文/譚山

1 前言

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也逐漸加快。目前信息技術(shù)發(fā)展日新月異，因此在城市交通規(guī)劃的精確度及負(fù)責(zé)城市交通規(guī)劃的各部門間的協(xié)調(diào)度等方面有了更高的要求。在此背景下，我國許多地區(qū)都試行“多規(guī)合一”，在“多規(guī)合一”理念下城市交通規(guī)劃布局既要與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，又要提升中心城市帶動周邊城市群的能力，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。本文以昆明為例，探討“多規(guī)合一”的內(nèi)涵及特點(diǎn)，研究城市交通規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的必要性，再探討“多規(guī)合一”下城市交通規(guī)劃的細(xì)節(jié)，以此更好地實(shí)現(xiàn)昆明城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2 城市交通規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的必要性

黨的十九大明確提出“必須形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，而城市作為人們工作、生活、居住的地區(qū)，其自身的發(fā)展需要與自然生態(tài)環(huán)境相和諧，因此就需要從城市規(guī)劃入手，保證城市規(guī)劃與城市生態(tài)系統(tǒng)之間相和諧，確保城市交通規(guī)劃目標(biāo)與城市自然生態(tài)系統(tǒng)、節(jié)能減排、節(jié)約用地、氣象條件、物資流動、城市保護(hù)和修復(fù)和諧統(tǒng)一[1]。同時(shí)，城市交通領(lǐng)域面臨著數(shù)字化出行的轉(zhuǎn)變，加之城市通勤所帶來的特大城市交通圈的形成以及《城市綜合交通規(guī)劃編制辦法》等城市交通規(guī)劃政策法規(guī)的出臺，使得城市交通規(guī)劃理念亟須轉(zhuǎn)變。

3 “多規(guī)合一”的由來及工作特點(diǎn)

目前負(fù)責(zé)我國城市規(guī)劃的部門非常多，其中主要包括國土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、水利部門、交通部門及發(fā)改委等。各個(gè)不同部門分別從不同的角度來制定不同的行政規(guī)劃，如發(fā)改委制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)部門制定土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展部門制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等。由于參與城市規(guī)劃的部門在制定城市規(guī)劃及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上存在差異性，因而導(dǎo)致城市不同部門對城市現(xiàn)有資源的定位及配置存在一定的認(rèn)知差異，致使許多城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地與建設(shè)用地存在過多的差異，進(jìn)而給城市規(guī)劃帶來了相應(yīng)的執(zhí)行難度，從長遠(yuǎn)意義上看影響了我國城鎮(zhèn)化開展的水平。

國家相關(guān)部門逐漸認(rèn)識到多個(gè)部門參與城市規(guī)劃的弊端，因此從2014年開始陸續(xù)出臺了“多規(guī)合一”相關(guān)政策法規(guī)。比如2014年由發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部等聯(lián)合推出《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》；2015年9月由中共中央國務(wù)院制定的《生態(tài)為民體制改革總體方案》，特別指出“多規(guī)合一”是現(xiàn)階段建立完善空間規(guī)劃體系的重要措施；2017年初，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳推出的《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，其中提出了“三區(qū)三線”的概念，要求各地積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，制定省級試點(diǎn)方案等。同時(shí)，許多城市也出臺了相應(yīng)方案，如在2015年，昆明市通過了《昆明市“多規(guī)合一”工作方案》，該方案中指出昆明將全面啟動“多規(guī)合一”的工作，并通過統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一的信息管理平臺、統(tǒng)一的規(guī)劃機(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)改委、國土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、綠化部門等多個(gè)部門城市規(guī)劃的統(tǒng)一及融合，進(jìn)而全面推動昆明城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然昆明市響應(yīng)了重要“多規(guī)合一”的號召，但在實(shí)際工作中還是面臨著一些問題，比如在實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織、協(xié)調(diào)技術(shù)及運(yùn)行方略上還存在一些障礙[2]。

4 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織

在“多規(guī)合一”理念下，昆明城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織應(yīng)包括以下方面：

在縱向生活組織方面，昆明市“多規(guī)合一”工作內(nèi)容縱向涉及昆明市各個(gè)市縣，橫向涉及發(fā)改委、國土部門及規(guī)劃部門等國家機(jī)構(gòu)。昆明城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括城市交通規(guī)劃建設(shè)空間及非建設(shè)工作。由于現(xiàn)階段昆明市與其他城市一樣，城市交通規(guī)劃空間極不均衡，且城市地塊數(shù)量規(guī)模十分龐大，由此需要重新進(jìn)行空間配置的工作量也十分龐大，因而在此背景下建立完善的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織是非常有必要的。具體而言，“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)主要包括多部門聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)、多部門專門議事機(jī)構(gòu)、多部門臨時(shí)議事機(jī)構(gòu)，昆明市應(yīng)聯(lián)合各部門成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作辦公室及專項(xiàng)小組，其中工作小組應(yīng)負(fù)責(zé)制定“多規(guī)合一”總體工作計(jì)劃，工作辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)政策文件的起草以及信息聯(lián)動平臺的建立，專項(xiàng)小組應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)統(tǒng)籌工作及技術(shù)研究工作等[3]。

