何情，張騰，楊立華

（1.北京航空航天大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；3.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院 國(guó)家治理研究院 公共治理研究所，北京 100871）

政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過(guò)程中，受主客觀因素的影響，使政策執(zhí)行行為與效果偏離原政策目標(biāo)而導(dǎo)致非預(yù)期政策結(jié)果的現(xiàn)象[1]。這些非預(yù)期結(jié)果可能既有良性的也有不良的：良性的通過(guò)降低和避免執(zhí)行不科學(xué)不合理的政策設(shè)計(jì)而阻止或降低可能的不良政策后果，通過(guò)創(chuàng)造性執(zhí)行更好地達(dá)成甚至提前達(dá)成政策目標(biāo)等；但是不良的政策執(zhí)行偏差及其負(fù)面結(jié)果更值得關(guān)注[2]。有研究者把這種“走樣”“變味”的不良現(xiàn)象稱為“執(zhí)行障礙”“執(zhí)行不力”“執(zhí)行梗阻”“目標(biāo)置換”等[3]。盡管提法各異，但共同的內(nèi)涵是政策執(zhí)行與預(yù)期目標(biāo)的背離。不良政策執(zhí)行偏差與政策執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)和不良結(jié)果相聯(lián)系，必須進(jìn)行矯正。不良政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策執(zhí)行主體主動(dòng)采取或者對(duì)政策執(zhí)行主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到既定方向，使執(zhí)行結(jié)果趨向政策目標(biāo)，盡可能減少不良后果的過(guò)程[4]。在全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新時(shí)代，研究政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，并對(duì)其進(jìn)行矯正，對(duì)于提高國(guó)家治理的專業(yè)化、法治化水平具有重要意義。

政策執(zhí)行偏差及其矯正，作為政治學(xué)、行政學(xué)和公共政策學(xué)等領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，學(xué)者們大多圍繞不良政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、成因和矯正對(duì)策進(jìn)行分析。例如，陳振明[5]、張國(guó)慶[6]將不良政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)總結(jié)歸納為替換性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等；高建華[7]從政治學(xué)的視角，對(duì)政策執(zhí)行者的權(quán)威性、政策的合法性與政策執(zhí)行的影響關(guān)系進(jìn)行了分析；湯敏軒[5]從公共政策失靈的角度，解釋了不良政策執(zhí)行偏差的成因。吳開(kāi)明[6]引入管理學(xué)中的控制理論，對(duì)不良政策執(zhí)行偏差的防治路徑進(jìn)行了探析。不難看出，現(xiàn)有研究大多從執(zhí)行者因素和政策本身的內(nèi)容因素，來(lái)解構(gòu)政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，這為本研究的思路提供了重要的參考和啟示。但稍顯遺憾的是，現(xiàn)有研究在將政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、原因以及機(jī)制統(tǒng)一起來(lái)，并在具體適當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行場(chǎng)景中展示出來(lái)等方面仍有進(jìn)一步探索的空間；并且，從政策執(zhí)行偏差機(jī)制的角度出發(fā)制定相應(yīng)的矯正對(duì)策，是國(guó)家重大政策領(lǐng)域（如荒漠化防治等生態(tài)環(huán)境建設(shè)）亟需的研究課題。政策的有效執(zhí)行是保障環(huán)境治理效果的基石[7]，因此，本文以荒漠化治理政策執(zhí)行為例，圍繞政策執(zhí)行偏差與矯正問(wèn)題做進(jìn)一步的研究。

荒漠化防治是耗資大、耗時(shí)長(zhǎng)、外部性強(qiáng)、涉及面廣的綜合工程[8]。通常來(lái)講，政策、資金、技術(shù)是荒漠化防治的基本要素，因此在實(shí)際工作中有“第一靠政策、第二要投入、第三用科技”的經(jīng)驗(yàn)之說(shuō)。但從根本上說(shuō)，投入和科技本質(zhì)上也是政策上的延伸，因此，政策是荒漠化防治中最根本最重要的要素。政策的關(guān)鍵在于通過(guò)執(zhí)行達(dá)到其目標(biāo)，最大的執(zhí)行問(wèn)題是政策執(zhí)行中出現(xiàn)的不良偏差。因此，研究荒漠化防治政策的執(zhí)行問(wèn)題對(duì)于未來(lái)改進(jìn)相關(guān)政策，提高荒漠化防治效果有著重要意義。研究以對(duì)中國(guó)北方五地荒漠化防治的案例分析為基礎(chǔ)，基于政策偏差程度和偏差成因兩個(gè)維度構(gòu)成的四象限，對(duì)荒漠化防治政策執(zhí)行偏差的類別體系和形成機(jī)制進(jìn)行討論，將執(zhí)行偏差歸納為四類，并提出相應(yīng)的矯正對(duì)策。

