李丹陽

（北京警察學(xué)院，北京 100038）

警察制度作為近代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的重要產(chǎn)物之一，不僅是中國傳統(tǒng)治安制度的延續(xù)，更是西方近代警政體系移植與作用的必然結(jié)果[1]34。因此，研究西方警察制度對(duì)近代中國警政的影響非常必要。雖然中國自古就有行使警察職能的機(jī)構(gòu)和人員，但是在漫長的封建社會(huì)時(shí)期一直未能形成警察制度體系。直到西方警察制度引進(jìn)后，相關(guān)的警政才開始萌芽，相關(guān)的警學(xué)研究也才開始起步。1842年中英《南京條約》的簽訂強(qiáng)行打開了中國的大門，西方列強(qiáng)紛紛在租界內(nèi)大力推行西方警政。特別說明的是，日本雖然地處東方，但由于政治上實(shí)行的是西方資本主義民主制度，因此在這里也被認(rèn)為是采用西方政治制度的東方國家。

如果說在租界內(nèi)推行西方警察制度是被動(dòng)“強(qiáng)行植入”，晚清時(shí)政府聘請(qǐng)日本教習(xí)顧問和大量警學(xué)先驅(qū)外出學(xué)習(xí)警學(xué)則是主動(dòng)“求學(xué)思變”。本文所研究的晚清時(shí)期以1840年鴉片戰(zhàn)爭為起點(diǎn)，以1911年清末“新政”結(jié)束為終點(diǎn)，意圖通過半個(gè)多世紀(jì)以來西方警察制度的“強(qiáng)行植入”來研究西方警察制度對(duì)近代中國警政的影響。

一、租界的形成與西方近代警察制度的主動(dòng)楔入

鴉片戰(zhàn)爭后，西方列強(qiáng)迫不及待地在中國建立各自的獨(dú)立行政控制區(qū)，上海、天津、漢口、廈門等10個(gè)城市中先后出現(xiàn)了租界。在西方列強(qiáng)不斷入侵，而清政府又無力自保的情況下，中國法治現(xiàn)代化的種子也在“租界”內(nèi)萌芽。1876年，久居上海的葛元煦出版了《滬游雜記》，這是最早有關(guān)租界事與物記載的書籍，其中就有對(duì)英工部局巡捕房活動(dòng)的記載。及至19世紀(jì)90年代前期，改良主義思想家何啟、胡禮、鄭觀應(yīng)等均在其著書中介紹并贊譽(yù)英美等國的警察制度，建議將這一制度引入中國[2]。可見，租界內(nèi)警察機(jī)構(gòu)的建立，為國人近距離了解西方警察制度打開了一扇窗。

西方列強(qiáng)意欲通過警察制度的植入將租界行政管理權(quán)牢牢握在手中。上海英租界作為出現(xiàn)最早、持續(xù)時(shí)間最長、影響最大的租界，其警察機(jī)構(gòu)的初現(xiàn)和警務(wù)運(yùn)行模式客觀上為清末警政的建立樹立了一個(gè)學(xué)習(xí)的模板，學(xué)界對(duì)上海英租界法制方面的研究已相當(dāng)成熟。筆者在這里對(duì)上海英租界內(nèi)警察部門的建立和制度運(yùn)行做一簡要介紹和陳述。

1842年11月，中英《江寧條約》（即《南京條約》）簽訂后，1843年10月又訂立中英《五口通商附粘善后條款》（即《虎門條約》）；之后，英國首任駐滬領(lǐng)事巴富爾于當(dāng)年11月17日宣布上海開埠。1845年，《上海土地章程》公布，規(guī)定了英商在上海居留地的界址和范圍，雖然該章程反復(fù)承認(rèn)華人為“土地主人”，但仍然賦予英國人諸多專管權(quán)力，同時(shí)還確定租地方式為“永租制”。盡管如此，第一個(gè)《土地章程》并未提出建立居留地自治機(jī)構(gòu)的方案。1853—1854年，太平軍攻滬、小刀會(huì)起義爆發(fā)，面對(duì)中國的危急形勢和各租界之間的內(nèi)斗，英、法、美三國出于保護(hù)其國家在華利益的目的，考慮在租界內(nèi)構(gòu)建一個(gè)有能力對(duì)公共安寧和秩序的破壞者采取合法行動(dòng)、并對(duì)租界實(shí)行獨(dú)立市政管理的機(jī)構(gòu)。因此，英、法、美三國駐滬領(lǐng)事于1854年宣布了《上海市政與土地章程》。該章程公布后，西方列強(qiáng)隨即在租界內(nèi)建立了自治機(jī)構(gòu)“上海工部局”，比較徹底地篡取了上海租界內(nèi)的司法權(quán)，其最重要的表現(xiàn)就是建立了巡捕房這一正式的警察機(jī)構(gòu)。在這之前，上海公共租界只設(shè)更夫，不設(shè)巡捕。而1854年工部局召開第一會(huì)議后，就在工部局下設(shè)警務(wù)處，正式設(shè)置巡捕，并頒布了《上海巡捕房管理章程》，對(duì)巡捕房的各項(xiàng)管理制度均有較為明確的表述。《上海巡捕房管理章程》的大部分規(guī)定基本都來自1829年《倫敦新警察守則》。由此可見，租界內(nèi)實(shí)行的警察制度實(shí)質(zhì)上是西方警察制度的復(fù)制和強(qiáng)行植入。下面將上海英租界警政機(jī)構(gòu)建立過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)以表格的形式進(jìn)行羅列（見表 1）。

