付小康，張 燕

（中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000）

一、中國(guó)簽證法律制度的歷史沿革

（一）簽證法律制度的形成

所謂簽證是指國(guó)家主管機(jī)關(guān)為符合要求擬進(jìn)入、通過(guò)和離開(kāi)本國(guó)國(guó)境的外國(guó)人進(jìn)行資格審查后出具的證明性文件，一般以貼紙的方式附著在申請(qǐng)人所持有的護(hù)照或者其他國(guó)際旅行證件上，是對(duì)持有人身份和旅行目的地的一種確認(rèn)[1]。從本質(zhì)上講，簽證是主權(quán)國(guó)行使國(guó)家主權(quán)的一種方式，通常以限制外國(guó)人的自由遷徙權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土安全的目的。

遷徙是人的本性，約翰·霍薩克認(rèn)為：“人類(lèi)的進(jìn)取的天性和遷徙習(xí)性導(dǎo)致人類(lèi)經(jīng)常走出出生地。”①沈一波：《試論外國(guó)人在出入境管理中的法律地位》，碩士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2008，第10頁(yè)。作為基本人權(quán)之一，人的遷徙自由權(quán)在《世界人權(quán)宣言》及《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際條約中都作了明確規(guī)定。但是，自然人的國(guó)際自由遷徙必然會(huì)跨越國(guó)境，與其他國(guó)家的安全和利益產(chǎn)生沖突。一般為了維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全和利益，世界各國(guó)都對(duì)外國(guó)人的入境行為做出了一定的限制。1928年《關(guān)于外國(guó)人地位的公約》規(guī)定“國(guó)家可以通過(guò)法律自由決定外國(guó)人入境和居留的條件”②沈一波：《試論外國(guó)人在出入境管理中的法律地位》，碩士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2008，第14頁(yè)。。國(guó)際上普遍認(rèn)為是否允許外國(guó)人入境屬于國(guó)家主權(quán)范疇，入境行為屬于被入境國(guó)的國(guó)家許可行為，并非所有的外國(guó)人想要進(jìn)入就可以進(jìn)入。為了能夠有效篩選滿足本國(guó)入境要求的外國(guó)人，外國(guó)人簽證法律制度應(yīng)運(yùn)而生。

簽證法律制度是主權(quán)國(guó)對(duì)外國(guó)人自由遷徙權(quán)的抑制措施。國(guó)家主權(quán)是國(guó)家安全的核心內(nèi)容之一，世界各國(guó)簽證法律制度都體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)高于人權(quán)的觀點(diǎn)，即使在《世界人權(quán)宣言》中，都沒(méi)有直接規(guī)定外國(guó)人享有無(wú)條件入境其他國(guó)家的權(quán)利。自由遷徙理論揭示了世界人口流動(dòng)的必然性，而人的自然流動(dòng)推動(dòng)了國(guó)家維護(hù)本國(guó)安全和利益意識(shí)的誕生。自由遷徙理論與國(guó)家主權(quán)原則的沖突促使了簽證法律制度的誕生，也組成了簽證法律制度發(fā)展和革新的理論基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)，世界各國(guó)對(duì)于本國(guó)簽證法律制度的調(diào)整和完善仍然是以國(guó)家利益原則為核心，兼顧給予“安全”人員最大的自由遷徙權(quán)利。

（二）中國(guó)簽證法律制度的歷史發(fā)展

我國(guó)簽證法律制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)主要階段。

1.初創(chuàng)階段

1949年新中國(guó)成立初期，國(guó)內(nèi)外環(huán)境十分惡劣，敵對(duì)活動(dòng)猖獗，中央制定了“打掃屋子再請(qǐng)客”的外交方針，對(duì)能遣送的外國(guó)人盡量遣送。1951年，政務(wù)院頒布的《外國(guó)僑民出入及居留暫行規(guī)則》是首部涉及簽證的法律文件，標(biāo)志著我國(guó)簽證法律制度的誕生。但在這段時(shí)期，除了蘇聯(lián)的支援力量及相關(guān)的外事活動(dòng)外，很少有外國(guó)人入境我國(guó)。同時(shí)，我國(guó)對(duì)外國(guó)人入境管理也十分嚴(yán)格，此時(shí)簽證法律制度的核心作用就是“限制”外國(guó)人入境。

