楊雪鋒

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

城市化和工業(yè)化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并產(chǎn)生對(duì)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施(項(xiàng)目)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施(項(xiàng)目)的需求。諸如此類(lèi)的項(xiàng)目修建與運(yùn)營(yíng)必不可少，因而它們客觀存在的環(huán)境負(fù)外部性也就難以避免。隨著公眾社區(qū)權(quán)利意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，這些項(xiàng)目備受非議和抵抗，導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象日益突出。基于鄰避項(xiàng)目本身所具有的負(fù)面特性，鄰避問(wèn)題成為當(dāng)下社會(huì)治理中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。大型公共基礎(chǔ)項(xiàng)目和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的修建雖然源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，但是部分項(xiàng)目的選址與修建并不一定符合所在地域或社區(qū)的群眾利益要求，他們對(duì)成本—收益的考量成為鄰避沖突發(fā)生的重要原因。同時(shí)，這些項(xiàng)目可能帶來(lái)復(fù)雜的綜合風(fēng)險(xiǎn)，即鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性，也強(qiáng)化了特定受眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的抵觸情緒，由此種種引發(fā)的不同利益主體之間的群體性沖突被專(zhuān)家學(xué)者概括為鄰避沖突?？v觀近些年來(lái)我國(guó)各地發(fā)生的鄰避沖突事件，均在不同程度上受到了相關(guān)部門(mén)和社會(huì)的廣泛關(guān)注，其結(jié)果項(xiàng)目不是遷址就是暫停。其中，公眾特別是項(xiàng)目所在區(qū)域居民的風(fēng)險(xiǎn)感知成為鄰避沖突的關(guān)鍵因素。

隨著城市化區(qū)域的擴(kuò)展，越來(lái)越多的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施(產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目)撤離主城區(qū)，布局在遠(yuǎn)離市區(qū)的地帶。于是一種比較常見(jiàn)的現(xiàn)象出現(xiàn)了：一些地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，把環(huán)境影響較大的公共設(shè)施(項(xiàng)目)和工業(yè)企業(yè)設(shè)施(項(xiàng)目)布局在毗鄰地帶，導(dǎo)致環(huán)境污染的外溢，從而引起鄰近行政區(qū)政府和居民的抗議，產(chǎn)生跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題。此類(lèi)現(xiàn)象在區(qū)域一體化發(fā)展背景下尤為突出，使得跨越性環(huán)境鄰避問(wèn)題已不再是單一行政區(qū)劃內(nèi)的治理難題，已經(jīng)引起中央的高度重視(2)2016年工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于做好工業(yè)和信息化領(lǐng)域“鄰避”問(wèn)題防范和化解工作的通知》，指出各地要從源頭加強(qiáng)“鄰避”問(wèn)題預(yù)防工作，針對(duì)“鄰避”項(xiàng)目特點(diǎn)在“鄰避”項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)行等各階段進(jìn)行有效預(yù)防及管理。該信息具體網(wǎng)址為：http：//www.miit.gov.cn/newweb/n1146295/n1652858/n1652930/n3757016/c5333017/content.html.2016-11-01。。大量跨域性區(qū)域公共問(wèn)題一再出現(xiàn)，使地方政府的單邊治理效果不斷弱化，內(nèi)在聯(lián)系與利益關(guān)系的復(fù)雜變化使得政府的價(jià)值、運(yùn)作、責(zé)任等在不斷重塑[1]。區(qū)域協(xié)同、一體化發(fā)展是當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和國(guó)家貫徹的長(zhǎng)期政策，長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，但經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等各方面的協(xié)調(diào)共生性目前還沒(méi)有在區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控方面取得相應(yīng)的進(jìn)展。大型鄰避項(xiàng)目的修建不僅會(huì)在選址地引發(fā)本地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，基于環(huán)境整體性擔(dān)憂(yōu)和各地政績(jī)考核，相鄰區(qū)域內(nèi)各地方政府都會(huì)對(duì)環(huán)境鄰避項(xiàng)目臨界修建這種以鄰為壑的做法產(chǎn)生抵觸情緒，難免會(huì)形成跨域性環(huán)境鄰避沖突。

黨的十八大以來(lái)中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展等理念，要求突破地方政府單一行政區(qū)劃的治理瓶頸，府際間的利益競(jìng)爭(zhēng)不是零和博弈而是協(xié)調(diào)合作共贏。因此，跨域性環(huán)境鄰避治理研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。本文運(yùn)用尺度政治理論分析跨域性環(huán)境鄰避事件中行動(dòng)主體的尺度對(duì)抗過(guò)程及地方政府間博弈關(guān)系，探究沖突化解機(jī)制，以更好實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域多重效益的疊加，更好滿(mǎn)足區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各方面的利益訴求，尋求尺度政治下府際合作解決跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題的路徑和措施。

1 鄰避問(wèn)題研究的文獻(xiàn)回顧

鄰避問(wèn)題在近十年來(lái)引起學(xué)術(shù)界廣泛興趣，吸引了社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、新聞傳播學(xué)、公共管理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科關(guān)注，并涌現(xiàn)出豐富的研究成果。同時(shí)，環(huán)境鄰避問(wèn)題作為環(huán)境沖突的一種形態(tài)，也是生態(tài)環(huán)境管理的一個(gè)重要議題。本文擬從鄰避類(lèi)型的尺度劃分、一般性鄰避風(fēng)險(xiǎn)研究、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的府際關(guān)系等方面對(duì)與主題密切相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理歸納，進(jìn)而引出本文研究問(wèn)題的必要性。

1.1 尺度視角的鄰避類(lèi)型劃分

以往的鄰避分析多將其研究視角定位在鄰避問(wèn)題發(fā)生原因、鄰避利益主體的矛盾、鄰避問(wèn)題解決機(jī)制研究等方面，而少有學(xué)者就鄰避問(wèn)題涉及的區(qū)域尺度進(jìn)行歸類(lèi)與研究，原因可能是之前鄰避沖突多在小尺度空間發(fā)生和演化，其主體多是某一行政區(qū)劃內(nèi)的居民和地方政府，鮮有府際間的矛盾。根據(jù)沖突影響范圍大小從尺度視角進(jìn)行劃分，鄰避沖突可分為兩種：一般性鄰避沖突和跨域性鄰避沖突。單一行政主體轄區(qū)內(nèi)或某一城市內(nèi)部不同利益主體之間出于對(duì)鄰避項(xiàng)目選址修建的利益博弈而進(jìn)行的尺度對(duì)抗即定義為一般性鄰避沖突，其主要特點(diǎn)就是單一行政主體管轄下的地方性群體事件，沖突發(fā)生在地方政府(或項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)主體)與項(xiàng)目選址附近居民之間，影響范圍較小，多數(shù)局限于社區(qū)或街鎮(zhèn)尺度。

城市化和工業(yè)化的發(fā)展對(duì)大型公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)設(shè)施需求增加，這些項(xiàng)目通常具有明顯的鄰避效應(yīng)。伴隨著大型鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)外溢范圍不斷擴(kuò)大，一定程度上會(huì)溢出轄區(qū)邊界，影響到鄰近城市區(qū)域，引發(fā)鄰近城市的抗?fàn)幧踔链蟪叨鹊臎_突，誘致跨域性環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)。在區(qū)域一體化縱深發(fā)展的當(dāng)下，跨域性鄰避沖突已然不是單一地方政府能夠解決的環(huán)境沖突和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，由于雙方均具有體系化、制度化的社會(huì)動(dòng)員能力、資源調(diào)度能力和政策游說(shuō)能力，從后果來(lái)講，此類(lèi)鄰避風(fēng)險(xiǎn)影響遠(yuǎn)比一般性鄰避風(fēng)險(xiǎn)要大。

