陳少鋒 汪春榮

[提 要]法治是最好的營商環(huán)境。政府的“放管服”改革是為了激發(fā)市場活力、維持市場秩序、提升服務水平，這與營商環(huán)境法治化的理念和目標不謀而合。因此，“放管服”改革是營商環(huán)境法治化的重要內容。營商環(huán)境法治化進程依賴于“放管服”改革的深化，深化的關鍵在于放管結合的限度、監(jiān)管的公正與創(chuàng)新以及服務型政府的建設。在“放管服”改革下，政府應從構建科學系統(tǒng)的營商法規(guī)體系、規(guī)范嚴明的執(zhí)法環(huán)境、維護公正高效的行政司法環(huán)境和營造誠實守信的守法環(huán)境等四個層面致力于營商環(huán)境的法治化。

[關鍵詞]政府;“放管服”;營商環(huán)境;法治化

[作者簡介]陳少鋒（1972—），男，贛南師范大學法學研究所副教授，碩士研究生導師，研究方向為法學理論與行政法治;汪春榮（1995—），男，贛南師范大學馬克思主義法學專業(yè)碩士，研究方向為行政法治。（江西贛州 341000）

[基金項目]江西省社會科學“十三五”規(guī)劃項目“治理法治化視閾下的政府權力清單制度研究”（17ZZ03）

近年來，我國政府積極轉變職能，深入推進“放管服”改革?！胺殴芊备母镏荚诖蛟旆招驼?、釋放市場活力和優(yōu)化營商環(huán)境。從政府的角度看，營商環(huán)境的法治化要求政府做好簡政放權、監(jiān)管與服務，處理好三者之間的關系。由此可見，政府的“放管服”改革與營商環(huán)境法治化之間具有非常緊密的契合關系，“放管服”改革有利于營商環(huán)境的法治化，而營商環(huán)境的法治化檢驗著“放管服”改革的成效。本文基于營商環(huán)境法治化的基本內涵與基本內容，闡釋政府“放管服”改革對于營商環(huán)境法治化的意義，并對“放管服”改革視閾下營商環(huán)境的法治化路徑進行一定的探討。

一、“放管服”改革是營商環(huán)境法治化的應有之義

（一）營商環(huán)境法治化的基本內涵

在構建法治政府和“放管服”改革視閾下，政府是營商環(huán)境重要的監(jiān)管者、服務者與維護者。政府須積極轉變行政職能，構建公開透明、高效便民、誠實守信、管理與服務于一體的政務環(huán)境，為營商環(huán)境的法治化提供最為優(yōu)良的外部環(huán)境。法治是最好的營商環(huán)境。對于營商環(huán)境而言，法治具有重大意義：法治能夠明確政府與市場的邊界、平衡其關系;能夠保護產權、穩(wěn)定市場預期、弘揚企業(yè)家的精神。[1]

首先，法治化的營商環(huán)境應當是公開透明的。在市場營商環(huán)境中，政府有義務公開相關的營商信息，使各類市場經濟主體能及時掌握其所需要的營商信息，具體包括國家的優(yōu)惠政策信息、變化的營商信息和國際市場信息。市場瞬息萬變，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人信息等不便公布的信息外，政府應將掌握的各類信息完整、準確、及時地向市場經濟主體公布，使市場經濟主體能及時掌握相關信息，進而在市場經濟活動中能趨利避害，以實現自身的發(fā)展目標。同時，政府在日常的管理和服務于市場經濟主體時，應當將管理和服務的流程通過一定的方式展現出來，可以粘貼在政府部門的辦公場所上，或者在相關的網站、公眾號上公之于眾，讓市場經濟主體了解相關的管理或服務流程以及所需要的文件材料，對政府部門的工作作出適當的評價。[2]政府完整、準確、及時地對相關營商信息予以公開，讓管理和服務的流程公之于眾，自覺接受市場經濟主體和社會群眾的評價與監(jiān)督，這是構建公開透明的政務環(huán)境之所需，也是營商環(huán)境法治化的具體內容與要求。