隨后而來(lái)的“文革”導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展整體癱瘓，我國(guó)的簽證法律制度沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

2.發(fā)展階段

改革開(kāi)放以來(lái)，外國(guó)人管理工作重新步入正軌。中國(guó)逐步打開(kāi)國(guó)門(mén)，外國(guó)人入境工作百?gòu)U待興，我國(guó)簽證法律制度也得到蓬勃發(fā)展。1980年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)護(hù)照簽證條例》開(kāi)啟了我國(guó)普通簽證種類(lèi)等相關(guān)簽證法律制度的進(jìn)程；1985年全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》和1986年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》都參照西方國(guó)家簽證分類(lèi)制度，將我國(guó)的普通簽證劃分為8類(lèi)9種。此外，公安部還出臺(tái)《外國(guó)人簽證和居留許可工作規(guī)范》《外國(guó)人口岸簽證工作規(guī)范》以完善我國(guó)的簽證法律制度。改革開(kāi)放后，大量外籍人員入出境促使我國(guó)簽證法律制度得到較大幅度的完善和發(fā)展，我國(guó)簽證法律制度基本成型，為后來(lái)簽證法律制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3.完善階段

2013年頒布出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》及《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》進(jìn)一步完善了我國(guó)的簽證法律制度，將簽證種類(lèi)由8類(lèi)9種擴(kuò)增為12類(lèi)16種，新增“人才簽證”（R字簽證），并進(jìn)一步完善了相關(guān)的簽證輔助制度。2004年我國(guó)頒布了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，標(biāo)志著我國(guó)綠卡制度的誕生。2002年《2002—2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》首次提出“實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”，2007年《政府工作報(bào)告》中明確提出“進(jìn)一步做好吸引、聘用境外高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才工作”的要求，我國(guó)人才引進(jìn)工作的開(kāi)展促進(jìn)我國(guó)外國(guó)人入境管理工作的發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)出入境管理工作的發(fā)展及簽證法律制度的完善。

2018年，國(guó)家移民管理局掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)出入境管理模式的又一次變革。出入境管理模式向移民管理模式的改變不只是機(jī)構(gòu)名稱的更改，簽證法律制度作為外國(guó)人入出境管理工作的核心內(nèi)容之一，必須要緊跟外國(guó)人入出境管理模式變化的深刻需求，進(jìn)一步完善，才能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

二、移民管理視域下中國(guó)簽證法律制度變革的必要性

國(guó)家移民管理局的成立意味著與移民管理實(shí)務(wù)相關(guān)的事權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)屬國(guó)家移民管理局，也就是將原來(lái)分散于各個(gè)管理部門(mén)的事權(quán)要統(tǒng)一于一個(gè)部門(mén)，這對(duì)管理外國(guó)人入境、居留、出境等活動(dòng)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑會(huì)更加靈活、便捷。雖然移民管理模式在我國(guó)出境入境管理工作中是全新的開(kāi)始，對(duì)當(dāng)前出入境管理模式中的各種基礎(chǔ)制度也將會(huì)有一個(gè)全新的要求，但在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈的趨勢(shì)下，國(guó)家移民管理局的成立及移民管理模式的出現(xiàn)都將為我國(guó)建立大國(guó)形象，為把握時(shí)代機(jī)遇提供可靠的保障和基礎(chǔ)。作為外國(guó)人入出境管理工作核心內(nèi)容的簽證法律制度，具有與時(shí)俱進(jìn)的鮮明特點(diǎn)。移民管理模式的出現(xiàn)和外國(guó)人入境出境的新形勢(shì)都要求我國(guó)現(xiàn)有的簽證法律制度做出及時(shí)合理的完善和變革。

