)很難精準(zhǔn)測(cè)量的實(shí)踐難題，故而政府機(jī)構(gòu)有消極對(duì)待數(shù)據(jù)共享的動(dòng)機(jī)。消極對(duì)待數(shù)據(jù)共享，主要源自個(gè)體共享動(dòng)力不足，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。政府部門(mén)作為理性行動(dòng)者，具有降低成本、提升收益的行動(dòng)目標(biāo)。

雖然政府?dāng)?shù)據(jù)屬于公共資源，但是對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，在成本-收益的考量中存在不共享、少共享、弱共享的選擇。一方面，由于政府機(jī)構(gòu)具有尋求最低使用成本的動(dòng)機(jī)，從而使特定機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)專(zhuān)用性不斷增強(qiáng)，又反過(guò)來(lái)加劇數(shù)據(jù)共享的困境；另一方面，數(shù)據(jù)共享的選擇性收益長(zhǎng)期被忽視，政府內(nèi)部特定對(duì)象之間的數(shù)據(jù)共享，實(shí)際上具有加深彼此了解與信任、進(jìn)而促進(jìn)其他領(lǐng)域協(xié)作的功能，這對(duì)政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是一個(gè)獲得選擇性收益的機(jī)會(huì)。而如果完全采用自上而下的政策執(zhí)行方式進(jìn)行無(wú)固定指向性的分享，府際之間則難以通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)獲取特定社會(huì)資本。除了數(shù)據(jù)供給和共享的原始動(dòng)力，在數(shù)據(jù)共享中給予一定的自主權(quán)也是應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變共享環(huán)境的應(yīng)有舉措。影響數(shù)據(jù)共享困境的因素在不斷發(fā)生變化，不同主體間的非正式網(wǎng)絡(luò)擁有較低的交易成本與風(fēng)險(xiǎn)，這也要求數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)要保持足夠的彈性空間，以克服數(shù)據(jù)共享困境。

因此，國(guó)家層面的注意力應(yīng)更多在于激勵(lì)政策的制定，提供數(shù)據(jù)共享的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督。要給予數(shù)據(jù)共享的政府主體一定程度和一定范圍的數(shù)據(jù)使用和共享自主權(quán)，包括數(shù)據(jù)分享的對(duì)象選擇、范圍選擇等，作為其通過(guò)共享獲取收益的動(dòng)力，進(jìn)而激發(fā)其提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、改善數(shù)據(jù)價(jià)值、降低數(shù)據(jù)專(zhuān)用以及持續(xù)共享的動(dòng)機(jī)。

4.2 注重共享機(jī)制的多樣性

數(shù)據(jù)共享困境是由多種因素交織形成的，每個(gè)因素在不同情境中所起的阻礙程度不同，這就導(dǎo)致不同政府主體所面對(duì)的數(shù)據(jù)共享困境存在差異。因此并不存在數(shù)據(jù)共享的唯一最優(yōu)機(jī)制，試圖建立對(duì)一切情境適用的政策則面臨與條件不匹配的失靈風(fēng)險(xiǎn)，需要以多樣化的數(shù)據(jù)共享機(jī)制來(lái)有針對(duì)性地緩解共享困境。制度性集體行動(dòng)框架提供了多樣性的協(xié)同機(jī)制，包含行動(dòng)者結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)和自主性維度，在數(shù)據(jù)共享機(jī)制設(shè)計(jì)上則需考慮是否能降低特定情境下的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。

首先，需要在交易成本與風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)基本維度上形成對(duì)數(shù)據(jù)共享困境程度與特征的初步判斷，如疫情防控中各地健康碼互通的最大困難在于數(shù)據(jù)真實(shí)性帶來(lái)的背叛風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析行動(dòng)者屬性、協(xié)同基礎(chǔ)、制度規(guī)則、業(yè)務(wù)屬性、數(shù)據(jù)屬性等多重因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)共享困境專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化、差異化認(rèn)識(shí)。而在數(shù)據(jù)共享機(jī)制的設(shè)計(jì)上就需與不同的數(shù)據(jù)共享困境相匹配，如圖2所示，在行動(dòng)者結(jié)構(gòu)上包括雙邊共享、多邊共享、平臺(tái)共享、中介共享等形態(tài)。