一、概念界定與案例選擇

（一）概念界定

荒漠化是指由于氣候變化等自然因素和人類活動(dòng)等非自然因素造成的干旱、半干旱和干燥半濕潤(rùn)地區(qū)的土地退化[9]。這種退化及其擴(kuò)張的趨勢(shì)在現(xiàn)今的生產(chǎn)力條件下不利于人類的生產(chǎn)和生存，因此，如何進(jìn)行荒漠化的防治已經(jīng)成為擺在全人類面前亟須解決的重要問(wèn)題。中國(guó)是世界上土地荒漠化最嚴(yán)重的國(guó)家之一[10]，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局2015年發(fā)布的第五次《中國(guó)荒漠化和沙化狀況公告》顯示，中國(guó)荒漠化土地面積（截至2014年）為261.16萬(wàn)平方公里，占中國(guó)國(guó)土總面積的27.2%，同時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)具有明顯沙化趨勢(shì)的土地面積達(dá)到30.03萬(wàn)平方公里，占中國(guó)國(guó)土總面積的3.13%[11]。有研究發(fā)現(xiàn)全國(guó)90%的草原存在退化、沙化與鹽漬化等問(wèn)題[12]。這些由于荒漠化導(dǎo)致的林草資源消亡，會(huì)壓縮居民的生存發(fā)展空間，甚至造成生態(tài)難民的出現(xiàn)，進(jìn)而沖擊社會(huì)穩(wěn)定，因此，荒漠化治理刻不容緩[13]。黨的十八大、十九大均十分重視生態(tài)文明建設(shè)，把加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)作為新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要戰(zhàn)略舉措，將生態(tài)文明建設(shè)（荒漠化防治是其中重要內(nèi)容）的重要性提升到空前高度。國(guó)家制定和實(shí)施了一系列政策和舉措進(jìn)行荒漠化防治工作，荒漠化防治的成效初顯，但總體防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻，導(dǎo)致荒漠化的人為因素依然存在。

荒漠化防治政策是國(guó)家生態(tài)建設(shè)政策的重要組成部分，是以政府為主導(dǎo)[14]，通過(guò)采取行政命令、法律和經(jīng)濟(jì)等手段，在社會(huì)各方面群體的廣泛參與下實(shí)施的，控制人為活動(dòng)強(qiáng)度，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的防止、減少及治理土地退化、沙化的土地綜合開(kāi)發(fā)的管理活動(dòng)和行為規(guī)范的總和[15]。具體來(lái)說(shuō)，荒漠化防治政策主要包括退耕還林（還草）、禁牧和生態(tài)移民政策三類。退耕還林（還草）的基本政策措施是“退耕還林，封山綠化，以糧代賑，個(gè)體承包”。退耕還林的基本政策主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》《退耕還林條例》以及各?。ㄗ灾螀^(qū)）、旗（縣）有關(guān)退耕還林的規(guī)定。禁牧政策是對(duì)草原實(shí)行一年以上禁止放牧利用的措施，其基本政策主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)草原法》《退耕還林條例》以及各?。ㄗ灾螀^(qū)）、旗（縣）有關(guān)禁牧的規(guī)定。生態(tài)移民是通過(guò)生態(tài)脆弱區(qū)居民外遷以解決特定區(qū)域貧困問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題的政策措施[16]，其基本政策主要體現(xiàn)在《關(guān)于實(shí)施生態(tài)移民與異地扶貧移民試點(diǎn)工程的意見(jiàn)》以及各?。ㄗ灾螀^(qū)）、旗（縣）有關(guān)生態(tài)移民的規(guī)定。

（二）案例選擇

本研究選取位于內(nèi)蒙古自治區(qū)的武川縣、四子王旗、烏審旗、鄂爾多斯市、錫林浩特市以及寧夏回族自治區(qū)固原市（原“西海固”地區(qū)，主要包括西吉、海原和固原等縣）荒漠化防治政策執(zhí)行的情況作為樣本。各地自然條件概況如表1所示。它們大致沿大興安嶺、陰山、賀蘭山一線分布，散落在中國(guó)干旱與半干旱區(qū)的地理分界線附近，橫跨漢、滿、蒙、回等民族區(qū)域，分別受到佛教、伊斯蘭教等不同宗教的影響。

這些縣均存在較嚴(yán)重的荒漠化問(wèn)題，都有著較長(zhǎng)的荒漠化防治歷史，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同使此次研究在樣本選擇上非常具有典型性，充分保證了其外部有效性。