其次，法治化的營商環(huán)境應當是高效便民的。這有兩個層次的要求：一是在日常管理和服務于市場的過程中，政府應當積極履行職責，在法律法規(guī)規(guī)定的時限內完成，提高行政效率;二是政府應盡量減少市場經濟主體的負擔。[3]具體而言，一方面，政府在受理市場主體的相關申請事項后，在審查申請材料過程中不能超越法定時限或不合理遲延，在遇到問題或疑惑時應積極主動聯系當事人進行核對，并按照法律規(guī)定的告知要求將審查的結果及時告知當事人。另一方面，政府在管理和服務于市場經濟主體的過程中，應當盡量便利當事人，簡化管理和服務的流程和所需的文件材料，盡量當場辦完當事人的申請，不讓當事人走第二次。政府樹立效率和便利的理念，為市場經濟主體提供最為迅速、便捷的服務，使其盡快作出市場決定，進而抓住市場商機以獲取經濟利益的最大化。

再次，法治化的營商環(huán)境應當是誠實守信的。樹立政府的誠實信用品質與理念是營商環(huán)境法治化的關鍵所在。其一，基于政策與法律的穩(wěn)定性考量，政府在營商環(huán)境構建中應當誠實守信，保障市場經濟主體的信賴利益。穩(wěn)定的政策和營商環(huán)境對于市場經濟主體極為重要，涉及到成千上萬人的就業(yè)生存乃至一個行業(yè)和產業(yè)鏈的存活。同時政府對市場作出的承諾，應當按時履行約定的義務，自覺接受市場經濟主體和社會群眾的監(jiān)督，對于政府違法造成的對市場經濟主體的損失，應當對其進行賠償，對于因政策的調整造成企業(yè)合法利益的損失要進行補償;其二，基于政府的經濟職能，政府在營商環(huán)境構建中必須誠實守信，盡量維持相關政策與法律規(guī)章的穩(wěn)定性，對市場經濟主體負責。政府作為公共管理與服務機關，負責營商環(huán)境的監(jiān)管與服務。在進行營商環(huán)境的監(jiān)管與服務過程中必須講究誠信，為市場經濟主體提供榜樣和示范，切實維護市場經濟主體的切身利益。

最后，法治化的營商環(huán)境應當是管理與服務的統(tǒng)一。在市場營商環(huán)境的構建中，政府既行使管理職能，又行使服務職能，管理和服務都不可偏廢，政府要寓管理于服務中，寓服務于管理中。在政府“放管服”改革中，打造“服務型政府”是目標，即管理是手段，服務才是目的，如此方契合政府的目的與宗旨。[4] 營商環(huán)境的法治化需要政府管理與服務的統(tǒng)一。服務固然重要，但要形成競爭有序的市場營商環(huán)境還需要政府管理職能的充分實現。離開了政府的管理，競爭有序的市場營商環(huán)境就難以保證。通過政府的管理，對不正當的市場競爭行為和壟斷行為進行打擊和規(guī)制，進而維持穩(wěn)定正常的營商環(huán)境?？傊?，政府管理與服務并行，才能維持優(yōu)良的營商環(huán)境。

（二）“放管服”改革是營商環(huán)境法治化的重要內容

其一，“放管服”改革體現推進政府簡政放權改革的內容。政府的簡政放權改革旨在充分激發(fā)市場活力，這與營商環(huán)境法治化的目的不謀而和。在“放管服”改革中，政府的簡政放權，關鍵在于“放”，通過權力清單制度的推行實現職權法定，進而達到減權限權的改革目的。在營商環(huán)境的法治化進程中，政府進行了一系列的改革與努力：一是政府一直努力深化行政審批改革，不斷減少和取消不必要存在的行政審批事項;二是政府大幅度進行商事制度改革的深化，改革資本注冊制度、推行“證照分離”等措施，最大限度地放寬市場準入條件，以激發(fā)市場活力;三是政府通過減稅降費降低企業(yè)負擔和生產經營成本，讓利于企業(yè)，使企業(yè)盈利最大化。此外，政府還通過破除市場壁壘、推進投資審批改革等釋放市場活力，削減政府的干預以使市場在營商環(huán)境中發(fā)揮決定性作用。