說(shuō)明：箭頭表示數(shù)據(jù)流向

雙邊共享發(fā)生在特定的兩個(gè)政府主體之間，以數(shù)據(jù)交換式共享為特征，主要基于雙方的互惠動(dòng)力，雙方較為對(duì)等地共享數(shù)據(jù)，關(guān)鍵在于收益的對(duì)等，即平等交換；多邊共享則是在超過(guò)兩個(gè)以上的政府主體之間進(jìn)行的平等共享，也就是說(shuō)各個(gè)政府主體通過(guò)將各自原先獲取或生成的數(shù)據(jù)與有限的若干機(jī)構(gòu)進(jìn)行共享，政府機(jī)構(gòu)能夠獲得較為豐富的數(shù)據(jù)源，以滿足數(shù)據(jù)多樣性的需求。以上兩種是自主共享，也就是共享對(duì)象是一個(gè)各方都認(rèn)可的自愿選擇結(jié)果，所有參與者都是共享主體，是一種獲取收益驅(qū)動(dòng)下的有具體對(duì)象的共享行為。

相比而言，平臺(tái)共享與中介共享是協(xié)調(diào)共享，是基于上級(jí)權(quán)威規(guī)則的無(wú)向共享，每個(gè)共享主體只共享一個(gè)平臺(tái)，而不是共享給其他特定政府主體。中介共享是共享各方將數(shù)據(jù)統(tǒng)一交由第三方數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)組織(數(shù)據(jù)企業(yè)或政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門(mén))，政府主體與此組織進(jìn)行協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的各項(xiàng)功能運(yùn)用。每一種結(jié)構(gòu)對(duì)于應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)共享的交易成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)是不同的，比如從行動(dòng)者結(jié)構(gòu)來(lái)看，雙邊共享結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，建立共享關(guān)系的成本比較低，獲得社會(huì)資本的可能性最大，但是由于缺乏第三方的監(jiān)督或擔(dān)保，共享面臨著被退出、進(jìn)而失敗的可能。在中介共享結(jié)構(gòu)中，由于存在一個(gè)確定性的協(xié)調(diào)者，各方之間在數(shù)據(jù)共享中比較能夠形成更為便捷有效的監(jiān)督，其潛在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更低，但是對(duì)于中介組織的選擇會(huì)面臨各方偏好不一致引起的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，這就需要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)中介組織的培育、選擇和監(jiān)管。

其次，在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，可以考慮引入更多契約規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)共享，行政機(jī)關(guān)可以針對(duì)其特殊的數(shù)據(jù)需求，協(xié)商建立雙邊或多邊共享關(guān)系，以“合同”“協(xié)議”或者“備忘錄”的書(shū)面形式或電子形式進(jìn)行締結(jié)。而在功能結(jié)構(gòu)上，數(shù)據(jù)共享又分成業(yè)務(wù)協(xié)同性數(shù)據(jù)共享和非業(yè)務(wù)協(xié)同性數(shù)據(jù)共享，前者是線上線下相結(jié)合，以業(yè)務(wù)協(xié)同為目的的數(shù)據(jù)共享，既有政策上的配合，也有數(shù)據(jù)的共享，后者則只是以數(shù)據(jù)共享為目的，共享時(shí)并不能明確得知共享后生成績(jī)效的水平。

4.3 注重共享推進(jìn)的有序性

需要明確的是，有效充分的數(shù)據(jù)共享是一個(gè)復(fù)雜的演化過(guò)程，從理論上來(lái)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程就是一個(gè)克服交易成本和緩解潛在風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。目前出臺(tái)的各項(xiàng)推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的政策主要集中在推進(jìn)“放管服”改革下的全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，但是影響數(shù)據(jù)共享的個(gè)體因素和環(huán)境因素實(shí)際上具有非均衡性和累積性，難以一蹴而就，需要綜合考慮協(xié)作困境與共享困境的源頭及其原因，在推動(dòng)策略和政策規(guī)劃上有序推進(jìn)。