表1 各地自然條件概況

（三）研究方法與分析框架

本研究在案例分析的基礎(chǔ)上，以文獻(xiàn)薈萃法彌補(bǔ)問(wèn)卷調(diào)查和訪談所得資料上的不足，為研究提供相關(guān)的背景信息和數(shù)據(jù)，并驗(yàn)證研究結(jié)果的有效性；以演繹歸納法從具體案例的個(gè)性化問(wèn)題中歸納荒漠化治理的一般性/共性問(wèn)題，并從學(xué)術(shù)界已經(jīng)研究的共性問(wèn)題中演繹推理存在的個(gè)性化問(wèn)題及解決方案。主要解決三個(gè)問(wèn)題：一是荒漠化防治政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)有哪些主要類別；二是各類荒漠化防治政策執(zhí)行偏差的形成機(jī)制是什么；三是如何進(jìn)行荒漠化防治政策執(zhí)行偏差的矯正。分析框架如圖1所示。

二、政策執(zhí)行偏差類別體系及其形成機(jī)制：基于北方五地荒漠化防治政策執(zhí)行的分析

綜合參考現(xiàn)有研究的成果以及政策科學(xué)的基本規(guī)律，研究認(rèn)為，若想系統(tǒng)全面地觀察探討政策執(zhí)行偏差及其不良后果，至少要綜合兩個(gè)維度：一是政策執(zhí)行偏差的類別，根據(jù)政策執(zhí)行偏差的程度劃分，是部分執(zhí)行還是完全背離；二是政策執(zhí)行偏差的形成機(jī)制，是執(zhí)行者的因素更多一些，還是政策內(nèi)容本身的因素更多一些。研究試圖從這兩個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合荒漠化防治的相關(guān)案例，分類考察政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。

（一）不合理的政績(jī)考核體系，扭曲了地方政府利益觀和政績(jī)觀，導(dǎo)致“面子工程”式的象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行表現(xiàn)為在荒漠化防治政策執(zhí)行過(guò)程中，只做“形象工程”，用最小化的組織、人員、資金等投入實(shí)現(xiàn)部分政策目標(biāo)，以應(yīng)付上級(jí)督查考核而非完全實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果為核心追求的行為。

以武川縣和四子王旗為例，兩地都曾存在“面子工程”或“形象工程”的所謂“示范區(qū)”。這兩個(gè)地區(qū)幾乎所有公路兩側(cè)幾十米的范圍內(nèi)都是還林效果很好的退耕還林項(xiàng)目區(qū)，但是再往外延伸就效果變差甚至不是退耕還林地了。特別是武川縣哈樂(lè)鎮(zhèn)大豆鋪村周?chē)耐烁€林項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，分布著大面積的小土堆，都是退耕還林項(xiàng)目中樹(shù)苗死亡后留下的。同樣，在四子王旗的一些非公路兩側(cè)的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，檸條林地都長(zhǎng)勢(shì)不好。調(diào)查得知，這些公路兩側(cè)效果非常好的退耕還林項(xiàng)目區(qū)，都是為了應(yīng)付檢查準(zhǔn)備的，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶從來(lái)不到“示范區(qū)”內(nèi)放牧，“示范區(qū)”僅僅成為了“示范”，偏離了政策目標(biāo)。

這種現(xiàn)象多是在不合理的政績(jī)考核體系下，地方政府強(qiáng)化了自利的動(dòng)機(jī)和錯(cuò)誤的政績(jī)觀，利用中央政府的信息不對(duì)稱劣勢(shì)[17]，通過(guò)象征性執(zhí)行撬動(dòng)更多的地方利益和政績(jī)。根據(jù)公共選擇理論，地方政府作為理性人，對(duì)“成本—收益”的分析決定了其對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度。相對(duì)于中央政府，地方政府是政策執(zhí)行信息不對(duì)稱關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)一方，掌握著比中央政府更多的當(dāng)?shù)匦畔①Y源，而中央政府難以全面有效地監(jiān)督地方政府行為，因此象征性執(zhí)行被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)很小。由于政績(jī)考核體系設(shè)計(jì)不合理，單純以還林?jǐn)?shù)量作為考核地方政府政策執(zhí)行的指標(biāo)，忽視還林的實(shí)際效果，一些地方為了享受中央的優(yōu)惠政策（如糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助等）并獲取政績(jī)，通過(guò)搞“形象工程”式的退耕還林成效，試圖擠進(jìn)試點(diǎn)示范的“盤(pán)子”中，攫取更多的地方利益，造成政策執(zhí)行的偏差和資源的極大浪費(fèi)。

（二）中央政府對(duì)地方政府的制度約束不完善，導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”式的替換性執(zhí)行

替換性執(zhí)行表現(xiàn)為當(dāng)負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門(mén)與政策存在利益沖突時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)就有可能制定出與上級(jí)政策目標(biāo)表面上相一致、實(shí)際上相違背，甚至“偷梁換柱”、造假的執(zhí)行措施，妨礙相關(guān)政策的正確實(shí)施。