1.2 一般性鄰避風(fēng)險(xiǎn)的原因與治理

從目前相關(guān)研究來(lái)看，學(xué)者們認(rèn)為一般性鄰避沖突發(fā)生的原因主要包括：社會(huì)心理方面，有大眾未受平等對(duì)待與不安心理，公眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒[2]，公眾的心理焦慮、信任等變量對(duì)公眾抗?fàn)幰庠傅挠绊慬3]等；群體行為方面，有弱勢(shì)群體的隱忍、強(qiáng)勢(shì)群體的抗?fàn)?、?zhuān)家學(xué)者的作用[4]等；社會(huì)公平方面，有空間分配正義失衡和空間過(guò)程正義失衡[5]等；信息溝通方面，有知識(shí)鴻溝、信息阻滯與溝通失效[2]等；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方面，有感知風(fēng)險(xiǎn)放大機(jī)制[6]、鄰避沖突主體間認(rèn)知差異[7]等；媒體傳播方面，有媒體信息涓滴化作用[2]、新媒體驅(qū)動(dòng)下的參與式傳播[8]等。

圍繞一般性鄰避風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者們提出了民主協(xié)商[9]、公眾參與[10]、信息公開(kāi)[11]、制度緩解[12]、多元協(xié)作[13]、復(fù)合型鄰避補(bǔ)償[14]等治理思路和策略。這些建議主要針對(duì)的是一般性鄰避風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生因素、作用范圍、行動(dòng)空間、參與主體來(lái)看，尚未涉及較大尺度、跨域性的鄰避風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 生態(tài)環(huán)境外部性與府際博弈

利益問(wèn)題通常是推動(dòng)地方政府間合作與競(jìng)爭(zhēng)的核心，這種競(jìng)合關(guān)系在地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力下表現(xiàn)得尤為突出。在利益博弈的過(guò)程中地方政府通過(guò)府際合作與府際競(jìng)爭(zhēng)兩種博弈樣態(tài)不斷地進(jìn)行著利益分配、補(bǔ)償與讓渡，最終達(dá)成一個(gè)利益均衡狀態(tài)[15]。生態(tài)環(huán)境作為一種公共品，具有收益外溢性和共享性特征；同時(shí)也容易成為轉(zhuǎn)移負(fù)外部性的重要載體或介質(zhì)。圍繞環(huán)境負(fù)外部性而產(chǎn)生的成本溢出成為地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)合作的重要議題。有學(xué)者從府際博弈視角分析了外溢性環(huán)境公共品供給的體制性弊端及其所產(chǎn)生的困境：分割式管理體制導(dǎo)致府際有限信任，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致事權(quán)錯(cuò)配與激勵(lì)扭曲，地方政府本位觀念導(dǎo)致決策短視，法律與制度缺失致使“搭便車(chē)”頻發(fā)[16]；運(yùn)用博弈論方法分析了流域生態(tài)補(bǔ)償中中央政府、流域上下游地方政府之間的利益分配關(guān)系，指出需要中央政府介入跨行政區(qū)的府際博弈過(guò)程，并制定相關(guān)法律使之合作，構(gòu)建穩(wěn)定的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[17]；從政治周期角度分析了環(huán)境管制中的央地博弈，提出約束地方官員博弈策略空間的若干政策建議，使地方官員的環(huán)境管制行為與中央趨于一致[18]。

針對(duì)跨域性污染治理存在的信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)利和責(zé)任碎片化的制度性集體行動(dòng)困境，部分學(xué)者對(duì)其不同類(lèi)型、形成條件及解決機(jī)制進(jìn)行了研究，構(gòu)建了制度性集體行動(dòng)理論[19]。圍繞跨域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題生成的府際博弈關(guān)系，治理的基本思路是追求積極性社會(huì)治理模式，形成一致性利益的預(yù)期和合作路徑，把擁有各自利益追求的行動(dòng)者整合到一個(gè)合作體系中，令其合作以達(dá)成各自的利益目標(biāo)。這些文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理中府際關(guān)系問(wèn)題，雖然作為其中一種特殊現(xiàn)象跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題尚未作較多研究，但對(duì)府際博弈的研究有助于本文尺度政治的分析。

2 尺度政治視角下跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)分析框架

跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)不僅涉及風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)自身的管理調(diào)度，還牽扯到地區(qū)間政府的集體行動(dòng)。這個(gè)層面問(wèn)題的解決需要突破體制瓶頸，其行動(dòng)邏輯也需要借助尺度政治的理論視角進(jìn)行解釋。因此，剖析跨域性鄰避問(wèn)題的體制性根源，揭示尺度政治方法在分析跨域性環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)中的理論適切性很有必要。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)的尺度政治分析模型，為后續(xù)的具象化研究提供理論參照。

2.1 跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)的體制性根源

相較于一般性鄰避沖突的起因，跨域性環(huán)境鄰避沖突更多是由于多個(gè)行政區(qū)劃的多重利益糾葛影響。政績(jī)考核機(jī)制的日趨多元化競(jìng)爭(zhēng)格局，使得地方政府之間難以有效權(quán)衡經(jīng)濟(jì)共生與環(huán)境共享之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。缺乏地區(qū)環(huán)境污染整體性風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)而形成的跨域性鄰避沖突已然不是單一地方政府能夠解決的問(wèn)題。協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展雖提出已久，但區(qū)域聯(lián)動(dòng)環(huán)境管理體制的不完善、有效且權(quán)威的統(tǒng)籌決策機(jī)構(gòu)等的缺失，使得深陷局部和眼前利益“陷阱”的地方政府難以在環(huán)境保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的多政府主體之間的利益溝通、合作共贏?？傊?，地方政府各自為政、缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制、合作意識(shí)不到位、一體化發(fā)展理念未得到深化理解，是以GDP作為主要政績(jī)考核的大背景下導(dǎo)致發(fā)展過(guò)程中跨域性鄰避問(wèn)題不能得到有效解決的重要原因，已經(jīng)不符合新時(shí)代高度重視生態(tài)文明建設(shè)和新發(fā)展理念的要求。

環(huán)境本身具有公共資源屬性、效應(yīng)外部性、空間外延性，這就決定了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體性[20]。新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展也必然要求各級(jí)地方政府在追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)高效一體化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共聯(lián)共保、公共服務(wù)的普惠共享?？缬蛐原h(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)具有高度復(fù)雜性、高度不確定性，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件的發(fā)生是社會(huì)的結(jié)構(gòu)性缺陷和體制性弊端所致。因此，地方政府跨域性環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的思路需要在增強(qiáng)創(chuàng)新的主動(dòng)性和方式方法的靈活性等方面達(dá)成共識(shí)，突破解決沖突的慣性思維和傳統(tǒng)治理模式的弊端。

2.2 鄰避風(fēng)險(xiǎn)研究的尺度政治視角

尺度(scale)是指表現(xiàn)、體驗(yàn)和組織地理事件與過(guò)程的一個(gè)或幾個(gè)層級(jí)[21]724-727，地理的尺度是指特定地理景觀的維度[22]。尺度是地理學(xué)領(lǐng)域中的關(guān)鍵要素，包括空間、地方和環(huán)境的復(fù)雜混合關(guān)系[23]，這種關(guān)系是流動(dòng)的、競(jìng)爭(zhēng)的，甚至是跨界的，其本質(zhì)上是社會(huì)關(guān)系建構(gòu)的產(chǎn)物[24]。尺度的概念根植于后現(xiàn)代空間觀和空間的生產(chǎn)理論，尺度不是“自然的”或“事先給定的”，而是被“生產(chǎn)”出來(lái)的[25]57-79。地理尺度的內(nèi)涵與馬克思主義空間生產(chǎn)概念具有相通之處，是理解尺度政治的理論起點(diǎn)和基礎(chǔ)。任何一個(gè)區(qū)域合作治理關(guān)系都是基于特定時(shí)空背景下多利益主體的空間生產(chǎn)關(guān)系而形成的特定體系[26]。尺度政治是各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)與斗爭(zhēng)的框架，其核心是尺度轉(zhuǎn)換[27]。尺度政治主要指基于尺度重構(gòu)的政治博弈和權(quán)力爭(zhēng)奪，尺度既是用作改變權(quán)力關(guān)系的工具和框架，也是政治博弈的對(duì)象和場(chǎng)域。