首先，從共享者個(gè)體的角度，雖然在全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)上是有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但是更加有效的共享還是要充分調(diào)動(dòng)政府主體的自主共享動(dòng)機(jī)和意愿，而對(duì)于政府主體而言，共享存在兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是要不要共享；二是如何共享。從不共享、弱共享到要共享和強(qiáng)共享，需要一個(gè)認(rèn)知累進(jìn)的接受過(guò)程。在如何共享上，關(guān)于共享對(duì)象、機(jī)制、領(lǐng)域上的選擇也是需要一個(gè)選擇和獲取相關(guān)收益的周期。數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)需要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，這既為不同主體克服數(shù)據(jù)共享的交易成本帶來(lái)緩沖與適應(yīng)，亦能在信任培養(yǎng)中逐漸降低數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險(xiǎn)，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的廣度與深度。

其次，在推進(jìn)策略上，識(shí)別問(wèn)題癥結(jié)，將困境逐步降低。根據(jù)數(shù)據(jù)共享困境的情境，精準(zhǔn)識(shí)別雙重困境的原因，進(jìn)行有效變遷，將高難度轉(zhuǎn)變?yōu)橹械入y度，再?gòu)闹械入y度轉(zhuǎn)變?yōu)榈碗y度，按照表1所示，從高共享困境、高協(xié)作困境逐步向低共享困境、低協(xié)作困境推進(jìn)。對(duì)于不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，可以開(kāi)展對(duì)目前數(shù)據(jù)共享困境處在哪種狀態(tài)的有效評(píng)估，進(jìn)而有差別性地制定政策。如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)已經(jīng)擁有較好的府際協(xié)作基礎(chǔ)，尤其在大氣治理、水域治理、衛(wèi)生防疫等領(lǐng)域積累了一定的跨區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)作困境與共享困境較低。與此同時(shí)，還需對(duì)不同領(lǐng)域和區(qū)域所掌握的數(shù)據(jù)屬性進(jìn)行考察，如標(biāo)準(zhǔn)化程度、安全性等。在精準(zhǔn)識(shí)別數(shù)據(jù)共享的具體情境與阻礙因素的前提下，再將數(shù)據(jù)共享逐步從低難度情境向高難度情境推進(jìn)。比如可以先就單一事項(xiàng)進(jìn)行雙邊數(shù)據(jù)共享，在此基礎(chǔ)上探索復(fù)雜事項(xiàng)的多邊數(shù)據(jù)共享機(jī)制，以期跨越更高難度的數(shù)據(jù)共享困境。

最后，在政策協(xié)同上，考慮“數(shù)據(jù)-領(lǐng)域-機(jī)制”的匹配。既然數(shù)據(jù)共享困境的產(chǎn)生來(lái)自多個(gè)源頭，但是目前的政策呈現(xiàn)出分離狀態(tài)，彼此呼應(yīng)較弱。目前以數(shù)據(jù)共享為目標(biāo)的政策局限于數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域，而在城市群發(fā)展規(guī)劃、府際協(xié)議等府際協(xié)作政策中數(shù)據(jù)共享是政策內(nèi)容，以大氣污染、水污染等行動(dòng)計(jì)劃在內(nèi)的公共治理政策將數(shù)據(jù)共享作為政策工具，而彼此之間的政策條款、實(shí)施周期等缺乏整體配合，導(dǎo)致政策實(shí)施中的碎片化。實(shí)際上，三者需要高度契合，比如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的府際合作，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作，也要考慮生態(tài)環(huán)境等公共治理領(lǐng)域的協(xié)同治理，還要在數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)共享。因?yàn)樵趨^(qū)域府際協(xié)作中，注重的是協(xié)作機(jī)制的建設(shè)，比如聯(lián)席會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)會(huì)、府際協(xié)議等，這些平臺(tái)性機(jī)制可以為數(shù)據(jù)共享帶來(lái)較為成熟的共享網(wǎng)絡(luò)。而公共治理政策注重的是對(duì)實(shí)際問(wèn)題相關(guān)利益方捆綁一起的協(xié)同應(yīng)對(duì)，可以提供基本的共享平臺(tái)或協(xié)調(diào)性組織，能夠有效降低數(shù)據(jù)共享的專(zhuān)用性帶來(lái)的共享風(fēng)險(xiǎn)。因此可以考慮將當(dāng)前的數(shù)據(jù)共享、公共治理以及府際協(xié)作的政策進(jìn)一步整合，以增強(qiáng)政策之間的協(xié)同性。