在橫向工作分工方面，由于負(fù)責(zé)城市交通規(guī)劃的各個(gè)部門存在著主導(dǎo)權(quán)之爭，比如城市規(guī)劃部需要利用城市空間布局的優(yōu)勢來促進(jìn)城市自身發(fā)展，擴(kuò)大城市影響力，提升城鎮(zhèn)化水平；國土部門需要利用城市交通規(guī)劃，進(jìn)一步增強(qiáng)土地資源保護(hù)與利用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約利用；國民經(jīng)濟(jì)部需要其他各部門的規(guī)劃，并以其制定的規(guī)劃為基準(zhǔn)，更好地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。因此，為了有效促進(jìn)“多規(guī)合一”工作的展開，需要明確指出各個(gè)部門在城市交通規(guī)劃中所承擔(dān)的角色及所起的作用，如發(fā)改委制定城市交通規(guī)劃總目標(biāo)、規(guī)劃部門制定城市交通規(guī)劃布局要求等，使部門各司其職，有效促進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)。

5 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)

昆明市開展“多規(guī)合一”，除了要建立各部門間信息聯(lián)動平臺外，由于參與城市交通規(guī)劃的各個(gè)部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，還應(yīng)建立統(tǒng)一的城市交通規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括用地分類標(biāo)準(zhǔn)、空間坐標(biāo)體系、控制線體系。

對于城市交通用地分類標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)將現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對接，具體而言就是將《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》與《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》相銜接，并將城市交通規(guī)劃建設(shè)用地與非建設(shè)用地區(qū)分開來，從而避免用地糾紛，順利展開“多規(guī)合一”工作。

對于空間坐標(biāo)體系而言，由于現(xiàn)階段常用WGS-84坐標(biāo)系、國家大地2000 坐標(biāo)系及一些用于地方發(fā)展的地方空間坐標(biāo)系（如應(yīng)用于昆明城建的昆明87 坐標(biāo)系）等，而在開展“多規(guī)合一”工作中，參與城市交通規(guī)劃的各部門所使用的空間坐標(biāo)系不同，導(dǎo)致昆明城市交通規(guī)劃的規(guī)劃數(shù)據(jù)、行政審批證據(jù)等都難以進(jìn)行精確對比，因此在開展“多規(guī)合一”工作中應(yīng)設(shè)置不同空間坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換參數(shù)，并建立空間坐標(biāo)轉(zhuǎn)化平臺，以實(shí)現(xiàn)空間坐標(biāo)的順轉(zhuǎn)化。

對于控制線體系設(shè)置而言，不同地區(qū)有其不同的控制線體系設(shè)置，比如廣州市“多規(guī)合一”建立了生態(tài)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、建設(shè)用地、建設(shè)用地增長邊界控制線為一體的控制線體系；而對于昆明而言，應(yīng)結(jié)合昆明當(dāng)?shù)卣瞥龅男抡咭约袄ッ魉媾R的新形勢來設(shè)置符合其城市交通規(guī)劃的控制線體系，其中應(yīng)包括城市開發(fā)邊界、建設(shè)用地及建設(shè)用地增長邊界、基本農(nóng)田邊界、產(chǎn)業(yè)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線為一體的控制線體系[4]。

6 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃運(yùn)行方略

6.1 建立“多規(guī)合一”理念下的昆明城市交通規(guī)劃修改聯(lián)動機(jī)制

在昆明“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃展開的過程中，建立修改聯(lián)動機(jī)制能夠提升“多規(guī)合一”的成效。比如在“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織的指導(dǎo)下，確定了昆明交通建設(shè)用地與非建設(shè)用地的邊界，再結(jié)合“多規(guī)合一”控制線方案，對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃及交通規(guī)劃進(jìn)行綜合分析，明確了其中的差異情況，就此提出相應(yīng)的修改意見，并啟動聯(lián)動修改機(jī)制，以此提升昆明“多規(guī)合一”的成效。

6.2 建立“多規(guī)合一”理念下的昆明城市交通規(guī)劃動態(tài)維護(hù)機(jī)制

建立“多規(guī)合一”理念下城市交通規(guī)劃動態(tài)維護(hù)機(jī)制，是保障“多規(guī)合一”成果的有效措施?！岸嘁?guī)合一”理念下昆明城市交通規(guī)劃，是依據(jù)昆明社會發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用總規(guī)劃、交通整體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃而制定的，因此在“多規(guī)合一”開展過程中，難免會出現(xiàn)交通規(guī)劃建設(shè)用地與“多規(guī)合一”不一致的地方，這就需要建立“多規(guī)合一”修改機(jī)制及修改程序，保障法定規(guī)劃與“多規(guī)合一”的一致性；同時(shí)，在修改后還需要建立動態(tài)維護(hù)機(jī)制，以保障相應(yīng)的修改成果，為昆明城市交通規(guī)劃的順利開展創(chuàng)造有利條件[5]。

7 結(jié)語

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日漸加快，昆明也在積極響應(yīng)國家號召啟動“多規(guī)合一”。本文從“多規(guī)合一”及城市交通規(guī)劃理念出發(fā)，分析昆明城市交通規(guī)劃“多規(guī)合一”的工作組織及相關(guān)技術(shù)，研究昆明城市交通規(guī)劃多規(guī)合一的具體實(shí)現(xiàn)方略，從而建立起完善的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”之間的互通統(tǒng)一，使昆明城市交通規(guī)劃符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及城市空間管控需求，這對于強(qiáng)化昆明城市交通規(guī)劃、構(gòu)建現(xiàn)代交通系統(tǒng)、推動昆明城鎮(zhèn)化建設(shè)都有著重要的意義。