尺度政治涉及三種空間形式：物質(zhì)空間的權(quán)力管轄范圍，組織空間的行政或組織級(jí)別，表達(dá)空間的地方化權(quán)利聲明，分別表示參與者的行動(dòng)邊界、行動(dòng)主體的數(shù)量、行動(dòng)者合法性的界定(主體行動(dòng)的準(zhǔn)入資格、認(rèn)同)。各利益主體對(duì)尺度進(jìn)行策略性運(yùn)用，不斷改變權(quán)力對(duì)比態(tài)勢(shì)以調(diào)整主體在尺度對(duì)抗中的位置影響、權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而改變其活動(dòng)的合法性[28]。尺度政治理論已成為社會(huì)事件的重要分析視角，通過(guò)尺度政治的深化分析可進(jìn)一步厘清事件背后利益主體的尺度對(duì)抗與爭(zhēng)奪過(guò)程[29]。尺度重構(gòu)涉及尺度形式的變化，尺度政治就是各種政治主體對(duì)尺度的策略性運(yùn)用，通過(guò)對(duì)某些參與者的容斥改變行動(dòng)主體數(shù)量進(jìn)而改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過(guò)調(diào)整某些參與者的尺度位置以影響權(quán)力關(guān)系，通過(guò)對(duì)尺度內(nèi)涵的再界定來(lái)改變行動(dòng)的合法性。尺度政治已廣泛應(yīng)用于區(qū)域劃定、城市規(guī)劃管制、資源開(kāi)發(fā)和危機(jī)治理等問(wèn)題的處理當(dāng)中，后來(lái)又?jǐn)U展到社會(huì)治理、底層抗?fàn)帯h(huán)境運(yùn)動(dòng)等領(lǐng)域。研究者認(rèn)為，在實(shí)踐中不同利益主體會(huì)為了自身利益或需求，采取不同的尺度策略，進(jìn)而推動(dòng)尺度轉(zhuǎn)向有利于自身的方向發(fā)展[30]。

鄰避運(yùn)動(dòng)是一定區(qū)域內(nèi)鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性引起居民或公眾厭惡心理甚至利益受損，從而導(dǎo)致民眾抗?fàn)幍纳鐣?huì)現(xiàn)象，其本質(zhì)是整體的正外部性與局部的負(fù)外部性失衡，是空間的非正義和利益的不均衡的結(jié)果。從現(xiàn)象發(fā)生的空間屬性和社會(huì)屬性看，鄰避現(xiàn)象可以納入政治地理學(xué)范疇?？缬蛐脏彵苁录儆诟蟪叨鹊目臻g競(jìng)爭(zhēng)，圍繞空間支配權(quán)的獲取，存在不同行政區(qū)域地方政府及各利益主體的尺度重構(gòu)和政治博弈，符合尺度政治理論的研究假設(shè)。本文試圖對(duì)跨域性環(huán)境鄰避沖突中尺度策略演化和過(guò)程影響進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步深化跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題研究，進(jìn)而為區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的府際競(jìng)合提供新的政策思路。

2.3 跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)分析的尺度政治模型

環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是區(qū)域內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在空間上的重新配置進(jìn)而影響到相關(guān)主體的利益調(diào)整?？缬蛐脏彵軉?wèn)題由于涉及不同的行政區(qū)及行政主體，在利益博弈中也就通過(guò)尺度重構(gòu)影響權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。

根據(jù)結(jié)構(gòu)主義視角的行動(dòng)者尺度政治模型，尺度政治過(guò)程可分為權(quán)力尺度化、尺度重構(gòu)、權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)階段。其中，權(quán)力尺度化是基礎(chǔ)，尺度重構(gòu)是核心，權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變則是目標(biāo)。權(quán)力尺度化從關(guān)系角度看，各行動(dòng)主體之間的權(quán)力關(guān)系存在物質(zhì)空間、組織空間和表達(dá)空間三種形式，分別對(duì)應(yīng)尺度化的數(shù)量對(duì)比關(guān)系、命令服從關(guān)系和合法性認(rèn)同關(guān)系。尺度重構(gòu)主要包括尺度上移、尺度下移和尺度重組三種類(lèi)型，在主體層面尺度重構(gòu)表現(xiàn)為主體間的眾寡合分、層級(jí)調(diào)整和表達(dá)重構(gòu)等形式。權(quán)力關(guān)系的改變是尺度重構(gòu)的必然結(jié)果，這種關(guān)系的改變既包括行動(dòng)者主體權(quán)力強(qiáng)弱對(duì)比的調(diào)整，也包括權(quán)力合法性的消長(zhǎng)。尺度政治模型分析框架見(jiàn)表1所示。尺度政治中的主體總是尋求某些于己有利的尺度重構(gòu)手段來(lái)影響權(quán)力關(guān)系的變化，某一主體在實(shí)現(xiàn)某個(gè)利益目標(biāo)時(shí)也可能采取方向相反的尺度重構(gòu)手段。

表1 結(jié)構(gòu)主義視角的行動(dòng)者尺度政治分析框架

在政治地理學(xué)看來(lái)，“尺度政治”的重點(diǎn)在 “政治”，“尺度”只是策略或手段，目的是通過(guò)尺度的變化達(dá)到一定的政治目的[22]。尺度對(duì)抗中往往存在相互對(duì)立的利益主體，由于權(quán)力或資源掌握的差異形成強(qiáng)勢(shì)方與弱勢(shì)方。強(qiáng)勢(shì)方憑借擁有的權(quán)力或資源不斷推動(dòng)事件向利于自身的方向發(fā)展，并且借助權(quán)勢(shì)和機(jī)制力量將弱勢(shì)方的意愿及行動(dòng)限制在可控范圍內(nèi)。不論是政治地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)勢(shì)方總會(huì)在相對(duì)優(yōu)勢(shì)方面加大砝碼，以實(shí)現(xiàn)傾向性的尺度重構(gòu)，使自己的多重利益訴求得以保障和落實(shí)，進(jìn)而在尺度對(duì)抗中占據(jù)有利地位。而弱勢(shì)方由于自身資源或權(quán)力的有限性往往很難沖破尺度限制，其實(shí)現(xiàn)尺度轉(zhuǎn)換的重要方式集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：內(nèi)部動(dòng)員以集體抗?fàn)幒屯夥街С忠詳U(kuò)大影響。這是凝聚力量和推動(dòng)尺度上移的兩種重要方式，以在不斷的角逐中實(shí)現(xiàn)利益獲取，使事件發(fā)展向有利于自身的方向推進(jìn)。在整個(gè)層層遞進(jìn)式的尺度對(duì)抗中,第三方作為可改變對(duì)峙局勢(shì)的中間力量是強(qiáng)弱雙方爭(zhēng)奪的關(guān)鍵。第三方力量可涉及更大尺度范圍的群眾、社會(huì)精英、高層政府、社會(huì)組織等。