（一）豐富簽證種類(lèi)，強(qiáng)化簽證攔截作用

簽證法律制度原本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際交往的產(chǎn)物，而隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，簽證法律制度已經(jīng)成為了一種“篩選工具”，阻攔不適合入境本國(guó)的外國(guó)人始終是各國(guó)簽證法律制度的根本作用之一[2]。因此，簽證是一個(gè)國(guó)家允許外國(guó)人進(jìn)入其境內(nèi)的許可環(huán)節(jié)，通過(guò)是否授予簽證來(lái)判斷外國(guó)人能否進(jìn)入其境內(nèi)，是簽證法律制度攔截作用的基本體現(xiàn)。自1951年我國(guó)建立簽證法律制度以來(lái)，主要采取的就是簽證本身的攔截作用。目前，包括我國(guó)在內(nèi)的世界上絕大部分國(guó)家對(duì)外國(guó)人入境活動(dòng)采取的是簽證和入境檢查兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)保障安全，防范非法入境。不管各個(gè)國(guó)家采取何種的模式，歸根到底還是依賴簽證本身的真實(shí)性和有效性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)者入境資格的管理和限制。但是，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，不法分子偽造簽證的能力也在不斷加強(qiáng)，接連出現(xiàn)的揭換照片、合成照片、資料頁(yè)二次拆裝冒領(lǐng)簽證等偽造簽證手段也表明，僅僅依靠簽證本身的真實(shí)性和有效性已經(jīng)越來(lái)越難以滿足國(guó)家攔截非法入境者的需求。

作為傳統(tǒng)的移民國(guó)家，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)很早就發(fā)現(xiàn)了簽證分類(lèi)管理所起到的攔截作用。在非移民簽證中，美國(guó)大約設(shè)計(jì)了20余類(lèi)40多種的簽證類(lèi)別，對(duì)每種簽證還進(jìn)行具體細(xì)分；澳大利亞將簽證分為永久簽證、臨時(shí)簽證等70多種簽證類(lèi)別，而每種簽證類(lèi)別又分若干子類(lèi)，總計(jì)可達(dá)180余種，如工作類(lèi)或雇用類(lèi)臨時(shí)簽證就分為6類(lèi)16種[3]。這些國(guó)家所建立的簽證法律制度不單是依賴簽證本身的攔截作用，同時(shí)注意到簽證種類(lèi)設(shè)計(jì)對(duì)防范外國(guó)人非法入境的重要作用。增強(qiáng)簽證種類(lèi)設(shè)計(jì)，從根源上將擬入境者分類(lèi)管理，便于評(píng)估不同類(lèi)型申請(qǐng)者的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度。通過(guò)細(xì)化簽證的種類(lèi)，區(qū)別留學(xué)、訪問(wèn)、旅游、定居等不同種類(lèi)簽證可能對(duì)應(yīng)的人群類(lèi)型，可以快速有效地幫助檢查人員識(shí)別入境人員是否符合其持有簽證的要求。隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度的不斷加深，我國(guó)每年外國(guó)人入境流量越來(lái)越大，入境我國(guó)的目的也越來(lái)越多樣，尤其是“人才簽證”（R字簽證）的出臺(tái)及入境綠色通道實(shí)施后，簽證種類(lèi)所展現(xiàn)的差別意味著我們需要進(jìn)一步完善簽證法律制度，保障國(guó)家安全，服務(wù)國(guó)家發(fā)展建設(shè)。

（二）提高簽證效力

簽證除了具有篩查阻攔的作用，還具有資格賦予的作用。隨著國(guó)際社會(huì)的不斷發(fā)展，簽證資格賦予的作用越來(lái)越成為各國(guó)推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸收國(guó)際人才的重要籌碼。2013年頒布的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》中新增“人才簽證”，為吸引國(guó)外優(yōu)秀人才提供了有力支持，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化了我國(guó)的簽證種類(lèi)，完善了相關(guān)的審核標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了我國(guó)簽證法律制度的發(fā)展。我國(guó)的“人才簽證”是為了給高精尖的國(guó)際人才及我國(guó)緊缺的特殊人才提供更多的便利和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)而設(shè)立的，是為了響應(yīng)國(guó)家“人才戰(zhàn)略”的重要政策而設(shè)計(jì)的。但從“人才簽證”的實(shí)際效力來(lái)看，與世界其他各國(guó)的同類(lèi)簽證設(shè)計(jì)相比，我國(guó)的“人才簽證”在簽證效力方面仍存在些許不足。目前，外國(guó)人申請(qǐng)人才簽證仍然需要有國(guó)內(nèi)的聘用單位出具相應(yīng)的《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》，也就是說(shuō)，人才簽證的申請(qǐng)仍然沒(méi)有擺脫雇主擔(dān)保制這種常用于普通工作簽證申請(qǐng)中所采取的制度，大大降低了外國(guó)人才入境我國(guó)的自由度和便利性。美國(guó)針對(duì)高端人才采取允許其先到美國(guó)來(lái)，通過(guò)“特殊人才”和“國(guó)家利益豁免”的方式，擺脫雇主擔(dān)保制，給予外國(guó)人才足夠的便利和待遇[4]。