以錫林浩特某鎮(zhèn)為例，為了執(zhí)行上級(jí)退耕還草、綠化荒山的政策，應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)想出了怪招，即對(duì)上級(jí)檢查組必經(jīng)之路兩旁的荒山通過(guò)噴涂綠油漆的方式連夜進(jìn)行“綠化”，蒙蔽上級(jí)政府，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境也造成了極大的破壞。事件甚至被改編為諷刺小品搬上央視春晚舞臺(tái)，可見(jiàn)影響之惡劣。

這種陽(yáng)奉陰違的替換性執(zhí)行完全背離了政策設(shè)計(jì)的初衷，是相關(guān)主體基于應(yīng)付檢查、蒙混過(guò)關(guān)的地方利益和部門(mén)利益，對(duì)“退耕還草、綠化荒山”的政策目標(biāo)進(jìn)行了有利于自己的解讀，并通過(guò)荒謬的手段實(shí)現(xiàn)之，進(jìn)而出現(xiàn)的一種非合作博弈行為[18]。丁煌和定明捷[9]對(duì)此曾有過(guò)詳細(xì)的分析，即“在執(zhí)行政策的過(guò)程中，地方政府本地區(qū)的實(shí)際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識(shí)地運(yùn)用討價(jià)還價(jià)、交易、變通等合法或不合法的手段和策略執(zhí)行政策，進(jìn)而導(dǎo)致政策的原本意圖不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的一種或明或暗的博弈活動(dòng)”。他認(rèn)為，這種行為策略的主要原因，是地方政府在非合作博弈中的獲益大于成本，同時(shí)被監(jiān)督查處概率較低，從而誘發(fā)了其機(jī)會(huì)主義行為和利益沖動(dòng)。這說(shuō)明，相應(yīng)的委托代理機(jī)制不健全，導(dǎo)致對(duì)地方不合理利益動(dòng)機(jī)缺乏完善的制度約束。

（三）政策執(zhí)行者素質(zhì)欠佳，加之激勵(lì)不足導(dǎo)致的態(tài)度不積極使得政策間缺乏協(xié)調(diào)和配套的創(chuàng)造性，導(dǎo)致機(jī)械性執(zhí)行

機(jī)械性執(zhí)行即地方政府在執(zhí)行荒漠化防治政策時(shí)沒(méi)有處理好政策與政策之間、政策與環(huán)境之間的關(guān)系，沒(méi)有因時(shí)、因地、因事制宜，而是簡(jiǎn)單機(jī)械，結(jié)果不僅使原本科學(xué)合理的政策失去了其內(nèi)在價(jià)值，而且會(huì)引發(fā)新的政策問(wèn)題。

以烏審旗為例，在烏審旗的一些農(nóng)牧交錯(cuò)地區(qū)，實(shí)施了禁牧和退耕還林還草工程。這些政策要求國(guó)家補(bǔ)貼居民退耕退牧，在原草場(chǎng)和退耕地上種草種樹(shù)，恢復(fù)地表植被，由農(nóng)民牧民轉(zhuǎn)型為種草種樹(shù)人。顯然，政策有效實(shí)施的關(guān)鍵在于補(bǔ)貼的力度和持續(xù)的時(shí)間，但當(dāng)?shù)卣谡邎?zhí)行時(shí)，一方面缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，未制定相應(yīng)的配套政策來(lái)延續(xù)和提高居民補(bǔ)貼，另一方面缺少因地制宜，深入發(fā)掘植樹(shù)種草的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致居民相對(duì)于政策實(shí)施之前沒(méi)有獲得更多的收入。

這種現(xiàn)象的形成機(jī)制，一方面是政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高，另一方面是由于激勵(lì)不足導(dǎo)致創(chuàng)造性政策執(zhí)行到底的態(tài)度不積極。由于政策執(zhí)行者自身素質(zhì)的問(wèn)題，特別是缺乏荒漠化防治的基本常識(shí)，不能正確理解政策的精神實(shí)質(zhì)、基本內(nèi)涵和具體要求，導(dǎo)致執(zhí)行者缺少對(duì)制定配套政策的考慮；上級(jí)政府對(duì)創(chuàng)造性地制定配套政策的激勵(lì)不高，對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的補(bǔ)償不到位，導(dǎo)致政策執(zhí)行者制定配套政策的態(tài)度不夠積極。

（四）政策執(zhí)行缺乏因地制宜，目標(biāo)群體參與度不高，導(dǎo)致政策與部分目標(biāo)群體脫節(jié)，出現(xiàn)抵制性執(zhí)行