其二，通過“放管服”改革，能實現政府的有效監(jiān)管。政府的放管結合改革，“放”的目的是要“有效的市場”，使市場在資源配置中起決定性作用，而“管”的目的是要“有為的政府”，讓政府更好發(fā)揮作用，以管理維護正常的營商環(huán)境。[5]放管結合的一個重點在于政府的有效監(jiān)管的實現。正常的營商環(huán)境有賴于政府積極主動的有效監(jiān)管。政府的監(jiān)管可以維護市場秩序，而營商環(huán)境法治化也需要公平競爭的市場環(huán)境。政府創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過信用監(jiān)管等維護市場競爭秩序，推進政府部門間的綜合監(jiān)管，形成監(jiān)管力量的合力，共同維護正常穩(wěn)定的市場環(huán)境。政府的監(jiān)管靠的是政府積極的作為，以其職權為依據主動行使權力，進而維護相對正常穩(wěn)定的市場營商環(huán)境。

其三，政府的優(yōu)化服務改革，目的是建設服務型政府?！胺殴芊备母镏?，政府的優(yōu)化服務改革凸顯構建服務型政府的價值取向。在營商環(huán)境法治化的具體情境下，要求政府進一步樹立為人民服務的理念，提升服務意識，提高服務能力，做好服務細節(jié)，以人民公仆的心態(tài)為市場經濟主體提供最為高效便利的營商環(huán)境。在營商環(huán)境法治化中，服務型政府的建設體現在兩個層面：一是政府要提高服務效率，從傳統(tǒng)的人工服務向互聯網轉變，縮減服務時間，使市場經濟主體能充分享受政府提供的服務;二是政府要提高服務水平，不但工作人員要轉變思想觀念，提高服務意識，提高服務能力，而且工作場所要進行一定的優(yōu)化，配備基本的基礎設施，使市場經濟主體真正享受服務型政府的待遇。

具體言之，政府的“放管服”改革，簡政放權與放管結合都是從政府職權的角度要求政府，但其內部也是講究邏輯層次的。簡政放權明確的是政府管理市場營商環(huán)境的職權，而且要求政府盡可能減少其對市場的干預，盡可能最大程度地維護市場的自主經營權，而放管結合是政府在簡政放權的基礎上，盡可能積極主動地做好對營商環(huán)境的監(jiān)管，特別要注重公正有效的監(jiān)管。優(yōu)化服務更多的是政府服務意識和服務能力在市場營商環(huán)境的作為，體現的是政府職權之外的積極主動。無論是簡政放權、放管結合，還是優(yōu)化服務，政府都有義務、有責任致力于營商環(huán)境的法治化，維護有序的市場秩序，提升市場活力。因此，政府的“放管服”改革是營商環(huán)境法治化的重要內容。

二、營商環(huán)境法治化依賴于政府“放管服”改革的深化

上文提到，營商環(huán)境法治化的重要內容即是政府的“放管服”，兩者之間具有密切的聯系。政府的“放管服”改革影響著營商環(huán)境的法治化，錯誤的監(jiān)管方式會阻礙營商環(huán)境的法治化，正確的監(jiān)管則促進營商環(huán)境的法治化。

首先，營商環(huán)境的法治化有賴于政府放管結合的限度。營商環(huán)境的法治化進程既需要有效的市場，也需要有為的政府，需要市場經濟主體和政府共同發(fā)揮作用、共同推進。營商環(huán)境的法治化需要政府把握放權與監(jiān)管的平衡，把握兩者之間的限度。放權是政府把沒必要對營商環(huán)境的監(jiān)管返還給市場經濟主體，讓其最大程度地發(fā)揮自主經營權，以獲取經濟和社會效益的最大化;監(jiān)管則是政府應當且必須對市場經濟主體的違反市場經濟法律法規(guī)的行為作出積極主動的監(jiān)管，維持市場正常穩(wěn)定的營商環(huán)境。政府的放權是通過減權限權的方式實現的，目的是為了放寬市場準入、充分激發(fā)市場活力與創(chuàng)造力，進而營造寬松的市場營商環(huán)境。政府的放權改革也應當注意放權的限度，要把握必要的市場監(jiān)管權力。在營商環(huán)境法治化進程中，政府的監(jiān)管是為了更好地發(fā)揮政府的作用，營商環(huán)境中市場秩序的維護需要政府的介入，政府的介入并不是干預市場經濟主體的運作，而是為了維持穩(wěn)定、公平競爭的營商環(huán)境?？傊凇胺殴芊备母镞M程中，政府不但要注意放權，而且要注意監(jiān)管，還要掌握兩者之間的動態(tài)平衡，這樣才能充分實現營商環(huán)境法治化的目標。