根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，外國(guó)人入境他國(guó)是一種資格的賦予行為，也是一種國(guó)家行為。我們?cè)诒Ｕ蠂?guó)家主權(quán)領(lǐng)土安全的同時(shí)，也要針對(duì)持有不同簽證類(lèi)型的外國(guó)人給予不同的待遇。以“人才簽證”為例，其根本作用在于吸引國(guó)際人才，但我國(guó)目前賦予“人才簽證”的效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到其本身應(yīng)該具有的效力。此外，我國(guó)賦予其他類(lèi)型簽證效力的區(qū)別主要體現(xiàn)在簽證次數(shù)和有效期上，對(duì)于不同申請(qǐng)者的需求還未做區(qū)別。日本也是傳統(tǒng)的非移民國(guó)家，以日本簽證法律制度設(shè)計(jì)為例，對(duì)外國(guó)人入境、居留的限制比較高，但對(duì)該國(guó)需要的醫(yī)護(hù)工作者類(lèi)簽證申請(qǐng)的限制卻比較低。

中國(guó)國(guó)家移民管理局的成立標(biāo)志著外國(guó)人入境管理工作及移民管理工作進(jìn)入新時(shí)代。簽證是外國(guó)人入境管理工作的第一步，也是最重要的一步。深入理解簽證法律制度的內(nèi)涵，根據(jù)簽證類(lèi)型重新賦予簽證效力，合理分配服務(wù)是新時(shí)代外國(guó)人入境管理工作亟待提升的重要內(nèi)容。

三、進(jìn)一步完善中國(guó)簽證法律制度的路徑選擇

（一）合理豐富細(xì)化簽證種類(lèi)

簽證分類(lèi)制度是保障不同類(lèi)型入境外國(guó)人接受相應(yīng)審查并賦予相應(yīng)資格的重要制度。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，以美國(guó)、加拿大、澳大利亞為代表的傳統(tǒng)移民國(guó)家已經(jīng)建立起一套相對(duì)完整的簽證分類(lèi)制度。我國(guó)在1951年開(kāi)始建立簽證法律制度，形成最初的三大類(lèi)簽證；1985年，首次將普通簽證細(xì)化分類(lèi)為8類(lèi)9種；2013年《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》進(jìn)一步將普通簽證細(xì)化為12類(lèi)16種。

如下頁(yè)表1所示，2013年我國(guó)將貿(mào)易、探親等簽證類(lèi)型細(xì)化，同時(shí)新增了“人才簽證”的類(lèi)型。這種改變符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及國(guó)際人員流動(dòng)變化趨勢(shì)。根據(jù)匯豐銀行2017年《移居國(guó)外工作者全球報(bào)告》顯示，中國(guó)目前處于匯豐全球職業(yè)發(fā)展排行的世界第二位[5]。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，已經(jīng)逐漸成為東南亞等國(guó)移居目的地國(guó)。通過(guò)上述細(xì)則分類(lèi)，我們可以清楚地看到，單獨(dú)增加貿(mào)易簽證種類(lèi)顯示出我國(guó)更加注重與促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的簽證種類(lèi)設(shè)計(jì)。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民人權(quán)意識(shí)和精神需求的不斷提高，在面對(duì)越來(lái)越多的入境者申請(qǐng)時(shí)，不能僅僅停留于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更要注重我國(guó)公民對(duì)異國(guó)人群的接受程度和需求程度。

