張雅寧 郭金龍

近年來，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，我國企業(yè)海外投資規(guī)模不斷擴大。然而，由于部分投資對象國政局不穩(wěn)定、政策變動甚至發(fā)生政權(quán)更迭，加之部分企業(yè)海外資產(chǎn)風(fēng)險防控及經(jīng)營管理能力不足，我國企業(yè)海外投資風(fēng)險凸顯，個別項目甚至面臨巨額虧損。海外投資保險制度，是指資本輸出國政府對本國海外投資者在國外可能遇到的政治風(fēng)險提供保證或保險，投資者向本國投資保險機構(gòu)申請保險后，若承保的政治風(fēng)險發(fā)生，致使投資者遭受損失，則由國內(nèi)保險機構(gòu)賠償其所受損失的制度，具有補償損失、促進融資、開拓市場、提升信用等級、優(yōu)化風(fēng)險管理等功能。通過建立和完善海外投資保險制度，可以幫助解決中國企業(yè)境外投資分擔(dān)和轉(zhuǎn)移相關(guān)風(fēng)險。

我國海外投資現(xiàn)狀、風(fēng)險及保險制度

近年來我國海外投資情況

在直接投資方面，我國2019年累計對“一帶一路”沿線56個國家完成非金融類直接投資150.4億美元，較2018年僅回落3.8%，明顯低于其他同類投資的下降幅度;投資額占對外總投資額的13.6%，達到歷史最高水平，且自2016年起保持連續(xù)上漲趨勢。在承包工程方面，2019年我國與沿線國家新簽合同總額達1548.9億美元，較前年增長23.1%;完成營業(yè)額979.8億美元，較前年增長9.7%;沿線完成營業(yè)額占同期沿線總額的63.2%，較前年下降7.8%。

我國海外投資的政治風(fēng)險

2019年4月17日，聯(lián)合資信評估有限公司發(fā)布《2019年“一帶一路”沿線國家政治風(fēng)險評價報告》，該報告以政局穩(wěn)定、政府治理、社會安全、政府管制、地緣政治五大要素為視角，對近年沿線各國的政治風(fēng)險采取了定性加定量的細致研究。就政局穩(wěn)定性風(fēng)險而言，獨聯(lián)體區(qū)域的烏克蘭因親歐派與親俄派斗爭激烈而導(dǎo)致地區(qū)武裝沖突持續(xù)爆發(fā)、地區(qū)局勢動蕩，對政治穩(wěn)定性造成持續(xù)性沖擊。就政府治理風(fēng)險而言，緬甸政府為了打擊腐敗在過去的數(shù)年內(nèi)頒布了大量法律法規(guī)、設(shè)立了眾多反貪腐委員會并鼓勵民眾積極舉報涉貪官員，此舉雖取得一定成效，但貪腐問題依然嚴(yán)重，一定程度上阻礙了地區(qū)的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。就社會安全風(fēng)險而言，巴基斯坦常陷恐怖主義泥沼，其西北與阿富汗接壤，自美國反恐后大量塔利班勢力逃往巴基斯坦邊境并加強對該國其他地區(qū)的控制，且其內(nèi)部遜尼派和什葉派斗爭激烈，宗教極端勢力頻繁制造暴力和恐怖事件，嚴(yán)重影響境內(nèi)投資安全。就政府管制風(fēng)險而言，烏茲別克斯坦在名義上實行經(jīng)常項目外匯自由兌換，但實際操作中卻對外匯管制十分嚴(yán)格，2017年前該國對企業(yè)入賬外匯僅允許提現(xiàn)50%，另外50%必須賣給當(dāng)?shù)匮胄星也坏秒S意支取。就地緣政治而言，近年來以美國、沙特、以色列為代表的反伊朗聯(lián)盟對伊朗重啟制裁，伊朗在熱點問題上予以堅決回擊，雙方對抗的升級將進一步惡化中東局勢;土耳其和俄羅斯也通過設(shè)立海外軍事基地、擴大安全合作等方式積極提升在中東事務(wù)中的影響力?？梢哉f，在以上典型國家，我國海外投資風(fēng)險依舊形勢嚴(yán)峻。