目標(biāo)群體的愿望、利益和要求是影響政策執(zhí)行效果的重要因素之一，根據(jù)Smith[20]的政策過(guò)程“四因素”理論，一項(xiàng)政策方案如果不能反映客觀存在著的情況，不符合目標(biāo)群體的愿望、利益和要求，那么這項(xiàng)政策就缺乏合理性，甚至?xí)艿降种啤?/p>

以寧夏固原市所在的“西海固”地區(qū)為例，該地執(zhí)行了寧夏自治區(qū)推廣的退耕還草種苜蓿的政策。這一政策的初衷是在退耕還草的同時(shí)，解決居民飼養(yǎng)牲畜的問(wèn)題，因而選擇了適宜牲畜食用的苜蓿作為還草品種。但由于“西海固”地區(qū)自然條件惡劣，氣溫低、降水少，缺乏河流和灌溉水源，不適宜苜蓿成活，產(chǎn)量得不到保證；而且，由于苜蓿的長(zhǎng)勢(shì)與扎根深度密切相關(guān)，在海拔高、地力薄的西海固地區(qū)，即使當(dāng)年降水足、水源豐，苜蓿也很難深扎根，也不一定豐產(chǎn)。而苜蓿低產(chǎn)，農(nóng)民就會(huì)在退耕失去糧食保障的同時(shí)還無(wú)法獲得足夠的牧草，直接影響第二年的吃飯問(wèn)題，這種后果對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是災(zāi)難性的，因此西海固的許多農(nóng)民在思想上對(duì)種苜蓿有顧慮，退耕還草的積極性不高，在行動(dòng)上有抵制[21]。

這種現(xiàn)象的形成機(jī)制，一方面是政府在執(zhí)行政策時(shí)奉行“拿來(lái)主義”，沒(méi)有具體問(wèn)題具體分析，沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)或本部門(mén)的實(shí)際情況，對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策做出因地制宜的調(diào)整。另一方面，缺乏對(duì)政策目標(biāo)受眾的關(guān)注。荒漠化防治政策能否真正起到作用，在很大程度上取決于能否被目標(biāo)群體接受。很明顯，該地在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，沒(méi)有與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和農(nóng)牧民生存發(fā)展與脫貧致富的需求相結(jié)合，導(dǎo)致政策的目標(biāo)群體游離在政策執(zhí)行以外，缺乏參與的積極性，難免使得政策執(zhí)行成為空話甚至遭到抵制[22]。即便是因地制宜的好政策，也要加強(qiáng)思想宣傳和政策解讀，若目標(biāo)群體沒(méi)有在思想上真正接受，好政策也可能執(zhí)行出壞效果。

從政策執(zhí)行偏差的程度來(lái)看，象征性執(zhí)行以及機(jī)械性執(zhí)行雖然出現(xiàn)了部分政策偏差，但仍有一定的政策效果；而替換性執(zhí)行和抵制性執(zhí)行則基本背離了政策目標(biāo)，幾乎不能取得相應(yīng)的預(yù)期效果。從政策執(zhí)行偏差的成因來(lái)看，象征性執(zhí)行和抵制性執(zhí)行更多地受到政策內(nèi)容的影響，替代性執(zhí)行和機(jī)械性執(zhí)行則與政策執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、能力等因素有關(guān)。因此，可以通過(guò)一個(gè)二維四象限的坐標(biāo)系更加形象地表示這四種政策執(zhí)行偏差，如圖2所示。

總體上看，政策執(zhí)行偏差的類別可分為象征性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、機(jī)械性執(zhí)行、抵制性執(zhí)行。信息不對(duì)稱、考核不合理等造成地方利益觀、政績(jī)觀扭曲，進(jìn)一步催生象征性執(zhí)行；各方監(jiān)督不足、政府追責(zé)不嚴(yán)等造成中央對(duì)地方的制度約束不完善，進(jìn)一步催生替換性執(zhí)行；執(zhí)行者素質(zhì)欠佳、激勵(lì)機(jī)制不足等造成執(zhí)行中的協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性不足，進(jìn)一步催生機(jī)械性執(zhí)行；因地制宜不夠、群體參與不高等造成政策與目標(biāo)群體脫節(jié)，進(jìn)一步催生抵制性執(zhí)行。但是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，四種類型的政策執(zhí)行偏差相互之間并不是涇渭分明的，一種政策執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)可能也是另一種執(zhí)行偏差的次要表現(xiàn)，同樣，一種執(zhí)行偏差的主要成因也不同程度地對(duì)其他執(zhí)行偏差產(chǎn)生直接或間接的影響。結(jié)合前文對(duì)具體案例的分析，它們之間的相互影響關(guān)系或者說(shuō)荒漠化防治政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)機(jī)制如圖3所示。

