劉建文　崔達

摘 要：隨著黨中央和國務(wù)院的高度重視，中國的農(nóng)村基層治理已步入?yún)f(xié)同治理的時代，在全社會合力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，如何發(fā)揮政府、農(nóng)民、村兩委、民間組織等多元主體的作用顯得尤為重要。從我國農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀出發(fā)，以協(xié)同治理為研究視角，結(jié)合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)研究農(nóng)村基層治理面臨的困境，進一步提出切實有效的解決措施。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;農(nóng)村基層治理;多元主體

中圖分類號：D616 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）09-0050-02

基層治理是政治上的“穩(wěn)定器”，近年來，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的多元治理倡議已經(jīng)引起黨和國家的關(guān)注。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理正進入多主體協(xié)同治理的時代，在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的基層協(xié)同治理體系，解決了多方治理主體之間存在的問題。

一、協(xié)同治理相關(guān)理論介紹

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是在法律和法規(guī)的規(guī)范下，以政府為主導(dǎo)，為實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，通過與非政府、非營利社會組織以及普通民眾以廣泛合作、平等協(xié)商和共同行動的方式形成的治理體系。社會多元化發(fā)展，多元主體在社會政治生活各個方面都表現(xiàn)出獨特的價值，為社會進步發(fā)展建言獻策。協(xié)同治理在解決問題過程中盡力追求最低成本實現(xiàn)最終目標(biāo)，有利于節(jié)省成本，提高效率，同時可以充分調(diào)動各方積極性，表達利益訴求，提高企業(yè)、個人及其他組織的責(zé)任感。

（二）農(nóng)村基層治理理論

農(nóng)村基層治理是指政府或其他基層主體在農(nóng)村基層通過協(xié)商共治的方式，為滿足村民的要求，管理農(nóng)村事務(wù)。農(nóng)村基層治理強調(diào)的是治理農(nóng)村基層的公共事務(wù)，為農(nóng)村基層提供公共物品，在管理農(nóng)村事務(wù)應(yīng)注重多元主體協(xié)同合作，治理主體多元化，而不是僅僅強調(diào)政府的支配地位。

二、我國農(nóng)村基層治理存在的問題及原因分析

（一）我國農(nóng)村基層治理中存在的問題

1.村兩委關(guān)系不融洽，妨礙村務(wù)工作

目前農(nóng)村村委會與村黨支部建設(shè)方面還存在一些問題，主要有以下幾種表現(xiàn)：第一，有的村黨支部不支持村委會工作。由于歷史原因，村支部的權(quán)威地位得以延續(xù)，村支部對村內(nèi)政治經(jīng)濟事務(wù)大包大攬，限制村委會，不支持村委會的工作。第二，有的村委會過于強勢，不服從村黨支部的帶領(lǐng)。村委會屬于村民自治組織，村委成員由選舉產(chǎn)生，往往產(chǎn)生于村內(nèi)有威望的，實力強大、影響力大的家族，憑借這點村委會錯誤地認為他們應(yīng)該掌握大權(quán)，不經(jīng)村支部同意，全權(quán)處理村內(nèi)事務(wù)。第三，有的村兩委干部不團結(jié)，各執(zhí)己見。村兩委一般分為兩派，派別色彩濃厚，互不相讓，在實際工作中產(chǎn)生不良影響。

2.基層干部隊伍素質(zhì)水平不高，行政效率低

近年來，農(nóng)村基層干部“不作為”與“慢作為”現(xiàn)象明顯。一些基層干部工作散漫，工作積極性不高，只對上級政府負責(zé)，不為百姓解憂，形式主義嚴重。此外，農(nóng)村基層干部工作壓力大、上級考核任務(wù)重，福利待遇相對低，工作熱情不高，在個別地區(qū)還存在招人難的問題，這些問題造成行政效率低。