表1 上海英租界警政機(jī)構(gòu)建立大事紀(jì)要

二、日本近代警政與晚清中國“以日為師”觀念的形成

與租界時(shí)期清政府必須被動(dòng)承受西方警察制度的強(qiáng)行植入相反，在清末警政改革過程中，清政府主動(dòng)將眼光投向了“脫亞入歐”的日本。美國當(dāng)代著名的中國問題研究專家費(fèi)正清在20世紀(jì)60年代，曾與日本史的權(quán)威專家賴肖爾等人合著的《東亞：近代的變革》一書中，對(duì)清末“新政”中日本對(duì)中國的影響有如下評(píng)價(jià)：“這段時(shí)間里，日本對(duì)中國的影響，比英國19世紀(jì)對(duì)中國的影響，或者美國1915年至1949年對(duì)中國的影響，甚至蘇聯(lián)在1949年后對(duì)中國的影響都更加深刻、直接。”①John K.Fairbank，Edwin O.Reischauer，Albert M.Craig.East Asia:The Modern Transformation.Boston，1965，23.作為清末“新政”重要內(nèi)容之一的警政建設(shè)在這段時(shí)期內(nèi)也受到日本極大的影響，這一點(diǎn)可以從聘請(qǐng)日本教官、赴日本考察學(xué)習(xí)以及日本對(duì)清末警政建設(shè)的影響三個(gè)方面得到佐證。

（一）聘請(qǐng)日本教官

最早聘請(qǐng)日本教官幫助興辦警政是在1898年，上海道臺(tái)蔡鈞請(qǐng)日本領(lǐng)事館推薦一名明治維新警察改革中的專家。日本東京警署一名名叫谷永隆忠的官員受命在楊樹浦成立了一個(gè)警署，并按照警察培訓(xùn)程序訓(xùn)練了一支來自道臺(tái)衙門的150名兵丁[5]141。

對(duì)清末建警有重大影響的日本教官當(dāng)屬川島浪速。1901年，八國聯(lián)軍尚未完全撤出北京，川島浪速以速成教育訓(xùn)練華人巡警，并在占領(lǐng)區(qū)設(shè)立警察教育機(jī)構(gòu)，成立警務(wù)教育所②參見弘谷多喜夫：《北京警務(wù)學(xué)堂と川島浪速》，載《國立教育研究所紀(jì)要》第115集第94-95頁，引自肖朗，施崢：《日本教習(xí)與京師警務(wù)學(xué)堂》，載《近代史研究》2004年第5期第77-79頁。。川島浪速也借此在清政府心中樹立了“警政專家”的形象。同年8月14日，清政府與川島浪速簽訂合同，開辦京師警務(wù)學(xué)堂，聘用川島浪速為監(jiān)督（相當(dāng)于校長）。在創(chuàng)辦警務(wù)學(xué)堂的過程中，川島浪速協(xié)助清政府制訂了《警務(wù)學(xué)堂章程》，聘請(qǐng)日本人任教員，向?qū)W生傳授系統(tǒng)的警務(wù)知識(shí)，把國外先進(jìn)的警察教育制度引入中國[6]。由此可見，中國早期的警察教育是以日本為模版的。