中國(guó)城市發(fā)展正處于世界城市發(fā)展歷程的濃縮形態(tài)，城市空間結(jié)構(gòu)的演變，在很大程度上是制度變遷的結(jié)果[31]，而全球化、市場(chǎng)化和地方化主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量為地方政府塑造了一個(gè)復(fù)雜的激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境[32]，進(jìn)而造就了地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特質(zhì)。傳統(tǒng)的GDP錦標(biāo)賽制和地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特質(zhì)驅(qū)動(dòng)地方政府傾向于經(jīng)濟(jì)理性思維模式，并擅長(zhǎng)通過(guò)空間資本化來(lái)推動(dòng)尺度重構(gòu)，城市空間的演化帶有鮮明的地方政府主導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)利益性色彩。鄰避問(wèn)題本身就是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的空間配置而重塑了區(qū)域內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)和不同群體的利益關(guān)系，是城市化進(jìn)程中資本流動(dòng)帶動(dòng)土地開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致公共品成本—收益空間配置不均衡，引發(fā)民眾抗?fàn)?，推?dòng)尺度上移。當(dāng)鄰避沖突發(fā)生在行政毗鄰區(qū)時(shí)，尺度政治的運(yùn)作就更為顯著了。

本文基于尺度政治理論和分析方法，嘗試在跨域性環(huán)境鄰避事件中加以運(yùn)用，分析矛盾沖突雙方的矛盾集聚點(diǎn)及其尺度對(duì)抗過(guò)程，揭示尺度策略和尺度重構(gòu)的目的，以期為跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題的解決提供可行性措施。

3 跨域性環(huán)境鄰避事件的背景特征與尺度類(lèi)型

理論的應(yīng)用需要契合現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境，而不是相反?？缬蛐脏彵苁录衅涮赜械臅r(shí)代背景和體制環(huán)境。就鄰避風(fēng)險(xiǎn)而言，尺度政治方法在特定條件下存在一定的理論解釋力?？缬蛐原h(huán)境鄰避事件并非個(gè)案，而是城市化、工業(yè)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的典型形態(tài)而出現(xiàn)，此類(lèi)典型事件因?yàn)槲覈?guó)壓縮型的城市化、工業(yè)化進(jìn)程而凸顯。另外，我國(guó)特有的行政體制和資源配置機(jī)制對(duì)尺度政治理論的適用限定了約束條件，需要細(xì)分尺度類(lèi)型以達(dá)到對(duì)象的瞄準(zhǔn)；為增強(qiáng)理論方法與社會(huì)場(chǎng)景的適配性，本文也對(duì)具體的研究對(duì)象做出必要的情景設(shè)定。

3.1 跨域性環(huán)境鄰避事件的背景特征

隨著城市化發(fā)展到新階段，一些地處城市主城區(qū)的重化工業(yè)項(xiàng)目備受居民抱怨，借助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)會(huì)和“退二進(jìn)三”城市規(guī)劃調(diào)整政策，這些具有較大環(huán)境壓力的工業(yè)項(xiàng)目都在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。首當(dāng)其沖的問(wèn)題是外遷企業(yè)選址何處。對(duì)于技術(shù)含量不高、經(jīng)濟(jì)效益一般、資源消耗大、環(huán)境污染大的企業(yè)，通常是一關(guān)了之，或者轉(zhuǎn)移到相對(duì)落后的省外其他地區(qū)，但在環(huán)境規(guī)制愈加嚴(yán)格的背景下也難以外遷。對(duì)于總體質(zhì)量較好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，地方政府還是舍不得遷出本地，總是想方設(shè)法找到一個(gè)既不影響市區(qū)環(huán)境質(zhì)量，又能保證企業(yè)在本地順利生產(chǎn)的選址方案。

從實(shí)際情況來(lái)看，一個(gè)城市的幅員畢竟有限，通常一個(gè)地級(jí)市方圓半徑百公里左右，城市化區(qū)域半徑在10公里左右，考慮到當(dāng)下市區(qū)規(guī)避環(huán)境影響以及未來(lái)城市發(fā)展空間，人口密集區(qū)的生態(tài)安全距離至少還要保持間隔20公里，在周邊其他區(qū)域能夠布局大型重化工業(yè)項(xiàng)目的最大空間尺度也就不過(guò)70公里。再加上具體項(xiàng)目對(duì)區(qū)位、交通、風(fēng)向、地質(zhì)等條件的要求，實(shí)際上新址可選空間有限?；诘胤秸慕?jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，地方政府通常會(huì)把具有正外部性的大型項(xiàng)目布局在本地人口集中的主城區(qū)，這樣可以做到受益面最大；而對(duì)于具有負(fù)外部性但又必不可少的項(xiàng)目，通常會(huì)布局在遠(yuǎn)離主城區(qū)的位置。因此，將項(xiàng)目新址落在周邊城市轄區(qū)毗鄰區(qū)域成為不少地方政府的決策選項(xiàng)，這樣跨域性環(huán)境鄰避沖突不可避免地發(fā)生。

3.2 跨域性環(huán)境鄰避事件的尺度政治語(yǔ)境

在項(xiàng)目規(guī)劃階段，跨域性環(huán)境鄰避沖突具有一般性鄰避沖突的發(fā)生過(guò)程，即“宣布—抗議—中止”，或“宣布—抗議—中止—協(xié)商—重啟”?！爸貑ⅰ眲t分為兩種情形：就地重啟和另?yè)裥轮分貑?當(dāng)然新址也可能會(huì)重復(fù)前述過(guò)程)。整個(gè)過(guò)程矛盾雙方主要是項(xiàng)目建設(shè)方(多數(shù)情況具有政府背景)與項(xiàng)目選址地居民，具有明顯的尺度層級(jí)關(guān)系，而且是小尺度(鎮(zhèn)街甚至社區(qū)尺度)。與一般性鄰避沖突不同的是，從行動(dòng)主體看，跨域性環(huán)境鄰避事件的沖突雙方主要是層級(jí)對(duì)等的城市政府；從空間尺度看，要超越社區(qū)和鎮(zhèn)街層面，甚至市域?qū)用妗?/p>

尺度政治是獲取空間控制權(quán)的活動(dòng)，尺度作為策略或手段，通過(guò)尺度的變化達(dá)到一定的政治目的或利益目標(biāo)。由于涉事雙方均為城市政府，各自訴求也很清晰，尺度政治場(chǎng)域自然生成。由于自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異、在更大范圍的政治經(jīng)濟(jì)地位差別，各自在尺度空間形式上占據(jù)不同的物質(zhì)空間、組織空間和表達(dá)空間，但雙方均擁有一定的行動(dòng)者數(shù)量、同等的行政級(jí)別和鄰避事件中擁有的合法性資源，因此各自均力圖通過(guò)尺度政治達(dá)成本地利益最大化目標(biāo)。

需要指出的是，尺度政治概念源于西方，本質(zhì)上是個(gè)體主義方法論，其話(huà)語(yǔ)體系和分析邏輯是經(jīng)濟(jì)理性、自由競(jìng)爭(zhēng)和法治約束。就跨域性環(huán)境鄰避事件而言，尺度政治理論在國(guó)內(nèi)的運(yùn)用存在迥異于西方社會(huì)的約束條件：一是體制約束，無(wú)論何層級(jí)的地方政府都是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且還有上一級(jí)政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)，這是雙方目標(biāo)最終必定趨于一致的體制保障；二是政治約束，生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)代的重要政策理念，無(wú)論地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者地方競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到何種程度，都需要遵循這個(gè)政治大局。因此，可以把這兩大約束條件下的尺度政治界定為有限的尺度政治。

