丁瑤萍

[提要] 借助中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)出讓結(jié)果數(shù)據(jù)，以2007～2016年全國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓情況為研究對(duì)象，對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓方式、來源、年限、價(jià)格變化等進(jìn)行分析。研究結(jié)果表明：傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓面積和宗數(shù)呈下降趨勢(shì)，而出讓年限和出讓價(jià)格不斷上升。因此，未來要進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步減少傳統(tǒng)制造業(yè)供應(yīng)，充分挖掘低效用地利用空間來提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)制造業(yè);工業(yè)用地;出讓制度

一、引言

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工業(yè)化水平不斷提高。從1979年到2018年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由4，038.2億元上升至900，309億元，年均增長(zhǎng)速度高達(dá)近15%;而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也由“二、一、三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭⒍?、一”，逐漸步入后工業(yè)化社會(huì)。土地作為一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間載體和不可或缺的生產(chǎn)要素，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。從2005年起，國(guó)家逐步更新并發(fā)布《限制用地產(chǎn)業(yè)目錄》和《禁止用地產(chǎn)業(yè)目錄》，目的就在于淘汰低端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于此，本文首先梳理工業(yè)用地出讓制度變遷，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合土地交易微觀數(shù)據(jù)，探究傳統(tǒng)制造業(yè)用地的供應(yīng)現(xiàn)狀與變化趨勢(shì)，并據(jù)此提出改進(jìn)對(duì)策。

二、土地出讓制度變遷

（一）工業(yè)用地出讓制度變化。在我國(guó)土地市場(chǎng)化配置改革過程中，包括工業(yè)用地在內(nèi)的各類經(jīng)營(yíng)性用地大體經(jīng)歷了行政劃撥—協(xié)議出讓—招拍掛出讓的轉(zhuǎn)變過程。2002年，國(guó)土部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)正式開始實(shí)施土地“招拍掛”制度，文件中明確指出商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。顯而易見，此時(shí)工業(yè)用地是被排除在“招拍掛”制度之外的，主要原因是工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，與產(chǎn)業(yè)布局和宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著緊密關(guān)聯(lián)，其配置具有不同于其他經(jīng)營(yíng)性用地的特殊性和復(fù)雜性。在2007年以前，工業(yè)用地仍然以劃撥和協(xié)議出讓為主：黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、非營(yíng)利性郵政設(shè)施和教育設(shè)施用地等十九大類建設(shè)用地項(xiàng)目可以采用劃撥方式取得土地使用權(quán);而協(xié)議出讓適用于同一地塊只有一個(gè)意向用地者（商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外），且協(xié)議出讓底價(jià)不得低于出讓最低價(jià)。

隨著資源約束與建設(shè)需求矛盾日益突出，工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革勢(shì)在必行。首次提出“工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓”是在2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中。隨后在2006年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”，并在2007年新頒布的《物權(quán)法》中體現(xiàn)這一要求。這意味著從2007年起，工業(yè)用地協(xié)議低價(jià)出讓方式被禁止，全面實(shí)行招拍掛供應(yīng)。同時(shí)，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工業(yè)用地的管控，國(guó)土部依據(jù)土地等級(jí)、區(qū)域土地利用差異發(fā)布實(shí)施了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，其中一等工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為840元/平方米，十五等最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米，各省可依據(jù)實(shí)際征地補(bǔ)償費(fèi)用適當(dāng)提高最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2008年，國(guó)家進(jìn)一步縮小劃撥供地范圍，“今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源等項(xiàng)目要積極探索實(shí)行有償使用”，這說明有償用地范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）產(chǎn)業(yè)用地出讓制度變化。產(chǎn)業(yè)用地政策是指國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部針對(duì)特定行業(yè)，如養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)以及其他“雙創(chuàng)”涉及的產(chǎn)業(yè)而制定的專項(xiàng)用地政策（不包括房地產(chǎn)業(yè)）。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)工程中，土地供應(yīng)政策一直發(fā)揮著不可或缺的基礎(chǔ)保障作用。2005年，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄（2005年本）》，結(jié)合該文件和國(guó)家土地供應(yīng)有關(guān)政策，2006年國(guó)土資源部發(fā)布了《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》，并在2009年適時(shí)修改發(fā)布了《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》;2011年，國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》，國(guó)土資源部依照該文件指導(dǎo)精神，同樣發(fā)布了《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》;另一方面，為了逐漸增加對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的用地支持作用，2015年國(guó)土資源部聯(lián)合其他五部委引發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，提出要加大對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地支持力度，優(yōu)先安排土地供應(yīng);多種方式供應(yīng)，鼓勵(lì)以租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)以減輕企業(yè)資金壓力。

經(jīng)過這些年來的制度建設(shè)，當(dāng)前我國(guó)土地市場(chǎng)供應(yīng)制度整體框架具有以下特征：（1）從源頭上盡量縮減劃撥范圍，擴(kuò)大土地有償供給范圍;同時(shí)明確各類用地的供應(yīng)方式;（2）以部令形式出臺(tái)協(xié)議和招拍掛兩類市場(chǎng)供應(yīng)的《規(guī)定》，并輔以相關(guān)《規(guī)范》，逐漸完善市場(chǎng)供應(yīng)程序;（3）不斷進(jìn)行地方土地供應(yīng)創(chuàng)新嘗試改革。