1904年，川島浪速與清政府原定的為期三年的辦理警務(wù)學(xué)堂合同期滿，清朝大臣那桐致函川島：“貴監(jiān)督籌辦一切事宜，慘淡經(jīng)營，不遺余力，歷時(shí)未久，成效昭然”③《致川島函》，中國第一歷史檔案館藏。，對(duì)川島浪速承辦三年的警務(wù)工作給予很高的評(píng)價(jià)，并希望川島浪速繼續(xù)接辦兩年。1906年，續(xù)辦兩年的警務(wù)學(xué)堂再度期滿，而清政府此時(shí)已經(jīng)有能力獨(dú)自辦理，于是接管了京師警務(wù)學(xué)堂，改名為高等警務(wù)學(xué)堂[7]37。

在清政府創(chuàng)辦京師警務(wù)學(xué)堂的同時(shí)，1902年，袁世凱也在保定、天津相繼開設(shè)警務(wù)學(xué)堂。為募師資，袁世凱委托川島浪速從東京警視廳招聘三浦喜傳為總教習(xí)，并接受了川島浪速從京師警務(wù)學(xué)堂派遣來的鐮田彌助、和泉正藏兩名日本教習(xí)。在日本教習(xí)的參與下，1901—1911年，清政府從無到有，逐漸建立起一套比較完備的警察教育體系[8]。

（二）赴日本考察學(xué)習(xí)

除直接介入外，日本還通過吸納留學(xué)生的辦法對(duì)中國近代警政施加影響。清末各省在開辦警察的過程中，很多省份都派有留學(xué)生。比如，湖北在1902年就曾“挑弁目20人赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”，1904年又“選派文武員弁47名赴日本入警視廳及警察學(xué)校學(xué)習(xí)”④《警察之創(chuàng)設(shè)》，《張文襄公治鄂記》，1947年8月湖北通志館編印，第51頁。轉(zhuǎn)自黃晉祥：《日本與清末警政》，載《歷史教學(xué)》1998年第3期第66-70頁。。同年，蜀兩江總督端方在督辦江蘇警務(wù)時(shí)更把“選派人員赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”視為“當(dāng)務(wù)之急”[9]66-70。湖南巡撫趙爾巽在興辦湖南警政的過程中也“曾派警察專班學(xué)生赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”。端方接任后，還令這些學(xué)生將講義編成課本“分期寄歸，以資參考”⑤《籌辦警察情形折》，《端忠敏公奏稿》卷5，第34頁，河北大學(xué)圖書館藏。轉(zhuǎn)自黃晉祥：《日本與清末警政》，載《歷史教學(xué)》1998年第3期第66-70頁。。

除了官派留學(xué)生外，清末赴日本自費(fèi)學(xué)習(xí)警察、法政的學(xué)生也不在少數(shù)。“先后畢業(yè)者，不下數(shù)千人”。⑥清末籌備立憲檔案史料（上冊），中華書局，1979，第196頁。同時(shí)，還有朝廷派員出訪日本，幫助聯(lián)系各項(xiàng)事務(wù)。如1902年6月，川島浪速就曾隨同總監(jiān)工巡事務(wù)鎮(zhèn)國將軍毓朗和工巡局委員陸宗輿赴日本考察等。⑦《川島稟》，巡警部卷11，中國第一歷史檔案館藏。

（三）日本對(duì)清末警政建設(shè)的影響

日本對(duì)清末警政建設(shè)的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在警政中樞機(jī)構(gòu)安插日本顧問，參與警務(wù)重要事務(wù)；二是從根源上控制全國警察教育。1902年，川島浪速在《上慶親王書》中，以警務(wù)學(xué)堂監(jiān)督的身份，對(duì)中國的警政建設(shè)提出一套較為完整的方案。他以十分推崇的口氣介紹了日本川路利良創(chuàng)辦警政的做法與成就，并建議裁撤善后協(xié)巡局①川島浪速：《上慶親王書》，《現(xiàn)代警察》第2卷第1期，1934年8月10日。。他的很多建議在清末警政建設(shè)中都被采納，如1902年善后協(xié)巡局的裁撤、1905年巡警部的成立等。袁世凱在直隸推行警政時(shí)也聘請(qǐng)三浦喜傳為總顧問。三浦喜傳不僅參與制定了中國最早的警務(wù)章程《保定警務(wù)章程》，而且天津四鄉(xiāng)巡警也是在其建議下開辦的[9]77-79?？梢哉f，清末警政的推行幾乎都是在仿照日本，足見日本對(duì)清末警政的影響。