3.3 跨域性環(huán)境鄰避事件的尺度類(lèi)型與特定情境

跨域性環(huán)境鄰避事件是事件發(fā)起地政府與影響地政府之間的矛盾，因后者抗?fàn)幎?jí)，已然跳出一般性鄰避沖突的行政地域限制，是在區(qū)域協(xié)同、一體化發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)備受重視背景下涉及府際利益博弈與生態(tài)環(huán)境污染共防共治的跨域性鄰避問(wèn)題。一般性鄰避事件的沖突雙方是政府(或項(xiàng)目建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方)和居民，居民是抗議方的主角，凸顯地方色彩和草根性[33]；在跨域性鄰避事件中，沖突雙方的主體主要是兩地政府，居民和企業(yè)只是參與者，草根性不再顯著，地方政府作為抗議方走上前臺(tái)，地方性由在地性上升為跨域性。從行動(dòng)主體和行動(dòng)尺度看，跨域性鄰避事件更易于納入尺度政治分析框架。

考慮到不同行政層級(jí)的尺度政治存在較大差別，不宜混同討論，需要進(jìn)行細(xì)分?？缬蛐脏彵苁录嬖诓煌姓?jí)別和不同空間尺度的表現(xiàn)形式。從近些年來(lái)發(fā)生的一些典型案例來(lái)看，既有省級(jí)層面的，也有省內(nèi)地級(jí)市層面的，還有同一地市(或不同地市)的縣級(jí)市(縣市區(qū))層面的。三類(lèi)情形及典型案例見(jiàn)表2所示。

表2 不同尺度的跨域性環(huán)境鄰避事件典型

需要指出的是，跨域性鄰避事件的尺度政治在多大程度上體現(xiàn)出空間控制力爭(zhēng)奪，不僅要看鄰避項(xiàng)目所在地政府的行政級(jí)別，還要看鄰避項(xiàng)目本身的投資主體，如果投資主體是大型國(guó)企或世界五百?gòu)?qiáng)，其行動(dòng)尺度不會(huì)受到所在地政府的級(jí)別限制，而直接上升到更高層級(jí)。比如，皖贛邊界的彭澤核電項(xiàng)目，雖然矛盾發(fā)生在安徽望江縣和江西彭澤縣之間，但是該項(xiàng)目屬于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，所以直接需要省際層面乃至中央部委協(xié)調(diào)；蘇魯邊界八縣市的跨界污染雖然空間跨度大、涉及行政主體多且層級(jí)多，但是污染企業(yè)均是小而散的當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)，其尺度政治的行動(dòng)很有限，難以上升到更高層級(jí)，不動(dòng)用高層級(jí)行政力量即可化解。

中國(guó)省域幅員很大，在人口、面積、經(jīng)濟(jì)等諸多方面的體量幾乎與西方中等以上的國(guó)家相當(dāng)，省級(jí)尺度考慮到現(xiàn)實(shí)政治影響和理論應(yīng)用的約束條件，尺度政治不宜使用。縣市級(jí)尺度的跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)則由于政治能級(jí)較低、多數(shù)鄰避項(xiàng)目背景不具有談判力，博弈過(guò)程較為簡(jiǎn)單，尺度對(duì)抗易于化解，事件典型性不突出，理論上研究?jī)r(jià)值相對(duì)較小。從尺度政治的適用性和我國(guó)特有的地級(jí)市市域特質(zhì)看，關(guān)注地級(jí)市層面跨域性鄰避風(fēng)險(xiǎn)更有價(jià)值。

地級(jí)市作為行政區(qū)劃的建制市，是中國(guó)特有的行政區(qū)劃體制(市管縣)一個(gè)重要組成部分，在人口、幅員、經(jīng)濟(jì)上均具有中等以上規(guī)模；基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)完整；在立法、財(cái)政、組織人事、經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)劃發(fā)展等方面具有相對(duì)獨(dú)立的地方行政管理主體權(quán)限；也是我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中地方競(jìng)爭(zhēng)主體(政績(jī)考核、全國(guó)各種排名、爭(zhēng)取重大項(xiàng)目等方面)，這些特征和因素均會(huì)影響跨域性鄰避沖突中雙方展開(kāi)尺度博弈的資源配置和政策運(yùn)作。從尺度對(duì)抗強(qiáng)度看，地級(jí)市尺度屬于中等尺度，管理幅度和管理層級(jí)相對(duì)適中，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，一旦尺度上移，范圍、節(jié)奏和烈度均可調(diào)控。

假定A、B兩個(gè)地級(jí)市，前者是工業(yè)強(qiáng)市，后者生態(tài)環(huán)境好。A市計(jì)劃將其支柱產(chǎn)業(yè)某重工業(yè)企業(yè)從市區(qū)遷出至X縣，選址毗鄰B市邊界且距B市生態(tài)敏感區(qū)某濕地不遠(yuǎn)，引起B(yǎng)市抗?fàn)?。后有?guó)家權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)論證、中央相關(guān)部門(mén)干預(yù)、上級(jí)政府協(xié)調(diào)，經(jīng)過(guò)多輪博弈，A市最終將項(xiàng)目選址定在W縣，新址距B市較遠(yuǎn)，鄰避沖突結(jié)束。本文擬對(duì)此類(lèi)事件進(jìn)行區(qū)域視角的尺度政治分析，解釋尺度政治過(guò)程中行動(dòng)者尺度化、尺度重構(gòu)及權(quán)力關(guān)系改變的表現(xiàn)形式及其邏輯。

4 跨域性環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的尺度政治過(guò)程分析

尺度政治過(guò)程是空間控制力爭(zhēng)奪過(guò)程，為細(xì)致刻畫(huà)跨域性鄰避事件展開(kāi)的尺度博弈，可從行動(dòng)尺度化、尺度競(jìng)爭(zhēng)、尺度轉(zhuǎn)換三個(gè)層面進(jìn)行分析，揭示尺度均衡的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。尺度是爭(zhēng)奪空間控制力的舞臺(tái)，在這個(gè)舞臺(tái)上有哪些角色，誰(shuí)主誰(shuí)副，有何動(dòng)能，如何行動(dòng)，策略的序貫博弈如何展開(kāi)，進(jìn)而又如何改變尺度結(jié)構(gòu)，最終如何實(shí)現(xiàn)尺度轉(zhuǎn)換，這一系列問(wèn)題需要詳細(xì)論述。

4.1 尺度化：界定參與者行動(dòng)及其資源基礎(chǔ)

我們?cè)O(shè)定中等尺度的地級(jí)市層級(jí)的跨域性環(huán)境鄰避事件進(jìn)行分析。根據(jù)尺度政治模型，尺度政治過(guò)程的第一步就是鄰避事件參與者行動(dòng)尺度化，可分為三點(diǎn)：參與主體數(shù)量對(duì)比及其行動(dòng)邊界的確認(rèn)、組織層級(jí)及命令服從關(guān)系、各方的合法性資源(包括權(quán)威資源、本地認(rèn)同)。在資本全球化、市場(chǎng)化、地方化的影響下，地理空間表現(xiàn)出“流動(dòng)空間”的流動(dòng)性和可塑性特點(diǎn)，如何將流動(dòng)的空間成為可識(shí)別的地方和社會(huì)單元，尺度概念應(yīng)運(yùn)而生，它既包括物理空間的含義，也包含其中特定的社會(huì)關(guān)系[22]。特定的地理尺度即為特定的社會(huì)活動(dòng)平臺(tái)[25]?？臻g是社會(huì)關(guān)系的一部分，體現(xiàn)著社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程。在資本化的背景下，特定的空間可用尺度來(lái)度量和解釋。鄰避項(xiàng)目的建設(shè)將會(huì)生產(chǎn)新的城市空間，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富的再分配，重構(gòu)利益相關(guān)者經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，并建構(gòu)參與者新的社會(huì)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。項(xiàng)目體量的大小及其作用的空間尺度作為自變量直接影響風(fēng)險(xiǎn)再分配的系數(shù)。按照尺度來(lái)度量和刻畫(huà)地理景觀中權(quán)力與內(nèi)容秩序的過(guò)程就是尺度化[25]。鄰避事件行動(dòng)尺度化意在界定這些關(guān)系、秩序和邊界，為尺度重構(gòu)和權(quán)力關(guān)系改變的分析提供邏輯起點(diǎn)，尺度既為事件參與者搭建控制力爭(zhēng)奪的舞臺(tái)，也為行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供工具。相關(guān)行動(dòng)者尺度化特征比較見(jiàn)表3。