國(guó)家移民管理局的成立不僅僅是一種管理模式的改變，更意味著我國(guó)對(duì)待入境外國(guó)人管理方向的變化。國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，人才戰(zhàn)略也成為外國(guó)人入境管理工作的重要內(nèi)容之一。面對(duì)越來(lái)越多的入境人員，我們需要通過(guò)更加細(xì)致的劃分方式來(lái)高效識(shí)別不同的入境需求，為外國(guó)人入境提供便利的同時(shí)保障國(guó)家安全。當(dāng)前，開(kāi)放的世界讓國(guó)際人員的流動(dòng)已經(jīng)成為全球化的中心內(nèi)容，尤其是高端人才、外國(guó)工作者及留學(xué)生，已成為移民管理工作的重要組成部分。美國(guó)、加拿大等傳統(tǒng)移民國(guó)家對(duì)工作類(lèi)、留學(xué)類(lèi)的簽證種類(lèi)設(shè)計(jì)更加詳細(xì)，便于對(duì)入境者的條件管理及資格賦予。同時(shí)，我們還應(yīng)額外增加對(duì)醫(yī)護(hù)工作者等特殊工作人員的簽證，擴(kuò)大能夠服務(wù)我國(guó)人民群眾、提高百姓生活水平的入境申請(qǐng)者的比例，逐步增強(qiáng)人民對(duì)異國(guó)者的整體接納程度。國(guó)家移民管理局的成立不僅是為了更好地管理外國(guó)人入出境的相關(guān)事宜，更是為了將外國(guó)人管理工作形成的優(yōu)秀成果服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展建設(shè)。細(xì)化簽證種類(lèi)，合理分布不同領(lǐng)域簽證類(lèi)型占比，是國(guó)家移民管理局開(kāi)展其他各項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家移民管理局工作模式和重心的轉(zhuǎn)變。

表1 我國(guó)簽證種類(lèi)對(duì)比表

（二）建立適合中國(guó)需要的簽證支持制度

簽證支持是指能夠幫助確認(rèn)申請(qǐng)人達(dá)到簽證簽發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的一系列輔助方式。目前，國(guó)際上通行的簽證支持制度包括書(shū)面材料證明制、配額制、計(jì)分制、擔(dān)保制、市場(chǎng)測(cè)評(píng)制度等。

書(shū)面材料證明制是全世界通用的最基本的簽證支持制度，通過(guò)申請(qǐng)者提交的制式證明材料幫助簽證簽發(fā)人員判斷申請(qǐng)者是否符合標(biāo)準(zhǔn)。配額制是指國(guó)家根據(jù)本國(guó)前一年經(jīng)濟(jì)發(fā)展及勞動(dòng)力市場(chǎng)需求等數(shù)據(jù)，綜合判斷下一年能夠簽發(fā)的簽證總量的手段，該制度在移民管理方面應(yīng)用更多。計(jì)分制是指國(guó)家根據(jù)申請(qǐng)人的年齡、教育水平、工作經(jīng)驗(yàn)、語(yǔ)言水平等指標(biāo)計(jì)分，以對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行全面評(píng)估。擔(dān)保制是指簽證申請(qǐng)者前往某個(gè)國(guó)家后，如果發(fā)生了經(jīng)濟(jì)困難，由其雇傭單位或自然人支持被擔(dān)保人的法律責(zé)任的制度。市場(chǎng)測(cè)評(píng)制度是指根據(jù)本國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)查情況，得出對(duì)本國(guó)市場(chǎng)對(duì)外國(guó)勞動(dòng)力的需求，保證外國(guó)勞工不會(huì)影響本國(guó)勞工工作機(jī)會(huì)的制度。

2013年之前，我國(guó)的簽證支持制度主要依賴書(shū)面材料證明制度和雇主擔(dān)保制，簽證支持制度尚處于原始狀態(tài)。簽證支持制度的發(fā)展完善與國(guó)家綜合國(guó)力及外國(guó)人入境出境管理需求緊密相關(guān)。2013年《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》實(shí)施之后，隨著“人才簽證”法律制度的建立，我國(guó)才開(kāi)始逐步完善現(xiàn)有的簽證支持制度，增加了職業(yè)緊缺名單，增設(shè)計(jì)分制度及配額制度。隨著外國(guó)人入出境流量的日益增多，外國(guó)人移民中國(guó)的數(shù)量明顯呈上升趨勢(shì)。因此，我國(guó)的簽證支持制度不能僅僅服務(wù)于某類(lèi)簽證，而是要發(fā)展成為適合我國(guó)簽證體系的簽證支持制度。