三、改良思想家對(duì)西方警政模式的宣傳及實(shí)踐

隨著西方警察制度在租界內(nèi)的推行和留洋人士對(duì)西方先進(jìn)行政管理模式的介紹，西方警察制度逐漸被國人所接受。可以說，西方警政在理論上的傳播正是依靠這一時(shí)期的改良思想家們對(duì)警政思想的大力宣傳。改良思想家們分析了在中國建立警察制度的原因，探討了建立警察制度的途徑、方法及其職責(zé)，闡明了在中國建立警察制度的必要性、緊迫性和可行性，為清政府辦理警政工作奠定了一定的理論基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)中國警察制度的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛積極的影響[10]。

（一）改良思想家對(duì)西方警政模式的宣傳

被稱之為“中國近代警察制度的重要奠基人”的黃遵憲憑借17年出使國外的經(jīng)歷，對(duì)西方警察制度有更為深刻、全面、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。他說：“警察一局，為萬政萬事根本。誠使官民合力，聽民之籌費(fèi)，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中，而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸”。②黃遵憲：《黃遵憲致梁啟超書》，《中國哲學(xué)》第8輯，三聯(lián)書店，1982，第384頁。這一論斷，不僅說明了警察的重要性，也指明了他對(duì)創(chuàng)辦警察制度的獨(dú)到見解。1895年，何啟、胡禮恒合作寫出了《中國宜改良新政論議》，在對(duì)清末社會(huì)治安狀況進(jìn)行了深刻的批判的基礎(chǔ)上提出設(shè)巡捕的設(shè)想。同年，鄭觀應(yīng)在重印《盛世危言》時(shí)增入《巡捕》一章，這也是中國最早單獨(dú)系統(tǒng)討論巡捕的文章[5]67。隨后，陳熾在1896年出版的《庸書》中也有《巡捕》一篇，專門談到在中國設(shè)置巡捕的問題[7]16。作為戊戌變法的重要領(lǐng)袖人物，康有為提出的一系列重要的變法主張中也包括警政思想。早在1878年底，康有為在中國香港地區(qū)親眼見到了資本主義統(tǒng)治下的新事物，他寫道：“覽西人宮室之瑰麗，道路之整潔，巡捕之嚴(yán)密，乃始知西人治國有法度，不得以古舊之夷狄視之?！?897年，康有為以工部主事身份上書，提出包括“設(shè)巡捕”在內(nèi)的多項(xiàng)新政變革[11]。

（二）改良思想家對(duì)西方警政模式的實(shí)踐

改良思想家們除了對(duì)西方警察制度進(jìn)行宣傳外，還不遺余力地在警察制度建設(shè)中踐行各自的警政思想，其中，最具代表性的人物是黃遵憲、張之洞和張謇。

1897年6月，黃遵憲任湖南省按察使期間，向湖南巡撫陳寶箴提出設(shè)立湖南保衛(wèi)局的建議，在得到陳寶箴的支持后，1898年7月27日在長沙正式成立湖南保衛(wèi)局。雖然戊戌變法失敗，湖南保衛(wèi)局僅運(yùn)行了三個(gè)多月。但是，湖南保衛(wèi)局的作用曾被《湘報(bào)》評(píng)論稱：“各局員紳倍極謹(jǐn)慎，日夜嚴(yán)飭巡丁，梭巡街市，城中無賴痞徒，漸皆斂跡”，“城廂內(nèi)外，人心貼然，已有成效可觀”。③《保衛(wèi)近聞》，《湘報(bào)》第一二四號(hào)，光緒二十四年六月二十三日。

另一名改良思想家是時(shí)任湖廣總督的張之洞。自張之洞督鄂以來，推行一系列新政，使所轄區(qū)域面貌煥然一新。但隨之而來的問題則是古老的治安管理方式和城市發(fā)展管理的不適應(yīng)。張之洞通過考察漢口租界和華界治安，認(rèn)為“警察一事，東西洋各國視為內(nèi)政之第一大端。凡稽查戶口、保衛(wèi)生民，清理街道，開通溝渠，消除疫癘，防救火災(zāi)，查緝奸宄，通達(dá)民隱，整齊人心之善政，無不惟警察是賴”，并于1901年5月、6月向朝廷連奏三折，要求變法，后人稱此為著名的“變法三疏”。其中第二折《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬整頓中法十二條折》中第六條就提出“去差役，建警察”，極言應(yīng)取締舊式的差役治安制度，仿效西方建立警察制度。1901年7月，清政府發(fā)布上諭，稱“即著按照所陳，隨時(shí)擇要舉辦”，令“各省將軍、督撫將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警各軍”。終于，一場被后人稱為“裁兵改警”的建警運(yùn)動(dòng)在全國范圍內(nèi)遞次展開。張之洞也于1902年2月廢除保甲制度，并于同年5月正式開辦武昌警察總局[12]。