表3 跨域性環(huán)境鄰避沖突行動(dòng)者尺度化比較

首先分析尺度政治參與者數(shù)量及行動(dòng)主體行為。從行動(dòng)主體數(shù)量及結(jié)構(gòu)看，跨域性環(huán)境鄰避事件涉及發(fā)起地A市和影響地B市兩地政府，影響地B市市民、A市初次選址地居民、上級(jí)政府(主要是生態(tài)環(huán)境部門(mén))、鄰避項(xiàng)目某重工業(yè)企業(yè)，其中A、B兩地政府是關(guān)鍵的行動(dòng)主體，也是鄰避沖突的直接當(dāng)事方。初期只是B市政府和市民的抗議，隨著事件演變中央相關(guān)部門(mén)、學(xué)術(shù)界、媒體介入。發(fā)起地政府A的尺度政治目標(biāo)是早日實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地建成，取得市區(qū)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移并升級(jí)、帶動(dòng)邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展等收益；影響地政府B的尺度政治目標(biāo)是阻止項(xiàng)目選址鄰近邊界，保持毗鄰區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境和本地環(huán)境品質(zhì)不受影響。雙方均為同層級(jí)的城市政府，行政資源基本相同。雙方的合法性資源基礎(chǔ)各有千秋，A市之所以還建設(shè)此類(lèi)項(xiàng)目，主要是認(rèn)為該項(xiàng)目是技術(shù)密集型企業(yè)，屬于先進(jìn)產(chǎn)能，符合產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策要求，也是省市的財(cái)政支柱產(chǎn)業(yè)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展是頭等大事的當(dāng)下，A市更容易獲得上級(jí)政府的權(quán)威資源。B市政府認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)代的主要任務(wù)之一，毗鄰區(qū)區(qū)域生態(tài)敏感，保持良好的生態(tài)環(huán)境也是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求。鑒于高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展的政治要求和話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，B市在尺度行動(dòng)者數(shù)量上占據(jù)多數(shù)，并通過(guò)尺度調(diào)整獲取更多合法性資源。

基于對(duì)跨域性環(huán)境鄰避沖突的界定，在該公司的搬遷選址中，A市政府與B市政府之間的區(qū)域性尺度政治角逐是此次鄰避沖突中的對(duì)抗焦點(diǎn)。A市自定義的遷址舉措受到了B市政府及市民的強(qiáng)烈抵制，既是擔(dān)心企業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的跨域性環(huán)境污染會(huì)危害居民生活質(zhì)量、身體健康，更重要的是濕地的生態(tài)脆弱性，以及本市空氣質(zhì)量改善壓力甚大?？缬蛐原h(huán)境鄰避事件中，抗議方不僅僅限于利益受損的居民，而且讓地方政府也卷入其中，既有居民維權(quán)式的抗?fàn)?，也超越個(gè)體或社區(qū)層面的利益訴求，不同于一般性鄰避事件中“鄰避情結(jié)是一種自利的、意識(shí)形態(tài)的或政治的一種傾向”，跨域性環(huán)境鄰避事件的抗議方主體旨在保護(hù)毗鄰的生態(tài)敏感區(qū)和本市環(huán)境質(zhì)量免受影響，這具有更廣泛的環(huán)境正義和空間正義。

在兩地政府間的此次尺度角逐中，不像一般性鄰避沖突所對(duì)應(yīng)的強(qiáng)弱雙方那么明顯，A、B雙方政府幾乎具有均勢(shì)的權(quán)力和資源，皆作為強(qiáng)勢(shì)方進(jìn)行了激烈的尺度策略對(duì)抗。項(xiàng)目選址事關(guān)前者產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是明顯的經(jīng)濟(jì)收益；對(duì)后者來(lái)說(shuō)直接影響生態(tài)敏感區(qū)，間接影響B(tài)市空氣質(zhì)量，是顯著的生態(tài)環(huán)境成本。近些年來(lái)A市在省內(nèi)各地市GDP排名一直領(lǐng)先于B市，在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)地位與話(huà)語(yǔ)權(quán)方面有著自身的優(yōu)勢(shì)，其遷址決策不僅服務(wù)于本市經(jīng)濟(jì)和人民工作、生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在一定層面上也得到了上級(jí)政府的支持。B市作為教育強(qiáng)市在全國(guó)獨(dú)具特色，在綜合發(fā)展時(shí)更多承擔(dān)著境內(nèi)生態(tài)屏障保護(hù)責(zé)任。雙方行動(dòng)尺度化為展開(kāi)尺度政治提供了博弈起點(diǎn)和交換籌碼。

4.2 尺度競(jìng)爭(zhēng)：府際博弈、策略互動(dòng)與尺度重構(gòu)

列斐伏爾認(rèn)為，資本的每次城市空間修復(fù)必須以一次更廣泛的尺度修復(fù)為先決條件，換言之，就是尺度結(jié)構(gòu)(3)尺度結(jié)構(gòu)是指一系列支撐資本擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)的相對(duì)穩(wěn)定的地理平臺(tái)。必須先被重組。尺度政治中，博弈雙方往往通過(guò)表達(dá)手法和解構(gòu)措施的運(yùn)用來(lái)維持或改變尺度現(xiàn)狀[29]。不同利益主體采取各自的對(duì)應(yīng)措施以實(shí)現(xiàn)尺度政治中的對(duì)抗和爭(zhēng)奪，最終想要達(dá)成己方利益下的尺度轉(zhuǎn)換。環(huán)境鄰避沖突起因于產(chǎn)業(yè)空間布局的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展(資本)驅(qū)動(dòng)的鄰避項(xiàng)目遷移本身就是一次空間修復(fù)，而這種空間修復(fù)需要先完成一次廣泛的尺度修復(fù)。作為不完全信息條件下核心行動(dòng)者雙方圍繞空間控制力展開(kāi)尺度競(jìng)爭(zhēng)，是典型的序貫博弈，通過(guò)多輪策略互動(dòng)，推動(dòng)尺度重構(gòu)。