我國海外投資保險的制度規(guī)范

目前，我國海外投資保險業(yè)務(wù)仍由中國出口信用保險公司（以下簡稱“中信?！保┙y(tǒng)一辦理?。該公司成立于2001年12月28日，是由國家出資設(shè)立、用于支持對外經(jīng)貿(mào)活動的政策性保險公司。根據(jù)《投保指南》的有關(guān)條款，我國現(xiàn)將合格投資者集中限定為在我國大陸注冊成立的企業(yè)和金融機構(gòu)以及在港澳臺或境外注冊成立但其95%以上股份被大陸企業(yè)或機構(gòu)控制的企業(yè)或金融機構(gòu);將合格投資限定為符合兩國外交、財政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策要求且經(jīng)過東道國批準(zhǔn)的投資項目;將承保險別限定為匯兌限制險、國有化及征收險、戰(zhàn)爭及政治暴亂險和一些附加險（含經(jīng)營中斷和違約）;將基本險和經(jīng)營中斷項下的賠償限額限定在95%，違約項下的賠償限額限定在90%。

總體而言，以上規(guī)定稍顯概括，實踐性不強，部分內(nèi)容仍待商榷，不足以全然作為處理海外投資保險問題的法律依據(jù)。考慮到政治風(fēng)險難以預(yù)測、難以控制、致?lián)p嚴(yán)重、善后困難的自然屬性，唯有及時編撰出一部符合我國國情和發(fā)展方向的海外投資保險法，才能有效保護海外投資者的合法權(quán)益，捍衛(wèi)國家經(jīng)濟利益并增進我國在全球的影響力。

我國海外投資保險制度的不足和問題

缺乏專項法律，現(xiàn)有制度不適

改革開放以來，我國對外投資規(guī)模始終保持高速增長，至2015年我國已成為全球第二大對外投資國和資本凈輸出國，但截至目前，國內(nèi)尚無一部對海外投資保險統(tǒng)籌規(guī)劃、精細設(shè)置的專門性法律。在目前僅存的有關(guān)文件中，《境外投資風(fēng)險保障通知》《境外金融保險支持通知》本身不涉及海外投資保險制度，《投保指南》雖對保險的合格投資者、合格投資、承保險別、賠償比例、業(yè)務(wù)流程等有所規(guī)定，但仍失之籠統(tǒng)、難以操作，致使我國在處理具體問題時還需參照《合同法》《保險法》等民商法規(guī)范。一方面，海外投資保險的第三方責(zé)任人多為東道國政府，公司先行賠償后難以依據(jù)民商法中的代位權(quán)條款向最終責(zé)任人追償，民商法無力調(diào)整保險機構(gòu)同東道國政府間的保險糾紛。另一方面，中信保作為市場經(jīng)濟下的公司法人，并無立法權(quán)，將其內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)則作為法律文件，不僅不符合立法程序，還會缺乏相應(yīng)監(jiān)督，造成其政策性功能的濫用和服務(wù)水平的降低。

模式選取不當(dāng)，代位求償困難

由于我國采取單邊模式，若發(fā)生東道國政府違約，往往很難通過外交保護行使政府違約險的代位求償權(quán)。目前承保的政府違約險與現(xiàn)行的單邊模式并行顯得不太協(xié)調(diào)。截至2018年9月，我國已與世界130多個主要國家簽訂了雙邊投資保護協(xié)定，具備采取雙邊模式或折中模式的基礎(chǔ)，但卻始終未對保險模式做出變更。隨著政治風(fēng)險的日益增加，繼續(xù)維持單邊模式不僅有損于國家經(jīng)濟利益，還會影響到我國對海外投資者利益的有效保護。

目前，海外投資保險制度主要有三類，即以美國為代表的雙邊模式、以日本為代表的單邊模式和以德國為代表的折中模式。單邊模式下，保險公司僅以本國國內(nèi)法為唯一承保根據(jù)。該模式缺乏相應(yīng)的代位權(quán)條款支撐，一旦發(fā)生政治風(fēng)險只能通過外交保護或國際爭端解決機制代位求償，維權(quán)程序過于復(fù)雜，成本支出過于高昂，給保險機構(gòu)的運營造成明顯不便。

機構(gòu)設(shè)置偏頗，易致權(quán)力尋租

針對承保機構(gòu)的設(shè)置，美、日兩國采取同一制，即保險機構(gòu)集審批權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身，海外投資保險關(guān)系中只包括承保機構(gòu)和海外投資者兩大主體;德國則采取分離制，即具體承保時，審批權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬不同機構(gòu)，海外投資保險法律關(guān)系涉及審批機構(gòu)、經(jīng)營機構(gòu)和海外投資者三大主體。