張謇早在1901年3月23日撰寫的《變法平議》一文中明確指出：“變法奚行乎？猶造器也……刀鋸筑削，搏磨櫛雕，則必在警察?！雹購堝溃骸稄堯q全集·政治》（第一卷），江蘇古籍出版社，1994，第67頁。同時(shí)，他還對(duì)怎樣建設(shè)中國警政提出自己的主張，比如建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)、進(jìn)行警察教育等。張謇等人“把興辦警政視為挽救中國危局必不可少的措施，把警政的地位提到了空前的高度”②韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000，第53頁。。1903年，張謇在江蘇南通設(shè)立了第一個(gè)近代意義上的警察自治組織——“商團(tuán)”。該組織“遽欲仿東西各國之警察，則又或且驚怪，而見謂難行。求一法焉，令人必不視為具文而又無所驚怪，則商團(tuán)是也”③張謇、范鎧：《南通縣圖志》，江蘇古籍出版社，1991，第193頁。。

可見，在清朝統(tǒng)治末期，因綠營腐敗，八旗腐朽，軍隊(duì)防營力量不足，迫切需要專門管理社會(huì)秩序的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，因此個(gè)別地方早于中央率先進(jìn)行了履行近代警察職能的有益嘗試。一方面，在江蘇、浙江、湖南等地，鴉片戰(zhàn)爭后，由于開放通商口岸后的華洋雜處，經(jīng)常發(fā)生涉及管理外商及涉外治安案件，為應(yīng)付新的矛盾，這些地方早于清政府，在改良維新派呼吁實(shí)行“新政”、開辦警察之前，已陸續(xù)仿效租界巡捕的治安管理模式開辦了隸屬當(dāng)?shù)毓俑难膊斗浚?fù)責(zé)維護(hù)地方社會(huì)治安、協(xié)調(diào)中外矛盾。這一時(shí)期，在寧波通商口岸成立了專門維護(hù)江北岸商埠區(qū)治安的江北巡捕房；由日本人幫助籌建的閘北巡捕房；有專司商場內(nèi)的治安、稽查及巡緝的杭州通商場巡捕房；淞滬商埠仿照租界巡捕房建立的中國巡捕房；奉山、東清等鐵路負(fù)責(zé)鐵路稽查巡緝的巡捕。另一方面，以士紳為主的“地方精英”成立了基層社會(huì)自治性治安管理組織，企圖強(qiáng)化對(duì)地方特別是鄉(xiāng)村的控制，如黃遵憲在戊戌變法期間創(chuàng)建的湖南保衛(wèi)局，其章程中就明確該局為“官商紳合辦之局”；類似性質(zhì)的還有1897年南市馬路工程局仿效租界創(chuàng)辦的巡捕房；1899年成立的閘北工程總局巡捕房；張謇在南通創(chuàng)設(shè)的具有警察性質(zhì)的保衛(wèi)組織；上海在同時(shí)期亦在地方政府支持下由社會(huì)士紳創(chuàng)建巡捕隊(duì)伍維持社會(huì)治安。

當(dāng)時(shí)的改良思想家主要是介紹西方警察制度，強(qiáng)調(diào)設(shè)立警政的必要性，并提出了創(chuàng)設(shè)警察制度的具體建議。雖然他們對(duì)警察制度創(chuàng)設(shè)的建議多是對(duì)西方警察制度的移植，且他們的構(gòu)想并沒有在全國范圍內(nèi)得到廣泛推行，但是早期改良思想家仍幫助晚清時(shí)期的中國打開了研究警察與警察制度的大門（見表 2）。

表2 清末出現(xiàn)的警察機(jī)構(gòu)雛形

四、西方警察制度對(duì)中國近代警政的影響

西方警察制度對(duì)中國近代警政的影響和意義主要有三點(diǎn)：其一，警察職能開始獨(dú)立；其二，警察制度漸成體系；其三，警察法律體系初步建立。正是由于西方警察制度通過強(qiáng)行植入和主動(dòng)學(xué)習(xí)的雙向模式不斷影響著中國近代警政實(shí)踐，清末警察制度建設(shè)才能在這三方面取得不斐成績，清末警政建設(shè)才得以有效推進(jìn)。