其次，營商環(huán)境的法治化有賴于政府監(jiān)管實質與形式的統(tǒng)一。政府監(jiān)管的實質方面主要表現為公正監(jiān)管，而形式方面則在于創(chuàng)新監(jiān)管。政府的公正監(jiān)管關系到政府公信力與權威的樹立，關系到市場經濟主體對政府監(jiān)管的服從態(tài)度，即政府的監(jiān)管會影響到市場經濟主體的態(tài)度。政府的公正監(jiān)管意味著政府要對各市場經濟主體一視同仁，不搞區(qū)別對待，相同的事項給予同等的待遇，同樣的違法行為給予一致的處理。在遇到市場經濟主體不正當競爭行為或者壟斷行為時，政府要依法嚴厲打擊并進行懲處，以維護市場公平競爭的營商環(huán)境。政府的創(chuàng)新監(jiān)管則關系到市場營商環(huán)境的活力與效率，創(chuàng)新監(jiān)管表現為方式和體制機制。[6]政府監(jiān)管方式及體制機制的創(chuàng)新對營商環(huán)境的法治化具有重要意義。當代社會是互聯網社會，電子商務活躍，政府不但要線下監(jiān)管，而且要線上監(jiān)管，借助在線服務辦公平臺高效處理各市場經濟主體違反市場法律法規(guī)規(guī)章的行為。在政府部門內部，大部分部門都負有監(jiān)管職責，政府部門之間應注意監(jiān)管的分工，同時要加強監(jiān)管的合作，推進部門之間的信息共享，推進綜合監(jiān)管，落實監(jiān)管責任。同時，政府的監(jiān)管力量也是有限的，單靠政府的力量不足以形成對市場經濟主體和營商環(huán)境的全面、有效監(jiān)管，政府應當依靠社會的力量維護公正的營商環(huán)境?？傊趯I商環(huán)境的監(jiān)管過程中，不但要實現公正監(jiān)管，而且要不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，創(chuàng)新監(jiān)管體制與機制，以實現有效監(jiān)管、依法監(jiān)管、公正監(jiān)管的目的，推進營商環(huán)境法治化的進程。

最后，營商環(huán)境的法治化有賴于服務型政府的實現。服務型政府是政府轉變職能和“放管服”改革的目的。[7]營商環(huán)境的法治化進程不僅有賴于政府的管理，還離不開政府的服務。政府的管理和服務對于營商環(huán)境的法治化都很重要。監(jiān)管主要側重于對市場經濟行為是否依法進行進行監(jiān)督與管理，服務則在于對市場經濟主體提供必要的各種需求，以實現更高效便利的營商環(huán)境。市場經濟主體在生產經營中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要政府提供一定程度的幫助，如資金的不足、產權的保護等，消費者也需要一定程度的保護方式和途徑，以求其權利得到充分維護，兩者都離不開政府積極主動的服務意識和服務能力的提升。通過政府提供的服務，營商環(huán)境中各市場經濟主體能夠更容易擴大生產經營，追求盈利的最大化，進而實現特定的經濟目的，消費者的合法權益也能夠在優(yōu)良的營商環(huán)境中盡量不受各類市場經濟主體的損害。

綜上所述，營商環(huán)境的法治化有賴于政府的簡政放權、監(jiān)管和服務。簡政放權、監(jiān)管和服務是“放管服”改革中重要的內容與關注點。“放管服”改革的深入推進，能最大程度地保障市場經濟主體的自主經營并充分激發(fā)市場活力，創(chuàng)造公平正義、高效便民的營商環(huán)境。