三、政策執(zhí)行偏差的矯正

（一）完善政策執(zhí)行的信息傳導(dǎo)機(jī)制，建立合理的政績(jī)考核制度

1.完善信息傳導(dǎo)機(jī)制

由于荒漠化防治政策在執(zhí)行中存在著中央政府與地方政府的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府通過(guò)“形象工程”等執(zhí)行方式廉價(jià)獲得地方利益的最大化，因此，應(yīng)完善中央政府與地方政府在荒漠化防治政策執(zhí)行中的信息傳導(dǎo)機(jī)制。

完善信息傳導(dǎo)機(jī)制，關(guān)鍵是拓寬信息反饋渠道，打破“政府部門(mén)為單一信息來(lái)源、自下而上為單一傳導(dǎo)方向、逐級(jí)報(bào)告為單一運(yùn)轉(zhuǎn)形式”的封閉路徑。一方面，探索和用好有關(guān)信息傳導(dǎo)的機(jī)制，在日常信息工作中以強(qiáng)化信息責(zé)任人責(zé)任為主要機(jī)制，將上級(jí)定期調(diào)研作為輔助機(jī)制，以此收集目標(biāo)群體對(duì)政策的反饋，并用好巡視、巡察等自上而下的嚴(yán)肅的獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，提升地方政府“欺上瞞下”的風(fēng)險(xiǎn)成本，壓縮信息壟斷的操作空間。另一方面，要注重發(fā)揮科技在防治監(jiān)控方面的作用，讓數(shù)據(jù)分析、圖像識(shí)別、自動(dòng)監(jiān)控等技術(shù)為政府精準(zhǔn)采集信息。

2.優(yōu)化政績(jī)考核指標(biāo)

現(xiàn)有的荒漠化政策執(zhí)行績(jī)效考核制度具有濃厚的“官本位”特點(diǎn)，一切考核指標(biāo)的設(shè)置以對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，“完成上級(jí)的某一項(xiàng)指標(biāo)，就是‘全好’；否則，就是‘全壞’”[22]4，而且績(jī)效考核結(jié)果的好壞主要是基于上級(jí)政府的主觀評(píng)價(jià)。這種績(jī)效考核制度明顯助長(zhǎng)了地方政府在荒漠化防治政策執(zhí)行時(shí)搞“示范區(qū)”“形象工程”以滿足上級(jí)政府喜好的行為。

因此，應(yīng)從政策執(zhí)行效果而非上級(jí)政府喜好出發(fā)制定荒漠化政策執(zhí)行績(jī)效考核指標(biāo)，通過(guò)多維度的合理政績(jī)考核體系引導(dǎo)下級(jí)政府對(duì)荒漠化防治政策的科學(xué)執(zhí)行、真實(shí)執(zhí)行和創(chuàng)造執(zhí)行。當(dāng)然，上級(jí)政府的導(dǎo)向性具有非常重要的激勵(lì)作用，在這種激勵(lì)導(dǎo)向之下，考核不僅要看“做沒(méi)做”，更要看做得“好不好”。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的約束

1.完善對(duì)地方政府的監(jiān)督機(jī)制，特別是要發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用

對(duì)荒漠化防治政策執(zhí)行實(shí)施必要的過(guò)程監(jiān)督，可以及時(shí)對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行偏差，從而確保政策目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。中國(guó)在政策執(zhí)行的監(jiān)督體制方面雖然已經(jīng)初步形成了一個(gè)多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，由黨委和立法、司法、行政、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及社會(huì)輿論、民主黨派等組成[8]1，并在國(guó)家監(jiān)察體系中進(jìn)一步完善，但其實(shí)際運(yùn)行中社會(huì)監(jiān)督的作用微乎其微，而黨政司法等機(jī)關(guān)存在著一定程度的信息不對(duì)稱和利益共同體“官官相護(hù)”等弊端，導(dǎo)致地方政府通過(guò)政策變通謀利被發(fā)現(xiàn)的可能性降低，強(qiáng)化了地方政府逐利行為的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。

因此，要發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用，健全社會(huì)監(jiān)督方面的法律體系，使政策目標(biāo)群體、相關(guān)利益群體乃至廣大民眾、社會(huì)組織、群團(tuán)組織以及新聞媒體、自媒體等有成為社會(huì)監(jiān)督主體的地位和權(quán)限，對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)的方式、步驟、渠道、程序等進(jìn)行明確的法律規(guī)定，確保這些監(jiān)督主體對(duì)政策執(zhí)行行為可以充分和規(guī)范地行使監(jiān)督權(quán)力。尤其要注重發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在信息反饋方面的作用，讓廣大網(wǎng)民成為政府的“眼睛”。

2.明確地方政府在政策執(zhí)行中的責(zé)任，完善對(duì)政策執(zhí)行偏差的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制