在此次跨域性環(huán)境鄰避沖突中，A、B兩市進(jìn)行了激烈的尺度博弈，雙方輪番出招，試探底線。鄰避項(xiàng)目選址消息一經(jīng)公開(kāi)就立刻引發(fā)了B市的強(qiáng)烈抵觸并質(zhì)疑A市鄰避項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響。B市居民對(duì)鄰避項(xiàng)目的厭惡情緒能夠很快在符號(hào)化的鄰避運(yùn)動(dòng)中形成集體行動(dòng)，表達(dá)對(duì)選址規(guī)劃的不滿(mǎn)。利用這種順理成章的合法性訴求，B市輕而易舉地實(shí)現(xiàn)尺度下移，在起初的尺度博弈中占據(jù)道義優(yōu)勢(shì)。在A市看來(lái)，該項(xiàng)目選址在本市轄區(qū)內(nèi)，不必與B市交涉；而且該項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)，不像傳言的環(huán)境污染那樣，認(rèn)為此項(xiàng)目存在被污名化的嫌疑。此舉激發(fā)了B市尋求高層級(jí)權(quán)威支持，直接實(shí)現(xiàn)了尺度上移。面對(duì)B市的質(zhì)疑，A市先后兩次組織不同的專(zhuān)家論證會(huì)，得出項(xiàng)目環(huán)境影響不大的結(jié)論；同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，向遠(yuǎn)離B市的方向挪動(dòng)選址，并對(duì)項(xiàng)目的設(shè)施、工藝做了進(jìn)一步優(yōu)化等。然而，B市并不滿(mǎn)足這些調(diào)整，邀請(qǐng)國(guó)家級(jí)權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家召開(kāi)研討會(huì)，會(huì)后雖然沒(méi)有下結(jié)論，卻提出需開(kāi)展科學(xué)論證與深入研究的意見(jiàn)。雙方政府不斷“出招”以使事件向有利于自己的方向發(fā)展，B市的行動(dòng)則再一次推動(dòng)了事件尺度上移和擴(kuò)大，于是有了中央部委的介入。

在“你來(lái)我往”的尺度博弈中，鄰避項(xiàng)目選址問(wèn)題從兩市政府到上一級(jí)政府再到國(guó)家部委，爭(zhēng)議不斷升級(jí)，事件演化后期雙方“各顯神通”動(dòng)用一切可用資源來(lái)推進(jìn)事件重構(gòu)，B市政府通過(guò)“尺度滲透”(4)尺度滲透指一個(gè)特定尺度的參與者嘗試影響其他尺度的過(guò)程。影響到同一層級(jí)的A市政府決策過(guò)程，鄰避項(xiàng)目選址在爭(zhēng)議中被迫暫時(shí)擱置。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間規(guī)劃來(lái)看，此企業(yè)遷出市區(qū)是遲早的事情，無(wú)論對(duì)于搬遷企業(yè)和A市政府而言，宜早不宜遲；新址盡早妥善落地也是省政府所希望的，畢竟該企業(yè)舉足輕重。在重復(fù)博弈中，貼現(xiàn)系數(shù)大的一方往往缺乏耐心，其時(shí)間成本更大。從耐心程度看，A市在時(shí)間上是耗不起的，它想要的是尋求時(shí)間成本和項(xiàng)目選址綜合效益的邊際均衡。對(duì)于B市來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目暫停是初步成果，取消才是最終目標(biāo)，拖延至少不損失。由此看來(lái)，項(xiàng)目最終落地需要進(jìn)一步明晰A、B兩市的利益共生點(diǎn)，并引導(dǎo)雙方的策略方向。這就需要從正面的引導(dǎo)角度繼續(xù)分析該問(wèn)題。

4.3 尺度轉(zhuǎn)換：權(quán)力關(guān)系變化、合法性關(guān)系重構(gòu)與博弈均衡

尺度重構(gòu)的直接后果是推動(dòng)權(quán)力和控制力在尺度間的變化。在雙方博弈過(guò)程中，各自的合法性資源被充分調(diào)動(dòng)。B市政府的強(qiáng)烈抵制既有保護(hù)濕地生態(tài)的直接動(dòng)因，也是為了守護(hù)多年來(lái)空氣質(zhì)量改善的難得成果，反映項(xiàng)目選址毗鄰區(qū)居民的民生訴求，這為其尺度上移獲取更高層級(jí)權(quán)威資源提供了充足的理由。隨著生態(tài)文明理念更加深入人心，該企業(yè)的遷入將可能給本來(lái)就面臨霧霾困擾的B市及X縣兩地市民帶來(lái)更糟糕的環(huán)境影響，信息不對(duì)稱(chēng)和環(huán)境污染的簡(jiǎn)單化理解誘發(fā)感知風(fēng)險(xiǎn)，引起群眾(市民)的鄰避運(yùn)動(dòng)。媒體的跟進(jìn)助推此事件成為地方政府的一項(xiàng)重大輿情，并引起高層關(guān)注。B市在尋求上級(jí)權(quán)威資源并通過(guò)國(guó)家權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)尺度上移的基礎(chǔ)上，通過(guò)尺度下移獲取更多本地認(rèn)同，擴(kuò)大其合法性資源，改變了A、B雙方的權(quán)力關(guān)系對(duì)比。A市為促成該企業(yè)順利搬遷，雖然事先也取得省政府以及省產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的支持，但是在具體選址問(wèn)題上并沒(méi)有得到上級(jí)的明確支持。在雙方合法性資源調(diào)度和爭(zhēng)奪的過(guò)程中，B市略具優(yōu)勢(shì)，雖不顯著，但也有效。

權(quán)力是支配信號(hào)發(fā)送后的認(rèn)可和接受。尺度政治意在特定空間獲取控制力，通過(guò)參與者數(shù)量的分化、權(quán)威資源的爭(zhēng)取和本地認(rèn)同，支配信號(hào)強(qiáng)烈，權(quán)力關(guān)系隨之改變。權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家組意見(jiàn)以及中央相關(guān)部門(mén)的介入標(biāo)志著圍繞該鄰避項(xiàng)目選址引起的尺度抗?fàn)庍_(dá)到高潮，專(zhuān)家意見(jiàn)顯然是更注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)；國(guó)家生態(tài)資源相關(guān)部門(mén)介入本身就是推動(dòng)A市尺度下移。各自相對(duì)優(yōu)勢(shì)的權(quán)力資源通過(guò)對(duì)方的尺度上移而稀釋?zhuān)叨刃袆?dòng)的合法性資源關(guān)系被調(diào)整。B市在尺度重構(gòu)中讓權(quán)力關(guān)系的天平向己方傾斜。

省政府在全面考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、民眾福祉、區(qū)域平衡的基礎(chǔ)上調(diào)解糾紛、另選新址，通過(guò)尺度下移緩和雙方對(duì)立關(guān)系。兩地接受來(lái)自上級(jí)政府的權(quán)威，W縣選址方案對(duì)A市來(lái)說(shuō)并非最優(yōu)，但也是次優(yōu)選擇；對(duì)B市來(lái)說(shuō)，直線距離無(wú)礙上述生態(tài)敏感區(qū)，雖有不滿(mǎn)卻難有對(duì)抗理由。雖然對(duì)抗雙方均獲得次優(yōu)目標(biāo)，相比較而言，后者的合法性資源調(diào)度改變了雙方權(quán)力關(guān)系，與上級(jí)政府達(dá)成部分“尺度重疊”(5)尺度重疊是指一個(gè)較低的尺度擁有較高尺度的某些權(quán)力和特性。，基本實(shí)現(xiàn)尺度政治目標(biāo)。雙方在上級(jí)政府的協(xié)調(diào)下選擇了折衷方案，也符合一致性利益，找到了利益共生點(diǎn)。整個(gè)事件的尺度政治過(guò)程呈現(xiàn)見(jiàn)表4。