三、“放管服”改革視閾下營商環(huán)境法治化的路徑

營商環(huán)境的法治化是一個動態(tài)過程，政府應從營商環(huán)境的立法、執(zhí)法、司法、守法等多個層面保護市場經濟主體的合法權益，進而打造優(yōu)良的營商環(huán)境。

（一）構建科學系統(tǒng)的營商法規(guī)體系

營商環(huán)境法治化需要有法可依，營商環(huán)境的法治化進程，依賴于科學系統(tǒng)的營商法規(guī)體系。目前，我國尚未形成完備的營商法規(guī)體系，目前的營商法規(guī)規(guī)章尚存不足，從總體上還不能完全滿足市場經濟主體發(fā)展的需要;同時，目前的金融、稅收等政策對促進民營經濟的發(fā)展也存在一定的不足。要結合“放管服”改革的推進，結合營商環(huán)境法治化的要求，不斷完善營商法規(guī)規(guī)章，構建科學系統(tǒng)的營商法規(guī)體系。在現代社會，政府擁有行政立法權，政府的行政立法權對完善營商法規(guī)體系具有重要的作用。

其一，政府應加快營商法規(guī)規(guī)章的制定和完善，確認審批事項，規(guī)范審批流程，以最大限度地確保各市場經濟的活力與創(chuàng)造力。市場經濟主體的種類繁多，政府在制定和完善營商法規(guī)規(guī)章的過程中，須對各類市場經濟主體的主體地位加以明確和確認，以使政府平等地對待各類市場經濟主體，特別是民營經濟主體，進而保護各類市場經濟主體的合法權益。同時，在市場經濟主體的生產經營過程中，為了增強其自身競爭力，必然會加強企業(yè)的創(chuàng)新能力，進而形成新的企業(yè)產權。政府為了鼓勵市場創(chuàng)新，在制定和完善營商法規(guī)規(guī)章的過程中要加強對產權的保護。營商法規(guī)規(guī)章對市場經濟主體的確認和對產權的保護，有利于維護企業(yè)的合法權益。

其二，政府要加快對不合理的營商法規(guī)規(guī)章的修改和廢除。例如，不正當的市場競爭、地方保護主義等情形極大影響到營商環(huán)境的法治化。在某些地方，不正當的市場競爭或地方保護主義可能被地方政府以規(guī)章或規(guī)范性文件的方式確認，地方政府須對這類營商規(guī)章及規(guī)范性文件加以清理和廢除，以禁止地方政府濫用權力尋求地方保護，危害公平有序的市場競爭環(huán)境。

其三，政府應對民營經濟的支持、鼓勵政策用營商法規(guī)規(guī)章的形式加以確認，如貸款政策、稅費優(yōu)惠政策等。民營企業(yè)特別是小微企業(yè)貸款難，銀行等金融機構因為擔保等因素不支持小微企業(yè)的貸款請求，這大大限制了民營企業(yè)的生產經營。政府應通過營商法規(guī)規(guī)章的立法確認對民營經濟的優(yōu)惠政策，確保政府部門、金融機構等落實對民營企業(yè)的支持，為民營經濟的發(fā)展提供最大的政策鼓勵與支持。

（二）強化規(guī)范嚴明的執(zhí)法環(huán)境

正所謂“法律的生命在于實施”，營商環(huán)境的法治化進程固然依賴于科學、系統(tǒng)、完備的營商法規(guī)規(guī)章，更重要的是在于政府對營商法律法規(guī)規(guī)章的落實，即營商環(huán)境的法治化離不開政府規(guī)范嚴明的執(zhí)法環(huán)境。政府的執(zhí)法內容，既包括各級人大及常委會制定的營商法律法規(guī)，又包括各級人民政府制定的營商法規(guī)規(guī)章。在營商執(zhí)法領域，執(zhí)法不公和執(zhí)法不嚴等問題依然屢見不鮮。[8]在營商環(huán)境法治化進程中，規(guī)范嚴明的執(zhí)法環(huán)境的形成，離不開政府及其部門的努力。一方面，政府及部門要確保營商執(zhí)法的規(guī)范化，依法保護各市場經濟主體的合法權益，反對以權謀私等違法行為。政府及部門在執(zhí)法過程中，要按法律法規(guī)規(guī)定的程序辦事，對執(zhí)法的行為流程與結果等公之于眾，確保執(zhí)法的公開性與透明性。另一方面，政府要推進綜合執(zhí)法，合理配置執(zhí)法力量，加強跨區(qū)域執(zhí)法的聯動性，積極開展區(qū)域執(zhí)法的合作，使市場經濟主體的違法行為受到應有的懲處，實現營商法律法規(guī)在市場營商環(huán)境中的影響力與執(zhí)行力。此外，在互聯網時代，政府應利用網絡的力量對各市場經濟主體進行監(jiān)管，并推進政府監(jiān)管信息的共享。