是否選擇在荒漠化防治政策執(zhí)行過(guò)程中以變通執(zhí)行的策略來(lái)獲取利益，與地方政府為此相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本密切相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)成本的大小直接取決于變通行為“蒙混過(guò)關(guān)”的幾率和責(zé)任追究機(jī)制是否完善。

完善責(zé)任追究機(jī)制，首先要明確各方責(zé)任。特別要向各責(zé)任主體及政策相關(guān)人、監(jiān)督主體等公開(kāi)各責(zé)任主體的職責(zé)范圍及責(zé)任追究辦法等內(nèi)容，這既有利于約束和激勵(lì)各責(zé)任主體在責(zé)任范圍內(nèi)嚴(yán)格履職盡責(zé)，又有利于政策相關(guān)人和監(jiān)督主體有效地進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)明確規(guī)定的政府責(zé)任，可以對(duì)地方政府及其官員權(quán)力進(jìn)行直接約束，提高其替代執(zhí)行、“上有政策，下有對(duì)策”的成本支出，提高荒漠化防治政策執(zhí)行的效果。

（三）提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)和積極性，促進(jìn)荒漠化防治政策的協(xié)調(diào)、配套以及創(chuàng)造性執(zhí)行

1.通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府官員的選拔和培訓(xùn)提高政策執(zhí)行的素質(zhì)

政策執(zhí)行者由于知識(shí)老化或素質(zhì)缺乏導(dǎo)致能力不足，不能正確理解政策的精神實(shí)質(zhì)、基本內(nèi)涵和具體要求，極易導(dǎo)致政策的機(jī)械性執(zhí)行，缺少對(duì)制定配套政策的考慮。一方面應(yīng)擇優(yōu)選拔政策執(zhí)行者，任用政治素養(yǎng)和綜合素養(yǎng)高的官員，另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其有關(guān)政策科學(xué)知識(shí)、荒漠化防治知識(shí)、當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境知識(shí)和一般生態(tài)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的培訓(xùn)，并將培訓(xùn)成果與人事工作如職務(wù)變動(dòng)、薪酬福利掛鉤，從而倒逼政策執(zhí)行者素質(zhì)的提高，進(jìn)而增強(qiáng)政策執(zhí)行者進(jìn)行政策協(xié)調(diào)和配套的意識(shí)。

2.對(duì)創(chuàng)造性政策執(zhí)行加強(qiáng)激勵(lì)，發(fā)揮政策執(zhí)行者的主觀能動(dòng)性，提高其主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性

政策激勵(lì)機(jī)制是內(nèi)嵌在政策體系中的一種“利益阻斷”或“利益促進(jìn)”機(jī)制，分別發(fā)揮著負(fù)激勵(lì)和正激勵(lì)的作用[20]4。創(chuàng)造性政策執(zhí)行的激勵(lì)屬于一種正激勵(lì)，可使創(chuàng)造性政策執(zhí)行的組織或個(gè)人得到的利益高于因此而損失的利益。

在當(dāng)前的荒漠化防治政策執(zhí)行體系中，上級(jí)政府對(duì)創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的激勵(lì)不高——“干好干壞一個(gè)樣”，對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的補(bǔ)償不到位——“答應(yīng)的事落不實(shí)”，造成下級(jí)政府缺乏創(chuàng)造性政策執(zhí)行的動(dòng)力。因此，一方面要加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)造性執(zhí)行政策的激勵(lì)，考核機(jī)制由過(guò)程管理轉(zhuǎn)向目標(biāo)管理，對(duì)于主動(dòng)作為、敢于創(chuàng)新的政策執(zhí)行者，在取得成效時(shí)允許其多獲利益和嘉獎(jiǎng)，在探索失敗時(shí)能對(duì)其容錯(cuò)包容。另一方面，許諾下級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)償應(yīng)及時(shí)到位，為創(chuàng)造性的政策執(zhí)行提供配套支持，因上級(jí)配套不到位導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差，不能由執(zhí)行者擔(dān)責(zé)。

（四）因地制宜地執(zhí)行政策，加強(qiáng)協(xié)作執(zhí)行，提高政策執(zhí)行適應(yīng)性和目標(biāo)群體參與度

1.因地制宜地執(zhí)行荒漠化防治政策

根據(jù)史密斯的政策執(zhí)行效率“四因素”論，環(huán)境因素是對(duì)政策執(zhí)行的一種約束通道。不同的文化、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、科技乃至自然條件等環(huán)境因素可能對(duì)政策執(zhí)行起著支配作用[23]5。政策執(zhí)行若脫離具體的執(zhí)行環(huán)境，就會(huì)成為“空中樓閣”乃至“One man’s meat is another man’s poison（汝之美味，彼之毒藥）”，必然會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差甚至完全失效，因此一項(xiàng)政策的執(zhí)行要充分考慮環(huán)境因素，在堅(jiān)持政策目標(biāo)的前提下“上什么山唱什么歌”，因地制宜地執(zhí)行。