（三）數(shù)據(jù)來源與處理。本文所使用的工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)來源于2007～2016年中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)出讓結(jié)果的公開數(shù)據(jù)。本文重點(diǎn)分析的是傳統(tǒng)制造業(yè)的土地供應(yīng)價(jià)格、結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式和供應(yīng)年限的異質(zhì)性分析。因此，本文搜集的是2007～2016年間各省所有“工業(yè)用地”和“工礦倉儲(chǔ)用地”的出讓結(jié)果，由于西藏?cái)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，因此不在統(tǒng)計(jì)范圍。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，本部分主要采取以下步驟進(jìn)行數(shù)據(jù)處理：其一，對(duì)行業(yè)分類、面積、價(jià)格等關(guān)鍵信息缺失的數(shù)據(jù)予以剔除。其二，由于部分工業(yè)用地出讓結(jié)果中僅用“其他”標(biāo)注行業(yè)類型，無法準(zhǔn)確判斷其所屬行業(yè)。因此，為盡可能保留數(shù)據(jù)完整性，本文依據(jù)出讓結(jié)果中的“土地使用權(quán)人”，即公司名稱，在“百度企業(yè)信用”網(wǎng)站上獲得了該公司的注冊(cè)號(hào)、地址、經(jīng)營(yíng)范圍、所屬行業(yè)等信息，并最終確定其行業(yè)類型。其三，統(tǒng)計(jì)匯總傳統(tǒng)制造業(yè)的面積、出讓宗數(shù)、價(jià)格、出讓方式等多項(xiàng)指標(biāo)。

（四）傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓現(xiàn)狀與變化趨勢(shì)。為更好地研究傳統(tǒng)行業(yè)工業(yè)用地出讓現(xiàn)狀與變化趨勢(shì)，有必要對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)具體包含的行業(yè)進(jìn)行劃分。本文將農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)、紡織服裝、服飾業(yè)、皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋業(yè)、木材加工和木、竹、藤、棕、草制品業(yè)等行業(yè)確定為傳統(tǒng)制造業(yè)。

從出讓宗數(shù)和出讓面積來看，2007～2016年傳統(tǒng)制造業(yè)土地出讓宗數(shù)和面積均有所減少：2007年出讓12，558宗土地用于滿足傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展需求，而2016年出讓數(shù)量減少為10168宗，下降了19.03%，共減少供應(yīng)12，042公頃。值得注意的是，2008年和2013年土地出讓宗數(shù)和出讓面積相較于前一年均呈現(xiàn)迅速下降趨勢(shì)，分別可能與2006年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》和《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》有關(guān)。土地來源方面：2007～2016年，傳統(tǒng)制造業(yè)用地供應(yīng)中來自新增建設(shè)用地指標(biāo)的比重逐漸增加，由42.74%增加至71.80%，而來自現(xiàn)有建設(shè)用地和新增建設(shè)用地（存量庫）的比重逐漸下降，分別減少了19.88個(gè)百分點(diǎn)和9.2個(gè)百分點(diǎn)。土地供應(yīng)方式方面，在國(guó)家政策嚴(yán)格執(zhí)行背景下，傳統(tǒng)制造業(yè)用地以招拍掛方式出讓的比重由2007年的26.85%增加至2016年的94.80%，而協(xié)議方式出讓的比重由72.80%下降至4.23%，劃撥用地比重穩(wěn)定在1%以下。以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓的土地平均供應(yīng)年限維持在48.88～49.61年之間，平均地價(jià)則由2007年的137元/m2增加至2016年的217元/m2。（表1）

三、結(jié)論及建議

通過分析，從2007年至2016年，我國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)出讓土地面積和數(shù)量有所下降，土地出讓方式和出讓價(jià)格愈來愈趨向于市場(chǎng)化水平，表明政府對(duì)土地出讓的干擾作用越來越小。但另一方面，也要警惕傳統(tǒng)制造業(yè)出讓來源較多是新增建設(shè)用地以及出讓年限逐漸升高的趨勢(shì)，這意味著新增建設(shè)用地越多分配到傳統(tǒng)制造業(yè)用地的話，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的用地需求不能得到充分有效地滿足。除此以外，傳統(tǒng)制造業(yè)用地面積占用新增建設(shè)用地指標(biāo)的比重有所上升。

基于本文得出的結(jié)果，提出以下建議：（一）合理制定土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況科學(xué)分配土地出讓指標(biāo)。注意區(qū)域差異性，因地制宜合理確定傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓價(jià)格、面積、方式，提升產(chǎn)業(yè)供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理化。（二）進(jìn)一步提高土地利用效率，有序退出低效用地。有效引導(dǎo)低效用地退出，鼓勵(lì)通過企業(yè)自主創(chuàng)新、政府回購(gòu)等多種方式挖掘低效用地利用效率。（三）實(shí)行彈性出讓制度，采取先租后讓方式，降低企業(yè)用地成本。除此以外，要根據(jù)企業(yè)生命周期合理確定土地出讓年限。根據(jù)不同行業(yè)的企業(yè)生命周期差異性，合理制定工業(yè)用地出讓年限，減少土地資源閑置浪費(fèi)。

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