5 結(jié)論與討論

上述研究將府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享的關(guān)系作出了一個(gè)結(jié)構(gòu)性分析，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享是一對(duì)難以割裂的過(guò)程，從而將數(shù)據(jù)共享內(nèi)生到制度性集體行動(dòng)框架之中。在識(shí)別出府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的情況下，為推動(dòng)府際數(shù)據(jù)共享提供政策改進(jìn)的取向。

5.1 研究結(jié)論

政府間數(shù)據(jù)共享困境作為阻礙政府?dāng)?shù)字化與協(xié)同合作的頑疾，需要在理論上做出更為科學(xué)的解釋?zhuān)詾閷?shí)踐提供改進(jìn)的方向?；诖耍疚牡难芯砍晒饕w現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一是將數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作進(jìn)行理論對(duì)話。協(xié)作與共享是兩種不同的行為，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享雖在“交易物屬性”上存在差別，但由于數(shù)據(jù)共享涉及在碎片化行政系統(tǒng)中不同行動(dòng)者的合作，故與府際協(xié)作一同視為制度性集體行動(dòng)的研究范疇。既有研究較少?gòu)母H協(xié)作視角來(lái)看待數(shù)據(jù)共享的相關(guān)議題，導(dǎo)致對(duì)數(shù)據(jù)共享的困境產(chǎn)生與解決機(jī)制的討論難以更進(jìn)一步。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作是互相嵌套的，數(shù)據(jù)共享于府際協(xié)作而言既是途徑又是內(nèi)容，且二者相互依存，數(shù)據(jù)共享影響著府際協(xié)作的交易成本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，府際協(xié)作亦反向作用于數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力與程度。因此對(duì)府際數(shù)據(jù)共享的研究應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮協(xié)作與共享兩種集體行動(dòng)特征。這既拓展了府際協(xié)作研究的邊界，亦為分析數(shù)據(jù)共享困境提供了新的視角。

二是提出了府際數(shù)據(jù)共享困境機(jī)理的解釋模型。從制度性集體行動(dòng)框架出發(fā)，本文首先識(shí)別了府際數(shù)據(jù)共享困境的特征與類(lèi)型。與一般制度性集體行動(dòng)困境相比，府際數(shù)據(jù)共享是一個(gè)由協(xié)同與共享構(gòu)成的雙重困境。基于這兩個(gè)維度高低劃分，可以看到數(shù)據(jù)共享存在四種潛在情境，分別對(duì)應(yīng)著不同的協(xié)同難度。接著，本文從交易成本與風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)層面探究影響府際數(shù)據(jù)共享的因素與作用機(jī)制。府際數(shù)據(jù)共享困境既來(lái)自一般性府際協(xié)作困境產(chǎn)生的交易成本，包括政府機(jī)構(gòu)特征、協(xié)作基礎(chǔ)、制度規(guī)則與交易物屬性，同時(shí)還受到“數(shù)據(jù)”這一特殊交易物品特征的影響，數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專(zhuān)用性較高、績(jī)效可測(cè)量性較低，數(shù)據(jù)共享中存在凈收益的非對(duì)稱(chēng)性、投入沉默性與使用安全性問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致制度性集體行動(dòng)框架提出的協(xié)調(diào)、分配與背叛風(fēng)險(xiǎn)。這一理論的構(gòu)筑為我們破解數(shù)據(jù)共享困境提供了一種可能性的嘗試。