具體到荒漠化防治政策，在政策制定的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，就要以扎實(shí)的調(diào)查研究為基礎(chǔ)，深入透徹地了解政策適用的目標(biāo)地區(qū)的具體實(shí)際情況，不斷提高政策設(shè)計(jì)水平[23]。其執(zhí)行要重點(diǎn)考慮政策與執(zhí)行地的自然條件是否協(xié)調(diào)，是否適合執(zhí)行地的經(jīng)濟(jì)狀況，在政策目標(biāo)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行合理的變通，因地制宜，使政策執(zhí)行與當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，真正做到在保護(hù)自然環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的提高。

2.加強(qiáng)政策執(zhí)行中的協(xié)作，提高目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中的主動(dòng)參與程度

協(xié)作治理在以荒漠化治理為代表的環(huán)境治理中有著獨(dú)特的作用[24-25]，荒漠化防治政策的有效執(zhí)行也需要加強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程中各主體的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于目標(biāo)群體的愿望、利益和要求極大地影響著政策的執(zhí)行效果，這一點(diǎn)在荒漠化防治政策執(zhí)行中體現(xiàn)的尤為顯著，因此研究主要討論加強(qiáng)目標(biāo)群體這一重要參與主體的參與程度。

加強(qiáng)荒漠化防治政策執(zhí)行中目標(biāo)群體的主動(dòng)參與程度需要從兩方面入手，一方面要允許和歡迎作為目標(biāo)群體的當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到政策執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，通過(guò)民主的方式表達(dá)自己的愿望、利益和訴求，對(duì)政策進(jìn)行更加細(xì)致合理的變通，變被動(dòng)接受為主動(dòng)執(zhí)行。另一方面應(yīng)使當(dāng)?shù)鼐用癯蔀檎邎?zhí)行最有力的監(jiān)督力量，最大程度地減少政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)，改善政策執(zhí)行效果。

四、結(jié)論

不良的政策執(zhí)行偏差影響政策效果。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，選取荒漠化防治這一具體的政策情境，通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古武川縣、四子王旗、烏審旗、錫林浩特以及寧夏固原五個(gè)地域的案例分析，從政策執(zhí)行偏差的程度（部分偏差與完全背離）和執(zhí)行偏差的成因（執(zhí)行者因素和政策內(nèi)容因素）兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建政策執(zhí)行偏差的四象限，歸納了荒漠化防治政策執(zhí)行中存在的各類不良偏差，分別是“面子工程”式的象征性執(zhí)行、“上有政策，下有對(duì)策”式的替換性執(zhí)行、缺乏創(chuàng)造性的機(jī)械式執(zhí)行、政策與目標(biāo)群體脫節(jié)的抵制性執(zhí)行等。研究也進(jìn)一步分析了四類執(zhí)行偏差之間的相互關(guān)系和偏差出現(xiàn)的機(jī)制，提出了相應(yīng)的矯正策略。

研究在一定程度上豐富和拓展了相關(guān)學(xué)科對(duì)政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的探討，系統(tǒng)劃分了政策執(zhí)行偏差的類型，并將其表現(xiàn)、原因以及機(jī)制統(tǒng)一于有機(jī)互動(dòng)的體系之中，有助于更好地理解政策執(zhí)行偏差的概念。研究聚焦荒漠化防治政策的不良執(zhí)行偏差問(wèn)題，也有助于相關(guān)的政策制定者、執(zhí)行者、從業(yè)者和研究者從政策科學(xué)的角度，理解荒漠化防治實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題癥結(jié)，從而更好地調(diào)整、改進(jìn)和完善荒漠化防治政策體系。這對(duì)于改善中國(guó)荒漠化防治效果、建設(shè)美麗中國(guó)等戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著積極的意義。

另外，研究難免存在一些遺憾和未盡之處。例如，受時(shí)間和精力的限制，研究?jī)H選擇了中國(guó)北方的五個(gè)案例，代表性相對(duì)不足，稍有“按圖索驥”之嫌；對(duì)政策執(zhí)行偏差的分析稍顯宏觀，對(duì)于偏差出現(xiàn)的機(jī)制仍需深入和多角度的探討與論證。未來(lái)，研究將繼續(xù)從具體的政策情境出發(fā)，選取更多、更有代表性的案例，通過(guò)深度的田野調(diào)查和訪談，探索更廣泛的主體和因素在執(zhí)行偏差中的影響，以及如何由對(duì)執(zhí)行偏差的矯正向創(chuàng)新式的變通執(zhí)行轉(zhuǎn)變等問(wèn)題，進(jìn)一步完善對(duì)政策執(zhí)行偏差機(jī)制的分析。