（三）維護公正高效的行政司法環(huán)境

行政司法，一般是指行政機關根據法律的授權，按照準司法程序審理和裁決有關糾紛的活動。在營商環(huán)境的法治化進程中，司法機關進行的司法活動固然必不可少，但在這一特殊領域，政府等行政機關進行的行政司法活動同樣不可或缺。在政府對市場營商環(huán)境的監(jiān)管過程中，各市場經濟主體不可避免會與政府發(fā)生一定的利益糾紛或沖突;在市場經濟主體間的經營活動中，各市場經濟主體間也極大可能發(fā)生利益糾紛。在前一種情形中，由于傳統(tǒng)訴訟觀念等因素的影響，當事人的第一反應大多數是找政府進行交涉，由市場經濟主體申請行政復議，政府作為復議機關，需要政府部門內部依法作出及時公正的復議決定。對于后一種情形，市場經濟主體這對雙方當事人可能找政府進行調解，可能找法院進行訴訟活動。因此，在市場營商環(huán)境中，政府充當著重要的行政司法主體角色。

在營商環(huán)境的法治化進程中，政府要維護公正高效的行政司法環(huán)境，主要通過以下途徑實現。其一，政府通過行政調解解決市場經濟主體雙方當事人的利益糾紛。政府的行政調解，應當充分尊重雙方當事人的意愿，既可以依雙方當事人的申請調解，也可以由政府主動介入進行調解。若行政調解成功，可以維持市場經濟主體雙方當事人的經濟合作。其二，政府作為行政復議機關，依法作出及時公正的復議決定，通過行政復議協(xié)調行政主體與市場經濟主體的糾紛或沖突。其三，通過設置仲裁機構解決市場經濟主體雙方當事人之間的利益糾紛。仲裁在商事糾紛解決機制中顯得異常重要，由于仲裁的效率和一裁終局的效果，仲裁在市場經濟主體中受到極大的歡迎?？偠灾?，政府應當完善多元化的市場經濟糾紛解決機制，依法保障市場經濟主體乃至消費者的合法權益。

（四）營造誠實守信的守法環(huán)境

政府營造誠實守信的守法環(huán)境，這既針對各級政府及其部門，又針對各市場經濟主體。在市場營商環(huán)境的規(guī)則中，規(guī)則源于契約誠信。一方面，政府對市場經濟主體的承諾，必須及時完整地兌現，若政府沒有兌現承諾而給市場經濟主體造成損失，應給市場經濟主體一定的補償。此外，政府在公開營商信息時，應當及時、準確、完整地公布。另一方面，政府“放管服”改革下，政府要注重對市場經濟主體的事中事后監(jiān)管，而監(jiān)管的核心在于政府對市場經濟主體信用的監(jiān)管，政府要提高對市場經濟主體的失信違法成本，以提高市場經濟主體的誠信意識，進而營造誠實守信的營商環(huán)境。

四、結論

在“放管服”改革視閾下，政府的職責在于對市場進行必要的監(jiān)管，為市場經濟主體提供優(yōu)良的服務，監(jiān)管與服務雙管齊下。營商環(huán)境的法治化是對政府行政權力在經濟領域擴張的某種限制，其蘊含著極其豐富的內涵，具有相對的穩(wěn)定性。營商環(huán)境的法治化路徑則是一個動態(tài)的過程，要從立法、執(zhí)法、守法等層面，根據政策和市場作出適時的調整，確保營商環(huán)境的良性運行和市場經濟主體的健康發(fā)展。

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[責任編輯：上官濤]