3.腐敗、賄選現(xiàn)象存在

基層腐敗現(xiàn)象在偏遠地區(qū)，管理體系不健全的地區(qū)相對嚴重，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，損害黨的形象和人民的利益，將人民的主體地位虛置。賄選通過賄賂當(dāng)?shù)鼗鶎诱蛴懞妹癖娨灾С制洚?dāng)選，達到掌握權(quán)力的目的。但通過這種方式選出來的基層組織管理的隊伍往往不能很好地解決民眾的問題。

4.農(nóng)村基層多元治理主體缺位，難以實現(xiàn)多元共治

農(nóng)村基層治理的主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村基層黨組織、村民委員會、農(nóng)村民間組織、農(nóng)村精英以及普通村民。雖近年來，農(nóng)村基層治理主體已經(jīng)逐步由二元向多元轉(zhuǎn)變，但這僅僅存在于政治經(jīng)濟發(fā)展快速的地區(qū)，在大部分農(nóng)村還未形成真正的多元治理模式。村民委員會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響嚴重以至于很難真正發(fā)揮自身作用、農(nóng)村民間組織發(fā)展滯后、農(nóng)村精英難以發(fā)揮治理能力、村民缺乏話語權(quán)等現(xiàn)象尤為突出，嚴重影響了農(nóng)村基層治理的進程。

（二）我國農(nóng)村基層治理中問題存在的原因分析

1.現(xiàn)行法律制度對村兩委關(guān)系的界定不具體

我國《村組法》規(guī)定了村民委員會的職責(zé)是負責(zé)管理本村的村務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)調(diào)村內(nèi)糾紛，管理村內(nèi)治安問題，將村民的意見和建議向基層政府反映?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定了村黨支部的職責(zé)，村黨支部經(jīng)過與多方討論決定本村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重要問題，從而規(guī)定了村黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。很明顯二者對于村兩委職能的界定出現(xiàn)明確的矛盾，因此法律與政策上的矛盾導(dǎo)致在具體治理實踐中出現(xiàn)更多矛盾。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清以及消極不作為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清。隨著公共事務(wù)的下沉，中央政府不斷簡政放權(quán)，權(quán)力不斷下放最終至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重角色定位，在面對利益沖突時，往往會損害國家整體利益，只顧地方利益，形成應(yīng)付執(zhí)行上級政策，片面追求政績，搞形式主義的不良風(fēng)氣。財政分配體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府分配到的財政資源受限，很難滿足需求，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力不足。

3.基層干部隊伍建設(shè)薄弱

基層干部隊伍綜合素質(zhì)有待提高。忽視理論學(xué)習(xí)，一些基層干部還在采用老方法處理新問題，任務(wù)重、效率低、效果不佳。作風(fēng)建設(shè)出現(xiàn)問題，在不了解實情的情況下，流于表面，照搬套路，難以解決實際問題?；鶎痈刹繕I(yè)績考核制度有待完善。

4.協(xié)同共治平臺建設(shè)不足

協(xié)同共治平臺單一，難以滿足民眾需求。協(xié)同共治平臺能起到很好地引領(lǐng)作用，農(nóng)村基層合理的主體要想真正發(fā)揮協(xié)同作用，就需要這樣一個平臺，將各方力量聚集到一起，打通各方交流渠道，實現(xiàn)各方對話交流無障礙，真正顧及各方利益。當(dāng)前中國農(nóng)村基層對于協(xié)同共治平臺的探索還處于初步探索階段，有很多值得肯定的地方，同時還有很長的路要走。

三、我國農(nóng)村基層治理路徑選擇

（一）加強基層黨組織建設(shè)，為基層治理提供有效政治保障

基層黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，要不斷加強基層黨組織思想建設(shè)。不斷開展思想黨建工作，落實“兩學(xué)一做”工作，在基層黨組開展學(xué)習(xí)黨規(guī)黨章、民主生活會等活動，基層黨組織要引領(lǐng)好黨員群眾突破思想建設(shè)瓶頸，做好思想建設(shè)工作，建設(shè)一個凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力都十分強的黨員干部隊伍，增強黨員干部的素質(zhì)。強化黨員素質(zhì)培訓(xùn)的力度，完善黨員教育培訓(xùn)機制，培養(yǎng)“公仆”意識，完善監(jiān)督考核制度。