目前，我國仍借鑒美、日模式采用同一制，即由中信保作為海外投資保險的唯一承保機構(gòu)集中行使審批權(quán)和經(jīng)營權(quán)。雖然該模式在機構(gòu)設(shè)置和事務(wù)運行上較為簡明，卻存在一些弊端。例如，將中信保作為唯一的海外投資承保機構(gòu)進行壟斷性經(jīng)營，不僅會導(dǎo)致投保條件幾近嚴(yán)苛、保費費率居高不下，還可能誘發(fā)權(quán)力尋租和貪污腐敗，從而使承保程序不夠公開、中小企業(yè)負擔(dān)過重，給我國企業(yè)走出國門后的安全問題帶來了巨大隱患。

保險產(chǎn)品單一，風(fēng)險覆蓋面小

目前，我國海外投資保險已包含匯兌限制險、征收險、戰(zhàn)爭和政治暴亂險及一些附加險（包括經(jīng)營中斷和違約）。從形式上看，我國海外投資保險險種較全，幾乎覆蓋了可能發(fā)生的各類政治風(fēng)險，但尚有一些內(nèi)容值得商榷。一是《投保指南》對險種內(nèi)涵的界定較為模糊，缺乏對概念解釋、計算方式、程序時限、定損方法、賠償要求、代位權(quán)行使等重要問題的詳細規(guī)定。二是在戰(zhàn)亂險方面，《投保指南》未對騷亂及其他敵對行為的性質(zhì)予以界定，不適應(yīng)當(dāng)前國際形勢。三是在征收險方面，我國海外投資保險不涉及間接征收，即只規(guī)定經(jīng)東道國政府批準(zhǔn)、授權(quán)或同意下的扣押、沒收、強制征用或國有化行為，而不涉及征收暴利稅、更改國家政策、拒授行政許可、拒施必要幫助、不當(dāng)干涉企業(yè)經(jīng)營等實質(zhì)剝奪企業(yè)支配權(quán)的行為，脫離了當(dāng)今國家征收的主要形式。四是在違約險方面，我國將東道國政府違約和經(jīng)過當(dāng)?shù)刂俨猛瑫r作為給予賠償?shù)谋貍湟?，條件過于苛刻且不盡合理。隨著時代的變遷，只保障傳統(tǒng)政治風(fēng)險已不能完全適應(yīng)當(dāng)今海外投資保障的基本需求。

保險費率過高，投保意愿不足

近年來，隨著我國海外投資規(guī)模的迅速增長和單邊模式下追償困難引發(fā)的“回血不足”，公司資金儲備始終處于緊張狀態(tài)。為“保本經(jīng)營”，中信保不斷提高承保門檻，執(zhí)行高保費政策，使我國眾多企業(yè)不堪重負，不愿投保。特別是一些中小型企業(yè)，經(jīng)濟實力較弱、管理經(jīng)驗不足、風(fēng)險意識淡薄、投保意愿不強，因而每每發(fā)生政治風(fēng)險總會損失慘重。

完善我國海外投資保險制度的幾點建議

借鑒發(fā)達國家立法經(jīng)驗，實現(xiàn)海外投資保險立法

2015年我國已成為全球第二大對外投資國和資本凈輸出國，但國內(nèi)卻始終缺乏專門調(diào)整海外投資保險關(guān)系的法律或行政法規(guī)。為此，我國應(yīng)立足于本國國情，認真參考有關(guān)發(fā)達國家及MIGA的先進立法經(jīng)驗，盡早推動全國人大常委會開展專項立法工作，亦或先行制定臨時性行政法規(guī)，等時機成熟后再行立法。

改變海外投資保險模式，完善雙邊投資保護協(xié)定

我國目前更宜學(xué)習(xí)德國，采用以雙邊模式為一般、單邊模式為例外的折中模式，主要因為以下幾點：一是海外投資保險制度的設(shè)立初衷在于事先防范，同東道國簽訂雙邊投資保護協(xié)定不僅能有效改善投資環(huán)境、降低政治風(fēng)險發(fā)生率，還會使我國在代位求償中更為順暢。二是我國難以在短時間內(nèi)與沿線所有剩余國家簽署雙邊投資保護協(xié)定，并保證尚未生效的協(xié)定全部順利生效，貿(mào)然采取純粹的雙邊模式不僅無益于代位求償，還會不合理地限制我國海外投資者的投資行為。三是目前已生效的部分雙邊投資保護協(xié)定尚未對政治風(fēng)險發(fā)生后的賠付、求償問題做出詳盡具體、可供執(zhí)行的規(guī)定，我國在未來一段時間內(nèi)仍將以提升雙邊投資保護協(xié)定的數(shù)量和質(zhì)量為工作重點。四是為貫徹特定的外交政策、經(jīng)濟政策，鼓勵我國投資者向特定地區(qū)投資，我國仍需要保留單邊模式，以增強過渡期間我國海外投資保險制度的適應(yīng)性和靈活性，從容應(yīng)對各類突發(fā)事件。

