作者簡介：趙曉麗（1974.11-），女，云南昆明人，大專，林業(yè)工程師，研究方向：森林培育。

摘 要： 退耕還林是黨中央、國務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境作出的重要決策。這既有利于現(xiàn)在，也有利于未來的生態(tài)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。這個項(xiàng)目具有政策性強(qiáng)、規(guī)模大、周期長等特點(diǎn)。在我國已經(jīng)實(shí)施多年，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、和社會效益，建設(shè)是前提，鞏固是保障，做好其成果的鞏固工作，分析其工作開展中所面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上提出發(fā)展對策，是事關(guān)退耕還林成敗的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞： 退耕還林;持續(xù)發(fā)展;解決對策

【中圖分類號】S721 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】C 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.264

1 退耕還林的概述

1.1 退耕還林政策的主要內(nèi)容

退耕還林是政府在比較和分析成本和效益的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)和運(yùn)用退耕還林措施，優(yōu)化土地資源配置。退耕還林和生態(tài)環(huán)境再建也是我國環(huán)境建設(shè)的新措施，也是我國發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。實(shí)施耕地恢復(fù)森林的重點(diǎn)地區(qū)是西部地區(qū)，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)地位重要，中部地區(qū)水土流失嚴(yán)重，風(fēng)沙受害較大的東方。在這些地區(qū)，對于傾斜25度以上且不適合農(nóng)業(yè)的耕地，必須逐漸停止耕種，重新植樹造林，恢復(fù)植被。

1.2 退耕還林的目標(biāo)

主要政策目標(biāo)可概括如下：（1） 恢復(fù)西部森林生態(tài)系統(tǒng)，特別是長江中上游、黃河流域。（2）促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)脫貧致富;（3）促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民收入優(yōu)化分配農(nóng)村生產(chǎn)要素，包括農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。（4）減少我國糧食結(jié)構(gòu)性剩余損失。退耕還林作為我國最大的生態(tài)建設(shè)工程，其根本的目的是控制水土流失，改善環(huán)境，追求長期的生態(tài)效益和社會效益，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展社會。

2 退耕還林的效益分析

2.1 生態(tài)效益

國家實(shí)行退耕還林的主要目的是恢復(fù)和改善日益惡化的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)效益是其物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有生態(tài)效益，也就失去了退耕還林政策的價值和意義。所以退耕還林的生態(tài)效益遠(yuǎn)高于其它效益。水土流失和風(fēng)沙造成的損失減少了。自然災(zāi)害的發(fā)生頻率逐年下降，生態(tài)環(huán)境得到了改善。退耕還林的生態(tài)效益主要包括涵養(yǎng)水源效益、水土保持效益、固碳供氧效益、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)效益、調(diào)節(jié)氣候、森林游憩和保護(hù)生物多樣性效益等。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

雖然經(jīng)濟(jì)效益不是退耕還林的主要目的，但是退耕還林可以帶來經(jīng)濟(jì)效益。這不僅是森林植被產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益，退耕還林的經(jīng)濟(jì)效益還包括經(jīng)濟(jì)林、果樹、林副產(chǎn)品等以森林資源為原料的產(chǎn)品的全部收入。森林公園和森林旅游等收入和國民經(jīng)濟(jì)收入的增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和環(huán)境的改善增加了農(nóng)民的收入。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，地方政府發(fā)展了特色經(jīng)濟(jì)林，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 退耕還林的成本分析

3.1 政策性成本

退耕還林以政府為主導(dǎo)，通過退耕還林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，退耕還林政策的成本是政府實(shí)施的，包括種苗補(bǔ)助金、生活補(bǔ)助金、糧食補(bǔ)助金等;基礎(chǔ)設(shè)施成本，包括科技支援費(fèi)、種子基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、糧食運(yùn)輸?shù)?隱形成本，包括各級政府用于宣傳動員的支出。耕地減少，農(nóng)業(yè)稅收減少了。組織和調(diào)整政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收費(fèi)用。

3.2 直接成本

直接成本包括造林生產(chǎn)成本和造林直接經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)民們的第一個主要是伏筆治療的費(fèi)用，退耕還林領(lǐng)域的管理和保護(hù)。農(nóng)田是農(nóng)民生存的基本經(jīng)濟(jì)來源和物質(zhì)保障。退耕還林，不僅農(nóng)民的生產(chǎn)利益受到損害，在農(nóng)民原有的生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的燒火桔桿、養(yǎng)畜飼料、間接的經(jīng)濟(jì)作物收入也因退耕還林相應(yīng)消失。

4 提高退耕還林績效的政策建議

4.1 建立和完善退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)退耕還林的既定目標(biāo)，必須保證經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠行ж瀼芈鋵?shí)，而建立和健全退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是其重要保障措施之一?，F(xiàn)在，建立有效的退耕還林生態(tài)效果補(bǔ)償機(jī)制是解決上述問題的最直接有效的手段之一。那個補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)，是用籌措退耕還林資金的制度，通過各種各樣的路線，有效地補(bǔ)償項(xiàng)目的發(fā)起人的結(jié)構(gòu)。生態(tài)恢復(fù)本身主要是一種公益事業(yè)，必須依靠全社會的資金投入來維持。按照“誰受益，誰補(bǔ)償，誰投入”的原則，根據(jù)我國當(dāng)前的實(shí)際情況，應(yīng)該建立投資主體多元化和投資方式多樣化的投入機(jī)制。首先，應(yīng)建立國家、區(qū)域、地方，還有國際社會援助的多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，國家主要以財(cái)政撥款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、銀行貸款、發(fā)行國債等給予了補(bǔ)助、支持。其次，可通過產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償、生態(tài)移民補(bǔ)償及后續(xù)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)多元化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，是以明晰農(nóng)戶對其所種林產(chǎn)權(quán)的方式，對農(nóng)民退耕還林予以制度上的補(bǔ)償?？傊⒑徒∪鄬哟蔚慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，充分利用全社會的力量來為退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供可靠的保證，才能保持退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償穩(wěn)定和持久，生態(tài)環(huán)境改善的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。

4.2 理順各種關(guān)系，促進(jìn)退耕還林目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)

農(nóng)民發(fā)展問題的重點(diǎn)是土地問題：耕地還林不僅關(guān)系到土地利用的變化，同時也改變了產(chǎn)權(quán)土地。產(chǎn)權(quán)是一切制度的核心經(jīng)濟(jì)有效的產(chǎn)權(quán)制度能給產(chǎn)權(quán)主體帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)前景，有效刺激投資活動的人們。明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)是指財(cái)產(chǎn)權(quán)人從中受益或受苦。也就是說，通過財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)來追求自己的利益。

隨著退耕還林的工作越來越深，即使退耕還林也會集中在大戶。如果權(quán)力關(guān)系不明確，就不能調(diào)動林業(yè)大戶的積極性，也不能吸引更多的資金參加項(xiàng)目。因此，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系是退耕還林的重要內(nèi)容。

結(jié)語：本文認(rèn)為，“退耕還林”是一個完整的概念，其內(nèi)涵應(yīng)予以充分界定系統(tǒng)的。在首先，就目的而言，退耕還林的目的是改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展自然。從過程的角度看，退耕還林實(shí)質(zhì)上是整個社會內(nèi)部資源配置的過程。轉(zhuǎn)變土地利用方式，重新配置土地資源，增加生態(tài)資源數(shù)量，促進(jìn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)合理化進(jìn)程社交。最后從模式上看，在政府和市場的作用下，恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的應(yīng)該通過生態(tài)重建來實(shí)現(xiàn)，通過規(guī)劃和市場來增強(qiáng)自然實(shí)力。

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