三是提出了推進(jìn)府際數(shù)據(jù)共享的政策啟示。數(shù)據(jù)共享作為政府機(jī)構(gòu)理性選擇的結(jié)果，與碎片化的行政環(huán)境以及數(shù)據(jù)共享本身特征之間相互作用，決定了數(shù)據(jù)共享是否能有效實(shí)現(xiàn)。從這一基本視角出發(fā)，本文提出三點(diǎn)政策啟示。首先，要注重培養(yǎng)內(nèi)生性共享動(dòng)力，這就需要在央地關(guān)系上做好職責(zé)劃分，賦予共享機(jī)構(gòu)一定的自主權(quán)；其次，在共享機(jī)制類(lèi)型上需要打開(kāi)思維，以多樣化的共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情境的逐一匹配；最后，在共享范圍和程度上要做到有序推進(jìn)，從易到難是基本路徑，同時(shí)也是確保數(shù)據(jù)共享有效性、持續(xù)性的需要。

5.2 研究展望

受到研究條件和能力的限制，本文尚存在諸多不足之處，本文提出的基于制度性集體行動(dòng)的府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的分析框架，未來(lái)還有諸多可以進(jìn)一步深入研究之處。

一是府際數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)研究。府際數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)決定著共享是否成功、是否可持續(xù)，對(duì)于它的研究將有助于考察共享伙伴選擇的問(wèn)題。已有的數(shù)據(jù)共享文獻(xiàn)，關(guān)于這方面的基礎(chǔ)研究較少。在制度性集體行動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)研究中，對(duì)于協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有了一定程度的推進(jìn)。協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于雙方協(xié)作意愿的差異，差異越大則協(xié)作的潛在風(fēng)險(xiǎn)越大，即越不可能達(dá)成協(xié)議或者協(xié)議越容易出現(xiàn)背叛、分配不公等問(wèn)題。但是目前對(duì)府際協(xié)作的研究，僅考慮了協(xié)作領(lǐng)域的資產(chǎn)專(zhuān)用性和績(jī)效可測(cè)量性，未將風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)影響細(xì)化。未來(lái)可以嘗試將數(shù)據(jù)特征進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)量，比如通過(guò)對(duì)不同數(shù)據(jù)類(lèi)型的專(zhuān)用性程度進(jìn)行排序，再通過(guò)雙邊和多邊的數(shù)據(jù)共享的主動(dòng)和被動(dòng)行為考察，分析協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的大小，進(jìn)而可以觀測(cè)不同數(shù)據(jù)屬性的共享風(fēng)險(xiǎn)。

二是府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究。數(shù)據(jù)共享是發(fā)生在不同行政主體之間的合作行為，從行動(dòng)者的復(fù)雜性角度來(lái)說(shuō)，形成了若干種豐富的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。目前的研究?jī)H提供了一種理論上的政策啟示，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形態(tài)及其形成機(jī)理缺乏一般性理論探討。在此基礎(chǔ)上，可以依據(jù)制度性集體行動(dòng)機(jī)制多樣性的框架拓展數(shù)據(jù)共享發(fā)生場(chǎng)景，比較共享的雙邊、多邊、平臺(tái)及中介等多種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，根據(jù)復(fù)雜性和自主性二維分類(lèi)提供更為豐富的可能機(jī)制及其適用條件和構(gòu)成策略，如適合哪種類(lèi)型數(shù)據(jù)、哪類(lèi)業(yè)務(wù)以及是由政府主體自主達(dá)成協(xié)議構(gòu)成還是由權(quán)威驅(qū)動(dòng)構(gòu)建。在經(jīng)驗(yàn)研究中，可以對(duì)已經(jīng)存在的府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實(shí)證描述，對(duì)于發(fā)生在不同場(chǎng)景、不同功能以及不同范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，引入規(guī)模、密度、中心度、核心邊緣等基本指標(biāo)描述數(shù)據(jù)共享中的政府間關(guān)系，判斷不同政府機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所處的角色，進(jìn)而借助Bonding和Bridge等網(wǎng)絡(luò)路徑解釋結(jié)構(gòu)形成的政府個(gè)體網(wǎng)絡(luò)行為因素，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征、數(shù)據(jù)特征與問(wèn)題類(lèi)型等對(duì)共享網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行研究，從而建立起更為豐富和一般性的解釋模型。