（一）警察職能開始獨(dú)立

縱觀清末近代警政制度的建立，西方警察制度對(duì)其最大的影響莫過于警察職能從原有的行政、軍事職能中剝離開來。自古以來，中國的警察職能都分散在各個(gè)部門中，沒有統(tǒng)一的、專司警察職能的部門。而1902年清政府在北京設(shè)立的“善后協(xié)巡營”（后改為“工巡總局”），集維護(hù)京師治安，執(zhí)行警察職能，審理民、刑事案件為一身。1905年9月，清政府為了進(jìn)一步維護(hù)統(tǒng)治，決定統(tǒng)一全國警察系統(tǒng)，在中央設(shè)立巡警部，巡警部下設(shè)警政、警法、警保、警學(xué)、警務(wù)五司，幾乎包含了所有警察職能。至此，過去分散依附于軍隊(duì)、及多種行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)中的警察職能日益獨(dú)立出來。

（二）警察制度漸成體系

庚子事變后，清政府終于認(rèn)識(shí)到“世有萬古不易之常經(jīng)，無一成不變之治法”①朱壽朋：《光緒朝東華錄》（四），中華書局，1958，第4610頁。，不得不正式下詔“變法”，聲稱“事窮則變，安危強(qiáng)弱全系如期”②國家檔案局明清檔案館：《義和團(tuán)檔案史料》（下冊），中華書局，1981，第916頁。。1901年8月，慈禧發(fā)布文告，宣稱“惟有變法自強(qiáng)，舍此無他策”③胡繩：《從鴉片戰(zhàn)爭到五四運(yùn)動(dòng)（簡本）》，人民出版社，1981，第416頁。。這時(shí)的警察制度建立主要從警察組織制度和警察教育制度兩方面推進(jìn)。從組織機(jī)構(gòu)上，基本完成了從中央到地方警察系統(tǒng)的創(chuàng)建工作，其機(jī)構(gòu)具體演變?nèi)缦拢?900年，八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭期間在北京建立了“安民公所”，后八國聯(lián)軍撤軍，將北京地面交還中國，安民公所隨之撤銷。1902年5月，清政府仿照其模式設(shè)立“善后協(xié)巡局”，不久改稱“工巡總局”。1905年，清政府為統(tǒng)一全國警察系統(tǒng)，在中央設(shè)置巡警部。1906年，清政府實(shí)行官制改革，將巡警部改為民政部，原巡警部改為巡警司，接替原有職能，省改設(shè)巡警道；州縣改設(shè)巡警署。這樣，全國上下，一個(gè)較為完善的警察組織機(jī)構(gòu)體系大體完成。

從警察教育體系來看，1901年8月，北京警務(wù)學(xué)堂在川島浪速的指導(dǎo)下成立；1902年5月，袁世凱在保定和天津相繼開設(shè)警務(wù)學(xué)堂；1905年，清政府收回警察教育權(quán)；1906年5月，成立京師高等巡警學(xué)堂。截止到1908年，全國上下已基本形成各省分設(shè)巡警學(xué)堂，州縣設(shè)傳習(xí)所或者教練所的警察教育體系。

（三）警察法律體系初步建立

清末的警察法規(guī)幾乎與警察制度同時(shí)誕生。1898年，湖南保衛(wèi)局建立過程中就制定過一系列的警察法規(guī)，并列入《湖南保衛(wèi)局章程》。1901年清政府下令創(chuàng)辦警政時(shí)，各種各樣的警察法規(guī)也隨之大量出臺(tái)?？梢?，無論是中央還是地方，警政建設(shè)基本都以警察立法為先導(dǎo)。例如，京師第一個(gè)警察機(jī)構(gòu)——善后協(xié)巡局創(chuàng)辦時(shí)，也是首先制訂了總局章程。其后，工巡總局成立時(shí)也制訂了工巡總局章程。各地警察機(jī)構(gòu)開設(shè)前也大都制訂了章程。清末警察立法主要借鑒了外國立法的經(jīng)驗(yàn)，尤其是仿照了日本的警察法規(guī)。雖然這一時(shí)期的警察立法比較混亂，但在西方警察制度的影響下，中國警察法律體系也初步形成，為推進(jìn)了中國警政制度的近代化進(jìn)程做出了一定的貢獻(xiàn)。