表4 尺度政治過(guò)程的尺度博弈與權(quán)力關(guān)系變化

由此可見(jiàn)，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，重工業(yè)企業(yè)搬遷選址所引發(fā)的跨域性環(huán)境鄰避沖突是空氣質(zhì)量“差生”的共同困境。生態(tài)文明建設(shè)要求各地政府在政績(jī)考核中不僅要重視自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要注重環(huán)境保護(hù)與生態(tài)防護(hù)，而在區(qū)域協(xié)同的趨勢(shì)下環(huán)保意識(shí)提升不僅指單一地方政府的意識(shí)覺(jué)醒，還要注意加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作。這次尺度對(duì)抗中A、B兩市政府在尺度角逐中不斷進(jìn)行尺度重構(gòu)，但環(huán)境共生性、整體性所引發(fā)的鄰避思考并沒(méi)有就此結(jié)束。這一鄰避型選址難題使我們看到實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)是地方政府之間的利益博弈，而要真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展、區(qū)域合作共贏還需要各界深入探究跨域性環(huán)境鄰避沖突的治理路徑。

5 尺度政治下跨域性環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的多層治理

鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性、成本—收益的非對(duì)稱(chēng)性以及生態(tài)環(huán)境的正外部性、整體性、共享性，決定了在涉及區(qū)域?qū)哟蔚娘L(fēng)險(xiǎn)性鄰避項(xiàng)目選址中，必須克服地方性利益主導(dǎo)動(dòng)機(jī)，尋求正向化的利益共生點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)尺度政治中的有效合作與尺度重疊[24]。本文研究的跨域性環(huán)境鄰避沖突涉及更廣范圍、更高層面的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益糾葛，需在尺度政治的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)地方政府之間的利益博弈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化中環(huán)境層面的共融共生。推動(dòng)以合作為導(dǎo)向的政府間關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地以行政區(qū)劃為邊界，而應(yīng)該注意平衡各方利益和需求。

5.1 尺度下移：編制合理的空間性區(qū)域規(guī)劃，制定區(qū)域環(huán)境公共品統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

發(fā)揮我國(guó)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制優(yōu)勢(shì)，省級(jí)政府乃至中央部委以高位階的政策和規(guī)劃進(jìn)行尺度下移，縮短地方政府尺度博弈進(jìn)程，減少不必要的策略性行動(dòng)。地方政府間利益博弈難以克服和消解，追求各自利益最大化是地方政府認(rèn)知盲點(diǎn)?；诖耍瑏?lái)自國(guó)家(中央)自上而下的尺度重構(gòu)已經(jīng)成為重要的區(qū)域治理應(yīng)對(duì)之策，空間規(guī)劃尤其是區(qū)域規(guī)劃就是其中重要的尺度重構(gòu)工具[34]。為有效權(quán)衡多方利益，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境諸方面的關(guān)系，中央相關(guān)部門(mén)與省級(jí)政府在追求區(qū)域協(xié)同發(fā)展中組建一體化發(fā)展機(jī)構(gòu)以統(tǒng)籌專(zhuān)家學(xué)者和各界精英，在收集社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，按照多規(guī)融合思路編制綜合全面的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，并為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)打下堅(jiān)實(shí)的規(guī)劃基礎(chǔ)。

要真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅要打破原有的經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)位勢(shì)差，還要積極推進(jìn)尺度重組，打破行政壁壘，構(gòu)建以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主導(dǎo)的新型行政區(qū)劃合作模式，加強(qiáng)區(qū)域組織協(xié)調(diào)，建立區(qū)域性綜合監(jiān)督考核機(jī)制，推進(jìn)尺度主體利益整合，打破“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和“各自為政”困境，推進(jìn)形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。在區(qū)域一體化發(fā)展的大背景下，秉著共同發(fā)展、共同治理的理念實(shí)現(xiàn)多方利益整合，打造區(qū)域性政績(jī)考核多元評(píng)級(jí)機(jī)制，平衡多方主體利益。由生態(tài)環(huán)境部牽頭成立區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各省級(jí)政府制訂相同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)值[35]。

5.2 尺度重疊：尋求尺度主體間的利益共生點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)多主體的尺度平衡

博弈雙方基于共同利益，對(duì)于多個(gè)尺度上相互重疊的空間，挖掘依賴(lài)空間交互功能，減少對(duì)抗性尺度政治[36]。鄰避沖突是不同利益主體之間的尺度抗?fàn)庍^(guò)程。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，必然會(huì)涉及各級(jí)政府和多方利益的關(guān)系調(diào)整，進(jìn)而會(huì)衍生出一系列尺度重構(gòu)過(guò)程[24]。實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展是未來(lái)發(fā)展大勢(shì)，鑒于部分項(xiàng)目存在負(fù)外部性、跨域性影響，鄰避項(xiàng)目選址修建已不再是地方性問(wèn)題，需要突破尺度局限找到跨區(qū)域多主體追求的利益共生點(diǎn)，在區(qū)域?qū)用嫔蠈?shí)現(xiàn)各方利益均衡。

不論是居民和地方政府之間的尺度對(duì)抗還是地方各級(jí)政府之間的尺度角逐，在推進(jìn)鄰避沖突解決過(guò)程中應(yīng)借助產(chǎn)能升級(jí)、利益-成本合理化分?jǐn)偟确椒▽で蠊采?，?shí)現(xiàn)區(qū)域視角下多主體間的尺度平衡。為破除跨界行為帶來(lái)的外部性和個(gè)體利益導(dǎo)致的制度性集體行動(dòng)困境，鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理從縱向?qū)蛹?jí)治理轉(zhuǎn)變?yōu)楦屿`活的橫向合作治理，地方政府之間自主通過(guò)協(xié)商聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合政策方案、聯(lián)合項(xiàng)目合同等制度安排，達(dá)成府際協(xié)議與協(xié)調(diào)的一致行動(dòng)[37]。在區(qū)域合作上可以采取共建特別協(xié)作區(qū)、協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等模式。

5.3 尺度協(xié)同：搭建生態(tài)信息與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，構(gòu)筑環(huán)境保護(hù)共生機(jī)制

城市化和資本化推動(dòng)空間再生產(chǎn)，導(dǎo)致空間的社會(huì)分異，形成不同的尺度行動(dòng)者?？缬蛐脏彵苊艿幕庑枰柚姓吔缧怨财返墓┙o，構(gòu)建協(xié)同治理視角下的跨界公共物品供給機(jī)制[38]，其中邊界區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息是基本的公共品。尋求利益共生點(diǎn)、合理編制區(qū)域性空間規(guī)劃、完善區(qū)域一體化考核機(jī)制都離不開(kāi)區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境信息共享，尤其在涉及具有區(qū)域外延性的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題時(shí)，更需要多方主體、不同層面的數(shù)據(jù)互聯(lián)。解決跨域性環(huán)境鄰避問(wèn)題，就要在區(qū)域生態(tài)保護(hù)信息共享方面下工夫。只有實(shí)現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)共聯(lián)，才能動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)區(qū)域生態(tài)敏感信息變化情況，及時(shí)構(gòu)建整體治理效力，真正在區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)共生共享共治。

5.4 空間修復(fù)：構(gòu)建區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新的空間固著

在區(qū)域一體化發(fā)展中，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的綜合發(fā)展，區(qū)域之間政府有必要構(gòu)建全方位、高層次、多領(lǐng)域的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以保障區(qū)域內(nèi)不同利益群體都能實(shí)現(xiàn)公平、和諧、良性發(fā)展。構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是推行受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)闹匾剿?。受益政府和相關(guān)企業(yè)要對(duì)生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)方和受損者補(bǔ)償支付公平合理的生態(tài)保護(hù)成本和經(jīng)濟(jì)效益損失，確保區(qū)域各利益主體實(shí)現(xiàn)共贏和利益兼顧，從而打破非合作博弈的“囚徒困境”?；诖耍彵茼?xiàng)目投產(chǎn)后，相關(guān)企業(yè)也要分擔(dān)生態(tài)保護(hù)成本，更大程度上實(shí)現(xiàn)多元主體共建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧共生。