改變承保機構(gòu)設(shè)置形式，促成保險領(lǐng)域適度競爭

目前，中信保仍是我國唯一從事海外投資保險業(yè)務(wù)的政策性公司，在設(shè)置模式上采用同一制，集中行使審批權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在這種設(shè)置模式下，既會產(chǎn)生缺乏監(jiān)督、權(quán)力尋租、滋生腐敗等消極影響，又可導(dǎo)致缺乏競爭、效率低下、保費過高等不利后果，無益于海外投資保險制度的健康發(fā)展。為解決上述問題，并實現(xiàn)中信保運行的專業(yè)性、經(jīng)濟性、高效性和部門職權(quán)的獨立性，有以下兩點建議：第一，應(yīng)繼續(xù)承襲“審保合一”的保險模式。堅持“審保合一”的保險模式，既可以提高決策的科學(xué)性，又不會降低辦事效率，還能強化社會各界的監(jiān)督，可謂一舉多得。第二，可適時為海外投資保險領(lǐng)域引入有限的競爭機制。可從中國平安、中國人保、太平保險等信用良好的大型保險公司中選擇兩到三家附帶從事海外投資保險的經(jīng)營工作，以提升海外投資保險公司的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。

擴大海外投資承保范圍，創(chuàng)新保險產(chǎn)品設(shè)計

目前，我國不僅要適應(yīng)新時代下對外投資的發(fā)展方向，適當(dāng)擴大海外投資保險的承保范圍，還應(yīng)就近年來我國海外投資所面臨的新風(fēng)險推出更有針對性的保險產(chǎn)品。例如：在戰(zhàn)爭與政治暴亂險中，應(yīng)加入因政治目的而引發(fā)的騷亂或敵對行為，并將發(fā)生戰(zhàn)亂的地區(qū)拓展到導(dǎo)致投資者受損的東道國周邊，并在賠償條款中就戰(zhàn)亂程度、損失數(shù)額等事項作出更為詳盡的規(guī)定;在特別險中，應(yīng)為國有企業(yè)投資能源、采礦、交通等敏感領(lǐng)域，當(dāng)?shù)貏趧诱咝钜馄茐幕虻」?，反華游行或宗教紛爭下的打砸搶燒等推出更有針對性的險種，從而盡可能地保護我國海外投資者的正當(dāng)權(quán)益。

建設(shè)一體化配套設(shè)施，增強海外投資風(fēng)險意識

目前，我國大多數(shù)中小型企業(yè)資金實力較弱，技術(shù)人才欠缺，普遍存在信息渠道狹窄、管理水平低下、風(fēng)險意識欠缺等問題。相關(guān)機構(gòu)需要建設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)平臺并實現(xiàn)數(shù)據(jù)即時共享，準(zhǔn)確及時地向我國海外投資者發(fā)布關(guān)于東道國投資環(huán)境和政治風(fēng)險的最新信息，加強對海外投資風(fēng)險的披露程度及其內(nèi)容的準(zhǔn)確性。如有必要可對其中一些高風(fēng)險地區(qū)或領(lǐng)域進行分級預(yù)警，亦或?qū)⑼侗：Ｍ馔顿Y保險作為向北非、西亞、南亞等高風(fēng)險地區(qū)或能源、資源、通信等敏感領(lǐng)域投資的必備條件。應(yīng)組織有關(guān)部門和機構(gòu)積極開展關(guān)于海外投資保險的課題研究并定期為企業(yè)組織培訓(xùn)和講座，提高我國海外投資者的政治風(fēng)險防范意識和突發(fā)事件處理能力;應(yīng)進一步加強制度設(shè)計和統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)投資引導(dǎo)、資信服務(wù)、風(fēng)險預(yù)警、受損賠償一體建設(shè)，讓海外投資保險在事前風(fēng)險防范方面發(fā)揮更加重要的作用。

（本文獲得中國保險學(xué)會2019年年度研究課題項目“保險資金服務(wù)國家戰(zhàn)略的模式創(chuàng)新研究”資助）

（作者單位：山西大學(xué)法學(xué)院，中國社會科學(xué)院。其中郭金龍系中國社會科學(xué)院保險與經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任、中國社會科學(xué)院金融研究所研究員）