雖然我國(guó)入境外國(guó)人類(lèi)型中旅游探訪類(lèi)仍然占主要比例，但工作類(lèi)、留學(xué)類(lèi)的簽證申請(qǐng)者也與日俱增，不斷成為我國(guó)外國(guó)人入境管理工作的重心。我們要進(jìn)一步完善市場(chǎng)測(cè)評(píng)制度，全面建立市場(chǎng)測(cè)評(píng)機(jī)制并定期向有關(guān)部門(mén)提供測(cè)評(píng)結(jié)果，為外國(guó)人簽證簽發(fā)工作提供參考，在全面有效的數(shù)據(jù)參考下，完成工作類(lèi)、留學(xué)類(lèi)、家庭團(tuán)聚類(lèi)等簽證的合理分配。同時(shí)，我們要根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果，定期修訂工作及留學(xué)類(lèi)簽證的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)給予其不同類(lèi)型的簽證，便于入境檢查人員查驗(yàn)與判斷。還要進(jìn)一步完善擔(dān)保制度的權(quán)利及義務(wù)，為有特別需求的簽證申請(qǐng)人員提供便捷的入境條件，同時(shí)更好地保證國(guó)家安全、保障人民利益。

（三）強(qiáng)化簽證效力

簽證本來(lái)具有的效力是合理、合法的申請(qǐng)者能夠再接受法定檢查標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)入并停留于被申請(qǐng)國(guó)一段時(shí)間的資格認(rèn)證。由于申請(qǐng)者入境目的不同所導(dǎo)致的入境申請(qǐng)審查標(biāo)準(zhǔn)的不同，必然導(dǎo)致不同類(lèi)型簽證效力的不同。以“人才簽證”與普通工作簽證為例，“人才簽證”針對(duì)的是在某領(lǐng)域的“高精尖”人員及特殊行業(yè)的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人員；而普通工作簽證針對(duì)的是一般勞動(dòng)能力者。二者的簽證效力就會(huì)有很大不同。我國(guó)的“人才簽證”給予了申請(qǐng)者綠色通道、有效期為5—10年、多次入境、每次停留180天的資格，比普通工作簽證確實(shí)要便利許多，但這種便利更多地體現(xiàn)在“量”的變化，而非“質(zhì)”的改變。

“人才簽證”是對(duì)外國(guó)高端勞動(dòng)力的一種認(rèn)可，是區(qū)別與其他普通勞動(dòng)力的標(biāo)志。當(dāng)前，我們對(duì)于所有申請(qǐng)“人才簽證”的外國(guó)人才都是一樣的要求。但是，對(duì)于能夠申請(qǐng)“人才簽證”的外國(guó)人，不能一概而論，而要根據(jù)不同的類(lèi)別采取不同的管理方式。目前，我國(guó)能夠申請(qǐng)“人才簽證”的外國(guó)人才主要包括以下三類(lèi)：入選國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)計(jì)劃者、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)“高精尖”人才及創(chuàng)業(yè)型人才。

表2 “人才簽證”申請(qǐng)類(lèi)別表

如表2所示，對(duì)待不同類(lèi)型的申請(qǐng)者應(yīng)該采取不同的管理模式。對(duì)于入選國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)計(jì)劃的外國(guó)人才，如果是屬于國(guó)家“千人計(jì)劃”項(xiàng)目所需的人才，國(guó)家將給予這類(lèi)人才特殊的待遇和福利。當(dāng)然，這類(lèi)人才也需要在相關(guān)領(lǐng)域做出一定貢獻(xiàn)。因此，對(duì)于這類(lèi)人才實(shí)施雇主擔(dān)保制，可以滿足國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的需求，也為相關(guān)外國(guó)人才提供更多的便利。如對(duì)于持有無(wú)犯罪證明、學(xué)歷證明的人才可采取承諾制，入境后再核查即可。對(duì)于某專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的“高精尖”外國(guó)人才或創(chuàng)業(yè)型人才，簽發(fā)“人才簽證”時(shí)同時(shí)要求其提交無(wú)犯罪證明、學(xué)歷證明、研究成果證明或創(chuàng)業(yè)能力證明等，確保其屬于某專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的“高精尖”外國(guó)人才或創(chuàng)業(yè)型人才。同時(shí)對(duì)于這兩類(lèi)人才，應(yīng)取消相應(yīng)的雇主限制，允許其自由來(lái)華。