（二）轉(zhuǎn)變基層政府職能，為基層治理創(chuàng)新創(chuàng)造更廣闊的空間

加快服務(wù)型政府建設(shè)。將服務(wù)型政府理念貫徹到基層治理中，使這一理念真正貫徹落實。實現(xiàn)有效的公共服務(wù)，需要打破來自上級的壓力機制，充分發(fā)揮基層政府的積極性，提高自主性。采取多元經(jīng)營的方式發(fā)展農(nóng)村多元集體經(jīng)濟實現(xiàn)集約化管理，積極促進農(nóng)村現(xiàn)存經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型升級。健全財政管理體制，緩解財政壓力，給予更多的財政支持，可以更好地實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，提高基層服務(wù)質(zhì)量。在專項撥款的同時加大監(jiān)控力度防止專項款被不法行為侵占。

（三）健全和完善村民自治制度，解決基層治理難題

1.理順“兩委”關(guān)系，規(guī)范村務(wù)決策和管理程序

兩委分立是目前我國對待村兩委關(guān)系問題的處理方法。要明確界定兩委的職能，村委會要擺正位置，自覺接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，同時村黨支部也要支持村委會的工作。推進領(lǐng)導(dǎo)方式與管理方式的改革，對于重要的工作“兩委”要商討決定。明確劃分“兩委”的職責(zé)分界線，可以按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來實現(xiàn)“兩委”權(quán)責(zé)的劃分。民主選舉方面，為確保選舉結(jié)果的公正性，村黨支部負責(zé)整體選舉工作。民主決策方面，由“兩委”協(xié)商決定，實行村黨支部和村委會共同決策制度。民主管理方面，村委會為執(zhí)行機關(guān)，進行管理。民主監(jiān)督方面，村民是監(jiān)督主體。建立權(quán)責(zé)分明的分工體系，實現(xiàn)決策與管理機制的正常運行。

2.發(fā)揮村民主體意識，拓寬村民自治參與渠道

農(nóng)村基層治理是上下互動的過程，不僅要有政府的主導(dǎo)也要有村民的參與過程?？梢耘e辦各類農(nóng)村講座、健康生活講座、文化娛樂活動等，充分調(diào)動農(nóng)村居民參與村民自治的積極性、主動性和參與意識。健全民主議事決策機制，堅持以村民會議或其他渠道，保證制度化參與。鼓勵農(nóng)民群眾全程參與其中，組織干部逐戶走訪征求農(nóng)民意見，反復(fù)修改后交村民（代表）會議討論決定，充分尊重農(nóng)民意愿。加強宣傳引導(dǎo)，通過設(shè)立文化走廊、懸掛宣傳標(biāo)語和利用黨員會、村民會等方式宣傳美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策、措施及意義。

（四）建設(shè)多元共治平臺，拓展多方參與渠道

一是設(shè)立民主議事平臺。為更好處理村務(wù)，顧及多方利益，要積極建立村民議事會制度。為公正體現(xiàn)多方利益平等的特點，要積極引領(lǐng)社會各方力量對村務(wù)做出正確判斷和決策。二是設(shè)立民主監(jiān)督平臺。為使民主監(jiān)督平臺發(fā)揮作用，應(yīng)以民眾的滿意度為評測標(biāo)準，定期檢查治理主體的履職情況。若發(fā)現(xiàn)村民不滿意，不符合規(guī)定的問題，要及時制止其行為，并作出相應(yīng)懲罰。三是設(shè)立新媒體信息網(wǎng)絡(luò)平臺。借助政務(wù)新媒體，使農(nóng)村居民都能通過微信等方式表達意見建議，推動農(nóng)村基層治理創(chuàng)新，實現(xiàn)真正的“互聯(lián)”。

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收稿日期：2019-12-26

作者簡介：劉建文（1979-），女，山東濰坊人，講師，碩士，從事公共政策、公共管理及其相關(guān)領(lǐng)域的研究;崔達（1978-），男，山東淄博人，講師，博士，從事政治學(xué)及其相關(guān)領(lǐng)域的研究。