三是數(shù)據(jù)共享與府際網(wǎng)絡(luò)的耦合關(guān)系研究。本文只關(guān)注于數(shù)據(jù)共享這一環(huán)節(jié)，但是數(shù)據(jù)共享多大程度上降低了政府間其他領(lǐng)域(如城市群的大氣污染)的協(xié)同交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，反過(guò)來(lái)其他領(lǐng)域的合作是否增加了共享的動(dòng)力、降低了共享風(fēng)險(xiǎn)，仍有待探究。如果將數(shù)據(jù)共享放入府際協(xié)同治理、城市群一體化治理等框架內(nèi)，那么測(cè)量數(shù)據(jù)共享在多大程度上、哪些領(lǐng)域中更能有效促進(jìn)府際協(xié)同合作。反過(guò)來(lái)，哪些領(lǐng)域的合作、什么合作機(jī)制能在多大程度上促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，這可以為協(xié)同合作治理的研究提供更多的假設(shè)，也為制度性集體行動(dòng)提供更新的理論議題。與此同時(shí)，引入復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)科學(xué)的分析模型，將數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)與目前的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的府際網(wǎng)絡(luò)、公共治理領(lǐng)域中的治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行比較和關(guān)聯(lián)性研究，從而考察這些網(wǎng)絡(luò)之間的嵌入、耦合的條件，以此對(duì)數(shù)據(jù)共享與府際合作網(wǎng)絡(luò)可能的耦合關(guān)系進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而為政策協(xié)同提供科學(xué)依據(jù)。

四是數(shù)據(jù)共享的有效邊界研究。當(dāng)下政府?dāng)?shù)據(jù)在何種范圍內(nèi)共享在實(shí)踐中尚處于探索階段，從中央到各級(jí)地方政府，均在建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享的云平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)，而數(shù)據(jù)共享的出發(fā)點(diǎn)本身是為了打破跨區(qū)域、跨層級(jí)與跨部門(mén)的協(xié)同壁壘，但是如果數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)之間彼此分離，那就產(chǎn)生了新的碎片化和新的壁壘。而產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源在于，目前在科學(xué)上還未回答數(shù)據(jù)共享的最優(yōu)邊界在哪里的問(wèn)題。該邊界存在一個(gè)兩難困境，如果網(wǎng)絡(luò)太大，涉及的主體太過(guò)分散，則會(huì)產(chǎn)生大量無(wú)關(guān)信息，造成數(shù)據(jù)使用成本和協(xié)調(diào)成本增高，而如果邊界太小，則數(shù)據(jù)共享的范圍狹窄，無(wú)法起到共享需要的多源規(guī)模效應(yīng)。這就需要研究府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)中的主體數(shù)量規(guī)模、結(jié)構(gòu)對(duì)共享的微觀動(dòng)力和宏觀效果的影響，比如網(wǎng)絡(luò)主體數(shù)量最優(yōu)值的計(jì)算，即超過(guò)或低于某個(gè)數(shù)量則共享主體的共享動(dòng)力就會(huì)減弱，或者考察主體之間的同質(zhì)性結(jié)構(gòu)程度，即主體特征指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差或者變異系數(shù)對(duì)共享效果的影響。此外，還可以考慮結(jié)合我國(guó)目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐，使用實(shí)際數(shù)據(jù)測(cè)量并比較不同區(qū)域之間的共享動(dòng)力與效果，以探索數(shù)據(jù)共享的最佳區(qū)域邊界。