“人才簽證”所具有的效力比普通工作簽證的效力高，應(yīng)該體現(xiàn)在入境審查方式及入境待遇等方面。目前，二者都是需要雇主擔(dān)保才能申請(qǐng)的。此外，家庭團(tuán)聚類(lèi)、旅游類(lèi)、訪問(wèn)類(lèi)簽證都應(yīng)該根據(jù)簽證支持制度所提供的參考標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化其簽證效力。

（四）完善簽證轉(zhuǎn)化機(jī)制

簽證法律制度設(shè)計(jì)是為了保證簽證持有人入境后從事與申請(qǐng)相關(guān)的活動(dòng)[6]。但往往由于各種原因發(fā)生意外情況，不管是人為故意造成的，還是意外事件導(dǎo)致的，都有可能影響到申請(qǐng)者本次簽證的正常使用。因此，就需要相應(yīng)的簽證轉(zhuǎn)化機(jī)制幫助合理改變簽證效力。簽證類(lèi)型、效力都是為保障國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全而特別設(shè)計(jì)的。為了既能保障國(guó)家安全又能在特殊情況下滿足申請(qǐng)者的合理需求，簽證轉(zhuǎn)化機(jī)制的設(shè)計(jì)需要把握以下兩個(gè)基本原則：一是防止不法分子曲線改變簽證種類(lèi)；二是充分保障入境人員的合理轉(zhuǎn)化訴求。

不同簽證類(lèi)型具有不同的特點(diǎn)，一般來(lái)說(shuō)旅游類(lèi)簽證申請(qǐng)更容易、更方便，許多不法分子企圖利用旅游簽證合法入境我國(guó)后非法滯留。因此，對(duì)于旅游類(lèi)簽證就要嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)化，除了疾病、災(zāi)難、意外事件等不可控因素影響外，禁止任何形式更改其簽證種類(lèi)或延長(zhǎng)簽證停留時(shí)間。工作類(lèi)簽證申請(qǐng)者具有長(zhǎng)期居留的特性，在滿足一定條件的情況下可以與居留類(lèi)簽證相互轉(zhuǎn)化，便于滿足條件的申請(qǐng)者留在中國(guó)。留學(xué)類(lèi)申請(qǐng)者一般在我國(guó)學(xué)習(xí)生活了一段時(shí)間，與工作類(lèi)簽證長(zhǎng)期居留性不同的是，留學(xué)生享受了我國(guó)的教學(xué)資源，熟悉了我國(guó)的生活習(xí)慣，理應(yīng)給予其一定的實(shí)習(xí)期，用以篩選是否符合我國(guó)市場(chǎng)需求及人才種類(lèi)，也就意味著應(yīng)該允許留學(xué)生在畢業(yè)后申請(qǐng)短期實(shí)習(xí)簽證，便于我國(guó)留住人才。家庭團(tuán)聚類(lèi)簽證一般具有與主簽證相同的效力，導(dǎo)致許多入境者企圖以配偶的身份獲取效力更高的團(tuán)聚類(lèi)簽證，侵占我國(guó)社會(huì)資源。對(duì)于此類(lèi)簽證不僅要嚴(yán)格限制申請(qǐng)條件，還要限制其更改種類(lèi)或延長(zhǎng)停留期限的條件。由此可見(jiàn)，不同類(lèi)型的簽證都應(yīng)該有相應(yīng)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，才能使簽證更加有效地發(fā)揮其本身的效力，服務(wù)于我國(guó)的人才需求及國(guó)家建設(shè)。